Referenser till SFS 2005:426opengov.sehttp://www.opengov.se/http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/2005:426/http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:20/2010-03-11T12:00:00+01:002010-03-11T12:00:00+01:002010:20 Effektivare sanktioner på arbetsmiljö- och arbetstidsområdetArbetsmarknadsdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 11 mars 2010</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska överväga och föreslå ändringar i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen som syftar till en klarare och effektivare reglering av de medel som finns för att genomdriva lagstiftningens krav, t.ex. vitesföreläggande, straffsanktion eller administrativa avgifter.</p>
<p>Utredaren ska sträva efter en reglering som leder till att samhällets resurser används effektivt och till att myndighetstillsynen blir effektiv. Detta ska ses mot bakgrund bl.a. av att ärenden hos polis- och åklagarmyndigheterna som gäller brott mot straffsanktionerade föreskrifter på det aktuella området i många fall lagts ned av olika anledningar, t.ex. bristande bevisning - ibland efter långa utredningstider. Arbetsmiljöverket är i dessa fall normalt förhindrat att använda föreläggande eller förbud för att rätta till bristerna. I uppdraget ingår därför bl.a. att undersöka om det är möjligt att i större utsträckning använda administrativa avgifter samt föreläggande eller förbud för att genomdriva krav på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. Brottsbalkens regler om straff för arbetsmiljöbrott omfattas inte av utredningsuppdraget. Detsamma gäller regler om vilotid för sjömän och andra närliggande regleringar om vilotid m.m., som inte faller under Arbetsmiljöverkets tillsyn.</p>
<p>Utredaren ska vidare eftersträva en enklare och tydligare utformning av de aktuella reglerna, så att det klart framgår vilken eller vilka sanktioner, som är knutna till en viss bestämmelse. Det ligger även i uppdraget att se över att systemet är utformat i enlighet med regeringsformens regler om normgivningsmakten.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Bristande efterlevnad av reglerna i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen samt av föreskrifter på detta område, som efter bemyndigande meddelas av Arbetsmiljöverket, kan blir föremål för olika reaktioner av såväl straffrättsligt som administrativt slag. I det följande används beteckningen sanktioner som samlingsbegrepp för sådana reaktioner. I några fall är bestämmelserna således straffsanktionerade. Det finns också möjligheter för Arbetsmiljöverket att meddela förelägganden eller förbud med eller utan vite. Slutligen kan överträdelse resultera i skyldighet att betala administrativa sanktionsavgifter eller andra avgifter. Som ett komplement finns också brottsbalkens regler om straff för arbetsmiljöbrott.</p>
<p>Det straffrättsliga skyddet mot överträdelser har inte utgjort ett tillräckligt gott skydd. Ofta har det visat sig svårt att den vägen komma till rätta med överträdelser av regler i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen.</p>
<p>Den aktuella lagstiftningen innehåller en rad bemyndiganden som ger Arbetsmiljöverket möjlighet att meddela föreskrifter. Innebörden av dessa föreskrifter och hur de förhåller sig till varandra har behandlats av regeringen i flera propositioner. I dessa lagstiftningsprojekt har vidare den mer principiella frågan diskuterats om det är lämpligt ur konstitutionell synpunkt att lämna över till förvaltningsmyndighet att utfärda straffsanktionerade föreskrifter, bl.a. med hänsyn till att Lagrådet och riksdagen då lämnas utanför processen.</p>
<p>Arbetsmiljölagstiftningen</p>
<p>Grundläggande bestämmelser om skyldigheter för arbetsgivare m.fl. i fråga om arbetsmiljön finns i första hand i 3 kap. arbetsmiljölagen <a href="https://lagen.nu/1977:1160">(1977:1160)</a>, förkortad AML. Lagens regler kompletteras av bestämmelser i arbetsmiljöförordningen <a href="https://lagen.nu/1977:1166">(1977:1166)</a>, förkortad AMF, och genom föreskrifter som utfärdas av Arbetsmiljöverket.</p>
<p>I 4 kap. AML finns bemyndiganden för regeringen, eller efter regeringens bestämmande Arbetsmiljöverket, att meddela föreskrifter som kompletterar lagen. Ytterligare bemyndiganden finns bl.a. i 5 kap. AML. I 18 § AMF finns bemyndiganden från regeringen till Arbetsmiljöverket.</p>
<p>Flertalet av bestämmelserna i AML och de föreskrifter som grundas på AML är inte kopplade till någon direkt påföljd vid överträdelse. I stället finns möjlighet för Arbetsmiljöverket att med stöd av 7 kap. 7 § AML meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att reglerna ska följas. Arbetsmiljöverket kan förena ett föreläggande eller förbud med vite, vilket sker i de flesta fall. Utdömande av vite prövas av allmän förvaltningsdomstol på talan av Arbetsmiljöverket.</p>
<p>Har föreläggandet eller förbudet inte förenats med vite är överträdelse av förbudet eller föreläggandet i stället straffsanktionerat enligt 8 kap. 1 § AML.</p>
<p>Vissa bestämmelser i AML är direkt straffsanktionerade enligt 8 kap. 2 § AML, t.ex. regeln i 5 kap. AML om minimiålder för att anlitas till arbete. Detsamma gäller en del föreskrifter som har meddelats av regeringen, t.ex. regeln i 2 § AMF om skyldighet att anmäla allvarligare olycksfall m.m. till Arbetsmiljöverket. Det finns också straffsanktionerade föreskrifter som har meddelats av Arbetsmiljöverket enligt vissa av bemyndigandena i AML. Det gäller framför allt föreskrifter som stöder sig på bemyndigandena i 4 kap. 1-8 §§ AML och som t.ex. avser dokumentation eller kontroll.</p>
<p>I 4 kap. 10 § AML finns ett bemyndigande för regeringen, eller efter regeringens bestämmande Arbetsmiljöverket, att meddela "de ytterligare föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet och om allmänna skyldigheter i fråga om arbetsmiljön som behövs för att förebygga olycksfall och ohälsa i arbetet." Föreskrifter av detta slag är inte straffsanktionerade utan kan genomdrivas genom att Arbetsmiljöverket i det enskilda fallet meddelar föreläggande eller förbud. Detta bemyndigande ligger till grund för flertalet föreskrifter från verket. Arbetsmiljöverket kan vidare meddela verkställighetsföreskrifter med stöd av ett bemyndigande i 18 § första stycket 7 AMF. Detta bemyndigande saknar numera praktisk betydelse när det gäller att ställa krav på arbetsmiljön.</p>
<p>I 8 kap. 5 § AML finns ett bemyndigande som avser rätt att föreskriva om en särskild avgift (sanktionsavgift) vid överträdelse av föreskrifter som meddelats enligt vissa av bemyndigandena i 4 kap. AML. Liksom i fråga om andra föreskrifter har regeringen med stöd av detta bemyndigande delegerat till Arbetsmiljöverket att meddela föreskrifter (18 § första stycket 4 AMF). Avgiften ska betalas även om överträdelsen inte skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. En föreskrift om sanktionsavgift ska ange hur avgiften ska beräknas för olika slag av överträdelser. Avgiften ska påföras den fysiska eller juridiska person som drev den aktuella verksamheten vid tillfället i fråga. Påförande av avgift prövas av allmän förvaltningsdomstol efter ansökan av Arbetsmiljöverket. Fråga om påförande av avgift får även prövas av Arbetsmiljöverket genom avgiftsföreläggande som godkänns av mottagaren. Avgiften ska vara lägst 1 000 och högst 100 000 kronor. Enligt 8 kap. 2 § andra stycket AML ska inte dömas till ansvar om det för överträdelsen har utfärdats föreskrift om sanktionsavgift. Förarbetsuttalanden till regeln om sanktionsavgifter finns i propositionen Ändringar i arbetsmiljölagen (prop. 1993/94:186 s. 46 f.).</p>
<p>Om ett föreskriftskrav är sanktionerat med straff eller sanktionsavgift, anses detta i väsentlig utsträckning utesluta användning av föreläggande eller förbud (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1983/84 s. 356).</p>
<p>Närmare om bemyndigandena i AML</p>
<p>Lagrådet berörde vid behandling av den lagrådsremiss som låg till grund för propositionen Genomförande av det nya maskindirektivet m.m. (prop. 2007/08:65) frågan om det är lämpligt att straffsanktionerade bestämmelser utfärdas av Arbetsmiljöverket med hänsyn till att Lagrådet och riksdagen då inte får tillfälle att granska straffbestämmelsernas utformning. Regeringen anförde i propositionen att det finns tillräckliga skäl för att behålla den lagstiftningsmetod som nu gäller. Arbetsmarknadsutskottet tillstyrkte propositionen i dessa delar.</p>
<p>Bakgrunden till införandet av bemyndigandet i 4 kap. 10 § AML beskrivs i propositionen Arbetsmiljö och rehabilitering (prop. 1990/91:140 s.78-81, 144-145 och 193). Frågor som gäller tolkningen av bemyndigandena i AML behandlas vidare bl.a. i proposition 1993/94:186 s. 58-59 och i propositionen Bättre genomförande av EG:s byggplatsdirektiv (prop. 2008/09:5 s. 36).</p>
<p>Det konstaterades i proposition 1990/91:140 att huvudregeln vid tillkomsten av AML år 1977 var att sanktioner för brister i arbetsmiljön ska inträda först efter föreläggande eller förbud från Arbetsmiljöverket. Ett fåtal föreskrifter behövde vara direkt straffsanktionerade, det gällde bl.a. regler om kontroll och särskilda villkor. Övriga föreskrifter om arbetsmiljön skulle enligt de ursprungliga intentionerna meddelas som verkställighetsföreskrifter. I propositionen förslogs införande av det nuvarande bemyndigandet i 4 kap. 10 § AML att meddela "de ytterligare föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet och om allmänna skyldigheter i fråga om arbetsmiljön som behövs för att förebygga olycksfall och ohälsa i arbetet". Syftet var att detta bemyndigande skulle användas i stället för verkställighetsföreskrifter när det gällde krav på arbetsmiljön. För att understryka att bemyndigandet avsåg de ytterligare föreskrifter som behövs, utöver de föreskrifter som avses i övriga bemyndiganden i 4 kap. AML, föreslog Lagrådet att bestämmelsen skulle placeras sist i kapitlet, efter övriga bemyndiganden. Lagtexten utformades i enlighet med Lagrådets synpunkt.</p>
<p>I proposition 1993/94:186 föreslogs att det i 4 kap. 8 § AML skulle föras in ett generellt bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet att upprätta handlingar. Syftet var att möjliggöra föreskrifter om skyldighet för byggherrar m.fl. att upprätta vissa handlingar som krävs enligt EU:s regler. När det gäller arbetsgivare fanns redan en regel om skyldighet att upprätta dokumentation direkt i 3 kap. 2 a § AML. Det konstaterades i propositionen att ett krav som finns direkt i AML kan preciseras genom föreskrifter med stöd av 4 kap. 10 § AML. För det aktuella syftet ansågs det dock inte lämpligt att föra in en regel om skyldighet för byggherrar m.fl. att upprätta handlingar direkt i AML. Det ansågs i stället bättre att dokumentationskravet i sin helhet utformades av Arbetsmiljöverket med stöd av ett bemyndigande i 4 kap. 8 § AML. Bemyndigandet fick en generell utformning som formellt möjliggör även föreskrifter om skyldigheter för arbetsgivare. Ingenting talar emellertid för att detta skulle ändra på möjligheten att komplettera kravet mot arbetsgivare i 3 kap. 2 a § AML med föreskrifter enligt 4 kap. 10 §.</p>
<p>I proposition 2008/09:5 behandlades motsvarande fråga. Där konstateras att dokumentationskrav som riktas mot byggherrar m.fl. inte kan meddelas med stöd av 4 kap. 10 § AML utan måste stödjas på specialbemyndigandet i 4 kap. 8 § AML. I propositionen hänvisas till de tidigare uttalandena i prop. 1990/91:140. Vid behandlingen av lagrådsremissen till prop. 2008/09:5 förordade Lagrådet vidare att samtliga bemyndiganden i 4 kap. AML skulle utformas så att det inte i lagen pekas ut att just Arbetsmiljöverket är den myndighet som efter regeringens bemyndigande får meddela aktuella föreskrifter. Regeringen delade i propositionen Lagrådets uppfattning, men ansåg att dessa ändringar borde anstå till ett lämpligare tillfälle, då ett mer samlat grepp kunde tas när det gäller utformningen av bestämmelserna.</p>
<p>Erfarenheter från tillämpningen av de straffsanktionerade bestämmelserna i AML</p>
<p>Arbetsmiljöverket har framfört att åtalsanmälningar av brott mot straffsanktionerade föreskrifter på det aktuella området i många fall läggs ned av Polisen eller åklagaren av olika anledningar, t.ex. bristande bevisning. Ibland sker detta först efter långa utredningstider. Som ovan nämnts, är verket i dessa fall normalt förhindrat att använda föreläggande eller förbud för att rätta till bristerna. Av Brottsförebyggande rådets statistik framgår att 275 anmälningar om brott mot straffbestämmelserna i AML gjordes år 2008. Samma år dömdes fem personer till bötesstraff medan sex personer fick strafföreläggande för dessa brott.</p>
<p>Arbetstidslagen</p>
<p>Författningsbestämmelser på arbetstidsområdet finns först och främst i arbetstidslagen <a href="https://lagen.nu/1982:673">(1982:673)</a> och i föreskrifter med stöd av denna lag. I 1 § arbetstidsförordningen <a href="https://lagen.nu/1982:901">(1982:901)</a> finns ett bemyndigande för Arbetsmiljöverket att meddela sådana föreskrifter. Alla regler i arbetstidslagen, med undantag för bestämmelserna om arbetspauser och högsta tillåtna arbetstid för nattarbetande, är straffsanktionerade. Detsamma gäller vissa föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.</p>
<p>Arbetsmiljöverket kan härutöver enligt 22 § arbetstidslagen meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen ska följas. Arbetsmiljöverket får förena ett sådant beslut med vite. Även på detta område kan således med anledning av JO:s ovan nämnda uttalande antas att det föreligger hinder mot att använda föreläggande eller förbud avseende straffbelagda beteenden.</p>
<p>Om en arbetsgivare har överträtt bestämmelserna om övertid eller nödfallsövertid kan en övertidsavgift enligt 26 § arbetstidslagen tas ut. Avgiften tas ut av den fysiska eller juridiska person som utövar den verksamhet där överträdelsen har begåtts. Det krävs inte att överträdelsen har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet för att avgift ska kunna utgå. Ansökan om övertidsavgift ska göras hos domstol av allmän åklagare. Förarbeten till bestämmelsen finns i propositionen om ny arbetstidslag m.m. (prop. 1981/82:154 s. 50 ff).</p>
<p>Arbetsmiljöverkets rapport</p>
<p>Arbetsmiljöverket har i en rapport till regeringen (dnr A2009/1877/ARM) den 19 maj 2009 om vissa dispensfrågor i arbetstidslagen föreslagit att straffsanktionering av brott mot bestämmelser i arbetstidslagen och föreskrifter med stöd av lagen tas bort.</p>
<p>Av rapporten framgår bl.a. följande.</p>
<p>Arbetsmiljöverket har under tidigare år endast gjort ett fåtal åtalsanmälningar med stöd av arbetstidslagen. Det senaste året har dock möjligheten börjat användas i större utsträckning, vilket emellertid inte har resulterat i några domar, bl.a. på grund av att de flesta förundersökningarna har lagts ned. I samband med åtalsanmälan påtalar Arbetsmiljöverket även möjligheten till övertidsavgift, men inte heller någon sådan har prövats av domstol.</p>
<p>Annan arbetstidslagstiftning</p>
<p>Regler om arbetstid m.m. för särskilda slag av arbete finns bl.a. i lagen <a href="https://lagen.nu/1979:943">(1979:943)</a> om arbetstid m.m. i husligt arbete, lagen <a href="https://lagen.nu/2005:395">(2005:395)</a> om arbetstid vid visst vägtransportarbete, förordningen <a href="https://lagen.nu/2005:399">(2005:399)</a> om arbetstid vid visst vägtransportarbete, lagen <a href="https://lagen.nu/2005:426">(2005:426)</a> om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget, lagen <a href="https://lagen.nu/2008:475">(2008:475)</a> om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik samt förordningen <a href="https://lagen.nu/2008:770">(2008:770)</a> om tillsynsmyndighet för kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska överväga och föreslå ändringar i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen som syftar till en bättre efterlevnad av de krav som ställs i respektive lagstiftning. Utredaren ska eftersträva att samhällets resurser, särskilt när det gäller polis, åklagare och domstol, används på ett effektivt sätt och att det leder till en effektiv tillsyn.</p>
<p>Utredaren ska i detta syfte se över sanktionsreglerna i arbetsmiljölagen, arbetsmiljöförordningen, arbetstidslagen, arbetstidsförordningen, lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete, lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete, förordningen om arbetstid vid visst vägtransportarbete, lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget, lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik samt förordningen om tillsynsmyndighet för kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik, liksom aktuella bemyndiganden i nämnda författningar i den mån de har betydelse för hur en viss regel sanktioneras. Utredaren ska i detta sammanhang bedöma vilken reglering som långsiktigt kan antas vara mest effektiv för att åstadkomma efterlevnad av olika slag av krav avseende arbetsmiljö och arbetstid. I detta ligger bl.a. att undersöka om det är lämpligt och möjligt att avkriminalisera överträdelser mot de aktuella författningsreglerna och i stället använda sanktionsavgifter eller liknande avgifter alternativt föreläggande eller förbud. Utredaren ska föreslå de ändringar i lagstiftningen som översynen av reglerna ger anledning till.</p>
<p>Utredarens förslag ska vidare syfta till en enklare och tydligare utformning av de aktuella reglerna. Det är viktigt att det klart framgår vilken eller vilka sanktioner som är knutna till en viss bestämmelse.</p>
<p>Utredaren ska vidare pröva behovet av ändringar i aktuella bemyndiganden från en konstitutionell utgångspunkt och regeringsformens regler om normgivningsmakten. Prövningen ska ske mot bakgrund av de synpunkter Lagrådet anfört och vad regeringen anfört med anledning av dessa synpunkter. Utredaren ska föreslå de ändringar i lagreglerna med bemyndiganden som prövningen ger anledning till.</p>
<p>Utredningsuppdraget ska endast omfatta de medel för genomdrivande som syftar till att direkt understödja gällande krav avseende arbetsmiljö och arbetstid samt de bemyndiganden som har direkt betydelse i det aktuella sammanhanget. Detta innebär att uppdraget omfattar bl.a. regler om straff, sanktionsavgift, övertidsavgift, föreläggande och förbud men inte t.ex. reglerna i 6 kap. AML om skadestånd då skyddsombud hindras i sin verksamhet. Uppdraget ska därför endast omfatta följande bestämmelser:</p>
<p>- 4 kap., 5 kap. 2 § tredje och fjärde styckena, 3 § andra stycket och 4-5 §§, 7 kap. 7-8 §§ samt 8 kap. AML,</p>
<p>- 18 och 19 §§ AMF,</p>
<p>- 11 § andra stycket, 22-24 §§, 26 § samt 27 § arbetstidslagen,</p>
<p>- 1 § arbetstidsförordningen,</p>
<p>- 17 och 19 §§ lagen <a href="https://lagen.nu/1979:943">(1979:943)</a> om arbetstid m.m. i husligt arbete,</p>
<p>- 24-26, 28 samt 29 §§ lagen <a href="https://lagen.nu/2005:395">(2005:395)</a> om arbetstid vid visst vägtransportarbete,</p>
<p>- 1 § förordningen <a href="https://lagen.nu/2005:399">(2005:399)</a> om arbetstid vid visst vägtransportarbete,</p>
<p>- 7, 9 och 10 §§ lagen <a href="https://lagen.nu/2005:426">(2005:426)</a> om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget,</p>
<p>- 9 § andra stycket samt 25-27 §§ lagen <a href="https://lagen.nu/2008:475">(2008:475)</a> om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik, samt</p>
<p>- 2 § förordningen <a href="https://lagen.nu/2008:770">(2008:770)</a> om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik.</p>
<p>Utredaren ska beakta regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79).</p>
<p>Utredaren ska vidare beakta de krav på effektiv tillsyn som följer av EU-direktiv. EU-rätten, samt Sveriges internationella åtaganden, t.ex. ILO-konventioner, ska beaktas.</p>
<p>Utredaren ska analysera och bedöma effekterna av förslagen i de avseenden som omfattas av 14-15 a §§ i kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Detta innebär att utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna samt konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Särskilt viktigt är det att belysa förslagens konsekvenser för små och medelstora företag.</p>
<p>Utredningsarbetet</p>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samverka med arbetsmarknadens parter samt med Arbetsmiljöverket.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 2 maj 2011.</p>
<p> (Arbetsmarknadsdepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:38/2008-04-10T12:00:00+01:002008-04-10T12:00:00+01:002008:38 Konsekvenser och åtgärder med anledning av Laval-domenArbetsmarknadsdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 10 april 2008</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>Den särskilde utredaren ges i uppdrag att lämna förslag till sådana förändringar i svensk lagstiftning som behöver vidtas till följd av EG-domstolens förhandsavgörande i det s.k. Laval-målet (mål C-341/05).</p>
<p>Utredaren ska i sitt förslag ta ställning till om den s.k. Lex Britannia i medbestämmandelagen bör ändras, avskaffas eller ersättas av annan reglering med anledning av EG-domstolens förhandsavgörande.</p>
<p>Vidare ska utredaren se över om några ändringar av utstationeringslagen behöver vidtas till följd av EG- domstolens förhandsavgörande. Särskilt bör utredaren undersöka om, och i så fall på vilket sätt, det är möjligt att i utstationeringslagen hänvisa till villkor i kollektivavtal. Utredaren ska även se över utstationeringslagen mot bakgrund av att lagen i dag synes hänvisa till vidare materiella områden i svensk lagstiftning än vad som täcks av den s.k. hårda kärnan i EG-direktivet.</p>
<p>Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 15 december 2008.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Domen</p>
<p>EG-domstolen meddelade den 18 december 2007 dom i målet C-341/05 Laval, efter att Arbetsdomstolen begärt förhandsavgörande från domstolen i enlighet med artikel 234 EG-fördraget. Arbetsdomstolens första fråga till EG- domstolen gällde om det kan anses förenligt med EG- fördragets regler om fri rörlighet för tjänster samt direktivet 96/71/EG (utstationeringsdirektivet) att fackliga organisationer genom fackliga stridsåtgärder försöker förmå ett gästande tjänsteföretag att teckna kollektivavtal i värdlandet, som också innehåller andra villkor än dem som anges i utstationeringsdirektivet, om lagstiftningen i värdlandet saknar uttryckliga bestämmelser om tillämpning av arbets- och anställningsvillkor i kollektivavtal. Arbetsdomstolens andra fråga avsåg den s.k. Lex Britannia, som bl.a. innebär att medbestämmandelagens förbud att vidta stridsåtgärder i syfte att tränga undan ett mellan andra parter träffat kollektivavtal endast gäller när en organisation vidtar åtgärder med anledning av arbetsförhållanden som medbestämmandelagen är direkt tillämplig på. Även här uppkom frågan om den svenska lagregleringen strider mot EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för tjänster.</p>
<p>EG-domstolen fann att de aktuella stridsåtgärderna och Lex Britannia inte var förenliga med gemenskapsrätten och anförde i huvudsak följande.</p>
<p>Gemenskapslagstiftaren har antagit utstationeringsdirektivet för att fastställa vilka arbets- och anställningsvillkor som ska tillämpas på anställningsförhållandet vid utstationeringar (p. 58).</p>
<p>När det gäller lön konstaterar domstolen att Sverige inte använt sig av de möjligheter som ges i artikel 3.1 och 3.8 i utstationeringsdirektivet att genomföra direktivet i denna del (p. 67). Enligt domstolen hindrar inte direktivet att en annan metod används för att fastställa arbets- och anställningsvillkor (p. 68). Det ställs dock krav på förutsebarhet och transparens när det gäller vilken lön en utländsk arbetsgivare måste betala till sina arbetstagare enligt det avtal arbetstagarorganisationen vill att arbetsgivaren tecknar. Att kräva förhandlingar med arbetsgivaren för att komma fram till en lönenivå accepteras inte av domstolen (p. 71).</p>
<p>Enligt domstolen kan en medlemsstat inte med stöd av utstationeringsdirektivet av utländska tjänsteföretag kräva villkor som går utöver den nivå som följer av lagstiftningen inom den "hårda kärna" som anges i direktivet (p. 80). En medlemsstat kan inte heller med stöd av utstationeringsdirektivet kräva att andra arbets- eller anställningsvillkor utöver dem som anges i artikel 3 (den hårda kärnan) eller som rör "ordre public" (artikel 3.10) ska tillämpas på utstationerade arbetstagare. Arbetsmarknadens parter kan enligt domstolen inte åberopa direktivets artikel 3.10 om ordre public för att en stridsåtgärd, som syftar till att tvinga fram en tillämpning av kollektivavtal, ska vara tillåten enligt EG-rätten (p. 84).</p>
<p>Fackliga stridsåtgärder utgör en grundläggande rättighet men faller inte därigenom utanför gemenskapsrättens tillämpning inom det område som täcks av artikel 49 i EG-fördraget om fri rörlighet för tjänster (p. 95-96). Artikel 49 kan åberopas av ett företag mot en fackförening i denna situation (p. 97- 98).</p>
<p>Rätten att vidta stridsåtgärder enligt svensk rätt innebär en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänst enligt artikel 49 i EG-fördraget (p. 99). En sådan inskränkning kan vara tillåten om de fackliga stridsåtgärderna syftar till att ge arbetstagarna i värdmedlemsstaten ett sådant skydd mot social dumpning att åtgärden utgör ett tvingande hänsyn till allmänintresset (p. 103). I princip kan en facklig stridsåtgärd som syftar till att garantera utstationerade arbetstagare en viss nivå på arbets- och anställningsvillkoren anses ha som ändamål att skydda arbetstagare (p. 107).</p>
<p>Stridsåtgärder i syfte att få till stånd ett kollektivavtal där villkoren ligger utanför den "hårda kärnan" med minimiskydd i utstationeringsdirektivet, eller där villkoren för minimilön inte är tillräckligt preciserade och tillgängliga, kan dock inte anses vara motiverade med hänsyn till skyddet för arbetstagare (p. 108 och 110) eftersom arbetsgivarens skyldigheter i dessa hänseenden samordnats genom bestämmelserna i utstationeringsdirektivet.</p>
<p>Vad gäller Lex Britannia finner domstolen att regler enligt vilka hänsyn inte tas till om ett företag från en annan medlemsstat redan är bunden av ett avtal i hemlandet, oavsett innehållet i detta avtal, är diskriminerande enligt EG-rätten. En sådan diskriminering kan bara motiveras av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, hänsyn som inte föreligger i detta fall (p. 116-119).</p>
<p>Utstationeringsdirektivet</p>
<p>Rådet antog den 16 december 1996 Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster . I direktivets ingress anges bl.a. att medlemsstaternas lagstiftning bör samordnas så att det kan fastställas en kärna av tvingande regler för minimiskydd, vilka ska följas i värdlandet av de arbetsgivare som utstationerar arbetstagare för tillfälligt arbete på den medlemsstats territorium där tjänsterna tillhandahålls. De tvingande regler för minimiskydd som gäller i värdlandet bör inte hindra att arbets- och anställningsvillkor som är förmånligare för arbetstagarna tillämpas. Vidare sägs i ingressen att direktivet inte ska inverka på den rättsliga regleringen i medlemsstaterna när det gäller rätten att vidta fackliga stridsåtgärder.</p>
<p>Direktivet ska enligt artikel 1.1 tillämpas på företag som är etablerade i en medlemsstat och som i samband med tillhandahållande av tjänster över gränserna, utstationerar arbetstagare inom en medlemsstats territorium. Vad som menas med en utstationering anges i artikel 1.3, nämligen om ett företag som anges i punkt 1 vidtar någon av följande gränsöverskridande åtgärder:</p>
<p>a) Utstationering av en arbetstagare för egen räkning och under egen ledning, enligt avtal som ingåtts mellan det utstationerande företaget och mottagaren av tjänsten.</p>
<p>b) Utstationering av en arbetstagare inom en medlemsstats territorium på en arbetsplats eller i ett företag som tillhör koncernen, om det finns ett anställningsförhållande mellan det utstationerande företaget och arbetstagaren under utstationeringstiden.</p>
<p>c) I egenskap av företag för uthyrning av arbetskraft eller företag som ställer arbetskraft till förfogande, verkställer utstationering av en arbetstagare till ett användarföretag som är etablerat eller som bedriver verksamhet inom en medlemsstats territorium.</p>
<p>Företag som är etablerade i en icke-medlemsstat får inte behandlas förmånligare än företag som är etablerade i en medlemsstat (artikel 1.4).</p>
<p>Artikel 3 utgör kärnan i direktivet och anger vilka arbets- och anställningsvillkor som ska tillämpas. Medlemsstaterna ska, oavsett vilken lag som gäller för anställningsförhållandet, se till att de företag som anges i artikel 1.1 på följande områden garanterar de arbetstagare som är utstationerade inom deras territorium de arbets- och anställningsvillkor som i den medlemsstat inom vars territorium arbetet utförs är fastställda</p>
<p>- i bestämmelser i lagar eller andra författningar, och/eller</p>
<p>- i kollektivavtal eller skiljedomar som förklarats ha allmän giltighet enligt punkt 8, i den utsträckning som de rör de verksamheter som anges i bilagan (dvs. byggverksamhet), på följande områden:</p>
<p>a) Längsta arbetstid och kortaste vilotid.</p>
<p>b) Minsta antal betalda semesterdagar per år.</p>
<p>c) Minimilön, inbegripet övertidsersättning; denna punkt gäller dock inte yrkesanknutna tilläggspensionssystem.</p>
<p>d) Villkor för att ställa arbetstagare till förfogande, särskilt genom företag för uthyrning av arbetskraft.</p>
<p>e) Säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen.</p>
<p>f) Skyddsåtgärder med hänsyn till arbets- och anställningsvillkor för gravida kvinnor och kvinnor som nyligen fött barn samt för barn och unga.</p>
<p>g) Lika behandling av kvinnor och män samt andra bestämmelser om icke-diskriminerande behandling.</p>
<p>I artikel 3.7 tydliggörs att punkterna 1-6 i artikel 3 inte hindrar tillämpning av arbets- och anställningsvillkor som är förmånligare för arbetstagarna.</p>
<p>Artikel 3.8 innehåller definitioner av de kollektivavtal och skiljedomar som anges i artikel 3.1. Med kollektivavtal eller skiljedomar som förklarats ha allmän giltighet menas sådana kollektivavtal eller skiljedomar som ska följas av alla företag inom den aktuella sektorn eller det aktuella arbetet och inom det aktuella geografiska området.</p>
<p>Om det saknas ett system för att förklara att kollektivavtal eller skiljedomar har allmän giltighet enligt första stycket i artikel 3.8, kan medlemsstaterna, om de så beslutar, utgå ifrån</p>
<p>- kollektivavtal eller skiljedomar som gäller allmänt för alla likartade företag inom den aktuella sektorn eller det aktuella arbetet och inom det aktuella geografiska området, och/eller</p>
<p>- kollektivavtal som har ingåtts av de mest representativa arbetsmarknadsorganisationerna på nationell nivå och som gäller inom hela det nationella territoriet.</p>
<p>Ovanstående gäller om det vid tillämpningen garanteras att utstationerande företag behandlas på samma sätt som nationella företag som befinner sig i en likartad situation.</p>
<p>Företag behandlas på samma sätt när de nationella företag som befinner sig i en likartad situation</p>
<p>- på de aktuella arbetsplatserna eller inom de aktuella sektorerna är underkastade samma skyldigheter på de områden som räknas upp i punkt 1 första stycket som utstationerande företag, och</p>
<p>- ska uppfylla dessa skyldigheter med samma verkningar.</p>
<p>Enligt artikel 3.9 kan medlemsstaterna fastställa att de företag som anges i artikel 1.1 ska garantera arbetstagarna i uthyrningsföretag samma villkor som de som tillämpas för tillfälligt anställda i den medlemsstat där arbetet utförs.</p>
<p>Artikel 3.10 anger att direktivet inte hindrar att medlemsstaterna, i enlighet med fördraget, på samma villkor ålägger de nationella företagen och företagen från andra medlemsstater</p>
<p>- arbets- och anställningsvillkor på andra områden än de som anges i punkt 1 första stycket om bestämmelserna rör ordre public,</p>
<p>- arbets- och anställningsvillkor som är fastställda i kollektivavtal eller skiljedomar enligt punkt 8 med avseende på annan verksamhet än de som anges i bilagan.</p>
<p>Direktivet innehåller också bestämmelser om samarbete i fråga om information. Enligt artikel 4 ska medlemsstaterna i enlighet med nationell lagstiftning och/eller praxis utse ett eller flera förbindelsekontor eller en eller flera nationella behöriga instanser. Medlemsstaterna ska planera ett samarbete mellan de offentliga förvaltningar som i enlighet med nationell lagstiftning har behörighet att övervaka de arbets- och anställningsvillkor som anges i artikel 3. Detta samarbete består särskilt i att besvara motiverade förfrågningar från dessa offentliga förvaltningar om information angående utsändande av arbetstagare till andra medlemsstater, inbegripet uppenbart missbruk eller gränsöverskridande verksamheter som antas vara olagliga.</p>
<p>Den ömsesidiga administrativa hjälpen ska vara kostnadsfri.</p>
<p>Varje medlemsstat ska vidta åtgärder för att informationen om de arbets- och anställningsvillkor som avses i artikel 3 ska vara allmänt tillgänglig.</p>
<p>Svenska bestämmelser</p>
<p>Utstationeringslagen</p>
<p>Utstationeringsdirektivet har i Sverige genomförts genom lagen <a href="https://lagen.nu/1999:678">(1999:678)</a> om utstationering av arbetstagare (utstationeringslagen). Vid genomförandet av direktivet konstaterades i lagstiftningsarbetet att de arbets- och anställningsvillkor som räknas upp i artikel 3.1 a-g i direktivet i stor utsträckning är lagreglerade i Sverige. Det noterades dock att det i Sverige inte finns någon lagstiftning om minimilön liksom att det inte finns något system för allmängiltigförklaring av kollektivavtal. Däremot konstaterades att kollektivavtalen har hög täckningsgrad på den svenska arbetsmarknaden samt att såväl svenska som utländska företag i normalfallet är beredda att teckna kollektivavtal med berörd facklig arbetstagarorganisation och att de påtryckningsmedel organisationerna förfogar över - stridsåtgärder i form av strejk eller blockad - sällan behöver användas. Redan möjligheten till sådana åtgärder ansågs dock innebära en inte oväsentlig förutsättning för att kollektivavtalssystemet ska kunna upprätthållas. Inställningen från arbetsmarknadens parter var att det svenska kollektivavtalssystemet inte borde förändras till följd av direktivet.</p>
<p>I lagstiftningsarbetet identifierades den praktiska svårigheten med att genom lag föreskriva direkt tillämpning av svenska kollektivavtal för utländska företag samtidigt som svenska arbetsgivare inte skulle ha samma skyldighet att följa avtalen. Den enda möjligheten att undvika en diskriminerande tillämpning skulle vara att lagtexten fick ungefär samma lydelse som direktivet, nämligen att utstationerande arbetsgivare ska följa kollektivavtal i den mån svenska företag som befinner sig i en likartad situation gör det. Detta skulle medföra att man alltid skulle behöva göra en jämförelse i varje enskilt fall. En sådan lösning skulle, enligt vad som uttalades i propositionen, te sig främmande för svensk tradition. Mot denna bakgrund valde Sverige att inte utnyttja möjligheten i direktivets artikel 3.8. Slutsatsen drogs samtidigt att det knappast kunde anses finnas något behov av andra medel för att hindra social dumpning på den svenska arbetsmarknaden än sådana som arbetsmarknadens parter redan förfogar över. Bedömningen var att de mekanismer och förfaranden som står till de olika aktörernas förfogande och garanteras i lag, på ett tillfredsställande sätt leder till att i kollektivavtal fastställda minimikrav förverkligas. Någon lagstadgad minimilön eller något system för allmängiltigförklaring av kollektivavtal i detta syfte infördes således inte.</p>
<p>Enligt 5 § utstationeringslagen ska en arbetsgivare, oavsett vilken lag som annars gäller för anställningsförhållandet, tillämpa följande bestämmelser för utstationerade arbetstagare:</p>
<p>- 2 §, 5 § andra och tredje stycket, 7 § första och andra stycket, 16, 17, 24, 27-29, 31 och 32 §§ semesterlagen <a href="https://lagen.nu/1977:480">(1977:480)</a>,</p>
<p>- 2 §, 4 § första stycket och 16-22 §§ föräldraledighetslagen <a href="https://lagen.nu/1995:584">(1995:584)</a>,</p>
<p>- 15-16 b §§, 17 § första stycket 2-7 och andra stycket samt 21-28 §§ jämställdhetslagen <a href="https://lagen.nu/1991:433">(1991:433)</a>,</p>
<p>- 8-9 b §§, 10 § 2-7 samt 11-20 §§ lagen <a href="https://lagen.nu/1999:130">(1999:130)</a> om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning,</p>
<p>- 2, 3-4 b §§, 5 § 2-7 och 6-16 §§ lagen <a href="https://lagen.nu/1999:132">(1999:132)</a> om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder,</p>
<p>- 2, 3-4 b §§, 5 § 2-7 och 6-15 §§ lagen <a href="https://lagen.nu/1999:133">(1999:133)</a> om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning samt</p>
<p>- 2-7 §§ lagen <a href="https://lagen.nu/2002:293">(2002:293)</a> om förbud mot diskriminering av deltidsarbetande arbetstagare och arbetstagare med tidsbegränsad anställning.</p>
<p>Vid utstationering gäller även bestämmelserna i arbetstidslagen <a href="https://lagen.nu/1982:673">(1982:673)</a>, lagen <a href="https://lagen.nu/2005:395">(2005:395)</a> om arbetstid vid visst vägtransportarbete, arbetsmiljölagen <a href="https://lagen.nu/1977:1160">(1977:1160)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/2005:426">(2005:426)</a> om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget samt, när det gäller arbetsgivare som bedriver uthyrning av arbetskraft, 4, 6 och 7 §§ lagen <a href="https://lagen.nu/1993:440">(1993:440)</a> om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft.</p>
<p>Arbetsgivaren får dock tillämpa bestämmelser eller villkor som är förmånligare för arbetstagaren.</p>
<p>Lex Britannia</p>
<p>Rätten att vidta stridsåtgärder är i Sverige grundlagsskyddad genom 2 kap. 17 § regeringsformen. Inskränkningar i denna rätt kan göras i lag eller avtal.</p>
<p>Av 41 § medbestämmandelagen följer att arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal inte får vidta eller delta i arbetsinställelse (lockout eller strejk), blockad, bojkott eller annan därmed jämförlig stridsåtgärd bl.a. om åtgärden strider mot en bestämmelse om fredsplikt i kollektivavtal eller om åtgärden har vissa i paragrafen närmare angivna ändamål. Stridsåtgärder som har vidtagits i strid mot de nu angivna bestämmelserna är enligt 41 § andra stycket att beteckna som olovliga. Vidare följer av 42 § första stycket att en arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation inte får anordna eller på annat sätt föranleda en olovlig stridsåtgärd. En sådan organisation får inte heller genom understöd eller på annat sätt medverka vid en olovlig stridsåtgärd.</p>
<p>Fredsplikt råder således i kollektivavtalsförhållanden och enligt den praxis som har utvecklats i Arbetsdomstolen genom exempelvis det s.k. Britanniamålet (AD 1989 nr 120) råder i princip förbud mot stridsåtgärder i syfte att tränga undan redan befintliga kollektivavtal.</p>
<p>Den s.k. Lex Britannia består av ett antal bestämmelser som ytterst syftar till att trots medbestämmandelagens regler om fredsplikt möjliggöra en undanträngning av utländska kollektivavtal till förmån för svenska. Detta åstadkoms genom att i 42 § tredje stycket MBL ange att fredsplikt bara gäller i fråga om arbetsförhållande som MBL är direkt tillämplig på. Av 25 a § MBL följer att ett kollektivavtal som är ogiltigt enligt utländsk rätt för att det tillkommit efter en stridsåtgärd ändå är giltigt i Sverige om stridsåtgärden var lovlig enligt MBL. Av 31 a § MBL följer att ett senare kollektivavtal har företräde framför ett tidigare träffat som MBL inte är direkt tillämplig på.</p>
<p>Syftet bakom Lex Britannia är att möjliggöra för fackliga organisationer i Sverige att motverka social dumpning på den svenska arbetsmarknaden. Genom bestämmelserna kan dessa organisationer verka för att alla arbetsgivare, såväl inhemska som utländska, ska tillämpa löner och andra anställningsvillkor som är i nivå med vad som normalt gäller på den svenska arbetsmarknaden. Förutsättningar skapas därigenom för en sund konkurrens mellan utländska och inhemska näringsidkare.</p>
<p>Frågan om MBL är tillämplig på ett kollektivavtalsförhållande bestäms utifrån en helhetsbedömning av det aktuella arbetsförhållandets anknytning till Sverige, där enligt förarbeten till lagstiftningen bl.a. arbetsplatsens geografiska belägenhet och parternas nationalitet får betydelse, liksom det förhållandet att arbetets anknytning till Sverige är av mer stadigvarande karaktär.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Den särskilde utredaren ges i uppdrag att lämna förslag till sådana förändringar i svensk lagstiftning som behöver vidtas till följd av EG-domstolens förhandsavgörande i det s.k. Laval-målet (mål C-341/05). Särskilt bör följande beaktas.</p>
<p>Utgångspunkten för utredarens överväganden och förslag ska vara att den svenska arbetsmarknadsmodellen i så stor utsträckning som möjligt ska kunna tillämpas i förhållande till arbetstagare som utstationerats till Sverige från ett annat land. Målet ska vara att vidmakthålla den grundläggande principen på den svenska arbetsmarknaden att huvudansvaret för reglering av löne- och anställningsvillkor har överlåtits på arbetsmarknadens parter. Samtidigt måste EG-rätten, främst EG-fördragets regler om fri rörlighet för tjänst och förbud mot diskriminering på grund av nationalitet samt utstationeringsdirektivet, såsom dessa regler har preciserats av EG-domstolen, fullt ut respekteras.</p>
<p>Utredaren ska lämna förslag till om den s.k. Lex Britannia i medbestämmandelagen bör ändras, avskaffas eller ersättas av annan reglering med anledning av EG-domstolens förhandsavgörande. Utgångspunkten ska vara att undvika den diskrimineringssituation som EG-domstolen identifierat och att Sveriges åtaganden enligt utstationeringsdirektivet uppfylls. Rätten att med hjälp av stridsåtgärder upprätthålla villkoren på den svenska arbetsmarknaden bör samtidigt så långt möjligt bibehållas. En särskild fråga är om nuvarande regler kan och bör tillämpas i situationer som faller utanför de åligganden som följer av Sveriges EU-medlemskap. Ett exempel på detta skulle kunna vara en stridsåtgärd som vidtas i Sverige mot ett fartyg som är registrerat i ett land utanför EES-området i syfte att få till stånd ett s.k. ITF-avtal.</p>
<p>Förslag i frågor med anknytning till Lex Britannia behöver inte begränsas till ändringar i medbestämmandelagen.</p>
<p>En annan fråga som utredaren ska ta ställning till är om några ändringar bör vidtas i utstationeringslagen till följd av EG- domstolens förhandsavgörande. Särskilt bör utredaren undersöka om, och i så fall på vilket sätt, det är möjligt att i utstationeringslagen hänvisa till villkor i kollektivavtal när det gäller de områden som omfattas av utstationeringsdirektivet. Vidare bör utredaren undersöka huruvida "ordre public", eller s.k. internationellt tvingande regler enligt artikel 3.10 i utstationeringsdirektivet kan och bör utnyttjas i högre grad än i dag för att möjliggöra en tillämpning av anställningsvillkor utanför den s.k. hårda kärnan i direktivet. Utredaren ska även ta ställning till om utstationeringslagen behöver ses över mot bakgrund av att lagen i dag synes hänvisa till vidare materiella områden i svensk lagstiftning än vad som täcks av den hårda kärnan i direktivet.</p>
<p>De frågeställningar som utredarens uppdrag omfattar är nära förbundna med det arbete arbetsmarknadens parter kan förutsättas vidta för att säkerställa att kollektivavtal, som ska tillämpas i förhållande till arbetsgivare från andra EES- länder, överensstämmer med de kriterier om bl.a. förutsägbarhet och transparens som EG-domstolen nu har fastställt.</p>
<p>I uppdraget ingår också att tillsammans med parterna och Arbetsmiljöverket diskutera och eventuellt föreslå förbättringar i fråga om Arbetsmiljöverkets funktion som förbindelsekontor enligt utstationeringsdirektivet.</p>
<p>Utredningsarbetet</p>
<p>Utredarens uppdrag rör centrala regler inom arbetsrätten och har stor betydelse för förhållandena på arbetsmarknaden. Vidare har uppdraget i stor utsträckning samband med det arbete arbetsmarknadens parter gör för att utforma de framtida villkoren på svensk arbetsmarknad. Av denna anledning ska utredarens arbete ske i nära diskussion och samarbete med företrädare för arbetsmarknadens parter i syfte att kollektivtavtalsreglering och lagreglering på de aktuella områdena ska fungera väl tillsammans.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 15 december 2008.</p>
<p> (Arbetsmarknadsdepartementet) </p>