Referenser till SFS 1988:870 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1988:870/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:79/ 2012-07-12T12:00:00+01:00 2012-07-12T12:00:00+01:00 2012:79 Översyn av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, m.m. Socialdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 12 juli 2012</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska göra en översyn av bestämmelserna i lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, samt analysera behovet av förändringar och förtydliganden av regelverket. Vissa frågor som berör socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>, förkortad SoL, ingår också i uppdraget. Syftet med utredningen är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas enligt LVU samt att bidra till kvalitetsutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården, med särskilt fokus på tvångsvård.</p> <p>Utredaren ska bl.a.</p> <p>- göra en övergripande översyn av bestämmelserna om tvångsvård av barn och unga enligt LVU,</p> <p>- se över vissa frågor som berör både LVU och SoL, t.ex. om kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet bör skärpas samt analysera om privata konsulentstödda verksamheter i vissa fall bör vara tillståndspliktiga,</p> <p>- göra en översyn av bestämmelserna som reglerar Statens institutionsstyrelses verksamhet vid de särskilda ungdomshemmen, bl.a. de särskilda befogenheterna,</p> <p>- se över tillämpningen av förebyggande insatser enligt LVU,</p> <p>- analysera hur sådan samverkan som sker mellan olika myndigheter och andra relevanta aktörer i samband med att barn tvångsvårdas enligt LVU kan förbättras,</p> <p>- analysera gränsdragningen mellan familjehem och hem för vård eller boende och lämna förslag till hur kraven på dessa verksamheter bör utformas för att ge förutsättningar för en god och säker vård, och</p> <p>- analysera gränsdragningen mellan tvångsvård enligt LVU och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT.</p> <p>Förslag till förändringar och förtydliganden i relevant lagstiftning ska lämnas i de delar som utredaren bedömer lämpligt. Uppdraget ska redovisas senast den 3 mars 2014.</p> <p>Inledning</p> <p>Samhället har ett stort ansvar för utsatta barn och unga. Detta ansvar är särskilt tydligt i fråga om barn och unga som befinner sig i samhällets vård. Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) har Sverige en plikt att tillgodose barns rättigheter, t.ex. när det gäller skyldigheten att vidta åtgärder för att skydda barn och barns rätt att uttrycka sina åsikter. Vidare måste andra konventioner om mänskliga rättigheter, bl.a. den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) som gäller som lag, beaktas.</p> <p>Socialnämnden ska enligt 5 kap. 1 § SoL verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Utgångspunkten är att alla insatser till skydd och stöd för barn och unga inom socialtjänsten ska ske under frivilliga former. I syfte att ge utsatta barn och unga det stöd och den behandling de behöver har socialnämnden i vissa fall möjlighet att ingripa även om behövlig vård inte kan ges på frivillig väg. Dessa fall regleras i LVU. Barnets bästa ska vara avgörande för allt som görs och barnet ska ha rätt att komma till tals i frågor som rör henne eller honom.</p> <p>Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga</p> <p>Bestämmelser om tvångsvård av barn och unga finns i dag i LVU. Vård enligt LVU kan beslutas endast om behövlig vård inte kan ges med samtycke av vårdnadshavaren och när den unge fyllt 15 år, av henne eller honom själv. Målsättningen är som regel att barn och unga ska kunna flytta tillbaka till vårdnadshavaren eller till eget boende när vården upphört. Vården kan bedrivas i familjehem, hem för vård eller boende eller särskilda ungdomshem. I LVU finns också bestämmelser om förebyggande insatser som innebär att socialnämnden kan besluta att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten, s.k. mellantvång.</p> <p>I de flesta fall placeras barn och unga i familjehem, dvs. enskilda hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran. Barn och unga kan också placeras på ett hem för vård eller boende. För vårdens innehåll och utformning gäller bestämmelserna i socialtjänstlagen och socialtjänstförordningen <a href="https://lagen.nu/2001:937">(2001:937)</a>. Socialstyrelsens har beslutat föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2003:20) om hem för vård eller boende.</p> <p>Vård enligt LVU kan också beredas på ett särskilt ungdomshem som drivs av Statens institutionsstyrelse. Statens institutionsstyrelse bedriver individuellt anpassad tvångsvård för unga med behov av särskild tillsyn, många gånger unga med allvarliga och omfattande psykosociala problem. Där vårdas också unga vid verkställighet av sluten ungdomsvård enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1998:603">(1998:603)</a> om verkställighet av sluten ungdomsvård. För att vården vid de särskilda ungdomshemmen ska kunna genomföras på ett tryggt och säkert sätt har Statens institutionsstyrelse möjlighet att använda sig av särskilda befogenheter, t.ex. att avskilja en ungdom som är så våldsam eller så påverkad av berusningsmedel att han eller hon inte kan hållas till ordningen.</p> <p>Utvecklingen av vård enligt LVU</p> <p>Under 1990-talet ökade omfattningen av vård utanför hemmet av barn och unga påtagligt. Institutionsvården har delvis ersatts av familjehemsvård och tillfälliga placeringar i jourhem. Under 2010 fick 6 200 barn och unga vård enligt LVU någon gång under året. Av dessa var totalt 2 400 omedelbara omhändertaganden av barn och unga. I 70 procent av fallen var orsaken till beslutet om tvångsvård brister i hemmiljön och i 25 procent av fallen handlade det om problem med det egna beteendet. För 5 procent var orsaken en kombination av brister i hemmiljön och beteendet. När det gäller yngre barn var orsaken vanligtvis bristande omsorg. Det huvudsakliga skälet till att unga vårdades enligt LVU var egna missbruksproblem eller kriminalitet. Majoriteten av dem som omhändertas är pojkar.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Under de senaste åren har den sociala barn- och ungdoms-vården genomgått stora förändringar och arbetet genomsyras i dag av ett barnrättsperspektiv där barn och unga i högre ut-sträckning än tidigare har rätt att komma till tals och vara delaktiga. Såväl allmänheten som de som arbetar med barn och unga uppmärksammar också barns och ungas problem i allt högre grad. Ett flertal lagstiftningsåtgärder har vidtagits i syfte att stärka barnrättsperspektivet i tvångsvården. Bestämmelserna har bl.a. kompletterats med principen om att barnets bästa ska vara avgörande vid alla beslut samt att den unges inställning ska klargöras. Det har även införts bestämmelser som syftar till att stärka barns och ungas delaktighet och inflytande t.ex. genom rätten till information för att bättre kunna ta ställning i frågor som rör dem. Regeringen har även träffat överenskommelser med Sveriges Kommuner och Landsting i syfte att utveckla vården så att den bättre överensstämmer med bästa till-gängliga kunskap.</p> <p>Genom tillsynsreformen 2010 har ambitionsnivån höjts när det gäller den sociala barn- och ungdomsvården. Vid tillsynen får man t.ex. prata med barn utan vårdnadshava-rens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande om det kan antas att barnet inte tar skada av samtalet. Vidare ska hem för vård eller boende som riktar sig till barn och unga inspekteras genom besök minst två gånger per år, varav en gång oanmält.</p> <p>Vanvårdsutredningen konstaterade i ett delbetänkande att det förekommit övergrepp och försummelser mot placerade barn och unga i den sociala barnavården under 1900-talet (Vanvård i social barnavård under 1900-talet, SOU 2009:99). Den utredning som regeringen tillsatte mot bakgrund av vad som framkommit i Vanvårdsutredningen, Upprättelseutredningen, uppmärksammade i sitt betänkande att det fortfarande förekommer brister i heldygnsvården (Barnen som samhället svek, SOU 2011:9). I syfte att undvika att liknande missförhållanden för samhällsvårdade barn förekommer i framtiden genomför regeringen en rad åtgärder för att stärka skyddet för utsatta barn. Regeringen har bl.a. gett Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram ett program för trygg och säker vård i familjehem och hem för vård eller boende.</p> <p>Den 14 juni 2012 överlämnade regeringen lagrådsremissen Stärkt stöd och skydd för barn och unga till Lagrådet. Bestämmelserna i remissen baseras på förslagen i Barnskyddsutredningens betänkande Lag om stöd och skydd för barn och unga (SOU 2009:68). I lagrådsremissen föreslår regeringen bl.a. att barnrättsperspektivet ska stärkas att socialnämnden ska utse en särskild socialsekreterare för barn som placeras utanför det egna hemmet. Den särskilda socialsekreteraren ska följa och ansvara för kontakterna med barnet. I syfte att tydliggöra socialtjänstens roll i det förebyggande arbetet och ansvaret för uppsökande verksamhet föreslås nya bestämmelser som klargör social-nämndens ansvar. Vidare föreslås att anmälningsskyldig-heten ska förtydligas och att kommunerna ska tillhandahålla utbildning för familjehemmen. Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2013.</p> <p>Behov av en översyn</p> <p>Även om utvecklingen inom den sociala barn- och ungdomsvården har genomgått stora förändringar och barns och ungas rättigheter i högre utsträckning än tidigare i dag uppmärksammas i lagstiftningen, har en rad brister och problem identifierats. Det gäller brister i utformningen av lagstiftningen men också otillräcklig kunskap och kompetens hos personalen samt brister i genomförande och uppföljning av vården. Särskilda problem och brister i vården enligt LVU har lyfts fram och flera instanser efterfrågar ett ytterligare stärkt rättighets- och rätts-säkerhetsperspektiv. Det finns även vissa frågor som berör både LVU och SoL som det finns anledning att titta närmare på i detta sammanhang.</p> <p>Barnskyddsutredningen hade i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om skydd och stöd för barn och unga i SoL och LVU (dir. 2007:168). Utredningen konstaterar dock i sitt betänkande att det inte varit möjligt att inom ramen för den tid man haft till förfogande genomföra en total översyn av bestämmelserna som reglerar den sociala barn- och ungdomsvården. Regeringen bedömer således att behovet av en samlad analys av bestämmelserna i LVU kvarstår.</p> <p>Några av de förslag som Barnskyddsutredningen lämnat, som rör både LVU och SoL, är intressanta men regeringen bedömer att de behöver analyseras ytterligare. Barnskyddsutredningen har t.ex. föreslagit att privata konsulentstödda verksamheter ska vara tillståndspliktiga i den del de erbjuder psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som är placerade i familjehem. Socialstyrelsen anser i remissyttrandet att det är angeläget att den behandling och det psykosociala stöd som ges till barn och unga placerade i familjehem uppfyller kravet på god kvalitet. Myndigheten avstyrker däremot förslaget eftersom förutsättningarna och konsekvenserna för tillståndsgivning i den här formen inte är tillräckligt utredda.</p> <p>I Socialstyrelsens tillsynsrapport för 2011 uppmärksammas en rad brister på området. De unga som myndigheten samtalat med upplever sig ofta rättslösa och uppger att de inte känner sig respekterade och lyssnade på. Vidare visar tillsynsrapporten att det förekommer stora kvalitetsskillnader mellan olika hem för vård eller boende, t.ex. när det gäller personalens kompetens. Rutiner och regler är enligt tillsynsrapporten inte alltid förenliga med ungas rätt till integritet och ett respektfullt bemötande. Vidare konstateras att inskränkningar i ungas frihet på ung-domshem inte alltid sker på ett rättssäkert sätt. Enligt tillsynsrapporten saknas också kunskap om hur hälso- och sjukvårdsfrågor ska hanteras, vilket leder till att unga på de särskilda ungdomshemmen har svårt att få adekvat hjälp, särskilt från barn- och ungdomspsykiatrin.</p> <p>FN:s barnrättskommitté har i sina rekommendationer och slutsatser om Sveriges efterlevnad av barnkonventionen bl.a. lyft upp frågan om avskiljning och rekommenderat Sverige att se över tillämpningen och reglerna kring denna insats. Europarådets kommitté mot tortyr (CPT) har framfört synpunkter främst i fråga om tillämpningen av lagstiftningen.</p> <p>Barnombudsmannen har på regeringens uppdrag inhämtat barns och ungas synpunkter på och erfarenheter av vistelse i familjehem och hem för vård eller boende (S2010/2273/FST) och redovisat deras egna upplevelser och erfarenheter av att ha varit placerade. Många unga har upplevt att de inte blivit lyssnade på och att deras synpunkter inte tagits på allvar.</p> <p>Barnombudsmannen har i olika skrivelser (bl.a. S2009/1417/FST och S2010/2758/FST) till regeringen efterfrågat en översyn av den lagstiftning som rör placerade barn och unga, oavsett var de har placerats. Barnombudsmannen har bl.a. anfört att den nuvarande lagstiftningen som rör placerade barn och unga är repressiv och inriktad på de begränsningar och tvångsmedel som styr deras vardag. Barnombudsmannen har lämnat en rad förslag till åtgärder för att garantera rättssäkerheten för dessa barn, t.ex. att Statens institutionsstyrelses möjlighet att hålla barn och unga avskilda på särskilda ungdomshem bör förbjudas. Vidare har Barnombudsmannen lyft upp behovet av en översyn av den lagstiftning som styr tillståndsgivningen för hem för vård eller boende.</p> <p>Statens institutionsstyrelse har sett behov av att förtydliga den lagstiftning som gäller för den egna verksamheten och inkom till regeringen i juni 2009 med förslag till författningsändringar (S2009/5113/FST). Statens institutionsstyrelse föreslår bl.a. att barn som inte har fyllt 15 år, och som vårdas på Statens institutionsstyrelses institutioner med stöd av LVU, bör ges en möjlighet att genom en ställföreträdare överklaga beslut som fattas av Statens institutionsstyrelse. Ett annat förslag syftar till att på ett bättre sätt kunna följa upp den slutna ungdomsvården. Statens institutionsstyrelse anser även att vissa sekretessfrågor bör ses över i detta sammanhang.</p> <p>Statens institutionsstyrelse har även på regeringens uppdrag genomfört en särskild översyn av tillämpningen av bestämmelserna om avskiljning på de särskilda ungdomshemmen och lämnat förslag till författningsändringar (S2009/5081/FST). Vidare har Statens institutionsstyrelse inkommit med förslag i fråga om bl.a. så kallade skyddsvisitationer (S2011/6227/FST).</p> <p>Upprättelseutredningen har föreslagit att en översyn av lagstiftningen bör övervägas i syfte att stärka placerade barns och ungas rättigheter under genomförandet av vården. Vidare har Upprättelseutredningen i betänkandet föreslagit att kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet ska skärpas.</p> <p>Som ett led i regeringens strävan att utveckla den sociala barn- och ungdomsvården, och med utgångspunkt från de brister och problem som uppmärksammats på området, anser regeringen att det är angeläget med en analys av bestämmelserna om tvångsvård enligt LVU av barn och unga och till denna angränsande frågor.</p> <p>När samhället griper in med tvingande åtgärder för att skydda barn och unga är det särskilt viktigt att de bestämmelser som reglerar insatserna är tydliga och konsekventa och beaktar den enskildes rättigheter och rättssäkerhet, samtidigt som de tillgodoser en rimlig säkerhetsnivå.</p> <p>Barn, unga och deras föräldrar men även allmänheten och berörda aktörer måste kunna ställa höga krav på rättssäkerheten och kvaliteten i insatserna och på att vården utförs på ett säkert sätt. Verksamheten måste hålla god kvalitet och bygga på bästa tillgängliga kunskap. Studier visar t.ex. att både hälsan och skolprestationen är sämre för placerade barn. Därutöver är det betydelsefullt med en effektiv och samordnad tillsyn som utgår ifrån ett tydligt barnperspektiv.</p> <p>Det är oroväckande att placerade barn och unga uppger att de inte har blivit lyssnade på och att deras synpunkter inte har tagits på allvar samt att de inte har känt till sina rättigheter. Samhällets ansvar för att säkerställa att barns rättigheter tillgodoses är särskilt tydligt i fråga om barn och unga som befinner sig i samhällets vård. Lagstiftningen behöver ses över med sikte på att ytterligare stärka rättssäkerheten med barnets och den unges behov och rättigheter som utgångspunkt. Som framgått finns det även frågor som berör både LVU och SoL där regeringen bedömer att det finns behov av en närmare analys.</p> <p>Utredarens uppdrag</p> <p>En övergripande översyn av bestämmelserna om tvångsvård enligt LVU</p> <p>Utredaren ska genomföra en övergripande översyn av LVU och analysera behovet av förändringar och förtydliganden av bestämmelserna om tvångsvård av barn och unga enligt LVU. I detta sammanhang är det viktigt att utgå ifrån den enskilda individens rättigheter, behov och förutsättningar. Behov och förutsättningar kan dock vara olika för pojkar respektive flickor. De särskilda behov som barn och unga med funktionsnedsättning kan ha ska även beaktas i sammanhanget.</p> <p>Det är angeläget med en väl sammanhållen och konsekvent lagstiftning för den sociala barn- och ungdomsvården. Det är viktigt att arbetet vilar på en gemensam grund och att begrepp och termer används på samma sätt, oavsett om det handlar om vård med eller utan samtycke. Detta är viktigt inte minst för att öka tydligheten och förenkla tillämpningen, vilket bidrar till ökad rättssäkerhet för den enskilde. Om utredaren under arbetets gång finner skäl att föreslå förändringar även i SoL för att åstadkomma en sådan gemensam grund, ska författningsför-slag redovisas även i dessa delar. Det kan handla om att se över målformuleringar och definitioner med barnets och den unges rättighetsperspektiv som utgångspunkt. Ett exempel på en begreppsanalys kan t.ex. vara hur begrepp som vård och omsorg bör komma till uttryck i lagstiftningen.</p> <p>I samband med en översyn av LVU ska utredaren bl.a. belysa och analysera</p> <p>- hur lagstiftningen tydligare kan utgå ifrån barns och ungas rättigheter och bidra till ökad rättssäkerhet, samtidigt som kraven på säkerhet och trygghet säkerställs,</p> <p>- hur vårdens innehåll och kvalitet samt uppföljning kan utvecklas, t.ex. avseende den placerades rätt till delaktighet, information, god utbildning och hälso- och sjukvård,</p> <p>- om särskilda åtgärder behöver vidtas för att säkerställa en god och säker vård för barn och unga som på grund av hedersrelaterat våld och förtryck bereds vård enligt 2 § LVU,</p> <p>- om det ur ett barnrätts- och rättssäkerhetsperspektiv finns behov av att tydligare reglera verksamheten vid de hem för vård eller boende som bedrivs i annan form än vid Statens institutionsstyrelse,</p> <p>- bestämmelserna om tillståndsgivning för hem för vård eller boende,</p> <p>- regelverket kring flyttningsförbud,</p> <p>- rättsäkerheten inom processen för omedelbart omhändertagande enligt LVU,</p> <p>- barns och ungas möjlighet att i högre utsträckning komma till tals.</p> <p>Det ingår dessutom i uppdraget att se över några specifika frågor som gäller både LVU och SoL. Utredaren ska analysera om kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet ytterligare kan skärpas samt om det finns behov av att införa tillståndsplikt för privata konsulentstödda verksamheter när de erbjuder psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som är placerade i familjehem.</p> <p>Förebyggande insatser</p> <p>Ett beslut om vård enligt LVU föregås ofta av frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen. Det kan t.ex. handla om öppna insatser som vård- eller behandlingsinsatser där barnet fortfarande bor kvar i det egna hemmet. Liksom när det gäller andra åtgärder är grundtanken att sådana insatser ger bäst genomslag om de ges i samförstånd med föräldrarna och barnet eller den unge.</p> <p>I dag finns också möjlighet att, utan samtycke, besluta om vissa förebyggande öppna insatser enligt 22 § LVU, om den unge på grund av sitt eget beteende kan antas behöva vård enligt LVU om beteendet fortsätter och insatsen som den unge behöver inte kan ges med samtycke. Det rör beslut om att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. Beslutet kan överklagas och ska omprövas minst var sjätte månad. Bestämmelsen används i liten utsträckning. Barnskyddsutredningen gjorde en övergripande analys av orsakerna och konstaterar att det finns flera orsaker till detta, bl.a. att kunskapen om bestämmelsen och dess til-lämpning är bristfällig och att sanktioner saknas om den en-skilde inte genomför insatserna. Barnskyddsutredningen menar att det finns skäl att se över bestämmelserna i LVU om förebyggande insatser på grund av den unges beteende ytterligare. Regeringen instämmer i den bedömningen. Utredaren ska således analysera behovet av ändrade regler för de insatser som tar sikte på den unges beteende och som i dag kan beslutas enligt 22 § LVU utan den unges samtycke. I Norge och Danmark finns olika former av tvingande öppna insatser som utredaren i detta sammanhang bör studera närmare.</p> <p>När det gäller öppna insatser på grund av misstänkta missförhållanden i hemmet finns inte motsvarande möjlighet att besluta om förebyggande öppna insatser utan samtycke. Barnskyddsutredningen, som övervägt frågan, menar att det inte finns skäl att införa någon sådan möjlighet och föreslår i stället andra ändringar som man anser fyller de behov som finns av regler till stärkt skydd för denna grupp av barn. Regeringen föreslår i den lagrådsremiss om stärkt stöd och skydd till barn och unga som överlämnades till Lagrådet den 14 juni 2012 att dessa ändringar ska genomföras. Några remissinstanser, bl.a. Barnombudsmannen och Rädda Barnen, menar att det dessutom finns ett behov av tvingande förebyggande in-satser även i de här situationerna. Även tidigare utredningar har kommit till den slutsatsen (se SOU 1998:3 och SOU 2000:77). Regeringen anser att det kan finnas skäl att överväga frågan ytterligare. Utredaren är därför fri att på nytt överväga frågan.</p> <p>Översyn av den lagstiftning som gäller för vård enligt LVU vid de särskilda ungdomshemmen</p> <p>För att den vård som bedrivs av Statens institutionsstyrelse vid de särskilda ungdomshemmen ska kunna genomföras på ett tryggt och säkert sätt har Statens institutionsstyrelse möjlighet att i vissa fall vidta tvångsåtgärder mot den unge, s.k. särskilda befogenheter. De unga som har placerats på de särskilda ungdomshemmen har ofta en komplex problembild med omfattande sociala och psykosociala problem. Det är inte ovanligt att de unga brister i insikt och motivation och därför kan ha svårt att fatta väl avvägda beslut och bedöma vad som är bäst för dem. De kan vara utåtagerande och därigenom riskera att skada sig själva, andra unga och personal.</p> <p>De särskilda befogenheterna ska användas med omdöme och restriktivitet samt med respekt för barnets rättigheter och behov. De får enligt lagstiftningen endast användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om mindre ingripande åtgärder är tillräckliga ska sådana användas i stället. Det är viktigt att bestämmelser som ger Statens institutionsstyrelse rätt att tillgripa tvångsmedel är tydliga, konsekventa och väl avvägda så att de inte görs mer omfattande än vad som är nödvändigt. Samtidigt ska de tillgodose de behov som finns av säkerhet vid institutionerna, såväl för de unga som vårdas där som för personalen.</p> <p>Regeringen anser att det är angeläget att se över bestämmelsernas utformning. Den nuvarande regleringen har kritiserats för att vara otydlig. Det har också framförts att det förekommer brister i tillämpningen. Det är av stor vikt för rättssäkerheten att beslut om att använda särskilda befogenheter motiveras, att den beslutet rör informeras om anledningen till beslutet och om möjligheten att överklaga det.</p> <p>I uppdraget ingår att göra en övergripande översyn av de bestämmelser som gäller för Statens institutionsstyrelses verksamhet enligt LVU och att bedöma behovet av författningsändringar på området. Förslagen ska bidra till att stärka den enskildes rättssäkerhet samt till ökad tydlighet och förutsägbarhet. I detta ingår att studera bestämmelserna om de särskilda befogenheterna, bl.a. avskiljning, i syfte att tydligare ge uttryck för den restriktivitet som ska iakttas vid användningen. I denna del ska utredaren beakta de förslag som Statens institutionsstyrelse har lämnat till regeringen.</p> <p>Utredaren ska föreslå följdändringar även i annan lagstiftning som avser Statens institutionsstyrelse verksamhet, t.ex. vård som bedrivs enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1998:603">(1998:603)</a> om verkställighet av sluten ungdomsvård och lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall, i den mån de är en konsekvens av eventuella ändringsförslag i LVU.</p> <p>Samverkan och gränsdragning</p> <p>För att barnet eller den unge ska få det skydd och stöd som han eller hon behöver måste flera olika aktörer vara involverade i arbetet, på olika nivåer och med olika ansvars-områden. Fungerande samverkan och ett tydligt uttryckt ansvar för olika aktörer är således av central betydelse i arbetet med att skydda och stödja barn och unga, inte minst för att så långt som möjligt förebygga behovet av tvångsingripanden. Utredaren ska mot denna bakgrund beakta frågor om samverkan och gränsdragning mellan socialtjänsten och andra relevanta verksamheter när det gäller stöd och skydd för barn och unga.</p> <p>Utredaren ska se över bestämmelserna om samverkan inom den sociala barn- och ungdomsvården. I uppdraget ingår att analysera hur samverkan kan förbättras såväl på strategisk nivå som på individnivå, mellan de olika huvudmän som är involverade i arbetet för att stödja och skydda barn och unga.</p> <p>På flera angränsande områden har man utvecklat olika former av samverkansmodeller både på strategisk och individuell nivå. Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och dåvarande Myndigheten för skolutveckling har gemensamt tagit fram en strategi för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa (2007). Rikspolisstyrelsen har, i samverkan med Åklagarmyndigheten, Rättsmedicinalverket och Socialstyrelsen tagit fram gemensamma riktlinjer för samverkan inom ramen för barnahus (2010). Inom ramen för det pilotprojekt med sociala insatsgrupper som bedrivs inom ett uppdrag till Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen (2011) sker strukturerad samverkan på individnivå.</p> <p>Ett tillfälle då samverkan är extra viktig är i samband med att barn och unga ska avsluta sin tid på institution, såväl när det gäller Statens institutionsstyrelses ungdomshem som andra hem för vård eller boende. Under tiden på institutionen kan barn och unga ha fått olika former av vård och behandling som, för att effekterna ska vara effektiva och långsiktiga, kan behöva fortsätta också efter institutionstiden. Samverkan mellan berörda aktörer, såsom föräldrar, skola, institutioner och socialtjänsten är i dessa fall av avgörande vikt. Utredaren ska således även pröva behovet av åtgärder för att utveckla samverkan i dessa delar.</p> <p>Regeringen anser vidare att frågan om var gränsen går mellan familjehem och hem för vård eller boende är av intresse i detta sammanhang. I dag kan familjehem driva verksamhet som liknar den verksamhet som drivs av hem för vård eller boende utan tillstånd medan de som driver hem för vård eller boende behöver leva upp till ett antal krav som ställs för att få tillstånd. Även Barnskyddsutredningen har lyft denna fråga. Utredaren ska därför närmare analysera hur kraven på dessa verksamheter bör utformas för att ge förutsättningar för en god och säker vård.</p> <p>Gränsdragningen mellan tvångsvård enligt LVU och LPT</p> <p>En angelägen fråga i detta sammanhang, som berörts av bl.a. Barnpsykiatrikommittén (SOU 1998:31) och LVU-utredningen (SOU 2000:77), gäller gränsdragningen mellan LVU och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT. Högsta förvaltningsdomstolen har slagit fast (RÅ 2010 ref. 24) att ett beteende som enbart är att betrakta som ett symptom på en psykisk störning inte kan utgöra ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU. Barn eller unga som lider av en psykisk störning får alltså inte enbart av det skälet bli föremål för vård enligt LVU. För att sådan vård ska bli aktuell krävs, i de s.k. beteendefallen, att personen i fråga missbrukar eller bedriver brottslig verksamhet eller uppvisar något annat socialt nedbrytande beteende. Gränsdragningen för vad som är att betrakta som ett socialt nedbrytande beteende som ligger utanför den psykiatriska problembilden är dock inte alltid lätt att göra. Det kan också vara så att barnet eller den unge varken uppfyller förutsättningarna för att beredas vård inom social-tjänsten på grund av sitt beteende eller uppfyller kravet på allvarlig psykisk störning enligt LPT, trots att han eller hon har ett stort vårdbehov. Utredaren ska därför se över hur gränsdragningen mellan LVU och LPT fungerar i praktiken och överväga behovet av åtgärder för att förtydliga ansvarsfördelningen inom området. I denna del ska utredaren beakta Psykiatrilagsutredningens förslag i betänkandet Psykiatrin och lagen - tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) som kan få stor betydelse för gränsdragningen mellan LVU och LPT. Vidare ska utredaren analysera hur samverkan mellan berörda aktörer ska kunna utvecklas, med syfte att säkerställa att barn och unga får bästa möjliga vård och omsorg.</p> <p>Övrigt</p> <p>Utredaren ska även bedöma behovet av åtgärder, förutom förändringar i lagstiftningen, som kan bidra till kvalitetsutveckling av den sociala barn- och ungdomsvården, särskilt avseende tvångsvården. Det kan handla om ökad användning av bästa möjliga kunskap och metod- och kunskapsutveckling. Det är viktigt att kontinuerligt arbeta för att ny kunskap och erfarenheter på området kommer de verksamma till del. Utredaren ska därför även lämna förslag som bidrar till att sprida kunskap om och främja tillämpningen av nya bestämmelser med barns och ungas rättigheter som utgångspunkt hos kommunerna, familjehemmen, på Statens institutionssty-relses institutioner och andra hem för vård eller boende.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>Författningsreglering</p> <p>Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs.</p> <p>Ekonomiska och andra konsekvenser</p> <p>Om förslagen påverkar kostnader eller intäkter för staten, landsting, kommuner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredaren föreslå en finansiering, se 14 § kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Om betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra kon-sekvenser anges. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1244">(2007:1244)</a> om konsekvensutredning vid regelgivning, se 15 a § kommittéförordningen. I 14 kap. 2 § regeringsformen finns ett förtydligande av att principen om kommunalt självstyre gäller för all kommunal verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en propor-tionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i denna utredning påverkar den kommunala självstyrelsen ska utredaren särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen.</p> <p>Arbetet ska präglas av ett jämställdhetsperspektiv. En barnkonsekvensanalys ska genomföras. Om individbaserad statistik används ska den presenteras och analyseras efter kön, om det inte finns särskilda skäl mot detta.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta för uppdragets genomförande relevant arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och berörda myndigheter. Utredaren ska under arbetet samråda med berörda myndigheter och andra för sammanhanget relevanta aktörer, t.ex. Statens institutionsstyrelse, Barnombudsmannen, Socialstyrelsen, Statens Skolverk, Rikspolisstyrelsen, Länsstyrelsen i Östergötland, Sveriges Kommuner och Landsting och andra organisationer samt med forskare. Information ska även inhämtas beträffande Riksdagens ombudsmäns tillsyn över vård enligt LVU. Utredaren ska även på lämpligt sätt inhämta synpunkter från barn och unga som är eller har varit föremål för insatser enligt LVU. Samråd och av-stämning ska ske med pågående utredningar som berör de frågeställningar som angivits i uppdraget, t.ex. utredningen Utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning (U 2011:08).</p> <p>Det är viktigt att ta del av erfarenheter från andra länder. Utredaren bör därför inhämta kunskaper och goda exempel från andra länder, t.ex. de övriga nordiska länderna. Utredaren ska vidare beakta de synpunkter som framförts av internationella organ som granskar efterlevnaden av konventioner om mänskliga rättigheter, bl.a. FN:s barnrättskommitté.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 3 mars 2014.</p> <p> (Socialdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:72/ 2012-06-20T12:00:00+01:00 2012-06-20T12:00:00+01:00 2012:72 Beslutsoförmögna personers ställning i hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst och forskning Socialdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2012</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska lämna förslag till en enkel och ändamålsenlig reglering avseende personer som på grund av att de är beslutsoförmögna helt eller delvis saknar möjlighet att fullt ut vara delaktiga eller på annat sätt utöva sitt självbestämmande i situationer då detta förutsätts inom hälso- och sjukvård, tandvård eller forskning. Syftet med regleringen ska vara att så långt möjligt säkerställa att personer som är beslutsoförmögna får den vård eller tandvård som behövs för att deras hälsa eller andra levnads-förhållanden ska kunna förbättras, eller för att förhindra en försämring, samtidigt som individens integritet och värdighet tillgodoses. En ny reglering ska också syfta till att möjliggöra att personer som är beslutsoförmögna ges bättre förutsättningar än i dag att medverka i forskning.</p> <p>Utredaren ska bl.a.</p> <p>- kartlägga i vilka situationer inom hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst och forskning som avser människor eller biologiskt material från människor som det finns behov av ytterligare lagstöd för beslut eller vidtagande av andra åtgärder som rör personer som är beslutsoförmögna,</p> <p>- ta ställning till när, av vem och hur det ska avgöras när beslutsoförmåga föreligger,</p> <p>- ta ställning till vem som ska fatta beslut för en enskild när beslutsoförmåga föreligger och hur denna befogenhet ska avgränsas,</p> <p>- beakta behovet av att reglera ansvarsförhållanden och, om detta bedöms lämpligt, möjlighet till överklagande,</p> <p>- beakta enskildas behov av integritet och rättssäkerhet, samtidigt som den föreslagna ordningen utifrån ett verksamhetsperspektiv inte får bli alltför komplicerad,</p> <p>- om det bedöms lämpligt, föreslå en reglering inom ramen för nuvarande lagar inom hälso- och sjukvård, tandvård och forskning,</p> <p>- beakta den roll och funktion anhöriga och personal i praktiken har i dag.</p> <p>Utgångspunkten för den rättsliga regleringen ska vara den beslutsoförmögne personens möjligheter att få hälso- och sjukvård och tandvård samt medverka i forskning och inte ett tvång att underkasta sig detsamma. Det ska framgå av förslaget till rättslig reglering vilka åtgärder som får vidtas i syfte att säkerställa att den beslutsoförmögne får den vård eller behandling som han eller hon behöver, men den föreslagna regleringen ska således inte medge tvångsåtgärder.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 april 2014.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Rätten till integritet och självbestämmande</p> <p>En grundläggande utgångspunkt vid all hälso- och sjukvård, tandvård och andra välfärdstjänster som ges till enskilda är respekten för varje människas integritet och självbestämmande. Denna utgångspunkt gäller även vid forskning som avser människor och biologiskt material från människor.</p> <p>En individs förutsättningar för självbestämmande i frågor som rör vård-, stöd- och omsorgsinsatser samt forskning kan dock vara mer eller mindre begränsade. En persons förmåga att fatta beslut kan vara tillfälligt eller permanent nedsatt och graden av beslutsförmåga kan dessutom variera över tiden. Det är inte ovanligt att personer med nedsatt beslutsförmåga ställer sig ovilliga, eller direkt avvisande, till hjälpinsatser av olika slag, främst på grund av bristande förmåga att se till sitt eget bästa. Om en patient fysiskt motsätter sig en nödvändig vårdåtgärd kan en sådan vanligen inte genomföras. Det finns situationer där viss vård kan ges med tvång. Tvångsvård enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård utgör således ett exempel på ett avsteg från tidigare nämnda princip eftersom sådan vård innebär en inskränkning av den enskildes rätt att bestämma själv. På socialtjänstens område finns bestämmelser om vård utan samtycke i lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall och i lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. Vid tvångsvård har samhället ett särskilt stort ansvar för att se till att den som tvångsvårdas får ett värdigt bemötande och en optimal vård och att vården kringgärdas av regler som ger garantier för ett rättssäkert förfarande. Dock kan den som är föremål för tvångsvård som regel inte med tvång tvingas genomgå somatisk hälso- och sjukvård med stöd av nämnda lagar.</p> <p>De lagar som reglerar hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst inklusive verksamhet enligt Lagen <a href="https://lagen.nu/1993:387">(1993:387)</a> om stöd till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, samt vissa lagar på forskningens område, förutsätter många gånger att en person har förmåga att själv ta initiativ, vara delaktig eller på annat sätt ge uttryck för sitt självbestämmande t.ex. genom att lämna samtycke till att vissa åtgärder vidtas. Det finns dock personer som inte har förmåga att utöva sitt självbestämmande. Svensk lagstiftning ger liten eller ingen vägledning om hur hälso- och sjukvårdpersonal, tandvårdspersonal eller anställda inom socialtjänsten ska gå till väga i situationer som kräver att personer ska lämna samtycke. Inom vården har det därför utvecklats en praxis där företrädare för verksamheten, om möjligt i samråd med patientens anhöriga, fattar beslut utifrån principen om den enskildes förmodade vilja (s.k. hypotetiskt samtycke), alternativt utifrån principen om patientens bästa. Inom socialtjänsten tillämpas ofta en liknande praxis. När det gäller samtycke till deltagande i forskning finns det flera situationer där angelägen forskning inte har varit möjlig att genomföra på grund av gällande reglering i bl.a. lagen <a href="https://lagen.nu/2003:460">(2003:460)</a> om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen) och läkemedelslagen <a href="https://lagen.nu/1992:859">(1992:859)</a>.</p> <p>Bristen på ändamålsenlig rättslig reglering, alternativt den nuvarande rättsliga regleringens utformning, innebär bl.a. att personer som är beslutsoförmögna riskerar att gå miste om vård eller stödinsatser som de annars skulle kunnat få. Det finns även risk för att vård- eller stödinsatser ges utan att det finns tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Nuvarande reglering innebär också risk för att forskning som t.ex. avser personer med demenssjukdom eller klinisk prövning av nya behandlingsmetoder på personer med akut beslutsoförmåga inte kan genomföras, trots att forskningen kan vara viktig för att möjliggöra framtagandet av nya läkemedel som kan bota eller lindra sjukdomen. Att rättsläget är otillfredsställande har vid flera tillfällen påtalats av myndig-heter, företrädare för berörda professioner, patientorga-nisationer och enskilda medborgare.</p> <p>Den grundläggande regleringen av fri- och rättigheter</p> <p>Bestämmelser om fri- och rättigheter finns i 2 kap. regeringsformen. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp och mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Enligt 8 § samma kapitel slås ett skydd mot frihetsberövanden fast. Med påtvingat kroppsligt ingrepp avses i första hand våld mot människokroppen, men även läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccineringar och blodprovstagning samt liknande företeelser som går under beteckningen kroppsbesiktning anses omfattas av bestämmelsen. Undantag från skyddet mot kroppsliga ingrepp och frihetsberövanden kan endast föreskrivas i lag och då endast i syfte att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 20-21 §§ regeringsformen). En begränsning av denna rättighet får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.</p> <p>Enskildas grundläggande fri- och rättigheter regleras även i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon-ventionen). Enligt artikel 5 har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. I artikel 8 fastlås att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Det allmänna får inte inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Europakonventionen gäller sedan 1995 som svensk lag. En lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen (2 kap. 19 § regeringsformen).</p> <p>Inom ramen för det internationella samarbetet, bl.a. i FN och i Europarådet, finns ett antal instrument som förtydligar Sveriges åtaganden för personer med psykisk sjukdom och funktionsnedsättning. Också i detta sammanhang bör Europakonventionen nämnas, men även FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (1984), den europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (1987) liksom FN:s konvention om barnets rättigheter (1989). Sverige undertecknade vidare 2007 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin, förkortad biomedicinkonventionen, undertecknades av Sverige år 1997 men har inte ratificerats.</p> <p>Ett hinder mot ratificering av biomedicinkonventionen är de krav som ställs avseende den rättsliga reglering som rör beslutsoförmögna. Till konventionen finns tilläggsprotokoll om kloning, transplantation och biomedicinsk forskning samt ett protokoll om genetisk testning för hälsoändamål. I protokollet om kloning förbjuds forskning som syftar till att skapa genetiskt identiska människor. Protokollet om biomedicinsk forskning gäller forskning som medför åtgärder på människor. I protokollet uppställs bl.a. regler om etikprövning och närmare bestämmelser om informerat samtycke. Sverige har undertecknat tilläggsprotokollen om kloning och om biomedicinsk forskning. Inget av protokollen har dock ratificerats av Sverige. Protokollet om genetisk testning har ännu inte trätt i kraft.</p> <p>Ställföreträdarskap</p> <p>För personer som helt saknar eller har nedsatt förmåga att hantera sina egna angelägenheter kan en god man eller förvaltare förordnas enligt 11 kap. föräldrabalken. Av 4 § framgår att om någon på grund av sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller liknande förhållande behöver hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person, ska rätten, om det behövs, besluta att anordna godmanskap för honom eller henne. Ett sådant beslut får inte meddelas utan samtycke av den för vilken godmanskap ska anordnas, om inte den enskildes tillstånd hindrar att hans eller hennes mening inhämtas. När det gäller förvaltare gäller att om någon som befinner sig i en sådan situation som anges i 4 § är ur stånd att vårda sig eller sin egendom, får rätten besluta att anordna förvaltarskap för honom eller henne. Förvaltarskap får dock inte anordnas, om det är tillräckligt att godmanskap anordnas eller att den enskilde på något annat, mindre ingripande sätt får hjälp (11 kap. 7 § föräldrabalken).</p> <p>Hälso- och sjukvård och tandvård</p> <p>Självbestämmande och frivillighet är grundläggande utgångspunkter för hälso- och sjukvården och tandvården. Hälso- och sjukvården ska enligt hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a>, förkortad HSL, bedrivas så att den uppfyller kraven på en god vård. Detta innebär att den särskilt ska bygga på bl.a. respekt för patientens självbestämmande och integritet. Vården och behandlingen ska så långt det är möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten (2 a § HSL). I HSL finns även bestämmelser om patientens möjlighet att få information om t.ex. sitt hälsotillstånd samt om vilka metoder för undersökning, vård och behandling som finns (2 b § HSL). Ifall det finns olika behandlingsmetoder ska patienten under vissa förutsättningar få välja behandling (3 a § HSL). Dessa bestämmelser riktar sig till vårdgivare. Bestämmelser som i stora delar motsvarar nämnda bestämmelser i HSL, men som riktar sig till hälso- och sjukvårdspersonalen, finns i 6 kap. patientsäkerhetslagen <a href="https://lagen.nu/2010:659">(2010:659)</a>, förkortad PSL. Föreskrifterna i HSL gäller också vid psykiatrisk vård och tillämpas även när sådan vård ges med tvång enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård.</p> <p>När det gäller tandvård finns bestämmelser i 3 § tandvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1985:25">(1985:25)</a> som i likhet med bestämmelserna i HSL slår fast att tandvården ska bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet. Vidare föreskrivs att vården och behandlingen så långt det är möjligt ska utformas och genomföras i samråd med patienten.</p> <p>Personer som har nedsatt förmåga att själva ta ställning till vård eller behandling inom hälso- och sjukvården eller tandvården kan med gällande regler sällan få hjälp av en ställföreträdare (god man eller förvaltare) i beslutsfattandet. Reglerna om de gode männens och förvaltarnas befogenheter tillåter normalt inte ställningstaganden av det slaget. Vanligen vidtas åtgärder för sådana patienter med stöd av s.k. hypotetiska samtycken, dvs. samtycken som grundar sig på en bedömning av hur den enskilde skulle ha ställt sig till den angelägenhet som är i fråga, om den enskilde hade kunnat ta ställning.</p> <p>Av betydelse är också att åtgärder utan samtycke kan vara tillåtna med stöd av nödbestämmelsen i 24 kap. 4 § brottsbalken, enligt vilken en gärning som någon begår i nöd utgör brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig. Nödbestämmelsen ska endast tillämpas i undantagsfall (prop. 1993/94:130 s. 35). Vård- eller behandlingsåtgärder torde inte kunna vidtas under en längre tid under åberopande av någon slags fortlöpande nöd.</p> <p>Socialtjänst</p> <p>Även inom socialtjänstens område förekommer att personer på grund av att de är beslutsoförmögna saknar möjlighet att vara delaktiga i, eller på annat sätt utöva sitt självbe-stämmande i situationer då detta krävs. Liksom på hälso- och sjukvårdsområdet gäller enligt 1 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a> att verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Av 3 kap. 5 § socialtjänstlagen följer vidare bl.a. att socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne.</p> <p>Enligt 6 § lagen <a href="https://lagen.nu/1993:387">(1993:387)</a> om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, anges att verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges.</p> <p>Forskning</p> <p>När det gäller medicinsk forskning och läkemedelsprövning har den gällande ordningen orsakat stora problem. Principerna om hypotetiskt samtycke och tillåtna nödhandlingar kan knappast tillämpas när det gäller medicinsk forskning på personer som exempelvis på grund av akut medvetslöshet eller liknande förhållanden är oförmögna att ge samtycke till att delta som forsk-ningspersoner i ett forskningsprojekt. Resultatet kan bli dels att viktig forskning omöjliggörs, dels att patienten undandras den bästa behandlingen. När det gäller klinisk läkemedelsprövning har svårigheter uppstått i samband med de ändringar i läkemedelslagen <a href="https://lagen.nu/1992:859">(1992:859)</a> som trädde i kraft den 1 maj 2004 och som syftade till att genomföra EG-direktivet om kliniska prövningar av humanläkemedel 2001/20/EG. Enligt den då införda 13 b § läkemedelslagen ställs det ett absolut krav på samtycke för deltagande i en klinisk läkemedelsprövning. För vuxna personer som inte själva kan lämna samtycke t.ex. på grund av sjukdom gäller att samtycke ska lämnas av god man eller förvaltare samt från patientens närmaste anhöriga. Detta kan i praktiken inte tillämpas eftersom de flesta personer i Sverige med nedsatt beslutsförmåga inte har någon god man eller förvaltare utsedd. När det gäller kliniska prövningar på akut med-vetslösa personer då beslut om deltagande i prövningen måste ske i det närmaste omedelbart, finns ofta varken god man, förvaltare eller anhörig att tillgå.</p> <p>I fråga om annan medicinsk forskning än klinisk läke-medelsprövning uppstod problem i samband med att lagen <a href="https://lagen.nu/2003:460">(2003:460)</a> om etikprövning av forskning som avser människor trädde i kraft den 1 januari 2004 (etikprövningslagen). Enligt 20 och 22 §§ i denna lag får forskning visserligen utföras utan samtycke, om sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller något annat liknande förhållande hos forskningspersonen hindrar att hans eller hennes mening inhämtas. Det krävs emellertid då alltid att samråd sker med forskningspersonens närmaste anhöriga samt med god man eller förvaltare om sådan finns. Något samtycke behövs inte, men forskningen får inte utföras om någon av dem som samråd har skett med motsätter sig utförandet. Samråd med de anhöriga är inte alltid praktiskt möjligt när det gäller akuta fall, då kanske beslut måste fattas praktiskt taget omedelbart. Särskilt när det är fråga om livshotande tillstånd kan det från etisk synpunkt vara tvivelaktigt att begära ett sådant samtycke. Etikprövningslagen ger enligt 22 § inte utrymme för att forskning som avser akut medvetslösa personer inleds utan samråd med patientens anhöriga trots att dess resultat skulle kunna vara till stor nytta såväl för den enskilde patienten som för utvecklingen av vård och behandling för en viss kategori av patienter.</p> <p>I lagen <a href="https://lagen.nu/2002:297">(2002:297)</a> om biobanker i hälso- och sjukvården m.m., förkortad biobankslagen, finns det inte heller någon regel om samtycke för beslutsoförmögna. Detta leder till problem när det gäller hanteringen av vävnadsprover, eftersom lagen kräver att provgivarens samtycke inhämtas för vävnadsprover som samlas in och bevaras. Även beslutsoförmögna personer ska naturligtvis få tillgång till vård och behandling i samma utsträckning som andra. Vävnadsprover behöver alltså kunna bevaras även för beslutsoförmögna personers vård och behandling. Samtidigt är det viktigt att vävnadsprover från beslutsoförmögna kan komma i fråga för forskning. I dag kan den situationen uppstå att ett forskningsprojekt på prover från en kategori personer som är beslutsoförmögna inte kan komma till stånd. Detta påverkar utvecklingen av vård och behandling för dessa kategorier vilket ytterst drabbar patienterna.</p> <p>I personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a>, förkortad PUL, finns bestämmelser om behandling av personuppgifter. För att behandla personuppgifter för forskningsändamål krävs enligt PUL att den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller att behandlingen är nödvändig för något av de ändamål som räknas upp i lagen. PUL anger vilka personuppgifter som är känsliga personuppgifter och att dessa får behandlas för forskningsändamål om behandlingen godkänts enligt etikprövningslagen. Den problematik som beskrivits när det gäller medicinsk forskning som innebär fysiska ingrepp på beslutsoförmögna personer kan uppstå även när det gäller annan forskning som använder känsliga personuppgifter.</p> <p>Tidigare och pågående utredningar</p> <p>Frågor om ställföreträdare för personer med bristande beslutsförmåga har utretts tidigare. Utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare presenterade år 2004 förslag till regleringar som innebar flera nya lagar och nya ställföreträdarinstitut (Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna, SOU 2004:112). Till förslagen som rör frågor om hälso- och sjukvård hör bl.a. förslag om allmänna regler om möjlighet att utse en s.k. framtidsfullmäktig eller vårdombud med befogenhet att ta ställning till frågor på hälso- och sjukvårdens område. Sådana ställföreträdare ska utses av den som har kvar sin beslutsförmåga och företräda huvudmannen för det fall att denne skulle förlora denna förmåga. Om inte en framtidsfullmäktig eller ett vårdombud har utsetts, ska patienten enligt förslaget representeras av en anhörig enligt en viss turordning. Patienten ska själv i förväg kunna avböja att vissa anhöriga företräder honom. Om en framtidsfullmäktig, ett vårdombud eller anhöriga inte ska eller kan representera den beslutsinkompetente patienten ska en god man förordnas. Betänkandet har remissbehandlats. Remissutfallet var något blandat. Medan remissinstanserna allmänt ställde sig bakom den problembeskrivning och de analyser som hade gjorts i utredningen, ansågs från många håll att den föreslagna ordningen riskerade att bli alltför komplicerad, särskilt då snabba beslut måste fattas, såsom exempelvis kan vara fallet i hälso- och sjukvård, tandvård och forskning.</p> <p>Utredningens förslag om generella framtidsfullmakter bereds för närvarande i Justitiedepartementet.</p> <p>Även andra utredningar har lämnat förslag som berör de frågor som i enlighet med detta kommittédirektiv ska bli föremål för utredning. I betänkandet Regler för skydd och säkerhet inom demensvården (SOU 2006:110) lämnas förslag om tvångs- och begränsningsåtgärder inom vård och omsorg. I betänkandet föreslås en ny lag om tvångs- och begränsningsåtgärder inom socialtjänsten i vissa fall. Den lagen ska enligt förslaget omfatta personer som på grund av demenssjukdom saknar förmåga att lämna ett grundat ställningstagande till den tvångs- eller begränsningsåtgärd som bedöms nödvändig för en ändamålsenlig och säker omsorg. Den ska tillämpas i de fall personen beviljats vissa former av bistånd respektive insatser enligt socialtjänstlagen och LSS. Förslagen i betänkandet Regler för skydd och säkerhet inom demensvården (SOU 2006:110) bereds för närvarande i Socialdepartementet.</p> <p>Vävnadsprover bevaras i biobanker. Centrala bestämmelser om biobanker finns i biobankslagen. Biobankslagen innehåller inte någon bestämmelse som reglerar frågan om bevarande av vävnadsprover från personer som på grund av sjukdom, psykisk störning eller något annat liknande förhållande saknar förmåga att ge uttryck för sin mening. År 2008 tillsattes en utredning med uppdrag att se över den nuvarande biobankslagen. Utredningen presenterade sina förslag i november 2010 i betänkandet En ny biobankslag (SOU 2010:81). I betänkandet konstateras bl.a. att det i svensk rätt inte finns någon ordning för ställföreträdarskap för beslutsoförmögna som är lämplig att använda för biobankslagen. I betänkandet föreslås bl.a. en differentiering av reglerna för samtycke i biobankslagen. Till skillnad från nu gällande ordning, som innebär att provgivaren måste samtycka till insamling och bevarande av vävnadsprover för alla typer av prover, föreslår utredningen att ett vävnadsprov ska få samlas in och bevaras i en biobank även om provgivaren på grund av sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller något annat liknande förhållande inte kan ta ställning till frågan (är beslutsoförmögen). Ett sådant prov ska få användas för provgivarens vård och behandling, för kvalitetssäkring och utvecklingsarbete inom ramen för hälso- och sjukvårdsverksamhet samt för utbildning som bedrivs i anslutning till hälso- och sjukvård. Vidare ska vävnadsprover få bevaras för att senare kunna användas för forskning. Förslagen i betänkandet bereds i Socialdepartementet.</p> <p>Psykiatrilagsutredningen (S 2008:09), som haft till uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna i lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1129">(1991:1129)</a> om rättspsykiatrisk vård och lämna förslag till en ny lagstiftning på området, överlämnade i april 2012 slutbetänkandet Psykiatrin och lagen (SOU 2012:17) till regeringen.</p> <p>Det pågår även utredningar vars uppdrag berör eller har betydelse för personer med nedsatt beslutskompetens. Till dessa utredningar hör Utredningen om rätt information i vård och omsorg (dir. 2011:111), Patientmaktsutredningen (dir. 2011:25) och utredningen Bättre förutsättningar för gode män och förvaltare (dir. 2012:16).</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Uppdraget att kartlägga i vilka situationer behovet av lagstöd aktualiseras</p> <p>Tidigare statliga utredningar har analyserat behovet av ett rättsligt reglerat ställföreträdarskap inom olika samhällsområden för personer som är beslutsoförmögna. Även olika former av fullmakter och direktiv som kan upprättas i förväg har diskuterats och föreslagits.</p> <p>Tidigare utredningsförslag är mycket omfattande och in-rymmer en rad etiskt och juridiskt komplexa frågor. De förslag som rör hälso- och sjukvården skulle innebära ett tidskrävande och komplicerat förfarande med utseende av ställföreträdare enligt en viss ordning, som svårligen kan möta verksamhetens behov av praktiska och tillämpbara lösningar, exempelvis i akuta situationer. Utredningarna har i sina kartläggningar främst berört rättsläget och juridiska aspekter på dessa frågor. Det behövs därför ytterligare kartläggning av i vilka situationer inom hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst och forskning som det finns behov av att få till stånd praktiska och tillämpbara lösningar på samtyckes- och informationsfrågor när personer är beslutsoförmögna.</p> <p>Utredaren ska därför</p> <p>- kartlägga i vilka situationer inom hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst och forskning som avser människor och biologiskt material från människor som det finns behov av ytterligare lagstöd för beslut eller vidtagande av andra åtgärder som rör personer som är beslutsoförmögna,</p> <p>- beskriva vilka principer och överväganden som ligger till grund för beslutsfattande och vidtagande av andra åtgärder i dag, hur eventuell praxis är utformad samt om och hur denna praxis uttrycks i rekommendationer eller liknande,</p> <p>- analysera hur nuvarande ordning påverkar den enskildes integritet och rättssäkerhet,</p> <p>- analysera konsekvenserna av att beslut och andra åt-gärder inte vidtas på grund av att det saknas ändamålsenlig rättslig reglering.</p> <p>Uppdraget att föreslå en enkel och ändamålsenlig reglering</p> <p>Utredaren ska lämna förslag till en enkel och ändamålsenlig reglering avseende personer som på grund av att de är beslutsoförmögna helt eller delvis saknar möjlighet att fullt ut vara delaktiga eller på annat sätt utöva sitt själv-bestämmande i situationer då detta förutsätts för att kunna erbjuda hälso- och sjukvård, tandvård eller medverka i forskning som avser människor och biologiskt material från människor. Syftet med regleringen när det gäller hälso- och sjukvård och tandvård ska vara att så långt möjligt säkerställa att beslutsoförmögna personer får den vård och tandvård som behövs för att deras hälsa eller andra levnadsförhållanden ska kunna förbättras eller för att för-hindra en försämring, samtidigt som individens integritet och värdighet tillgodoses. En ny reglering ska också syfta till att möjliggöra att personer med nedsatt beslutsförmåga kan medverka i forskning. Detta är särskilt angeläget när det gäller forskning på personer med akut nedsatt beslutsoförmåga, då hinder mot forskning på denna kategori patienter kan innebära att de inte får tillgång till nya vård- och behandlingsmetoder.</p> <p>När det gäller beslut inom socialtjänsten, inklusive verk-samhet enligt LSS, ska utredaren särskilt beakta befintlig lagstiftning samt pågående lagstiftningsarbete och göra en övergripande bedömning av behovet av ytterligare reglering inom dessa områden. Utredaren ska dock endast lämna förslag som omfattar dessa områden om det bedöms finnas synnerliga skäl för att få till stånd ytterligare reglering.</p> <p>Utredaren ska lämna fullständiga författningsförslag. Om även andra åtgärder behövs för att skapa förutsättningar för en ändamålsenligt hantering, ska sådana förslag lämnas. Vid utformandet av förslagen ska utredaren särskilt</p> <p>- ta ställning till när, av vem och hur det ska avgöras när beslutsoförmåga föreligger,</p> <p>- ta ställning till vem som ska fatta beslut för en enskild när beslutsoförmåga föreligger och hur denna befogenhet ska avgränsas,</p> <p>- beakta behovet av att reglera ansvarsförhållanden och, om detta bedöms lämpligt, möjlighet till överklagande,</p> <p>- beakta enskildas behov av integritet och rättssäkerhet, samtidigt som den föreslagna ordningen utifrån ett verksamhetsperspektiv inte får bli alltför komplicerad,</p> <p>- om det bedöms lämpligt, föreslå en reglering inom ramen för nuvarande lagar inom hälso- och sjukvård, tandvård och forskning,</p> <p>- beakta den roll och funktion anhöriga och personal i praktiken har i dag.</p> <p>Utgångspunkten för den rättsliga regleringen ska vara den beslutsoförmögne personens möjligheter att få hälso- och sjukvård och tandvård samt medverka i forskning och inte ett tvång att underkasta sig detsamma. Det ska framgå av förslaget till rättslig reglering vilka åtgärder som får vidtas i syfte att säkerställa att den beslutsoförmögne får den vård eller behandling som han eller hon behöver, men den föreslagna regleringen ska således inte medge tvångsåtgärder.</p> <p>Utredaren ska beakta de krav som följer av Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin, förkortad biomedicinkonventionen, avseende frågan om beslutsoförmögna.</p> <p>Huvudregeln är att underåriga personer redan har ställföreträdare i form av vårdnadshavare och förslagen bör därför inte omfatta dem. Utredaren ska dock överväga om det, av tydlighetsskäl, finns behov av att i den sektorspecifika lagstiftningen erinra om vad som gäller enligt föräldrabalken beträffande samtycke för underåriga.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>Utredarens förslag kan komma att få konsekvenser för lands-ting, kommuner, privata vårdgivare och enskilda utförare som måste anpassa sina verksamheter och system efter reviderad eller ny lagstiftning. Utredaren ska således göra en ingående konsekvensanalys av sina förslag utifrån att förslagen genomförs respektive inte genomförs. I konsekvensbeskrivningen ska även ingå att granska förslagens konsekvenser för den personliga integriteten och för jämställdhet mellan kvinnor och män.</p> <p>Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, landstingen, kommunerna eller enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen får samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, landstingen eller kommunerna ska utredaren föreslå en finansiering.</p> <p>Sedan den 1 januari 2011 finns det i 14 kap. 2 § regeringsformen ett förtydligande av principen om att kommunalt självstyre gäller för all kommunal verksamhet. I 14 kap. 3 § samma lag har en bestämmelse införts om att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i denna utrednings betänkande påverkar det kommunala självstyret ska utredaren särskilt redovisa dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen.</p> <p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p> <p>I för utredningen relevanta avseenden ska utredaren beakta tidigare utredningsförslag. Utredaren ska också ta del av relevanta lösningar i andra länder, däribland de nordiska länderna.</p> <p>Utredaren ska följa den fortsatta beredningen av frågan om generella framtidsfullmakter.</p> <p>Utredaren ska samråda med Utredningen om rätt information i vård och omsorg, Patientmaktsutredningen, utredningen Bättre förutsättningar för gode män och förvaltare, Centrala etikprövningsnämnden, Vetenskapsrådet, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen, Datainspektionen, Statens medicinsk-etiska råd, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenska Läkaresällskapet, Svenskt Demenscentrum, Nationellt kompetenscentrum Anhöriga, Nationell samverkan för psykisk hälsa (NSPH) och Handikappförbunden.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 april 2014.</p> <p> (Socialdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:28/ 2011-03-24T12:00:00+01:00 2011-03-24T12:00:00+01:00 2011:28 Internationell straffverkställighet: genomförande av EU-rambeslut och översyn av internationella verkställighetslagen Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 24 mars 2011</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>Sverige deltar i internationellt samarbete om överförande av påföljder, särskilt när det gäller frihetsberövande påföljder. Samarbetet syftar till att den dömde ska avtjäna straffet i den stat där förutsättningarna för social återanpassning är bäst. För att förbättra och utvidga samarbetet inom EU har det antagits ett rambeslut om överförande av frihetsberövande påföljder och ett om icke frihetsberövande påföljder. Dessa rambeslut ska nu genomföras i svensk rätt. Därutöver är regelverket som styr samarbetet med överförande av påföljder och beslut om förverkande utanför Norden i behov av en genomgripande översyn.</p> <p>En särskild utredare får därför i uppdrag att</p> <p>- göra en översyn av lagen <a href="https://lagen.nu/1972:260">(1972:260)</a> om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och föreslå en tydligare och mer ändamålsenlig reglering samt</p> <p>- föreslå hur rambeslutet om överförande av frihetsberövande påföljder och rambeslutet om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder samt rambeslutet om utevarodomar, i aktuella delar, ska genomföras i svensk rätt.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2012.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Sveriges internationella samarbete beträffande överförande av straffverkställighet</p> <p>Överförande av straffverkställighet är sedan lång tid en del av det internationella straffrättsliga samarbetet. Ett grundläggande syfte är att bidra till social återanpassning genom att möjliggöra att straffet verkställs där den dömde är medborgare eller har sin hemvist. Grunden för samarbetet är främst olika europarådskonventioner, men Sverige har även andra internationella överenskommelser, t.ex. ett bilateralt avtal med Thailand.</p> <p>Överförande av frihetsberövande påföljder, böter och förverkande regleras i lagen <a href="https://lagen.nu/1972:260">(1972:260)</a> om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (IVL). Lagen utgår från 1970 års europeiska konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar (brottmålsdomskonventionen). Konventionen har dock tillämpats mycket sällan dels eftersom få stater har anslutit sig till den, dels på grund av att förfarandet är komplicerat och omständligt. En enklare process föreskrivs i Europarådets konvention om överförande av dömda personer (överförandekonventionen), som också är genomförd genom bestämmelser i IVL. Ett tilläggsprotokoll till överförandekonventionen och vissa bestämmelser i Schengenkonventionen har härefter föranlett ytterligare ändringar i IVL. Även beträffande verkställighet av beslut om förverkande utgår IVL från brottmålsdomskonventionen men samarbetet kan också ske enligt ett flertal andra multilaterala och bilaterala överenskommelser.</p> <p>Samarbetet med frivårdspåföljder regleras i lagen <a href="https://lagen.nu/1978:801">(1978:801)</a> om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet och i en tillhörande förordning. Lagen bygger på en europarådskonvention från 1964 som få stater har tillträtt och lagen har i praktiken inte tillämpats.</p> <p>Mellan de nordiska länderna är ordningen för överförande av straffverkställighet väl utvecklad. Samarbetet bygger på en harmoniserad och i princip enhetlig nationell lagstiftning. Lagen <a href="https://lagen.nu/1963:193">(1963:193)</a> om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m. omfattar bl.a. frihetsstraff, böter, förverkande och kriminalvård i frihet.</p> <p>Dessutom finns det särskilda bestämmelser för verkställighet i Sverige av straff utdömda av internationella brottmålsdomstolar och tribunaler.</p> <p>Överförande av straffverkställighet inom Europeiska unionen</p> <p>Det straffrättsliga samarbetet inom Europeiska unionen (EU) bygger numera på principen om ömsesidigt erkännande av domar och beslut. Principen innebär att medlemsstaterna ska erkänna och verkställa varandras domar och beslut varvid den verkställande staten endast får göra en formaliserad och begränsad prövning.</p> <p>Rådets rambeslut (2005/214/RIF) om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff har genomförts i svensk rätt genom lagen <a href="https://lagen.nu/2009:1427">(2009:1427)</a> om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen. En separat reglering valdes bl.a. för att det bedömdes vara alltför tekniskt komplicerat att inarbeta reglerna i IVL (se prop. 2008/09:218 s. 29).</p> <p>Rådets rambeslut (2006/783/RIF) om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande kommer att genomföras i svensk rätt genom en ny lag om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen som ska träda i kraft den 1 juli 2011 (prop. 2010/11:43, bet. 2010/11:JuU16, rskr. 2010/11:186).</p> <p>Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder har genomförts genom lagen <a href="https://lagen.nu/2003:1156">(2003:1156)</a> om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder. Med en arresteringsorder avses ett rättsligt avgörande som innebär en begäran om att en rättslig myndighet i en annan medlemsstat i EU ska gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller verkställighet av en frihetsberövande påföljd. Ett ärende om en europeisk arresteringsorder kan alltså få till följd att en påföljd ska överföras från eller till Sverige. I lagen finns därför bestämmelser om överförande av straffverkställighet till följd av en europeisk arresteringsorder.</p> <p>Rådets rambeslut (2008/909/RIF) om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen och rådets rambeslut (2008/947/RIF) om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder antogs i november 2008. Inför godkännande av rambesluten har regeringen i s.k. godkännandepropositioner närmare redovisat deras innehåll och gjort en översiktlig bedömning av behovet av lagändringar (prop. 2007/08:84, bet. 2007/08:JuU23, rskr. 2007/08:221 och prop. 2008/09:19, bet. 2008/09:JuU10, rskr. 2008/09:132). Rambesluten ska vara genomförda i december 2011.</p> <p>I samtliga nu nämnda rambeslut finns avslagsgrunder för det fall då domen eller beslutet har fattats efter förhandling i den dömdes utevaro. Ett särskilt rambeslut om utevarodomar (2009/299/RIF) syftar till att skapa en så likartad reglering som möjligt av dessa avslagsgrunder genom att modifiera de aktuella bestämmelserna i de tidigare rambesluten (se närmare prop. 2008/09:20, bet. 2008/09:JuU9, rskr. 2008/09:31). Rambeslutet antogs i februari 2009 och ska vara genomfört i mars 2011. Det pågår arbete inom Justitiedepartementet med att genomföra rambeslutet i de delar som inte omfattas av detta utredningsuppdrag.</p> <p>Påföljdsutredningen m.m.</p> <p>Regeringen beslutade den 25 juni 2009 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av påföljdssystemet. Påföljdsutredningen ska se över hela påföljdssystemet för såväl vuxna som unga lagöverträdare och ska redovisa sitt uppdrag den 31 maj 2012. Utredningen ska bl.a. överväga om ett system med villkorligt fängelse ska införas och vilket innehåll ingripanden som inte utgör fängelse, inklusive överlämnande till särskild vård för missbrukare, i stället ska ha. Uppdraget omfattar inte allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. En reform av straffansvaret för denna grupp med utgångspunkt i Psykansvarskommitténs betänkande (SOU 2002:3) har utlovats och kompletterande beredningsunderlag ska lämnas av Psykiatrilagsutredningen, som ska redovisa sitt uppdrag den 15 december 2011.</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>En väl fungerande ordning för överförande av straffverkställighet är en viktig del av det internationella straffrättsliga samarbetet och bidrar till att skapa förutsättningar för den dömdes sociala återanpassning. Det bidrar också till effektivitet och gott resursutnyttjande inom Kriminalvården. Vidare kan ett reformerat beslutsförfarande minska antalet förvaltningsärenden som i dag hanteras inom Regeringskansliet.</p> <p>Det är möjligheten att tjäna pengar som är den huvudsakliga drivkraften bakom den gränsöverskridande organiserade brottsligheten. En effektiv brottsbekämpning fordrar därför att beslut om förverkande, bl.a. av utbyte av brott, kan verkställas inom ramen för det internationella straffrättsliga samarbetet.</p> <p>Med stöd av IVL kan frihetsberövande påföljder, böter och beslut om förverkande överföras till och från Sverige. IVL utgår dock från en konvention som mycket sällan tillämpas och lagen har successivt anpassats till andra internationella åtaganden. Olika förfaranden krävs beroende på vilken påföljd som ska överföras och vilken internationell överenskommelse som ska tillämpas. Att lagen genomgått omfattande förändringar för att anpassa den till överförandekonventionen, dess tilläggsprotokoll och Schengenkonventionen har medfört strukturella och andra brister (se t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 1983/84:197 s. 22). Lagen, som aldrig varit föremål för någon genomgripande översyn, är komplicerad, svåröverskådlig och svårtillämpad, vilket bl.a. leder till effektivitetsbrister. En översyn och modernisering av IVL behövs därför.</p> <p>EU-rambesluten om frihetsberövande respektive icke frihetsberövande påföljder medför ett nytt system med ett förenklat förfarande och en skyldighet för EU-staterna att, under vissa förutsättningar, verkställa varandras påföljder. Rambesluten innebär dock aldrig någon skyldighet att föra över påföljder. Detta nya system kräver nya svenska regler.</p> <p>Översynen och moderniseringen av IVL och genomförandet av rambesluten bör ske i ett sammanhang. Därmed motverkas en splittring av regleringen, något som emellanåt har kritiserats, och i stället skapas förutsättningar för ett enhetligt, samordnat och överskådligt regelverk.</p> <p>Uppdragets allmänna utgångspunkter</p> <p>Sverige bör kunna begära och lämna bistånd med verkställighet av påföljder och förverkande i så stor utsträckning som det är möjligt och lämpligt, med iakttagande av internationella åtaganden och grundläggande syften att underlätta den dömdes sociala återanpassning och att, när det gäller förverkande, ge förutsättningar för en effektiv brottsbekämpning över gränserna. Ett modernt regelverk bör skapa och ge förutsättningar för ett brett samarbete i detta avseende. Trots att det nordiska samarbetet inte omfattas av översynen, bör utredaren föreslå de konsekvensändringar som krävs i den nordiska regleringen.</p> <p>Samarbetet inom EU, Europarådet, Norden och globalt grundas på olika internationella överenskommelser och regleras delvis i olika lagar. Det måste råda harmoni mellan dessa regelverk och finnas förutsättningar för att tillämpa dem parallellt. Likartade handläggningsformer och ansvarsfördelningar bidrar till en effektiv tillämpning. Utredaren ska därför i sina förslag sträva efter ett samordnat och enhetligt regelverk för överförande av straffverkställighet i dess olika former. En utgångspunkt är att Regeringskansliets hantering av förvaltningsärenden inom det här området ska begränsas.</p> <p>En central del av uppdraget är att ta ställning till vilka påföljder som bör kunna föras över från Sverige till en annan stat. En fråga i detta sammanhang är de särskilda påföljderna för unga lagöverträdare. En konsekvent syn på frågan om överförande av dessa påföljder bör eftersträvas, samtidigt som de ramar som olika internationella instrument ställer upp måste beaktas. EU-samarbetets särskilda natur kan också motivera en annan bedömning än i fråga om samarbetet med andra stater.</p> <p>I den praktiska hanteringen av överförande av straffverkställighet involveras olika myndigheter. En effektiv tillämpning förutsätter kontinuitet och en relativt hög grad av specialisering. Myndigheternas ansvarsområden och uppgifter bör så långt möjligt vara desamma för olika samarbetsområden. De uppgifter och den ansvarsfördelning som gäller vid verkställighet av svenska påföljder och förverkanden ska vara en utgångspunkt. Reglerna om kommunikationskanaler och förfaranden m.m. bör vara så likartade och samordnade som möjligt.</p> <p>En särskild fråga är Socialstyrelsens roll i ärenden om överförande av rättspsykiatrisk vård. Socialstyrelsen har hemställt om en översyn av frågan och anfört att uppgifterna är verksamhetsfrämmande eftersom dess uppdrag i övrigt när det gäller rättspsykiatrisk vård endast avser tillsynsuppgifter. Utredaren ska överväga om det inom befintliga myndighets- och ansvarsstrukturer finns möjlighet att skapa en annan och bättre ordning för överförande av rättspsykiatrisk vård.</p> <p>Uppdraget att göra en översyn av internationella verkställighetslagen</p> <p>Utredaren ska dels göra en genomgripande genomgång av regelverket i sak, dels se över lagstiftningens tekniska och språkliga utformning. I uppdraget ingår att analysera vilka förändringar som krävs och lämna förslag till ett enklare, mer lättöverskådligt regelverk för ett snabbt, rättssäkert och effektivt förfarande. IVL är utformad utifrån olika konventioner, i grunden från den sällan tillämpade brottmålsdomskonventionen. Skulle utredaren välja att även fortsättningsvis ha en sådan konstruktion bör regelverket utgå från den konvention som huvudsakligen tillämpas. Det står dock utredaren fritt att i stället föreslå en mer konventionsneutral reglering, i syfte att underlätta genomförandet av framtida internationella överenskommelser.</p> <p>Utöver det samarbete som avser påföljder för brott är det också viktigt att verkställighet av beslut om förverkande, som har sin grund i många olika internationella instrument men som i dag verkställs i huvudsak enligt brottmålsdomskonventionens regler, kan ske på ett effektivt och ändamålsenligt sätt som tillgodoser det starka intresset av att fullt ut nyttja de samarbetsmöjligheter som finns. Vid utformningen av förslagen ska utredaren särskilt beakta detta intresse och förverkandets särskilda natur, vilket kan motivera andra överväganden än i fråga om internationell verkställighet av påföljder.</p> <p>Utredaren ska se över Sveriges förklaringar och reservationer till aktuella konventioner och föreslå de förändringar som behövs.</p> <p>Tillämpningsområdet</p> <p>Det nya regelverket bör omfatta de påföljder som i dag regleras av IVL. De överväganden som utredaren ska göra i fråga om bl.a. ungdomspåföljder kan dessutom medföra att tillämpningsområdet utvidgas. Önskemålet om en mer sammanhållen reglering kan vidare leda till att frihetsberövande och icke frihetsberövande påföljder bör omfattas av samma regelverk. Det geografiska tillämpningsområdet för IVL måste avgränsas i förhållande till samarbetet inom Norden respektive inom EU.</p> <p>En grundläggande förutsättning för överförande av straffverkställighet enligt IVL är att Sverige har ingått en överenskommelse med den andra staten, som kan vara i form av en konvention eller ett bilateralt avtal. I ett enskilt fall kan dock regeringen besluta att ett överförande ska ske enligt IVL utan stöd i en överenskommelse och därmed utan krav på ömsesidighet. I ett sådant fall krävs synnerliga skäl, med vilket främst avses starka humanitära skäl (prop. 1972:98 s. 86).</p> <p>Det är regeringen som avgör för vilka överenskommelser och gentemot vilka stater som IVL ska tillämpas. Den konstruktionen innebär ett både tidskrävande och omständligt förfarande med bl.a. krav på förordningsändringar för varje ny stat som tillträder en överenskommelse.</p> <p>Utredaren ska överväga hur lagstiftningen kan förenklas och förbättras med målsättningen att den ska kunna tillämpas för fortsatt samarbete grundat på såväl existerande som framtida internationella överenskommelser. Det finns skäl för att även fortsättningsvis som huvudregel kräva ömsesidighet men med en möjlighet till undantag under vissa förutsättningar. En reglering som inte kräver ömsesidighet och som står friare i förhållande till specifika internationella instrument har också fördelar. Det skulle öka utrymmet för att samarbeta med andra stater när så är lämpligt i det enskilda fallet och renodla beslutsordningen och förfarandet i övrigt. Utredaren ska därför göra en samlad bedömning av hur lagens tillämpningsområde bör utformas och då särskilt ta ställning till om det finns anledning att förändra kravet på ömsesidighet.</p> <p>Beslutsordningen</p> <p>Överförande av straffverkställighet till Sverige prövas av regeringen. Ärenden om överförande från Sverige prövas huvudsakligen av Kriminalvården, Socialstyrelsen eller Kronofogdemyndigheten, med möjlighet att överklaga till regeringen. Vid straffomvandling har även allmän domstol en funktion i processen.</p> <p>Regeringens roll i förfarandet har motiverats med att den möjliggör en diskretionär prövning och ger utrymme för hänsynstagande till de allmänna överväganden som ligger till grund för de internationella överenskommelserna (prop. 1972:98 s. 88, prop. 1983/84:197 s. 53). Ärenden om överförande av straffverkställighet kan i vissa fall ha en utrikespolitisk betydelse som motiverar regeringen som beslutande instans. Med hänsyn till att sådana inslag saknas i flertalet ärenden kan det dock ifrågasättas att de regelmässigt ska prövas av regeringen.</p> <p>Utredaren ska överväga och föreslå en mer ändamålsenlig beslutsordning. En ordning som bygger på myndighets- och domstolsprövning överensstämmer med vad rambesluten föreskriver för samarbetet mellan EU-staterna. Eftersom en sådan ordning också främjar snabbhet och rättssäkerhet bör den väljas i första hand. De särskilda frågeställningar och det behov av diskretionära inslag i prövningen som kan uppstå i ärenden om överförande av straffverkställighet måste dock beaktas. Utredaren ska därför bedöma om prövningen i vissa fall och under vissa förutsättningar fortfarande bör vara förbehållen regeringen.</p> <p>Förutsättningar för överförande till Sverige</p> <p>Förutsättningarna för överförande till Sverige skiljer sig åt beroende på vilken konvention som tillämpas. Enligt brottmålsdomskonventionen är staterna skyldiga att ta emot ett överförande om vissa förutsättningar är uppfyllda. I konsekvens med det erbjuder den konventionen ett antal möjliga vägransgrunder som den mottagande staten kan åberopa.</p> <p>Överförandekonventionen innebär däremot inte någon förpliktelse för staterna att samarbeta och innehåller därför endast ett fåtal grundläggande förutsättningar för överförande och inte några egentliga avslagsgrunder. Förutsättningarna enligt IVL är att personen i fråga är svensk medborgare eller har hemvist i Sverige, att personen har samtyckt till ett överförande, att det föreligger dubbel straffbarhet och, som regel, att det återstår en strafftid om sex månader. Vid tillämpningen av tilläggsprotokollet krävs dock inte den dömdes samtycke. Det har inte ansetts finnas något behov att närmare reglera vilka omständigheter som kan utgöra skäl för att vägra att ta emot ett överförandeärende eftersom båda staters medgivande krävs och prövningen görs av regeringen (prop. 1983/84:197).</p> <p>Utredaren ska lämna förslag till ett förutsägbart och enhetligt regelverk med tydliga förutsättningar för när Sverige ska acceptera ett överförande och grunder för att vägra. Reglerna ska utformas så att en myndighets- och domstolsprövning möjliggörs. Förslagen bör utgå från en kartläggning och analys av senare års tillämpning av IVL. De svårigheter som är förenade med hemvistkriteriet bör särskilt uppmärksammas. I uppdraget ingår också att överväga vilka behov det finns av att justera strafftiden för mycket långa straff, och att föreslå hur dessa behov ska tillgodoses.</p> <p>Som utgångspunkt bör dubbel straffbarhet alltjämt vara ett krav för att Sverige ska acceptera ett överförande. Det kan dock förekomma situationer då det vore motiverat att göra avkall på detta krav. Utredaren ska därför överväga om det finns anledning att i någon mån förändra det nuvarande kravet på dubbel straffbarhet.</p> <p>Förutsättningar för överförande från Sverige</p> <p>Utgångspunkten är att svenska påföljder och förverkanden ska överföras i så stor utsträckning som det är möjligt och lämpligt. Ett överförande från Sverige kräver motsvarande grundläggande förutsättningar som ett överförande till Sverige. IVL innehåller däremot inte några uttryckliga regler om vad som ska anses utgöra hinder mot ett överförande. Av förarbetena framgår emellertid att ett överförande till ett land där det råder förhållanden som skulle ha utgjort hinder mot utvisning aldrig kan komma i fråga. Ett överförande får inte heller ske i strid med andra internationella åtaganden, t.ex. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.</p> <p>Utredaren ska med utgångspunkt i praxis och med beaktande av Sveriges internationella åtaganden undersöka vilka omständigheter som bör utgöra hinder för överförande från Sverige. Även Europadomstolens praxis ska beaktas. Mot bakgrund av denna analys ska utredaren föreslå de regler som behövs angående förutsättningarna för ett överförande från Sverige.</p> <p>Uppdraget att föreslå hur rambesluten ska genomföras i svensk rätt - gemensamma frågor</p> <p>Utredaren ska analysera rambesluten, så som de har modifierats genom rambeslutet om utevarodomar, och lämna förslag till hur de ska genomföras i svensk rätt. Analyserna och förslagen ska avse alla frågor som är relevanta för överförande av straffverkställighet, såväl från som till Sverige, i enlighet med rambesluten. Utredaren ska särskilt överväga förhållandet mellan rambesluten och det nuvarande nordiska samarbetet med beaktande av de underrättelser i detta avseende som Sverige lämnat i anslutning till antagandet av respektive rambeslut. Vidare ska utredaren ta ställning till om Sverige bör lämna andra underrättelser eller förklaringar till rambesluten.</p> <p>Flera rambeslut baserade på principen om ömsesidigt erkännande har genomförts i svensk rätt och ytterligare rambeslut har antagits. Målsättningen bör vara att det samlade regelverket som bygger på denna princip ska vara enhetligt och lätthanterligt. De regler som avser olika rambeslut om internationell straffverkställighet, inklusive de som avser böter och beslut om förverkande, ska kunna tillämpas parallellt. Detta är inte minst viktigt när en och samma dom innehåller flera påföljder och eventuellt även beslut om förverkande. Vidare ska, som tidigare nämnts, rambeslutet om frihetsberövande påföljder kunna tillämpas i anslutning till en europeisk arresteringsorder. Utredaren ska därför sträva efter att så långt som möjligt skapa ett regelverk som står i god överensstämmelse med övrig svensk reglering av internationellt samarbete i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande av domar och beslut och som även i övrigt är sammanhållet på lämpligt sätt.</p> <p>Utredaren ska lämna förslag som på ett uttömmande sätt reglerar förfarandet för överförande enligt rambesluten, såväl av svenska påföljder till andra EU-stater som för erkännande och verkställighet av dessa staters påföljder i Sverige.</p> <p>Utredaren ska analysera vilka konsekvenser utredningens överväganden och förslag får för lagen <a href="https://lagen.nu/1978:801">(1978:801)</a> om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet samt föreslå de ändringar som behövs till följd av genomförandet av rambeslutet om icke frihetsberövande påföljder och i syfte att uppnå en enhetlig och sammanhållen reglering.</p> <p>Vägransgrunder</p> <p>Rambesluten innehåller en uttömmande reglering av de vägransgrunder som får tillämpas och följer därmed den konstruktion som har använts i flera andra rambeslut om ömsesidigt erkännande. Utöver de uttryckliga vägransgrunderna finns även andra bestämmelser som kan medföra att erkännande och verkställighet vägras, t.ex. rätten att tillämpa konstitutionella regler. Utredaren ska överväga i vilken utsträckning och hur möjligheterna att vägra erkännande och verkställighet bör genomföras i svensk rätt. Utredaren ska ta ställning till om vägransgrunderna ska regleras som fakultativa eller obligatoriska. En självklar förutsättning är att vägransgrunderna ska genomföras på ett sätt som värnar grundläggande svenska rättsprinciper och konstitutionella bestämmelser.</p> <p>Bestämmelserna om vägransgrunder har i princip samma innehåll i båda rambesluten och motsvaras i stora delar av vägransgrunderna i tidigare rambeslut. En konsekvent och så enhetlig reglering som möjligt bör eftersträvas.</p> <p>Beslutsordningen</p> <p>Enligt rambesluten får varje medlemsstat bestämma vilken eller vilka myndigheter som ska vara behöriga att fullgöra den utfärdande respektive verkställande statens uppgifter. Det ligger nära till hands att låta den nuvarande regleringen vara utgångspunkt för vilka myndigheter som ska få motsvarande funktioner enligt rambesluten. Samtidigt måste det vägas in att rambesluten bygger på principen om ömsesidigt erkännande, som bl.a. syftar till att förflytta beslutsfattandet från en politisk nivå till myndigheter och domstolar. Så har också skett när andra EU-rambeslut genomförts i svensk rätt. Regeringens beslutsfattande har utmönstrats till förmån för ren myndighets- och domstolsprövning, t.ex. i fråga om den europeiska arresteringsordern. De principiella överväganden som legat till grund för den förändringen gör sig gällande även här.</p> <p>Utredaren ska, med beaktande av de generella utgångspunkterna för uppdraget, utgå från att myndigheter eller domstolar i direktkontakt med andra länders behöriga myndigheter ska handlägga ärenden enligt rambesluten. Det kan finnas skäl, bl.a. mot bakgrund av att prövningen av rambeslutens avslagsgrunder kan kräva svåra straffrättsliga bedömningar, att överväga en ordning där olika myndigheter eller en domstol utför olika delar av prövningen. Dessutom måste de krav på rättslig prövning som följer av rambesluten eller svensk rätt iakttas, t.ex. i fråga om beslut som innebär att ett fängelsestraff ska verkställas i stället för en icke frihetsberövande påföljd eller när villkorligt medgiven frihet förverkas.</p> <p>Rambeslutet om överförande av frihetsberövande påföljder</p> <p>Svenska påföljder som omfattas av samarbetet</p> <p>Rambeslutet är tillämpligt på fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd som döms ut på grund av en straffbar gärning efter ett straffrättsligt förfarande. I konsekvens med att rambeslutet inte innehåller någon tvingande förpliktelse för staterna att söka överförande av en påföljd till en annan stat är det upp till varje medlemsstat att avgöra vilka påföljder som ska kunna överföras. Utredaren ska analysera vilka frihetsberövande påföljder som ska kunna överföras enligt rambeslutet. En utgångspunkt bör vara att fängelsestraff och rättspsykiatrisk vård, som i dag kan överföras enligt IVL, också ska kunna överföras enligt den ordning som skapas för att genomföra rambeslutet. Så som redan nämnts kräver frågan om överförande av sluten ungdomsvård särskilda överväganden.</p> <p>I uppdraget ingår även att överväga om överlämnande till vård enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall, som inte omfattas av IVL, kan anses falla inom rambeslutets tillämpningsområde och om det finns behov av samt är lämpligt att kunna överföra denna åtgärd.</p> <p>Utländska påföljder som omfattas av samarbetet</p> <p>Som verkställande stat har Sverige en skyldighet att ta emot alla frihetsberövande påföljder som uppfyller kriterierna i rambeslutet. Det finns inte någon möjlighet att generellt utesluta vissa typer av påföljder från erkännande och verkställighet. Däremot ges visst utrymme att anpassa en utländsk påföljd, vars längd eller art är oförenlig med den verkställande statens lagstiftning, till ett straff eller en åtgärd enligt inhemsk rätt. I det enskilda fallet får dock erkännande och verkställighet vägras om påföljden, trots anpassningsmöjligheten, inte kan verkställas i enlighet med den verkställande statens rätts- eller hälso- och sjukvårdssystem. Reglerna om anpassning och om vägran är centrala inslag i den ordning som rambeslutet föreskriver. Utredaren ska därför utifrån en noggrann analys föreslå de principer och föreskrifter som bör gälla i fråga om erkännande och verkställighet i Sverige. I uppdraget ingår att söka fastställa klara kriterier för tillämpningen, vilket innefattar att bedöma var gränsen bör gå mellan anpassning av påföljden och hinder mot att verkställa den.</p> <p>Anknytningskriterier</p> <p>Medlemsstaterna är skyldiga att verkställa påföljder avseende egna medborgare, under förutsättning att den dömde också bor där eller ska utvisas eller avvisas dit. Därutöver kan medlemsstaterna genom en förklaring utvidga det tvingande samarbetsområdet till att avse alla egna medborgare och till andra personer som bl.a. sedan minst fem år är lagligen bosatta i den verkställande staten. Tillämpningen av en sådan förklaring kräver ömsesidighet. För det tredje kan medlemsstaterna från fall till fall avgöra om påföljden ska tas emot oavsett medborgarskap eller bosättning.</p> <p>Utredaren ska överväga vilka anknytningskriterier som bör tillämpas vid överförande till respektive från Sverige. Utredaren ska då särskilt bedöma om Sverige bör utnyttja möjligheten att utvidga det tvingande samarbetsområdet och överväga i vilka fall som en påföljd bör kunna tas emot trots att det inte finns någon skyldighet enligt rambeslutet. Vid utformningen av regelverket bör risken för tolkningsproblem uppmärksammas, särskilt avseende vissa begrepp, t.ex. hemvist.</p> <p>Frågan om den dömdes samtycke</p> <p>Rambeslutet lämnar i stor utsträckning till staterna att avgöra om och när den dömdes samtycke ska krävas för att föra över respektive ta emot en påföljd. Ett sådant samtycke får dock inte vara ett krav när överförandet faller inom det tvingande samarbetsområdet eller när den dömde har flytt till den verkställande staten. När den dömde befinner sig i den utfärdande staten, ska dock hans eller hennes inställning till ett överförande hämtas in och beaktas.</p> <p>Utredaren ska överväga i vilken utsträckning den dömdes samtycke ska vara en förutsättning för överförande såväl till som från Sverige. Frågan ska också belysas i förhållande till de fall då ett svenskt medgivande till överförandet krävs och till möjligheten att utvidga det tvingande samarbetsområdet. Vid bedömningarna ska grundläggande syften med rambeslutet beaktas, såsom att det bör ge ett mervärde i förhållande till den rådande ordningen och att den dömdes sociala återanpassning ska underlättas. Utredaren ska också föreslå nödvändiga förfaranderegler.</p> <p>Dubbel straffbarhet</p> <p>Samarbete enligt principen om ömsesidigt erkännande bygger på att staterna visar förtroende för varandras rättssystem. I linje med det har möjligheten att ställa krav på dubbel straffbarhet begränsats. På motsvarande sätt som för den europeiska arresteringsordern utgår rambeslutet från att ett krav på dubbel straffbarhet inte ska tillämpas i förhållande till vissa särskilt angivna brott. För övriga brott är varje stat fri att avgöra om dubbel straffbarhet ska krävas. Enligt nu aktuellt rambeslut är det dock möjligt för staterna att genom en förklaring förbehålla sig rätten att kräva dubbel straffbarhet för alla brott. Med beaktande av rambeslutets syfte och de synpunkter som framfördes inför dess antagande (prop. 2007/08:84 s. 30-31), ska utredaren överväga om och på vilket sätt dubbel straffbarhet ska vara en förutsättning för att ta emot frihetsberövande påföljder. I detta ingår att också bedöma om en förklaring bör lämnas och vad den i så fall bör innehålla.</p> <p>Rambeslutet om erkännande och övervakning av vissa icke frihetsberövande påföljder</p> <p>Rambeslutet omfattar olika typer av påföljder som inte innebär ett frihetsberövande eller ett bötesstraff. Tillämpningsområdet för rambeslutet avgränsas av en minimilista med olika typer av föreskrifter, s.k. övervakningsåtgärder, som ska kunna verkställas inom ramen för en överförd påföljd. Motsvarande åtgärder ska också kunna verkställas när de är förenade med villkorlig frigivning. Medlemsstaterna har även möjlighet att genom en förklaring lägga till andra övervakningsåtgärder som den åtar sig att övervaka. Den grundläggande förutsättningen för ett överförande av påföljden är att den dömde har sin lagliga och vanliga vistelseort i den verkställande staten och har återvänt eller vill återvända dit. Under vissa förutsättningar kan ett överförande ske till en annan stat än den där den dömde är bosatt.</p> <p>När en påföljd har förts över är huvudregeln att den verkställande statens lag ska tillämpas och att den staten ska fatta alla följdbeslut. Dock finns betydelsefulla undantag och frågan om kompetensfördelningen avseende följdbesluten är av central betydelse för genomförandet av rambeslutet i svensk rätt.</p> <p>Utredningsuppdraget omfattar inte förändringar av de svenska påföljdernas konstruktion och innehåll eller principerna för hur de ska bestämmas. Vid de överväganden som ska göras beträffande beslutsordning, förfaranderegler m.m. bör dock utredaren också väga in och om möjligt främja den underliggande avsikten med rambeslutet, att icke frihetsberövande påföljder ska kunna väljas trots att den dömde bor i en annan medlemsstat. En likabehandling av EU-medborgare är en viktig aspekt i detta sammanhang.</p> <p>Förutsättningar för överförande från Sverige</p> <p>Rambeslutet möjliggör, men skapar ingen skyldighet, att överföra svenska icke frihetsberövande påföljder. Den systematik och terminologi som används i rambeslutet, och som återspeglar de skillnader som finns i olika nationella rättsordningar och därför i viss mån är generaliserad, avviker delvis från svensk rätt. Förhållandet mellan rambeslutets regler och det svenska påföljdssystemet, inklusive de föreskrifter som kan bli aktuella vid villkorlig frigivning, kräver därför en grundlig analys.</p> <p>Utredaren ska överväga vilka svenska påföljder och särskilda föreskrifter i samband med dessa eller med ett beslut om villkorlig frigivning, som bör kunna bli föremål för ett överförande och vilka övriga förutsättningar som bör gälla. För att uppnå förutsägbarhet och likabehandling bör utgångspunkten vara att skapa bästa möjliga förutsättningar för att utnyttja möjligheten att överföra påföljder och övervakningsåtgärder till en annan medlemsstat och därmed ett brett tillämpningsområde. Andra hänsyn kan dock tala emot att tillåta ett överförande av vissa påföljder, generellt eller i vissa fall. Vidare kan det finnas skäl att ställa upp andra, allmänna förutsättningar, t.ex. med hänsyn till ansvaret för s.k. följdbeslut som behandlas närmare nedan. I sammanhanget ska det också övervägas hur frågan om den dömdes samtycke till ett överförande bör hanteras.</p> <p>Med hänsyn till att övervakningsåtgärderna uppvisar stor variation i medlemsstaterna får den verkställande staten, så långt det är möjligt, anpassa åtgärden till en åtgärd som finns i den egna rättsordningen. Rambeslutet tillhandahåller en möjlighet för utfärdande stat att återta påföljden efter att den informerats om anpassningen av påföljden. Det ingår i uppdraget att överväga vilken anpassning av svenska påföljder som ska accepteras.</p> <p>Förutsättningar för erkännande och verkställighet av en utländsk påföljd i Sverige</p> <p>Utöver den obligatoriska skyldigheten att erkänna och övervaka de åtgärder som räknas upp i rambeslutet kan staterna meddela vilka andra åtgärder de är beredda att ta emot. Elektronisk övervakning (s.k. fotboja) är ett möjligt exempel. Utredaren ska överväga om Sverige bör verkställa övervakningsåtgärder utöver de som anges i rambeslutet.</p> <p>Utöver de dömda vars påföljder ska kunna verkställas i Sverige enligt rambeslutet finns också en möjlighet att tillåta att andra personer med mindre stark anknytning får sina utländska påföljder verkställda här. Utredaren ska ta ställning till om och i så fall under vilka förutsättningar den möjligheten bör utnyttjas. För att syftet med rambeslutet inte ska förfelas bör en utgångspunkt vara att den dömde ska ha en förhållandevis stark anknytning till landet eller att det annars finns starka skäl för att acceptera verkställigheten.</p> <p>De påföljder och övervakningsåtgärder som omfattas av rambeslutet kan förväntas skilja sig åt i olika medlemsstater. Vissa åtgärder saknar motsvarigheter i det svenska påföljdssystemet men finns till stor del reglerade i svensk rätt på annat sätt, t.ex. besöksförbud och tillträdesförbud. Det kommer därför att finnas behov av att tillämpa de anpassningsmöjligheter som följer av rambeslutet. Utifrån en grundlig genomgång av hur det svenska påföljdssystemet förhåller sig till de övervakningsåtgärder som rambeslutet omfattar ska utredaren föreslå hur övervakningsåtgärderna och möjligheterna till anpassning bör genomföras. I detta ligger även att bedöma gränsdragningen mellan anpassning av påföljden och utrymmet för att vägra erkännande och verkställighet.</p> <p>Den konstruktion för krav på dubbel straffbarhet som gjorts i rambeslutet om frihetsberövande påföljder gäller även här, inklusive möjligheten att genom en förklaring ställa upp ett generellt krav på dubbel straffbarhet. Motsvarande överväganden ska därmed göras beträffande detta rambeslut. De ställningstaganden som görs i förhållande till följdbeslut ska dock också beaktas vid bedömningen.</p> <p>Följdbeslut efter ett överförande</p> <p>När en påföljd har förts över är huvudregeln att den verkställande statens lag ska tillämpas och att den staten ska fatta alla följdbeslut, t.ex. att ett villkorligt fängelsestraff på grund av misskötsamhet ska verkställas i stället för frivårdspåföljden. Enligt rambeslutet kan dock behörigheten att fatta följdbeslut helt eller delvis ligga kvar hos den utfärdande staten. Den verkställande staten kan genom en förklaring vägra att överta ansvaret för vissa följdbeslut som innebär att påföljden i stället ska verkställas som ett fängelsestraff.</p> <p>Ansvaret för följdbeslut faller även på den utfärdande staten när en vägransgrund är tillämplig men den verkställande staten ändå medger ett överförande med reservation för följdbesluten. Behörigheten att fatta följdbeslut kan också återgå till den utfärdande staten under vissa förutsättningar, bl.a. när den dömde ska lagföras där för nya brott.</p> <p>Utredaren ska ta ställning till vilket genomslag rambeslutets reglering av ansvaret för följdbeslut bör ha vid det svenska genomförandet och föreslå de bestämmelser som behövs för att uppnå detta. Vid bedömningen ska utredaren särskilt beakta intresset av likabehandling och förutsägbarhet, skillnader mellan svenska och utländska påföljder samt behovet av en konsekvent och praktiskt tillämpbar ordning. Det måste vidare säkerställas att återfall i brott eller annan misskötsamhet inte kan leda till att den dömde straffas flera gånger i olika stater. I uppgiften ingår bl.a. att överväga om en bibehållen kompetens för följdbeslut som innebär en övergång till ett frihetsstraff bör vara en förutsättning för överförande av svenska påföljder och om Sverige, som verkställande stat, bör avge någon förklaring som begränsar ansvaret för följdbeslut. Om en återgång av ansvaret för följdbeslut bör kunna ske, ska utredaren även överväga vilka förutsättningar som bör gälla för detta.</p> <p>Förfaranderegler</p> <p>De icke frihetsberövande påföljdernas komplexitet och de stora skillnader som finns mellan olika nationella rättsordningar ställer särskilt stora krav på förfarandet för överförande av straffverkställigheten såväl från som till Sverige. Samråd mellan behöriga myndigheter och säkerställande av ett tillräckligt underlag för beslutsfattande och verkställighetsåtgärder kommer att krävas. Förfaranden för anpassningsåtgärder, olika former av följdbeslut och återtagande av en överförd straffverkställighet, liksom föreskrifter för en mängd praktiska frågor, kommer också att behövas. Samarbetets effektivitet är i högsta grad beroende av ett praktiskt tillämpbart processuellt system som även möjliggör nödvändigt samarbete mellan myndigheter i de berörda länderna. Utredaren ska överväga och föreslå de förfaranderegler som behövs för att åstadkomma detta.</p> <p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p> <p>Om utredaren finner att uppdraget kräver att andra närliggande frågor bör behandlas, får utredaren göra det.</p> <p>Utredaren ska samråda med och inhämta upplysningar från berörda företrädare för Sveriges Domstolar, Åklagarmyndigheten, Kriminalvården, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse och Kronofogdemyndigheten samt från andra myndigheter och organisationer i den utsträckning som utredaren finner lämpligt.</p> <p>Utredaren bör göra relevanta jämförelser med regelverket för internationell straffverkställighet i några andra länder som Sverige samarbetar med, inklusive i fråga om genomförandet av nu aktuella rambeslut.</p> <p>Utredaren ska följa arbetet inom Regeringskansliet med bl.a. genomförandet av rambeslutet om utevarodomar, rambeslutet om en europeisk övervakningsorder, antagandet av konventionen om en nordisk arresteringsorder (Ds 2010:26) samt betänkandet om transport av frihetsberövade personer (SOU 2011:7). Utredaren ska även följa arbetet inom utredningsväsendet och vid behov samråda med bl.a. Påföljdsutredningen (dir. 2009:11), Utlämningsutredningen (dir. 2009:16), Yttrandefrihetskommittén (dir. 2003:58, 2007:76 och 2008:42), Psykiatrilagsutredningen (dir. 2008:93, 2009:93 och 2010:88) och Utredningen om översyn av de statliga verksamheterna inom vård- och omsorgssystemet (dir. 2011:4).</p> <p>Utredaren ska också följa relevant arbete inom EU, bl.a. kommissionens arbete med en grönbok om förhållanden i fängelse och häkte.</p> <p>Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhetsperspektiv i den analys som görs. Överväganden och förslag som rör barn under 18 år ska ta sin utgångspunkt i konventionen om barnets rättigheter. Där det är relevant ska utredaren göra en analys av vilka konsekvenser förslagen får för barn.</p> <p>Utredaren ska särskilt uppmärksamma vilka förändrade krav som ett genomförande av förslagen innebär för berörda myndigheter.</p> <p>Utredaren ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag och särskilt beakta kostnadseffektiva lösningar. Om förslagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p> <p>Utredaren ska lämna fullständiga författningsförslag.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2012.</p> <p> (Justitiedepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2009:60/ 2009-06-25T12:00:00+01:00 2009-06-25T12:00:00+01:00 2009:60 En översyn av påföljdssystemet Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 25 juni 2009</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska göra en översyn av påföljdssystemet för vuxna och unga lagöverträdare.</p> <p>Utredaren ska analysera hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas. Vidare ska utredas vilken betydelse tidigare brottslighet ska tillmätas. Utredaren ska också undersöka behovet av förslag som ger flerfaldig brottslighet större genomslag vid påföljdsbestämningen eller som motverkar sådan brottslighet mer effektivt.</p> <p>Utredaren ska analysera hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska samtidigt som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas.</p> <p>Det ska utredas hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll ingripandena ska ha samt hur reaktionerna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas. Utredaren ska även ta ställning till om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan användas i ökad utsträckning eller på annat sätt förändras. Dessutom ska det utredas hur användningen av dagsböter kan öka och hur verkställigheten av böter kan effektiviseras.</p> <p>Utredaren ska ta ställning till om den som har fyllt 18 år ska behandlas som en vuxen lagöverträdare. De särskilda påföljderna för unga lagöverträdare ska ses över. Användningen av böter för brott före 18 års ålder ska slopas eller begränsas.</p> <p>Slutligen ska utredaren ta ställning till om ett system med villkorligt fängelse ska införas.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2012.</p> <p>Bakgrund och gällande rätt</p> <p>Påföljdssystemets utveckling och principer</p> <p>Straffsystemets syfte är att motverka brottslighet. Med brottsbalken infördes 1965 en påföljdsreglering som i huvudsak grundade sig på individualprevention, dvs. idén att påföljden genom behandling, avskräckning eller oskadliggörande skulle motverka återfall i brott på individnivå. Särskilt framträdande var behandlingstanken.</p> <p>Behandlingstanken kom att kritiseras för att den ledde till olikheter inför lagen och för att det var svårt att i enskilda fall göra säkra prognoser om återanpassning. Reformarbete har därför skett under en längre tid i syfte att betona principerna om proportionalitet mellan brott och straff, likabehandling, konsekvens och förutsebarhet. Dagens påföljdssystem vilar huvudsakligen på dessa principer.</p> <p>Straffmätningen</p> <p>Genom straffmätning avgörs om brottsligheten ska föranleda ett bötesstraff eller en mer ingripande påföljd. Utgångspunkten för straffmätningen är brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Vid bedömningen av straffvärdet beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta, de avsikter eller motiv som han eller hon haft samt försvårande och förmildrande omständigheter i övrigt. Straffnivåutredningen har i betänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85) föreslagit vissa ändringar i syfte att höja straffnivån för allvarliga våldsbrott och ge försvårande och förmildrande omständigheter större genomslag vid straffmätningen. Förslagen bereds inom Regeringskansliet.</p> <p>Vid straffmätningen tas också hänsyn till tidigare brottslighet. Särskilt beaktas dess omfattning, vilken tid som förflutit mellan brotten samt om den tidigare och den nya brottsligheten är likartade eller brottsligheten i båda fallen är särskilt allvarlig. En skärpt straffmätning förutsätter att återfallet inte tillräckligt kan beaktas genom påföljdsvalet eller genom förverkande av villkorligt medgiven frihet. Straffnivåutredningen har föreslagit att strängare straff ska kunna mätas ut oberoende av om villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad samt att vissa förtydliganden av lagtexten görs. Även dessa förslag bereds inom Regeringskansliet.</p> <p>Vid straffmätningen beaktas vidare vissa omständigheter hänförliga till den tilltalades person eller handlande efter brottet som är av sådant slag att det skulle vara oskäligt att inte beakta dem i lindrande riktning, t.ex. att den tilltalade har angett sig frivilligt, förorsakas men genom utvisning eller drabbas av avskedande, uppsägning, annat hinder eller synnerlig svårighet i sin yrkes- eller näringsutövning. Sådana s.k. billighetsskäl kan också motivera ett lindrigare straff än vad som föreskrivs för brottet eller en påföljdseftergift.</p> <p>I lindrande riktning beaktas även om den tilltalade har begått brottet innan han eller hon fyllt 21 år. Det får då också dömas till ett lindrigare straff än vad som föreskrivs för brottet.</p> <p>Böter</p> <p>Böter döms normalt ut i dagsböter till ett antal av minst 30 och högst 150. Dagsbotens belopp bestäms till lägst 50 och högst 1 000 kr beroende på den tilltalades ekonomiska förhållanden. Därutöver finns penningböter och normerade böter. Böter är den lindrigaste påföljden men kan också användas som ett tilläggsstraff. Böter får under vissa förutsättningar förvandlas till fängelse mellan 14 dagar och tre månader.</p> <p>Fängelse</p> <p>Fängelse innebär frihetsberövande på viss tid, högst 18 år, eller på livstid. För brott som begåtts före 21 års ålder är det svåraste straffet fängelse i 14 år.</p> <p>Fängelsestraff verkställs i kriminalvårdsanstalt eller, om straffet uppgår till högst sex månader och vissa andra förutsättningar är uppfyllda, i bostaden genom intensivövervakning med elektronisk kontroll.</p> <p>Från ett tidsbestämt fängelsestraff sker villkorlig frigivning normalt efter två tredjedelar av strafftiden, dock minst en månad. Efter villkorlig frigivning löper en prövotid. Vid återfall i brott under prövotiden ska som huvudregel den villkorligt medgivna friheten förklaras förverkad. Som särskilda skäl för att inte förverka eller förverka endast en del kan beaktas om den nya brottsligheten är av lindrig beskaffenhet, om lång tid har förflutit mellan brotten eller om ett förverkande annars skulle framstå som oskäligt.</p> <p>Vid val av påföljd ska särskilt avseende fästas vid omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än fängelse. Som skäl för fängelse beaktas brottslighetens straffvärde och art samt den tilltalades tidigare brottslighet. När straffvärdet motsvarar eller överstiger ett års fängelse gäller en presumtion för att välja fängelse. Denna presumtion kan brytas av den tilltalades låga ålder eller av s.k. billighetsskäl. Brottslighetens art som skäl för fängelse tar sikte på brottslighet som det anses lämpligt att ingripa mot med en sträng påföljd, trots att straffvärdet inte är påtagligt högt, för att uppnå en på generell nivå moralbildande och avskräckande effekt. Exempel på sådana brottstyper är grovt rattfylleri, narkotikabrott, mened och övergrepp i rättssak samt vissa former av misshandel, våld mot tjänsteman, skattebrott och bokföringsbrott.</p> <p>Villkorlig dom och skyddstillsyn</p> <p>När det saknas skäl för fängelse ska villkorlig dom eller skyddstillsyn väljas, om det inte är aktuellt med överlämnande till särskild vård. Som skäl för att välja villkorlig dom beaktas om det saknas särskild anledning att befara att den tilltalade kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet. Villkorlig dom innebär en prövotid på två år. Påföljden ska normalt förenas med dagsböter, högst 200. Som skäl för skyddstillsyn beaktas om det finns anledning att anta att den påföljden kan bidra till att avhålla den tilltalade från fortsatt brottslighet. Skyddstillsyn innebär en prövotid på tre år med övervakning under i regel ett år. Påföljden kan förenas med dagsböter, högst 200, eller en föreskrift, t.ex. om läkarvård, nykterhetsvård eller annan vård eller behandling.</p> <p>Även då det finns skäl för fängelse kan villkorlig dom eller skyddstillsyn väljas förutsatt att det finns särskilda skäl för ett sådant påföljdsval. Särskilda skäl kan vara att den tilltalade samtycker till en föreskrift om samhällstjänst och en sådan är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. Samhällstjänst innebär en skyldighet att utföra oavlönat arbete i lägst 40 och högst 240 timmar. Särskilda skäl för skyddstillsyn kan också vara t.ex. att missbruk av beroendeframkallande medel eller något annat särskilt förhållande som kräver vård eller annan behandling i väsentlig grad har bidragit till brottet och den tilltalade förklarar sig villig att gå igenom lämplig behandling enligt en behandlingsplan, s.k. kontraktsvård. Skyddstillsyn kan även förenas med fängelse i lägst 14 dagar och högst tre månader, om det är oundgängligen påkallat med hänsyn till straffvärdet eller tidigare brottslighet.</p> <p>Om den dömde missköter sina skyldigheter, kan domstolen undanröja påföljden och bestämma en annan påföljd. I fråga om skyddstillsyn kan Övervakningsnämnden meddela föreskrifter eller varning eller förlänga övervakningen. Om misskötsamheten består i ny brottslighet, gäller särskilda bestämmelser.</p> <p>Överlämnande till särskild vård för missbrukare</p> <p>Lagöverträdare som har ett missbruk av exempelvis alkohol eller narkotika kan överlämnas till särskild vård enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall, förutsatt att kraven för tvångsvård enligt den lagen är uppfyllda. Överlämnande kan ske för både bötesbrottslighet och allvarligare brottslighet.</p> <p>Påföljder för unga lagöverträdare</p> <p>Lagöverträdare som är under 21 år kan dömas till särskilda påföljder för ungdomar men också till övriga påföljder.</p> <p>Sluten ungdomsvård innebär frihetsberövande i lägst 14 dagar och högst fyra år på Statens institutionsstyrelses särskilda ungdomshem. Villkorlig frigivning sker inte. Sluten ungdomsvård används som alternativ till fängelse för brott som begåtts före 18 års ålder förutsatt att det finns synnerliga skäl för fängelse. För brott som begåtts efter fyllda 18 år men före 21 års ålder får dömas till fängelse, om det med hänsyn till gärningens straffvärde eller annars finns särskilda skäl för det.</p> <p>Ungdomsvård innebär vård eller annan åtgärd enligt socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a> eller lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ungdomsvård kan kombineras med dagsböter, högst 200, eller ungdomstjänst. Ungdomsvård kan väljas både när brottsligheten ligger på fängelsenivå och när alternativet är ett bötesstraff. Insatser enligt socialtjänstlagen förutsätter samtycke av den unge. Ungdomsvård får endast dömas ut om de planerade åtgärderna, eventuellt förenade med ungdomstjänst eller böter, kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och art samt den unges tidigare brottslighet.</p> <p>Ungdomstjänst innebär en skyldighet att utföra oavlönat arbete och delta i annan särskilt anordnad verksamhet, t.ex. program eller utbildning, i lägst 20 och högst 150 timmar. Ungdomstjänst kan väljas för både bötesbrottslighet och allvarligare brottslighet. I valet mellan ungdomstjänst och böter har ungdomstjänst företräde, om den påföljden inte är alltför ingripande. Ungdomstjänst kräver samtycke av den unge samt att påföljden är lämplig med hänsyn till hans eller hennes person och övriga omständigheter. För den som är över 18 år krävs därutöver särskilda skäl för att ungdomstjänst ska dömas ut. Påföljden kan väljas endast om den kan anses tillräckligt ingripande med hänsyn till brottslighetens straffvärde och den unges tidigare brottslighet och det saknas skäl att döma till ungdomsvård.</p> <p>Vid misskötsamhet kan domstolen undanröja påföljden och bestämma annan påföljd. Om misskötsamheten består i ny brottslighet, gäller särskilda bestämmelser.</p> <p>Sammanträffande av brott och förändring av påföljd</p> <p>Om den som dömts till fängelse, villkorlig dom, skyddstillsyn eller sluten ungdomsvård har begått ett annat brott före domen eller begår ett nytt brott efter domen men innan påföljden till fullo verkställts eller annars upphört, har domstolen tre alternativ. Domstolen kan förordna att den tidigare utdömda påföljden ska avse även det andra brottet, döma särskilt till påföljd för det andra brottet eller undanröja den tidigare påföljden och döma till ny påföljd av annat slag.</p> <p>Kriminalpolitiska utgångspunkter för en översyn</p> <p>Kriminalpolitiken har som främsta syfte att förebygga brott. Straffsystemet, inbegripet påföljdssystemet, har en central roll i det sammanhanget. Straff och andra påföljder syftar till att på olika sätt motverka brottslighet i samhället. Av stor betydelse är också förverkande av egendom och andra rättsverkningar som beslutas med anledning av brott.</p> <p>En förutsättning för att kriminalpolitiska åtgärder ska få genomslag och legitimitet är att rättsväsendet fungerar på ett sätt som uppfattas som rimligt och rättvist. Den som möter rättssystemet måste känna att han eller hon får sin sak behandlad med omsorg och rättvisa. Påföljdssystemet måste innebära snabba, tydliga och konsekventa reaktioner på brott. Inte minst viktigt är detta med hänsyn till brottsoffrens situation.</p> <p>Den grundläggande utgångspunkten för påföljdsbestämningen måste vara brottslighetens svårhet. Ju allvarligare brottsligheten är, desto strängare straffrättsligt ingripande bör följa. Påföljdssystemet bör tillgodose krav på proportionalitet och konsekvens.</p> <p>Det finns också ett intresse av att påföljdssystemet tillgodoser samhällsskyddet. Vid grova brott eller vid återfall i brott måste samhället kunna reagera med stränga sanktioner. Människor har rätt till skydd mot sådan brottslighet.</p> <p>För att systemet ska uppfattas som legitimt av medborgarna måste vidare grundläggande principer om rättssäkerhet, opartiskhet och likhet inför lagen vara tillgodosedda. Avgörande är också att myndigheternas ingripanden inte framstår som grymma eller nedbrytande. Systemet måste därför även präglas av humanitet och respekt för individen. Hänsyn bör kunna tas till den dömdes personliga förhållanden. Dessutom finns det ett intresse av att kunna döma ut påföljder som medför den kontroll och påverkan som kan antas bäst tillgodose det brottsförebyggande syftet. Det kan också vara nödvändigt att bedöma om en person kan genomföra en viss sanktion, eftersom trovärdigheten i systemet är beroende av att utdömda påföljder verkställs.</p> <p>Reformarbetet på påföljdsområdet har inneburit att individualpreventiva hänsyn fått en minskad betydelse. Brottet, och inte brottslingen, är i ökad utsträckning i centrum vid bedömningarna. Hänsyn till brottsoffren tillmäts också ökad betydelse. Denna utveckling bör fortsätta. Att principer om proportionalitet och likabehandling betonas utesluter inte att även personliga omständigheter kan beaktas vid påföljdsbestämningen.</p> <p>Unga lagöverträdare har under lång tid särbehandlats i straffsystemet. Speciella påföljder och lindrigare straff tillämpas för denna kategori, som ofta har särskilda behov av hjälp och stöd för att inte återfalla i brott. Det finns goda skäl för att anpassa påföljdsbestämningen efter vad som krävs för att möta ungas brottslighet. För unga brottslingar är det särskilt viktigt att ingripandena är tidiga, tydliga och inriktade på att förhindra fortsatt brottslighet. Det finns anledning att överväga om systemet bör utformas annorlunda för att tillgodose detta intresse.</p> <p>Fängelsestraffet är en nödvändig och central del av påföljdssystemet för att detta ska vara trovärdigt. Användning av straff får dock aldrig göras mer ingripande än vad som krävs med hänsyn till syftet med åtgärden. Fängelsestraffet fyller också en funktion genom att motverka ny brottslighet så länge det verkställs. Samtidigt är det viktigt att under verkställigheten försöka underlätta för den dömde att anpassa sig till ett normalt samhällsliv och möjliggöra för den dömdes underåriga barn att upprätthålla kontakt med honom eller henne.</p> <p>Även om fängelse inte kan undvaras i systemet är det viktigt att använda fängelsestraffet endast i de fall då det är särskilt påkallat. Intagning i kriminalvårdsanstalt kan medföra negativa sociala och ekonomiska konsekvenser för den dömde. Fängelse är dessutom en resurskrävande påföljd. Det finns sålunda anledning att begränsa användningen av fängelse. Det gäller särskilt de korta fängelsestraffen. Vid vissa typer av brottslighet kan dock ett kortare fängelsestraff krävas av trovärdighetsskäl.</p> <p>En förutsättning för att begränsa användningen av fängelse är att det finns trovärdiga och bra alternativa ingripandeformer. Det är därför viktigt att fortlöpande utveckla och förbättra sådana alternativ.</p> <p>Även om det är en fördel med ett utbud av olika alternativ så att ingripandet kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet, är det angeläget att systemet i sina grundläggande drag är klart och överskådligt uppbyggt. Det finns anledning att överväga om systemet kan renodlas och förenklas ytterligare.</p> <p>Det ökande internationella samarbetet, inte minst inom EU, medför också att påföljdssystemet i allt större utsträckning kommer att påverkas av systemen i andra länder. Under senare år har rambeslut om erkännande och verkställighet av olika påföljder och andra rättsverkningar av brott utarbetats. Det gäller böter, fängelse och andra frihetsberövande påföljder, alternativ till frihetsberövande påföljder samt förverkande. Vid genomförandet av dessa överenskommelser innebär alltför stora olikheter mellan systemen att svårigheter uppstår i samarbetet. Vidare kan det inte uteslutas att en tillnärmning av de materiella påföljdsregleringarna sker. Det svenska systemet bör därför, om inte särskilt starka skäl talar mot det, utformas så att det inte väsentligt och isolerat avviker från vad som gäller i flertalet andra stater, särskilt inom EU.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska göra en översyn av påföljdssystemet för vuxna och unga lagöverträdare. Styrande för översynen ska vara de kriminalpolitiska utgångspunkter som angetts ovan. Översynen ska omfatta de frågor som beskrivs nedan. Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor inom ramen för uppdraget.</p> <p>Översynen ska inte avse allvarligt psykiskt störda lagöverträdare. En reform av straffansvaret för denna grupp med utgångspunkt i Psykansvarskommitténs betänkande (SOU 2002:3) har utlovats och kompletterande beredningsunderlag ska lämnas (dir. 2008:93).</p> <p>Användningen av fängelse</p> <p>Fängelsestraffet ska användas när det är påkallat med hänsyn till brottslighetens allvar eller det annars behövs för att brottsligheten ska mötas av en trovärdig reaktion. I dag döms många lagöverträdare till fängelse, särskilt till straff understigande ett år. Flera är tidigare ostraffade.</p> <p>Utredaren ska analysera och föreslå hur användningen av fängelse, i första hand de korta straffen, kan minska samtidigt som trovärdigheten i systemet kan upprätthållas. Eftersom användningen av fängelse är beroende av såväl reglerna om påföljdsval som påföljdernas innehåll, ska båda dessa delar övervägas. I sammanhanget ska också bestämmelserna om straffmätning övervägas i vissa avseenden.</p> <p>Straffvärde</p> <p>Straffvärdet, som fortfarande ska utgöra utgångspunkten för straffmätningen och påföljdsvalet, kan medföra stora skillnader i valet mellan fängelse och andra påföljder trots små skillnader i straffmätningen. Utredaren ska analysera och föreslå hur denna effekt kan minska.</p> <p>Brottslighetens art</p> <p>Att brottslighetens art tillmäts betydelse som skäl för fängelse innebär en avvikelse från den grund som systemet i övrigt i huvudsak vilar på. Det tycks dessutom finnas en tendens i praxis att anse fler och fler brottstyper vara av sådan art att det utgör skäl för fängelse. Samtidigt kan det av trovärdighetsskäl vara nödvändigt att vid vissa brottstyper ingripa med en sträng påföljd, särskilt brottstyper som hotar grundläggande samhällsfunktioner som rättssystemet.</p> <p>Utredaren ska analysera och föreslå hur betydelsen av brottslighetens art kan begränsas och dess innebörd klart avgränsas.</p> <p>Tidigare brottslighet</p> <p>Tidigare brottslighet tillmäts betydelse vid påföljdsvalet för att det genom en skärpt reaktion ska kunna markeras att upprepad brottslighet är allvarligare än enstaka brott. Återfall i brott kan också medföra att villkorligt medgiven frihet förklaras förverkad. Även vid straffmätningen kan tidigare brottslighet påverka i skärpande riktning. Kriterierna för vilken tidigare brottslighet som anses relevant är allmänt hållna och återfallets betydelse i dessa olika avseenden varierar.</p> <p>Utredaren ska ta ställning till och föreslå vilka kriterier som ska gälla för tidigare brottslighet och vilken betydelse sådan brottslighet ska tillmätas vid påföljdsvalet och straffmätningen samt i fråga om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Som utgångspunkter ska gälla att återfall i brott ska mötas av en skärpt reaktion och att graden av ingripande på grund av återfall inte ska minska.</p> <p>De s.k. billighetsskälen</p> <p>Bestämmelserna om s.k. billighetsskäl, som är av betydelse för både straffmätningen och påföljdsvalet, har inte varit föremål för någon samlad översyn sedan de infördes 1989. I vissa avseenden kan en mer generös utformning synas skälig medan en större restriktivitet möjligen kan vara påkallad i andra avseenden. Samtidigt måste kraven på proportionalitet och likabehandling kunna tillgodoses i rimlig utsträckning. Till detta kommer att Beredningen för rättsväsendets utveckling (SOU 2005:117) har förslagit ett par ändringar av bestämmelserna som behöver analyseras ytterligare. Enligt det ena förslaget ska beaktas att den tilltalade har lämnat uppgifter av betydelse för utredningen av det egna brottet. Det andra förslaget avser en utvidgad möjlighet att underskrida straffminimum. Förslagen har fått ett blandat remissmottagande. Bland annat har invänts att principen om likabehandling blir svår att upprätthålla.</p> <p>Mot denna bakgrund ska utredaren analysera och vid behov föreslå ändringar av bestämmelserna vad avser innehåll, betydelse vid straffmätningen och påföljdsvalet samt för meddelande av påföljdseftergift.</p> <p>Straffnivåerna i vissa särskilda fall</p> <p>En särskild fråga gäller längden på fängelsestraff när det utöver straffet beslutas om en annan form av sanktion med anledning av brottet. I sådana fall kan den sammantagna reaktionen bli förhållandevis ingripande, även om hänsyn tas till sanktionskumulationen när straffets längd bestäms. Samtidigt fyller sanktioner, särskilt av ekonomiskt slag, som beslutas utöver fängelsestraffet en viktig funktion, inte minst som verktyg för att motverka ny brottslighet. Även utvisning är ett betydelsefullt sådant verktyg.</p> <p>För vissa brottstyper ligger straffnivån, oavsett om sanktionskumulation sker, högt jämfört med ingripandenivån vid andra brottstyper. Detta gäller allvarligare narkotikabrott, allvarligare förmögenhetsbrott utan fysisk integritetskränkning samt allvarligare bokföringsbrott, skattebrott och liknande brottstyper. Den höga straffnivån beror bland annat på att straffvärdet i stor utsträckning bestäms i relation till den mängd eller det belopp som gärningen avser.</p> <p>Utredaren ska analysera behovet av förändringar i syfte att åstadkomma en rimlig reaktion, främst vid sanktionskumulation, i de nämnda fallen. Samtidigt ska utredas om regleringen avseende andra sanktioner än straff bör förändras eller om nya sådana sanktioner bör utvecklas. Utredaren ska föreslå de förändringar av bestämmelserna om straffmätning och regleringen om sanktioner som han eller hon finner påkallade. Utredaren får också föreslå en förändrad straffskala för något särskilt brott.</p> <p>Flerfaldig brottslighet</p> <p>En annan fråga som är av stor betydelse gäller flerfaldig brottslighet. När flera brott har begåtts bestäms ett gemensamt straff för den samlade brottsligheten och reduceras straffvärdet i viss omfattning. Straffnivåutredningen har kort diskuterat straffvärdebestämningen vid och åtgärder mot flerfaldig brottslighet men inte lagt något förslag. Frågan behöver utredas i detta större sammanhang.</p> <p>Utredaren ska analysera frågan om straffvärdebestämning vid flerfaldig brottslighet och vid behov lämna förslag som ger sådan brottslighet större genomslag vid påföljdsbestämningen eller som motverkar brottsligheten mer effektivt. Vid övervägandena ska utredaren utgå från att det fortsatt ska bestämmas ett gemensamt straff. Vidare ska beaktas eventuella förslag om sammanträffande av brott och förändring av påföljd, se nedan. Även ändringar som kan komma att göras till följd av Straffnivåutredningens förslag avseende bestämmelserna om straffvärde ska beaktas.</p> <p>Fängelsestraffets innehåll</p> <p>Utredaren ska ta ställning till om intensivövervakning med elektronisk kontroll kan användas i ökad utsträckning eller på annat sätt förändras och lämna förslag till de förändringar som är påkallade. Bestämmelserna om intensivövervakning vid utslussning från fängelsestraff i anstalt ska inte ändras.</p> <p>Villkorlig dom och skyddstillsyn</p> <p>Villkorlig dom och skyddstillsyn kan kombineras på flera olika sätt med föreskrifter av skilda slag och med böter eller, såvitt avser skyddstillsyn, fängelse. Det inbördes förhållandet mellan dessa påföljder och påföljdskombinationer men också deras förhållande till andra påföljder är i vissa avseenden oklart.</p> <p>Utredaren ska se över påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn samt analysera och föreslå hur valet av ingripanden som inte utgör fängelse i anstalt ska ske, vilket innehåll och vilken utformning i övrigt ingripandena ska ha samt hur de ska följas upp och hur reaktionerna vid återfall i brott och annan misskötsamhet ska utformas. I sammanhanget ska analyseras förändringar som har föreslagits i ett betänkande av Rattfylleriutredningen (SOU 2006:12). Även frågan om kostnadsansvaret för kontraktsvård ska utredas.</p> <p>När det gäller valet av ingripande ska bland annat undersökas bättre möjligheter att anpassa ingripandena efter brottsligheten och i vilken utsträckning den tilltalades personliga förhållanden ska tillmätas betydelse.</p> <p>Vad gäller ingripandenas innehåll och utformning i övrigt ska analyseras om nuvarande inslag kan vidareutvecklas och förbättras. Exempelvis ska det prövas om användningen av samhällstjänst bör öka och om kriterierna för kontraktsvård bör förändras. Det ska också undersökas om nya inslag och om möjligheterna att kombinera olika inslag kan utvecklas. Även sanktioner av ekonomisk natur eller annat slag som närmast kan hänföras till rättsverkningar av brott får utvecklas. Vid dessa överväganden ska rambeslutet om erkännande och verkställighet av icke frihetsberövande påföljder särskilt beaktas. Det ska även prövas hur det kan säkerställas att den som uppfyller förutsättningarna för kontraktsvård också får sådan vård. Samtidigt ska utredaren ta ställning till vilka beslut som ska fattas av domstol och hur detaljerade dessa ska vara.</p> <p>Slutligen ska det utredas hur den dömdes skötsamhet och efterlevnaden i övrigt av ingripandena ska kontrolleras, vilka reaktioner som ska följa vid återfall i brott eller annan misskötsamhet och hur systemet i övrigt ska utformas för sådana situationer. Som utgångspunkter ska gälla att återfall och misskötsamhet ska mötas av successivt skärpta reaktioner och att reaktionen ska vara mer ingripande vid återfall än vid annan misskötsamhet. Samtidigt ska hänsyn tas till vad den dömde undergått till följd av det tidigare ingripandet.</p> <p>Överlämnande till särskild vård för missbrukare</p> <p>Påföljden överlämnande till vård enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall används i liten utsträckning. Vidare innebär påföljden bland annat att domstolen vid påföljdsbestämningen inte alltid vet om vård kommer till stånd och inte heller vad vården kommer att innebära eller hur länge den kommer att pågå.</p> <p>Utredaren ska analysera om det är möjligt att avvara påföljden som straffrättsligt ingripande eller om ingripandet annars kan förändras för att ge principerna för systemet ökat genomslag. Utredaren ska föreslå de ändringar som är påkallade.</p> <p>Böter</p> <p>Användningen av dagsböter behöver analyseras som en del i övervägandena om en minskad användning av fängelse. Böter är intressant även som alternativ till andra påföljder. Bötesstraffet har flera fördelar. Det kan straffmätas och det medför inte samma negativa konsekvenser som ett fängelsestraff i anstalt kan göra. Kostnaderna för verkställighet är relativt små, straffet kan verkställas tvångsvis och betalda böter utgör en inkomst för staten.</p> <p>När det gäller lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder förekommer dock att bötesstraffet förlorar sin effekt på grund av att betalningsskyldigheten fullgörs av någon annan, t.ex. en förälder. I dessa fall medför brottet inte några tydliga konsekvenser för den unge.</p> <p>Vad gäller dagsbotens belopp, som beräknas på grundval av den tilltalades ekonomiska förhållanden, får detta ofta stor betydelse för det sammanlagda bötesstraffet jämfört med antalet dagsböter. Dagsbotsbeloppet kan exempelvis medföra att bötesstraffet blir mycket strängt i förhållande till brottets allvar eller att det blir stora skillnader mellan bötesstraff trots att brotten är lika klandervärda.</p> <p>För att dagsböter ska vara ett trovärdigt straff måste verkställigheten vara effektiv och en annan reaktion normalt följa när straffet inte kan verkställas. Så är det inte alltid för närvarande. Exempelvis torde det förekomma att den bötfällde av ekonomiska skäl inte kan betala hela bötessumman vid ett tillfälle men vill och skulle kunna göra rätt för sig om summan förföll till betalning successivt. Vidare förvandlas i praktiken inte obetalda dagsböter till fängelse.</p> <p>Utredaren ska mot denna bakgrund analysera och föreslå hur användningen av dagsböter kan öka förutsatt att trovärdigheten i straffet kan upprätthållas. Samtidigt ska det analyseras och föreslås hur dagsbotens belopp ska beräknas. När det gäller lagöverträdare som har begått brott före 18 års ålder ska utredaren beakta de särskilda förhållanden som gäller för unga personer och lämna förslag till en slopad eller en mer begränsad användning av dagsböter. Utredaren ska dessutom undersöka och föreslå hur verkställigheten av dagsböter kan effektiviseras och hur reaktionen ska se ut vid utebliven betalning. I sammanhanget ska även förhållandet mellan dagsböter och penningböter ses över samt andra frågor om böter som kan uppkomma utredas.</p> <p>Särbehandling av unga lagöverträdare</p> <p>En grundläggande fråga gällande påföljdsbestämningen för unga lagöverträdare avser den särbehandling i lindrande riktning som sker vid såväl straffmätningen som påföljdsvalet när brott har begåtts före 21 års ålder. Att 21 år har valts som gräns sammanhänger med att det tidigare var myndighetsåldern. Numera gäller 18 år som myndighetsålder. I flera med Sverige jämförbara länder är åldersgränsen 18 år förhållandevis allmänt använd för att skilja mellan barn och vuxna i straffrättsligt hänseende. Detsamma gäller enligt internationella instrument på det straffrättsliga området. Den åldersgränsen finns också i FN:s konvention om barnets rättigheter. I Sverige används dessutom för lagöverträdare i åldrarna 18 till och med 20 år i de flesta fall de påföljdsalternativ som gäller för vuxna lagöverträdare. Det kan därför hävdas att påföljdsbestämningen för unga i den ålderskategorin bör vara densamma som för äldre lagöverträdare. Å andra sidan kan anföras att lagöverträdare i den gruppen generellt sett är mer begränsade i utveckling och erfarenheter samt drabbas hårdare av straffrättsliga ingripanden än äldre lagöverträdare.</p> <p>Utredaren ska mot denna bakgrund ta ställning till om lagöverträdare som har fyllt 18 men inte 21 år ska behandlas som vuxna lagöverträdare vid straffmätningen och påföljdsvalet eller i något av dessa avseenden och i så fall lämna förslag till ändringar. Om utredaren finner det påkallat, kan en särreglering i något särskilt hänseende föreslås. En särreglering får också föreslås i fråga om villkorlig frigivning från fängelsestraff. Dessutom ska utredaren analysera hur ungdom bör beaktas vid straffmätningen i de fall då straffnedsättning ska ske och vid behov föreslå förändringar.</p> <p>De särskilda ungdomspåföljderna</p> <p>Regle1ringen om sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst utgår från att unga lagöverträdare så långt möjligt ska hanteras utanför Kriminalvården. Vidare bygger regleringen på att ingripandena ska anpassas efter behovet av att främja en gynnsam utveckling hos den unge samtidigt som den i viss utsträckning vilar på de principer som påföljdssystemet i övrigt väsentligen grundas på. Ungdomsvården och ungdomstjänsten reformerades 2007 i syfte att påföljderna i ökad utsträckning skulle präglas av principerna om proportionalitet, förutsebarhet och konsekvens men också behovsanpassas. Brottsförebyggande rådet har påbörjat ett arbete för att reformen ska kunna utvärderas.</p> <p>En utvärdering kan visa om syftet med reformen har uppnåtts och ge anledning att se över ungdomsvården och ungdomstjänsten. Vidare kan de överväganden som görs avseende påföljdssystemet i stort kräva förändringar av de särskilda ungdomspåföljderna. Påföljdsregleringen för unga lagöverträdare behöver dessutom ses över, eftersom den är komplex och behäftad med principiella brister. Vad särskilt gäller sluten ungdomsvård kan det finnas behov av längre frihetsberövande för att möta även mycket allvarlig brottslighet och bättre möjligheter till kontroll och stöd den första tiden efter att frihetsberövandet upphört.</p> <p>Utredaren ska utvärdera om syftet med 2007 års reform har uppnåtts. Utvärderingen ska inriktas på domstolarnas påföljdsval och innehållet i påföljderna. Utredaren ska vidare se över var och en av påföljderna sluten ungdomsvård, ungdomsvård och ungdomstjänst. Översynen ska ske mot bakgrund av utvärderingen, de förslag som läggs fram i övriga delar samt de beskrivna problemen med ungdomspåföljderna. Översynen ska också ske i ljuset av intresset av tidiga, tydliga och brottsförebyggande ingripanden mot unga lagöverträdare. I översynen ska ingå att utreda frågor om påföljdens ställning, huvudmannaskapet för påföljden - företrädesvis för ungdomsvård och ungdomstjänst - , valet av påföljden, dess innehåll och utformning i övrigt samt uppföljning och reaktion vid återfall i brott eller annan misskötsamhet. I sammanhanget ska det också utredas om det bör utvecklas nya inslag som kan vara särskilt lämpliga för unga lagöverträdare. Att användningen av dagsböter för lagöverträdare som begått brott före 18 års ålder ska slopas eller begränsas har behandlats ovan under avsnittet om böter. Utredaren ska föreslå de ändringar som behövs.</p> <p>Sammanträffande av brott och förändring av påföljd</p> <p>Regleringen om sammanträffande av brott och förändring av påföljd behöver ses över i ljuset av de förslag som utredaren lägger fram om påföljdssystemet i övrigt. Regleringen är dessutom komplex och vilar inte heller på en enhetlig grund.</p> <p>Utredaren ska se över regleringen i dess helhet och därvid särskilt beakta intresset av att den förenklas och utformas på ett principiellt mer sammanhängande sätt.</p> <p>Villkorligt fängelse m.m.</p> <p>Villkorligt fängelse innebär att domstolen dömer till fängelse men att straffet villkoras i ett eller annat avseende under en prövotid och att verkställigheten skjuts upp. Det villkorliga fängelsestraffet kan vara förenat med olika tilläggssanktioner. Villkorligheten knyts till att den dömde inte återfaller i brott eller annars missköter sig men kan också avse att han eller hon fullgör tilläggssanktionen.</p> <p>Utredaren ska ta ställning till om den vidareutveckling av påföljdssystemet som har beskrivits i det föregående kan uppnås genom införande av ett system med villkorligt fängelse. En väg som ska prövas för att åstadkomma detta ska vara att låta samtliga former av ingripanden utom fängelse i anstalt och böter som självständigt straff samt, beroende på utredarens överväganden i de delarna, överlämnande till särskild vård inordnas under det villkorliga fängelset.</p> <p> Som utgångspunkt ska gälla att ett införande av villkorligt fängelse inte får leda till en kraftig ökning av användningen av fängelse i anstalt. Det bör därför exempelvis prövas en ordning där villkorligheten i straffet knyts inte bara till att den dömde inte återfaller i brott eller på annat sätt missköter sig utan också till att prövotiden fortlöper och eventuell tilläggssanktion fullgörs. Därigenom bör fängelsestraffet kunna förbli villkorligt vid återfall eller annan misskötsamhet. När ett ovillkorligt fängelsestraff slutligen döms ut bör det finnas möjlighet att beakta vad den dömde har undergått till följd av det villkorliga fängelsestraffet. Det bör också prövas om verkställigheten av en del av straffet ska kunna anstå.</p> <p>Om utredaren bedömer att ett system med villkorligt fängelse inte bör införas, ska föreslås hur den eftersträvade vidareutvecklingen av påföljdssystemet kan ske inom ramen för den befintliga strukturen. Det får därvid utredas om samhällstjänst eller kontraktsvård bör utgöra självständiga ingripanden.</p> <p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p> <p>Utredaren ska undersöka och beskriva hur påföljdssystemet är utformat i några med Sverige jämförbara länder, däribland de nordiska länderna, Tyskland och Storbritannien. Dessutom ska relevanta EU-rättsakter och andra internationella instrument inventeras och kortfattat redovisas. Utredaren ska utforma sina förslag så att det svenska påföljdssystemet kan fungera på bästa möjliga sätt vid ömsesidigt erkännande och verkställighet av påföljder och utan stora svårigheter kan anpassas vid en eventuell tillnärmning av påföljdssystemen. Förslagen ska även i övrigt utformas i överensstämmelse med relevanta internationella instrument.</p> <p>Utredaren ska hålla sig informerad om arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet samt EU på det område som uppdraget avser.</p> <p>Till stöd för utredarens arbete ska en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna inrättas.</p> <p>Utredaren ska särskilt uppmärksamma vilka förändrade krav som ett genomförande av förslagen innebär för berörda myndigheter. Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhets- och barnperspektiv i de analyser som görs. All statistik som kan komma att redovisas ska vara köns- och åldersuppdelad.</p> <p>Utredaren ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag och särskilt beakta kostnadseffektiva lösningar. Om förslagen leder till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p> <p>Utredaren ska lägga fram fullständiga författningsförslag.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2012. Om utredaren anser det lämpligt, kan någon del av uppdraget redovisas i ett delbetänkande.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2009:14/ 2009-03-12T12:00:00+01:00 2009-03-12T12:00:00+01:00 2009:14 Transporter av frihetsberövade personer Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 12 mars 2009</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska göra en översyn av verksamheten med transporter av frihetsberövade personer. Utredaren ska undersöka om transportverksamheten är ändamålsenligt utformad eller om den bör vara organiserad på ett annat sätt. I uppdraget ingår också att utarbeta ett förslag till en reformerad rättslig reglering och lämna förslag som medför att verksamheten som helhet kan bedrivas mer effektivt. Syftet är att åstadkomma en tydlig och heltäckande reglering som skapar förutsättningar för en rättssäker och effektiv transportverksamhet.</p> <p>Utredaren ska lämna förslag till de organisationsförändringar som utredaren bedömer vara nödvändiga och redovisa fullständiga författningsförslag. De höga krav på rättssäkerhet som måste ställas på en lagstiftning av detta slag ska särskilt beaktas.</p> <p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 2010.</p> <p>Kriminalvårdens transporttjänst</p> <p>Personal inom Kriminalvården transporterar dagligen personer som är placerade hos den egna myndigheten. Kriminalvården utför också transporter av personer åt andra myndigheter. Det kan exempelvis gälla personer som är placerade på olika vårdinrättningar eller personer som ska transporteras till eller från Sverige. En transport som Kriminalvården utför för en annan myndighets räkning föregås ofta av att den myndighet som har ansvaret för personen ansöker om handräckning hos polisen. För det ändamålet finns i olika författningar bestämmelser som innebär att en polismyndighet i en sådan situation har skyldighet att lämna biträde åt myndigheten när en begäran om handräckning görs. Det förekommer att den aktuella polismyndigheten i ett sådant fall överlämnar verkställigheten av handräckningsbeslutet till Kriminalvården, som genomför transporten. Kriminalvården transporterar även personer från eller till polisarrester.</p> <p>Transporter inom kriminalvården utförs antingen av de enskilda verksamhetsställena, dvs. enskilda anstalter och häkten, eller av transporttjänsten. Transporttjänsten är en del av Kriminalvården. Administrationen och ledningen är placerad vid Kriminalvårdens huvudkontor i Norrköping och planeringsfunktionen finns i Arvidsjaur. Varje år genomför transporttjänstens drygt 300 anställda transportförare ca 45 000 transporter.</p> <p>Arbetet med transporter inom kriminalvården är i praktiken oftast uppdelat så att de enskilda verksamhetsställena utför de kortare inrikestransporterna, t.ex. för inställelse till domstol eller sjukhusbesök för personer som är inskrivna vid anstalter eller häkten. Transporttjänsten planerar och utför längre inrikestransporter och utrikestransporter.</p> <p>Någon särskild lag eller förordning om transporter av personer som är föremål för kriminalvård finns inte. Däremot är de bestämmelser som generellt reglerar kriminalvården och behandlingen av intagna inom kriminalvården, åtminstone i vissa delar, tillämpliga på de transporter som utförs. Det rör sig framför allt om lagen <a href="https://lagen.nu/1974:203">(1974:203)</a> om kriminalvård i anstalt, förordningen <a href="https://lagen.nu/1974:248">(1974:248)</a> om kriminalvård i anstalt, lagen <a href="https://lagen.nu/1976:376">(1976:376)</a> om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. I dessa författningar finns också några bestämmelser som direkt tar sikte på transporter. Enligt 6 § första stycket förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1172">(2007:1172)</a> med instruktion för Kriminalvården får Kriminalvården bistå andra myndigheter med inrikes- och utrikestransporter av personer som är berövade friheten.</p> <p>Transportverksamheten är förhållandevis detaljerat reglerad i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. (KVFS 2006:11). När det gäller inrikestransporter framgår det av 2 och 3 §§ i dessa föreskrifter vilka transporter som transporttjänsten utför.</p> <p>Uppdraget att se över transportverksamhetens organisation</p> <p>Är transportverksamheten ändamålsenligt organiserad?</p> <p>År 1991 fick Riksrevisionsverket (RRV) i uppdrag av regeringen att göra en översyn av kriminalvårdens transportorganisation. RRV fann i sin granskning problem bl.a. i fråga om ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter. Detta hängde samman med att verksamhets- och kostnadsansvaret var delat, vilket medförde bristande kostnadseffektivitet. Detta gällde enligt RRV bl.a. transporter som skedde med stöd av den dåvarande utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/1989:529">(1989:529)</a>. RRV ansåg att det borde övervägas om kriminalvården fortsättningsvis skulle utföra transporter åt andra myndigheter.</p> <p>Regeringen uppdrog den 25 maj 2002 åt Statskontoret att granska delar av kriminalvårdens verksamhet samt lämna förslag till effektivisering av verksamheten. De delar som omfattades av Statskontorets granskning var fängelserna samt den dåvarande myndigheten Transporttjänsten. I rapporten Effektivitetsgranskning av kriminalvården <a href="https://lagen.nu/2003:20">(2003:20)</a> skrev Statskontoret att den analys som genomförts av myndigheten Transporttjänsten visar att den dåvarande ordningen i allt väsentligt var ändamålsenlig. Transporttjänsten borde, enligt Statskontorets bedömning, fortsättningsvis vara en egen myndighet under Kriminalvårdsstyrelsen. Som skäl för detta anförde Statskontoret att det förhållandet att Transporttjänsten har externa uppdragsgivare motiverar en särställning. Statskontoret fann inte motiv för att ompröva eller i väsentlig grad ifrågasätta den uppgifts- och ansvarsfördelning som då gällde för Transporttjänsten i förhållande till övriga myndigheter inom kriminalvården samt till externa myndigheter. Transporttjänsten borde, enligt Statskontoret, hållas samman inom en och samma organisation, under förutsättning att ett lagstöd för verksamheten skapades. Sedan den 1 januari 2006 är Kriminalvården dock en myndighet och transporttjänsten är en del av myndigheten. I propositionen som föregick enmyndighetsreformen ansåg regeringen att det kan finnas anledning att i framtiden överväga hur transporttjänsten bör vara organiserad för att uppnå optimal effektivitet (prop. 2004/05:176 s. 54). Det finns alltså ett behov av att överväga om transportverksamheten är ändamålsenligt organiserad.</p> <p>Utredaren ska * studera och beskriva vilka lösningar andra med Sverige jämförbara länder har valt när det gäller transporter av frihetsberövade personer, * ta ställning till om transportverksamheten bör vara organiserad på ett annat sätt, * lämna förslag som medför att transportverksamheten kan bedrivas mer effektivt, * lämna förslag till de organisationsförändringar som bedöms som nödvändiga, och * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Ska Kriminalvården utföra transporter åt andra myndigheter?</p> <p>Kriminalvården transporterar personer åt andra myndigheter, efter överlämnande av handräckningsbeslut från polismyndigheten. Riksdagens ombudsmän (JO) har, i ett ärende angående handläggningen av ett handräckningsuppdrag enligt då gällande lagen om beredande av psykiatrisk vård i vissa fall (JO 1988/89 s. 194) ifrågasatt om transport av sjuka människor överhuvudtaget hör hemma inom den nuvarande ordningen med transporter genom kriminalvårdens transportorganisation.</p> <p>Utredaren ska därför * överväga om Kriminalvården ska utföra transporter åt andra myndigheter på det sätt som för närvarande sker eller om någon annan myndighet bör utföra dessa transporter, * analysera vilka konsekvenser en förändring skulle föra med sig för de myndigheter som anlitar Kriminalvården för transporter, och * utarbeta nödvändiga författningsförlag.</p> <p>Kostnadsansvaret för transporterna</p> <p>Kriminalvården har kostnadsansvaret för både transporter inom kriminalvårdens egentliga verksamhetsområde och i fråga om de transporter som utförs åt andra samhällsorgan. Oavsett vilken organisatorisk lösning som väljs bör det övervägas om den som beställer en transport också ska få betala kostnaden för genomförandet av transporten. Därmed skulle det finnas ett egenintresse hos beställaren att inte överutnyttja denna service.</p> <p>Utredaren ska * analysera kostnadsutvecklingen och kostnadseffektiviteten i dagens transportverksamhet, * föreslå hur kostnadseffektiviteten kan öka samt vilka finansieringsprinciper som ska tillämpas, * väga för- och nackdelar ur ett verksamhets- och ekonomistyrningsperspektiv, och * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Uppdraget att reformera den rättsliga regleringen</p> <p>Polisens möjlighet att överlämna verkställighet av handräckningsbeslut till Kriminalvården</p> <p>Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande. Av 2 kap. 12 § RF framgår att en begränsning av detta skydd får göras endast genom lag och under vissa närmare angivna förutsättningar. Enligt artikel 5 i Europakonventionen måste varje frihetsberövande ha stöd i lag och falla inom någon av de kategorier som uppräknas i artikel 5:1. I artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen finns bestämmelser om den personliga rörelsefriheten och under vilka förutsättningar inskränkningar i rörelsefriheten är tillåtna. Inskränkningarna måste vara föreskrivna i lag och uppfylla vissa andra närmare angivna förutsättningar.</p> <p>I olika författningar som reglerar skilda former av tvångsvård finns bestämmelser som ger en polismyndighet rättsligt stöd för att besluta om handräckning och att verkställa denna. Det gäller lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga (43 §), lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall (45 §), lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård (47 § andra stycket), lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1129">(1991:1129)</a> om rättspsykiatrisk vård (27 §) och lagen <a href="https://lagen.nu/1998:603">(1998:603)</a> om verkställighet av sluten ungdomsvård (20 §). Bestämmelserna ger polismyndigheten, i vissa angivna situationer, rätt att verkställa handräckningen och därmed också befogenhet att använda tvång. Även i andra författningar finns det rättsligt stöd för polishandräckning, t.ex. i utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> och i lagen <a href="https://lagen.nu/1994:1809">(1994:1809)</a> om totalförsvarsplikt.</p> <p>Det är relativt vanligt att en polismyndighet överlämnar verkställigheten av ett handräckningsbeslut, som innefattar transport av en person, till Kriminalvården. JO har i ett beslut ifrågasatt rätten för en polismyndighet att överlämna verkställigheten av ett handräckningsbeslut till Kriminalvårdens Transporttjänst och därmed också rätten för kriminalvårdspersonal att utöva våld och tvång efter ett sådant överlämnande (JO 2000/01 s. 95). JO anför att frågan om rätten för en polismyndighet att till Kriminalvårdens Transporttjänst överlämna verkställigheten av ett handräckningsbeslut avseende transport av en frihetsberövad person bör bli föremål för särskild reglering i lag.</p> <p>Ibland utför Kriminalvården transport av en person som är berövad friheten och förvaras i en lokal som polisen har ansvaret för. Det kan gälla en person som är gripen eller anhållen och som förvaras i en polisarrest. Som huvudregel gäller att den myndighet som ansvarar för den lokal där den gripne, anhållne eller häktade befinner sig också ansvarar för transporterna av denne (jfr 16 § förordningen [1976:376] om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.). Om polisen har ansvaret för lokalen torde det som JO har anfört även gälla en situation då Kriminalvården ska verkställa en transport av en person från eller till en sådan lokal.</p> <p>Utredaren ska * analysera behovet av ett utökat lagstöd för överlämnande av transporter mellan polisen och Kriminalvården och * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Kriminalvårdens möjlighet att begära handräckning av polisen</p> <p>I ett annat beslut (dnr 2345-2005) har JO behandlat den situationen att Kriminalvården helt har överlämnat ett uppdrag att transportera en person som Kriminalvården ansvarar för till polisen. I beslutet påpekar JO att det torde krävas en särskild reglering i lag som möjliggör polishandräckning för att Kriminalvårdens Transporttjänst ska ha möjlighet att helt överlämna uppdrag om genomförande av transporter till polisen.</p> <p>Utredaren ska * överväga ett utökat lagstöd för Kriminalvårdens möjlighet att begära handräckning av polisen och * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Överlämnande av avvisnings- eller utvisningsärenden</p> <p>Enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> får Migrationsverket lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyndigheten, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet.</p> <p>Under 2007 fattade Migrationsverket fler än 6 000 beslut om att lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende till polismyndigheten enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen. 3 261 beslut fattades på grund av att personen i fråga avvikit och 2 770 på grund av att det kunde antas att tvång skulle komma att behövas. Under 2007 fattades 3079 beslut i förvarsärenden. Det fattas alltså många beslut om överlämnande till polismyndigheten enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen utan att personen i fråga är tagen i förvar. Enligt Migrationsverket är det transporttjänsten inom Kriminalvården som utför en stor del av transporterna i dessa ärenden.</p> <p>Överlämnande av en transport från en polismyndighet till Kriminalvården får ske om det är fråga om en redan frihetsberövad person (jfr 6 § förordningen [2007:1172] med instruktion för Kriminalvården). Att det bör vara en förutsättning beror på att transporttjänsten inom Kriminalvården inte bör ha befogenhet att genomföra ett frihetsberövande av en person som inte redan är frihetsberövad.</p> <p>Frågan om rätten för Kriminalvårdens personal att under transporter av avvisade och utvisade personer använda tvång har inte uppmärksammats i förarbetena till den aktuella bestämmelsen i utlänningslagen (jfr prop. 1997/98:173 s. 58 f.). Det finns således ett behov av att analysera frågan om transporter som sker med stöd av 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen.</p> <p>Utredaren ska * granska hur verkställighet av transporter sker då Migrationsverket lämnat över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyndigheten och överväga ytterligare lagreglering av dessa transporter samt * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete</p> <p>Ett flertal olika författningar ligger till grund för polisens och Kriminalvårdens olika transporter till och från Sverige. Verkställigheten av sådana transporter innehåller ofta moment av både inrikes- och utrikestransporter. I de olika författningarna anges ibland att det är polismyndigheten som har ansvaret för verkställigheten av transporterna (jfr 20 § tredje stycket lagen [1957:668] om utlämning för brott). I andra fall har Kriminalvården det ansvaret (jfr 8 § lagen [1963:193] om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.). För vissa situationer är frågan oreglerad, antingen på så sätt att en reglering om vilken myndighet som ansvarar för verkställigheten saknas i författningen eller att den reglering som finns endast avser särskilda men inte samtliga situationer (jfr lagen [2000:562] om internationell rättslig hjälp i brottmål och förordningen [1982:306] med vissa bestämmelser om utlämning för brott). I vissa av de aktuella författningarna finns bestämmelser om transitering genom Sverige.</p> <p>Det finns ett behov av att se över regleringen av transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete och överväga en heltäckande samt mer enhetlig och tydlig reglering.</p> <p>Utredaren ska * göra en översyn av de författningar som reglerar tvångsvisa transporter till och från Sverige och ta ställning till om reglerna för transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete bör förändras i syfte att åstadkomma ett mer heltäckande och enhetligt regelverk, och * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter</p> <p>Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. påtvingat kroppsligt ingrepp. Av 2 kap. 12 § RF framgår att begränsning av detta skydd som regel endast får ske genom lag och under vissa närmare angivna förutsättningar. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle och inte heller sträcka sig längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett begränsningen. Det ligger i sakens natur att den personal som ansvarar för en person som är frihetsberövad måste ha rätt att utöva visst tvång och i vissa fall även våld för att hindra den frihetsberövade från att t.ex. avvika.</p> <p>Det finns inte några generella bestämmelser i kriminalvårdslagstiftningen som behandlar kriminalvårdspersonalens rätt att använda våld. Däremot omfattar bestämmelsen om laga befogenhet i 24 kap. 2 § brottsbalken bl.a. Kriminalvårdens personal. Enligt den bestämmelsen får våld, under vissa förutsättningar, brukas mot den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten. Bestämmelsen omfattar inte bara personer som är intagna i kriminalvårdsanstalt, häktade och anhållna utan också andra frihetsberövade, t.ex. personer som är föremål för olika typer av tvångsvård. Som regel torde även transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete omfattas. Våldet får brukas om personen rymmer eller sätter sig till motvärn med våld eller hot om våld eller på något annat sätt gör motstånd mot någon under vars uppsikt personen står. Tillämpningsområdet för 24 kap. 2 § brottsbalken utvidgas genom bestämmelsen i 24 kap. 5 § brottsbalken. Av denna paragraf följer att var och en som hjälper någon som, enligt bl.a. bestämmelsen om laga befogenhet har rätt att bruka våld, har samma rätt. En polisman har vidare enligt 10 § polislagen <a href="https://lagen.nu/1984:387">(1984:387)</a> befogenhet att i vissa fall använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd.</p> <p>Stöd för att använda tvång finns i de ovan nämnda särskilda lagarna om tvångsvård. Exempelvis anges i 15 § lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga att en person som vistas i ett hem för särskilt noggrann tillsyn får hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården ska kunna genomföras. Vidare får rörelsefriheten inskränkas när det behövs med hänsyn till andra intagnas eller personalens säkerhet. Motsvarande gäller för en person som vårdas enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall och enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1998:603">(1998:603)</a> om verkställighet av sluten ungdomsvård. En person som vårdas enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård får enligt denna lag hindras att lämna vårdinrättningen och om andra åtgärder är otillräckliga får det tvång användas som är nödvändigt. Vidare får patienten kortvarigt hållas fastspänd om det finns en omedelbar fara för att han eller hon allvarligt skadar sig själv eller någon annan. Dessa bestämmelser gäller också för en person som genomgår rättspsykiatrisk vård, enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1129">(1991:1129)</a> om rättspsykiatrisk vård.</p> <p>En utlänning som är tagen i förvar får enligt 11 kap. 6 § utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> hindras från att lämna förvarslokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att utlänningen tagits i förvar ska tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen.</p> <p>En polismyndighets befogenhet att använda tvång mot en person som är föremål för handräckning enligt ovan nämnda lagar följer, enligt JO, av den bestämmelse i respektive lag som reglerar polismyndighetens skyldighet att lämna biträde. Dessa bestämmelser öppnar enligt sin ordalydelse inte någon möjlighet för någon annan myndighet än polismyndighet att lämna biträde. Det finns inte heller andra lagregler som uttryckligen ger Kriminalvården sådana befogenheter (jfr JO 2000/01 s. 95 angående handräckning enligt lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård).</p> <p>Kriminalvårdens personal, bl.a. personal inom transporttjänsten, har en viss rätt att använda tvång och våld inom den egna verksamheten. Det finns dock, bl.a. mot bakgrund av vad JO har uttalat, ett behov av att göra en översyn av kriminalvårdens rätt att använda tvång och våld i samband med transporter.</p> <p>Utredaren ska * klarlägga befogenheten att använda våld och annat tvång under olika typer av transporter och bedöma om det finns ett behov av, och även lämpligheten av, att förändra dessa befogenheter och * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Övriga frågor</p> <p>Utöver de frågor som nämns kan det finnas andra närliggande frågor som aktualiseras under utredningsarbetets gång. Utredaren är fri att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som kan anses behövas.</p> <p>Konsekvenser</p> <p>Utredaren ska redovisa förslag till finansiering i de delar utredningens förslag innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna och redovisa förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt för jämställdhet mellan kvinnor och män. Om utredaren kommer med förslag rörande kostnadsansvaret för transporterna ska de kostnadsmässiga konsekvenserna för berörda myndigheter analyseras. Överväganden och förslag som rör barn ska ta sin utgångspunkt i konventionen om barnets rättigheter. Där det är relevant ska utredaren göra en analys av vilka konsekvenser förslagen får för barn.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska vid genomförandet av uppdraget samråda med berörda myndigheter och organisationer samt med Utredningen Kriminalvårdens effektivitet (Ju 2008:02) och utredningen om genomförande av EG:s direktiv om återvändande samt frågor om förvar (dir 2009:1).</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2010.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:48/ 2008-04-24T12:00:00+01:00 2008-04-24T12:00:00+01:00 2008:48 Översyn av missbruks- och beroendevården Socialdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 24 april 2008</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska se över bestämmelserna i socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>, lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall, hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård när det gäller miss- bruks- och beroendevård samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till utvecklingen inom området. Målet ska vara en kunskapsbaserad missbruks- och beroendevård utifrån den enskildes behov. I uppdraget ingår att ta ställning till hur kommunernas och landstingens ansvar för missbruks- och beroendevården kan tydliggöras. Utredaren ska även överväga eventuella behov av förändringar i lagstiftningen och ansvarsfördelningen mellan de båda huvudmännen för att säkerställa att personer med missbruk eller beroende får de insatser som de behöver. Utredaren ska även se över hur ansvaret för tillnyktrings- verksamheter enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1976:516">(1976:516)</a> om omhändertagande av berusade personer m.m. bör organiseras för att säkerställa att den som omhändertagits får en adekvat tillsyn och omvårdnad. Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2010. Bakgrund Ansvaret för missbruks- och beroendevården vilar på flera huvudmän. Socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a> ger kommunerna huvudansvaret när det gäller missbruks- och beroendevård genom att ange att socialnämnden aktivt ska verka för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. Socialtjänsten ger också stöd till bl.a. boende, sysselsättning och försörjning. Landstingen har skyldighet att tillgodose behovet av medicinska och psykiatriska insatser så som bl.a. abstinensbehandling och läkemedelsassisterad behandling vid alkohol- och narkotika- missbruk. Detta sker vanligen vid beroendekliniker eller psy- kiatriska kliniker i enlighet med hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a>. Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvarar för den vård som ges utan den enskildes samtycke enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall samt vård av unga enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. Även kriminalvården har en viktig uppgift då en stor del av de intagna har missbruksproblem. Länsstyrelserna utövar tillsyn och stödjer utvecklingsarbete när det gäller kom- munernas missbruksvård. Socialstyrelsen ansvarar för tillsynen över hälso- och sjukvården och har även ett övergripande an- svar för tillsyn av socialtjänsten och för den generella kun- skapsutvecklingen inom området. Missbruks- och beroendevårdens utveckling Antalet personer med tungt alkohol- eller narkotikamissbruk i Sverige beräknas uppgå till cirka 100 000. Alkoholmissbruket dominerar och bland dem med tungt missbruk utgör 75 procent män. Det beräknade antalet personer med tungt narkotikamiss- bruk uppgår till drygt 25 000. Bland personer med narkotika- missbruk är medelåldern lägre, knappt 40 år jämfört med drygt 50 år bland personer med alkoholmissbruk. Andelen kvinnor är högre bland personer med narkotikamissbruk och uppgår till 35 procent. En trend som kan ses i såväl Sverige som inter- nationellt är att blandmissbruket ökar. Det finns samband mellan tungt missbruk och social utslagning såsom hemlöshet, arbetslöshet och skuldsättning samt både fysisk och psykisk sjukdom. Personer som har alkohol- eller narkotikaproblem har en klart ökad risk för psykiska sjukdomar. Bruket av alkohol har ökat i Sverige och enligt Centralför- bundet för alkohol- och narkotikaupplysning har årskonsum- tionen under den senaste femårsperioden uppgått till cirka tio liter ren alkohol per person 15 år och äldre, vilket historiskt sett är en mycket hög nivå. Enligt den nationella folkhälsoenkäten 2006 hade 9 procent av kvinnorna och 17 procent av männen riskabla alkoholvanor. Missbruk är ett folkhälsoproblem som inte bara drabbar den missbrukande personen utan i hög grad även hans eller hennes familj. Barnen är särskilt utsatta. Att inte bara fokusera på den missbrukande personen, utan att även se och möta hans eller hennes barns och andra närståendes behov har stor betydelse för att skapa en helhetssyn på missbrukets konsekvenser. Miss- bruket har även samhälleliga konsekvenser i form av bland annat våld, brottslighet och sjukskrivningar. Missbruks- och beroendevård i förändring Under den senaste femårsperioden har antalet personer i den frivilliga dygnsvården minskat och antalet personer med öppen- vårdsinsatser ökat. Kunskapen om läkemedelsassisterad be- handling har ökat, men tillgången till sådan behandling är be- gränsad i vissa delar av landet. Många kommuner arbetar för att skapa en sammanhållen vårdkedja och insatserna utformas i högre utsträckning för att möta olika gruppers specifika behov. Samtidigt har personer med både missbruksproblem och psy- kisk sjukdom svårt att få sina vårdbehov tillgodosedda. Det- samma gäller våldsutsatta kvinnor med missbruk, unga personer med missbruk samt äldre personer med tungt missbruk. Aktuell forskning visar att socialt väletablerade personer med lindrigare missbruksproblem inte alltid nås av stöd- och vårdinsatser eller är tveksamma till att söka vård och att få av dem vänder sig till socialtjänsten för att få stöd. Stora resurser läggs däremot på en relativt liten grupp personer med omfattan- de sociala och psykiska problem, som återkommer gång på gång. Insatserna måste utgå från dokumenterad kunskap och klientens behov och önskemål snarare än att, vilket fortfarande är vanligt, styras av ideologi, ekonomi och "tradition". Behovet av en översyn av missbruks- och beroendevården Missbruks- och beroendevården är ett komplext område som befinner sig i ett intensivt utvecklingsskede. Kunskapsutveck- lingen på området ger förutsättningar för att åtgärder och insat- ser i allt högre utsträckning ska kunna ge faktiska och hållbara resultat. Samtidigt återstår mycket att göra. Ny kunskap om vård- och behandlingsformer, behoven av samverkan och sam- arbete mellan olika vårdgivare samt värdet av att sätta individen och hans eller hennes behov i centrum ställer krav på en lag- stiftning som förmår skapa goda förutsättningar för en önskvärd utveckling. Ansvaret är fördelat på olika huvudmän Ansvaret för missbruks- och beroendevården åvilar i dag såväl kommuner som landsting. Sverige har till skillnad från de flesta andra länder definierat missbruk som en social fråga. Kommunerna har genom socialtjänstlagen huvudansvaret för att personer med missbruk får den vård, behandling och det stöd de behöver. Även om huvudinriktningen är en drogfri behandling har missbruks- och beroendevården kommit att bli alltmer medicinskt orienterad. Landstinget har genom hälso- och sjuk- vården också ansvaret för och skyldighet att tillhandahålla vård och behandling för missbruk och beroende och därmed relate- rade somatiska och psykiatriska problem. Detta överlappande ansvar mellan olika huvudmän har länge orsakat problem. Kon- sekvensen har ofta blivit att den enskilde fallit mellan stolarna. Personer med tungt missbruk har särskilda behov av ut- hålliga, kvalificerade och integrerade insatser från såväl social- tjänst som beroendevård. Uppdelningen på två huvudmän, som var och en har sitt lagstadgade kompetensområde, och sektori- seringen av verksamheterna är erfarenhetsmässigt ett stort hinder för en optimal användning av tillgängliga resurser i form av pengar och kompetens, samtidigt som det allvarligt försvårar tillgänglighet till dokumenterat effektiva behandlingsformer och kontinuitet ur den enskildes perspektiv. Det finns starka skäl för att se över ansvarsfördelningen mellan de olika huvudmän som har ansvar inom området. När det gäller personer med tungt missbruk som lett till social utslagning - kanske i storleks- ordningen 100 000 personer - bör sjukvårdens inflytande stärkas genom en mer långtgående samverkan mellan beroende- vård, psykiatri och socialtjänstens missbruksvård. Narkotikakommissionen betonade i sitt slutbetänkande (SOU 2000:126) kommunernas ansvar för att ta fram lokala drogstrategier som skulle ange mål men också behov och överenskommelser med andra huvudmän. Det skulle bl.a. in- kludera behovet av avgiftningsplatser och stöd från den psykiat- riska vården. Resonemanget utgick också från att kommunen var den naturliga parten för kontakter med andra huvudmän så som kriminalvården, men också gentemot frivilligorganisa- tionerna. Vidare ligger huvudansvaret för det förebyggande ar- betet på kommunerna. Enligt regeringens uppfattning finns det nu skäl att se över lagstiftningen på området. Det handlar bl.a. om att tydliggöra huvudmännens ansvar och uppdrag och även överväga even- tuella behov av förändringar i ansvarsfördelningen mellan huvudmännen. Målet måste vara att rätt vårdgivare ger rätt in- sats vid rätt tidpunkt. Eftersom behoven av vård och stöd varie- rar från dem med riskbruk till dem med tungt missbruk i kom- bination med annan sjuklighet finns stor risk både för att perso- ner hamnar mellan stolar och för dubbelarbete eller ineffektivt resursanvändande. Det finns brister i samordningen Samordning och samverkan mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården har fortfarande, trots en rad åtgärder för att för- bättra samarbetet, mycket stora brister. Framför allt råder oklar- het om var den ekonomiska ansvarsfördelningen går och praxis varierar stort mellan olika landsting och kommuner. Det före- kommer att kommuner betalar landstinget för t.ex. metadonbe- handling för personer med narkotikamissbruk. Dessutom är kunskapen om såväl nyttan som riskerna med läkemedels- assisterad behandling inom hälso- och sjukvården för både narkotika och alkoholmissbruk mycket olika utvecklad över landet. Tillgången till sådan vård med specialistkompetens är i dag på många håll bristfällig. Abstinensbehandling är ett annat område där det råder stor oklarhet om ansvarsfördelningen mellan kommun och landsting. Personer med tungt missbruk har inte sällan samsjuklighet, dvs. vid sidan av missbruket finns även en psykisk sjukdom. Det finns i dag omfattande evidens för att missbruk och psykisk sjukdom ska behandlas samtidigt i samordnade former, vilket också framgår av Socialstyrelsens nationella riktlinjer för missbruks- och beroendevården. Dessa personer bollas dock fortfarande ofta mellan socialtjänsten och psykiatrin inte minst när det är frågan om tvångsinsatser enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) eller lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård. Ofta får missbruk svåra sociala konsekvenser som t.ex. hemlöshet. Erfarenheten visar att det i hög grad är samma klienter med tungt missbruk som rör sig mellan de olika huvudmännen inom missbruksvården och kriminalvården. Därför måste framtida analyser av samhällets insatser mot narkotika- och alkoholmiss- bruk utgå från en helhetsbild som innefattar såväl social- tjänstens, Statens institutionsstyrelses, hälso- och sjukvårdens som kriminalvårdens verksamheter på området. Den behandling som ges inom ramen för kriminalvården kan heller inte ses isolerat. För att förhindra återfall i såväl missbruk som brott och för att underlätta klientens återanpassning i sam- hället har han eller hon ofta behov av omfattande stöd- och hjälpinsatser - inte sällan missbruks- och beroendevård - också efter det att kriminalvården upphört. Det är därför nödvändigt med samverkan för att åstadkomma fungerande vårdkedjor för missbrukare allt i enlighet med normaliseringsprincipen. Därför bör kriminalvårdens roll och möjlighet att i samverkan med huvudmännen inom missbruks- och beroendevården kunna stärka samarbetet för att klienterna ska erbjudas och slutföra en adekvat behandling belysas. Regeringens satsning på vården har fått resultat De preliminära resultaten från regeringens satsning på en förstärkt vårdkedja i samband med LVM-vården visar att fler personer fått vård enligt LVM och att denna vård givit goda resultat. Detta kan betyda att det i dag finns ett glapp mellan vård som ges med respektive utan samtycke och att försöken med vårdkedjor bidragit till att minska detta glapp. Det kan där- för finnas skäl att överväga om en mer integrerad lagstiftning med en närmare koppling mellan frivillighet och tvång liksom mellan vård i öppna och slutna former kan bidra till en mindre ryckig och mer kontinuerlig vård för personer med tungt miss- bruk och behov av omsorg, psykiatrisk vård och insatser för att komma ur hemlöshet. Detsamma gäller vårdformer för äldre personer som har missbruksproblem och är i behov av omsorg eller omvårdnad. På psykiatrins område har regeringen före- slagit ändringar i lagstiftningen som innebär ökade möjligheter att inom ramen för tvångsvården ge patienten nödvändig vård i öppna former, bl.a. i syfte att underlätta utslussning från tvångsvården (prop. 2007/08:70 Ny vårdform inom den psykiat- riska tvångsvården). Personer med riskbruk eller missbruk är i dag svåra att nå och få vänder sig till socialtjänsten för att få hjälp mot sitt miss- bruk eller beroende. Detsamma gäller personer med ett läke- medelsberoende. Blandmissbruket ökar alltmer och allt färre har ett renodlat alkohol- eller narkotikamissbruk. Människor med riskbruk eller begynnande missbruk vänder sig snarare till primärvården än tar kontakt med kommunens socialtjänst för hjälp. Det finns därför skäl att överväga hur dessa grupper kan få effektivare och bättre hjälp. Kommunerna har olika förutsättningar att lämna vård Argument för behovet av att se över ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting när det gäller missbruksvården kan också resas utifrån det stora antalet små kommuner i landet som ofta har så knappa resurser att det inte är möjligt att i socialtjänstens regi bygga upp den kompetens som behövs för en effektiv missbruksvård. Kanske finns det inte heller ett kon- tinuerligt behov som försvarar en sådan uppbyggnad. I be- tänkandet Personer med tungt missbruk (SOU 2005:82) visas att små kommuner av naturliga skäl saknar specialiserade en- heter för missbruksvård. Likaså anges bristen på resurser och kompetens inom missbruksvården vara större bland de mindre kommunerna. Ett sätt att motverka detta problem torde vara att små kommuner samverkar kring mer specialiserade enheter. Socialstyrelsen visar dock i en rapport om kvalitetsutvecklingen i missbruks- och beroendevården att utvecklingen snarare är den motsatta. Små kommuner samverkar i mindre utsträckning än kommuner med stort befolkningsunderlag. Vårdmodeller i Danmark och Norge Möjligheter och förutsättningar för att inom missbruks- och beroendevården kunna ge rätt insats från rätt vårdgivare vid rätt tidpunkt bör också belysas och övervägas vid en översyn. Detta är särskilt angeläget för personer med missbruk och samtidigt psykisk sjukdom, vilket behandlas i Nationell psykiatrisamord- nings betänkande Ambition och ansvar (SOU 2006:100). I Danmark har t.ex. en garanti för social behandling av personer som missbrukar narkotika införts från och med den 1 januari 2003 genom en ändring av lagen om social service. Sedan den 1 juli 2005 gäller motsvarande garanti för personer med alkohol- missbruk. Lagen innebär en skyldighet för amtskommunen (motsvarande de svenska landstingen) att erbjuda en social be- handlingsinsats som ska sättas i verket senast 14 dagar efter att den enskilde anmält sin önskan om behandling. Den enskilde har också i princip ett fritt val såtillvida att hon eller han kan välja att genomgå behandlingen var som helst i Danmark. I Norge har den specialiserade sjukvården fått huvudansvaret för vården av personer med tungt missbruk och dessa personer omfattas där av lagstiftade patienträttigheter inom hälso- och sjukvården. Den norska Rusreformen som trädde i kraft 2004 syftar bl.a. till att personer med tungt missbruk ska få bättre sjukvård, mer heltäckande och individualiserade insatser samt ökad mångfald i utbudet. Huvudansvaret för missbruksvården inklusive behandlingsinstitutionerna har förts över från social- tjänsten till den specialiserade hälso- och sjukvården. Det inne- bär bl.a. att läkare numera kan remittera personer med miss- bruksproblem till specialiserade behandlingsinstitutioner. Dessa personer får då samma lagstadgade rättigheter som andra pa- tienter inom hälso- och sjukvården, som t.ex. rätt till en utred- ning inom 30 dagar om nödvändig sjukvård på grund av miss- bruket. Denna norska modell bör studeras närmare. Här har man or- ganisatoriskt försökt lösa samverkans- och samarbetsproblem mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården, som i Norge liksom i Sverige har varit ett stort hinder för en effektiv miss- bruksvård. Förändringen kan kort beskrivas som att Norge har omdefinierat behandlingen av personer med missbruk från att vara en socialtjänstuppgift som förutsätter vissa medicinska stödtjänster till att bli ett hälso- och sjukvårdsansvar som backas upp med socialt arbete. Vid en översyn av missbruks- och be- roendevården bör erfarenheterna från Norges förändring av an- svarsfördelningen belysas. En särskild fråga gäller omvårdnaden om de personer som omhändertagits enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1976:511">(1976:511)</a> om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB). Lagen innebär att den som anträffas så berusad av alkoholdrycker eller annat berusnings- medel att han eller hon inte kan ta hand om sig själv eller utgör en fara för sig själv eller någon annan får omhändertas av en polisman. När lagen trädde i kraft år 1977 var tanken att den skulle skapa en grundval för ett nytt förhållningssätt vad gäller omhändertagande och behandling av personer som påträffats berusade. En försöksverksamhet med särskilda tillnyktrings- enheter inleddes som avsågs ersätta förvaringen i polisarrest. Utvecklingen gick emellertid inte den väg som lagstiftaren tänkte sig och huvudregeln är i dag fortfarande att de som om- händertas förvaras för tillnyktring hos polisen. Frågan om om- händertagande av berusade personer enligt LOB har varit före- mål för överväganden vid ett par tidigare tillfällen, bl.a. av polisverksamhetsutredningen (Polisverksamhet i förändring - del 2, slutbetänkande av polisverksamhetsutredningen, SOU 2002:117). Gemensamt för de överväganden som gjorts har varit att huvudansvaret för tillnyktring i samband med om- händertagande enligt LOB inte längre bör ligga på polisen utan överföras till en annan huvudman som har möjligheter att åstadkomma ett bättre socialt och medicinskt omhändertagande samtidigt som polisen avlastas en uppgift som ligger utanför den rent polisiära verksamheten. Inget av förslagen har lett till lagstiftning. Som framgått av det föregående anser regeringen att det nu finns skäl att se över missbruks- och beroendevården och tydliggöra huvudmännens ansvar och uppdrag och även överväga eventuella behov av förändringar i ansvarsfördel- ningen. Mot den bakgrunden är det naturligt att utredaren även bör se över hur ansvaret för tillnyktringsverksamheten enligt LOB bör organiseras för att säkerställa att den som omhänder- tagits får en adekvat tillsyn och omvårdnad. En utgångspunkt för översynen bör vara att huvudansvaret inte längre ska ligga på polisen. Uppdraget Utredaren ska se över bestämmelserna i socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>, lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall, hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård när det gäller miss- bruks- och beroendevård samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till utvecklingen när det gäller vård och behandlingsmetoder. Det ska ingå i uppdraget att ta ställning till hur kommunernas och landstingens ansvar kan tydliggöras. Utredaren ska även över- väga eventuella behov av förändringar i lagstiftningen och ansvarsfördelningen mellan de båda huvudmännen för att säkerställa att personer med missbruk eller beroende får de insatser som de behöver. I uppdraget ska även ingå att se över hur ansvaret för tillnyktringsverksamheter enligt LOB bör orga- niseras för att säkerställa att den som omhändertas en adekvat tillsyn och omvårdnad. Förslagen ska analyseras utifrån ett brukarperspektiv. Följande frågor ska ingå i översynen: ? Missbruksvården är ett komplext område som befinner sig i ett intensivt utvecklingsskede. Denna utveckling ska be- skrivas och behovet av ändring av gällande lagstiftning analyseras. Tänkbara effekter och ekonomiska konsekven- ser av en förändring av befintlig lagstiftning och ansvars- fördelning ska belysas. ? De nordiska ländernas missbruks- och beroendevård ska beskrivas och skillnader mot svensk sådan vård analyseras. ? Kommunernas - inte minst de små kommunernas -möj- lighet att i dag tillhandahålla kvalificerad och specialiserad missbruks- och beroendevård ska kartläggas och beskrivas. ? Förslag ska lämnas till hur kunskapen om och tillgången till insatser i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet som t.ex. läkemedelsassisterad behandling vid alkohol- och narkotikamissbruk och behandling mot missbruk/beroende av narkotikaklassade läkemedel kan göras tillgänglig i hela landet. ? Ansvaret för insatser till personer med riskbruk, läke- medelsmissbruk/beroende, bruk av dopningsmedel eller blandmissbruk ska tydliggöras och riskerna med läke- medelsassisterad behandling när ett blandmissbruk före- kommer belysas. ? Ansvaret för insatser till personer som har både missbruk och psykisk sjukdom ska förtydligas och förslag lämnas till hur effektivare integrerade insatser kan tillhandahållas. ? Kriminalvårdens roll och möjlighet att i samverkan med huvudmännen inom missbruks- och beroendevården kunna stärka samarbetet för att klienterna ska erbjudas en adekvat behandling ska belysas. ? Statens institutionsstyrelses roll och möjligheter att i samverkan få hjälp med insatser från hälso- och sjukvården i sitt behandlingsarbete ska belysas. ? Möjligheter och förutsättningar att inom missbruks- och beroendevården kunna ge rätt insats från rätt vårdgivare vid rätt tidpunkt samt hur man kan bli bättre på att upp- märksamma barn och andra närstående till personer med missbruk och beroende ska belysas. ? Lagstiftningen bör ge utrymme för nya och mer flexibla vårdformer oavsett om vården bedrivs i öppna eller slutna former och oavsett om den ges med eller utan den enskildes samtycke. ? Ansvaret för vårdplanering, upphandling av vårdenheter, kompetensutveckling och uppföljning ska analyseras. ? Utredaren ska analysera om det finns behov av författnings- ändringar och i så fall lägga fram fullständiga förslag till sådana. Utöver de frågor som nämns kan det finnas andra närliggan- de frågor som aktualiseras under utredningsarbetets gång, t.ex. behovet av ändringar av gällande bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som kan anses behövas. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska under arbetet samråda med berörda myndigheter. Utredaren ska även inhämta erfarenheter från brukarorgani- sationer och andra organisationer verksamma inom missbruks- området samt med forskare inom området. Utredaren ska också samråda med andra berörda utredningar, bl.a. Utredningen om översyn av bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i socialtjänstlagen (dir. 2007:168). Regeringen har i budgetpropositionen 2008 aviserat en kommande översyn av den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen, vilket delvis även kommer att beröra utredarens arbete. Om utredarens förslag skulle innebära ökade kostnader för staten respektive kommunerna ska förslag till finansiering läm- nas. Om förslagen påverkar kostnader för staten, landstingen och kommunerna ska en beräkning av dessa kostnader redo- visas. Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2010.</p> <p> (Socialdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:91/ 2007-06-20T12:00:00+01:00 2007-06-20T12:00:00+01:00 2007:91 Nya former för stöd till kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten Socialdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2007</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare skall analysera och lämna förslag på hur de statliga resurser som i dag avsätts till socialtjänstens verksamhetsområde på bästa sätt kan bidra till att stödja kunskapsutvecklingen inom detta område. Utredaren skall även analysera och lämna förslag på åtgärder som främjar att ny kunskap tas fram, sprids och tillämpas i praktiken. Syftet är att socialtjänstens insatser i högre utsträckning skall baseras på kunskap om det sociala arbetets resultat, kvalitet och effektivitet.</p> <p>Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 1 mars 2008.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Socialtjänsten omfattar bland annat vård och omsorg om äldre, stöd och service till personer med funktionshinder samt individ- och familjeomsorg.</p> <p>Kommunernas ansvar för vård och omsorg om äldre regleras i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) medan regler för hälso- och sjukvården finns i hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a>. Ansvaret för kommunernas socialtjänst, som berör personer med funktionshinder, regleras i lagen <a href="https://lagen.nu/1993:387">(1993:387)</a> om stöd och service till vissa funktionshindrade och i SoL. Individ- och familjeomsorgens insatser ges med stöd av SoL, lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall samt lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. Det yttersta ansvaret för att kvinnor och män, flickor och pojkar i socialt utsatta situationer får det stöd och den hjälp de behöver vilar på kommunen.</p> <p>Statens insatser inom området består främst av lagstiftning, tillsyn, uppföljning och utvärdering, vissa stimulansbidrag samt det utvecklingsarbete som bedrivs av myndigheterna. Kommunernas kostnader för socialtjänsten var 2005 drygt 143 miljarder kronor, vilket är en ökning med fyra miljarder kronor (ca tre procent) jämfört med 2004. Sedan 2001 har kostnaderna ökat med nära 18 procent i löpande priser.</p> <p>Staten har ansvar för högskoleutbildning och även ett ansvar för finansiering av grundforskning och utbildning på forskarnivå. Huvudmännen har ansvaret för verksamhetsutveckling och kvalitet samt för nödvändig fort- och vidareutbildning av personalen.</p> <p>Tidigare statliga insatser</p> <p>Den dåvarande regeringen beslutade 1999 att ge Socialstyrelsen i uppdrag att ge ett nationellt stöd till kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten. I samband med uppdraget avsattes 50 miljoner kronor under tre år. Uppdraget innebar bl.a. försök med s.k. "socialtjänstuniversitet" (försök med en närmare integration mellan socialt inriktad forskning, utbildning och praktik) och nya typer av kombinationstjänster i skärningen mellan forskning och praktik. Uppdraget skulle genomsyras av ett brukarperspektiv. Socialstyrelsen redovisade sitt uppdrag 2004 i slutrapporten För en kunskapsbaserad socialtjänst. Socialstyrelsen bedömde bl.a. att det krävs ett långt tidsperspektiv för strukturstöd och en utökad dialog mellan berörda aktörer om inriktning för att utveckla långsiktigt hållbara former för integration mellan utbildning, forskning och socialtjänst.</p> <p>Inom Socialstyrelsen inrättades 2004 Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS). Institutets uppdrag är att utveckla standardiserade bedömningsmetoder, stödja och ibland genomföra studier av sociala insatser, ställa samman kunskapsöversikter samt att sprida resultat. Dessa fyra huvuduppgifter kan kategoriseras i dels ett produktionsuppdrag, dels ett kommunikationsuppdrag. Institutets uppdrag är inte att göra strategiska analyser av vilka strukturella åtgärder som skulle kunna främja kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten. Regeringen har sedan inrättandet stött verksamheten med ca sju miljoner kronor per år.</p> <p>Stöd till FoU-verksamhet</p> <p>Forsknings- och utvecklingsverksamheter inom socialtjänstområdet, s.k. FoU-enheter, är praktiknära verksamheter som drivs av en huvudman inom denne huvudmans verksamhetsområde. Inom socialtjänsten började FoU-enheter att utvecklas främst inom individ- och familjeomsorgens område. Mellan 1997-2001 lämnades statligt etableringsstöd till FoU-enheter från Socialstyrelsen. Sedan 1999 bidrar staten också med ekonomiskt stöd till utveckling av regionala enheter för forskning och utveckling inom äldreområdet. Det statliga stödet uppgår sedan 2005 till 10 miljoner kronor per år och lämnas för närvarande till 27 regionala FoU-enheter som verkar inom äldreområdet. Sedan 1997 har staten sammanlagt bidragit med ca 170 miljoner kronor i stimulansmedel för FoU-verksamheter inom socialtjänst- och äldreområdena.</p> <p>Svenska Kommunförbundet (nuvarande Sveriges Kommuner och Landsting) och Socialstyrelsen redovisade i en gemensam skrivelse till Socialdepartementet den 28 april 2004 (S2004/3583/ST) ett förslag till fortsatt stöd till kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten. Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting återkom i en liknande skrivelse till regeringen den 16 januari 2007 (S2007/1158/ST) med förslag om långsiktigt finansiellt stöd till kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten.</p> <p>Sveriges Kommuner och Landsting och Socialstyrelsen föreslår att staten årligen avsätter särskilda medel för strategiska insatser som stimulerar och underlättar en angelägen och önskvärd utveckling av en kunskapsbaserad socialtjänst. Medlens användning skall enligt förslaget bestämmas genom årliga avtal mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting. Medlen skall gå till insatser som lämpligen bedrivs nationellt, lokalt och regionalt med stöd av nationell samordning och styrning.</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>Kunskap om sociala insatsers resultat och vad som ger god kvalitet och avsedd effekt är på många sätt en förutsättning för en väl fungerande socialtjänst. För detta krävs en gemensam terminologi och struktur för datainsamling. Det är också nödvändigt för att bedöma om mål och regler i lagstiftningen efterlevs. För klienten/brukaren är det viktigt att känna till vad som fungerar bra inför planeringen av insatser. För yrkesverksamma är kunskapen nödvändig för att de skall kunna bedriva och utveckla arbetet. Motsvarande gäller för att huvudmän och verksamhetsansvariga skall kunna följa upp verksamheten och besluta om förändringar och hur resurser skall användas.</p> <p>Även medborgarna efterfrågar i allt större utsträckning lättillgänglig information som var och en kan tillgodogöra sig. För att kunna träffa egna val behöver man kunna informera sig om olika verksamheters innehåll, kvalitet och resultat.</p> <p>Kunskapsbasen för insatserna inom socialtjänsten är outvecklad. Arbetet bedrivs på grundval av lagstiftning, riktlinjer och rutiner för ärendehandläggning. Det är otillfredställande att det sociala arbetet i så begränsad utsträckning bygger på kunskap om effekten av olika insatser, arbetssätt och metoder och i allt för hög utsträckning vilar på tradition och icke vetenskapligt förankrade uppfattningar.</p> <p>Ett flertal statliga stimulansbidrag har syftat till att stödja utvecklingen av nya metoder, insatser och arbetssätt inom socialtjänsten. Stimulansbidragen har vanligtvis delats ut av Socialstyrelsen, men även av länsstyrelserna, andra myndigheter och kommittéer knutna till Regeringskansliet eller av Regeringskansliet direkt. I betänkandet Personer med tungt missbruk (SOU 2005:82) uppskattades t.ex. att det statliga stödet till lokala insatser bara inom missbrukarvården under 2005 uppgick till ca 500 miljoner kronor, som fördelades av sju olika myndigheter på nationell nivå samt 21 länsstyrelser.</p> <p>De statligt stödda projekten har i mycket liten utsträckning utvärderats enligt sådana vetenskapliga kvalitetskriterier som krävs för att det skall vara möjligt att dra slutsatser om effekten av olika insatser m.m.</p> <p>Regeringen har i propositionen (prop. 2006/07:129) Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården m.m. aviserat initiativ för att förbättra statistiken inom socialtjänsten. Socialstyrelsen har också fått i uppdrag att ta fram kvalitetsindikatorer och att utveckla den nationella statistiken som underlag för öppna jämförelser av kvalitet och resultat inom äldreomsorgen (S2007/518/ST). De öppna jämförelserna kan fungera som ett viktigt underlag för utveckling av kvalitet och effektivitet.</p> <p>Socialstyrelsen har vidare på uppdrag av den tidigare regeringen tagit fram en plan för hur arbetet med utveckling av vård och socialt stöd till personer med psykisk sjukdom eller psykiska funktionshinder skall bedrivas de kommande åren (S2006/1993/HS). Det nationella stödet till utvecklingen kommer bl.a. att skapa bättre förutsättningar för verksamhetsuppföljning, öppna redovisningar och jämförelser genom utveckling av statistik, register och system samt metoder för lokal verksamhetsuppföljning. Planen skall genomföras inom ramen för Socialstyrelsens NU-projekt (Nationellt utvecklingsstöd till verksamheter för människor med psykiska sjukdomar och funktionshinder).</p> <p>Dessutom har Socialstyrelsen på regeringens uppdrag initierat ett nationellt projekt för kunskapsproduktion, kunskapsspridning och tillämpning inom området psykosociala insatser för personer med psykiska funktionshinder (S2006/6959/HS). Det har även tillskapats ett nationellt centrum för utveckling av tidiga insatser till barn och unga som löper risk att utveckla svårare psykisk ohälsa (S2007/2699/HS).</p> <p>Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att lämna förslag på en nationell modell för ökad valfrihet och en större mångfald av utförare inom äldre- och handikappomsorgen (S 2007:04). Ambitionen är att delar av socialtjänstens verksamhet skall bli föremål för fritt val. En förutsättning för att människor skall kunna göra rationella val av utförare är en förbättrad kunskap om olika insatsers innehåll och kvalitet.</p> <p>Hos både de yrkesverksamma inom socialtjänsten och beslutsfattarna finns stor efterfrågan på vetenskapligt baserade utvärderingar, evidensbaserade riktlinjer samt kunskapssammanställningar. Förutom ovan nämnda skrivelser har bl.a. Föreningen Sveriges Socialchefer, regionala kommunalförbund och enskilda FoU-enheter inom socialtjänstområdet påtalat behovet av kunskapsutveckling på området.</p> <p>Huvudansvaret för utvecklingen mot en mer kunskapsbaserad socialtjänst vilar på huvudmännen. Staten har dock det yttersta ansvaret för det offentliga åtagandet visavi medborgarna. Det innebär bl.a. ett övergripande ansvar för att de nationella målen om god kvalitet och tillgänglighet i socialtjänsten uppnås. Att skapa en mer kunskapsbaserad socialtjänst kan antas leda till ett bättre resursutnyttjande och en effektivare verksamhet. Det kan även gagna nationella värden som rättssäkerhet och likvärdighet i allmän service.</p> <p>Även utbildningsanordnare och yrkesverksamma inom socialtjänsten har ett ansvar för kunskapsutvecklingen, samtidigt som forskning fyller en viktig funktion som bas för ny kunskap. Under senare år har intresset och engagemanget för denna utveckling varit betydande. I dag finns t.ex. regionala FoU-enheter inom både individ- och familjeomsorgen och äldreomsorgen. Flera större kommuner har egna FoU-enheter. På flera håll har samarbete mellan universitet och högskolor och socialtjänst kommit till stånd samtidigt som det finns ett ökat intresse för forskning hos yrkesverksamma inom socialtjänsten. Ett annat exempel är att kunskapen om vetenskapligt utprövade behovsbedömningar inom missbrukarvården har ökat.</p> <p>Det är angeläget att statens bidrag till kunskapsutvecklingen sker på ett enhetligt och långsiktigt sätt i nära samverkan med huvudmän och andra intressenter.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En särskild utredare skall analysera och lämna förslag på hur de statliga resurser som idag avsätts till socialtjänstens verksamhetsområde på bästa sätt kan bidra till att stödja kunskapsutvecklingen inom området. Utredaren skall även analysera och lämna förslag på åtgärder som främjar att ny kunskap tas fram, sprids och tillämpas i praktiken. Syftet är att socialtjänstens insatser i högre utsträckning skall baseras på kunskap om det sociala arbetets resultat, kvalitet och effektivitet.</p> <p>Utredaren skall analysera och lämna förslag på åtgärder som främjar ny kunskap om hur det sociala arbetet bör bedrivas för att uppnå bästa resultat. Utredaren skall bl.a. lämna förslag på</p> <p>- vad som krävs för att fler vetenskapliga utvärderingar skall komma till stånd samt inom vilka områden utvärderingar är mest angelägna,</p> <p>- vilka former som är lämpliga för genomförande av utvärderingar, med beaktande av t.ex. kvalitets- och konkurrensaspekter vid val av utvärderare och</p> <p>- hur forskning som bidrar till kunskapsutveckling inom socialtjänsten kan stimuleras, både när det gäller uppdrags- och forskarinitierade studier.</p> <p>Utredaren skall även analysera och lämna förslag på åtgärder som underlättar att ny kunskap sprids och tillämpas i praktiken. Utredaren skall bl.a. lämna förslag på</p> <p>- hur staten kan utveckla sin kunskapsstyrning och sitt stöd till effektivitet och kvalitet i det sociala arbetet t.ex. genom nationella riktlinjer, kunskapssammanställningar samt öppna redovisningar och jämförelser av kvalitet och resultat,</p> <p>- vilka insatser på nationell nivå som kan stödja att evidensbaserad kunskap sprids och tillämpas lokalt och regionalt,</p> <p>- hur det kan säkerställas att det finns lokala och regionala mottagare som kan sprida ny kunskap och bidra till att den tillämpas i praktiken,</p> <p>- hur staten kan stödja yrkesverksamma inom socialtjänsten, huvudmän och vårdgivare när det gäller kunskapsinhämtning, kunskapsanvändning och kunskapsutveckling, t.ex. med nya former av fortbildning, och</p> <p>- hur ett bättre samspel mellan forskning, utbildning och praktik kan uppnås.</p> <p>Utredaren skall i sina förslag beakta det arbete som pågår vid Institutet för utvärdering av metoder i socialt arbete (IMS) samt det arbete som pågår för att stärka och tydliggöra den statliga uppföljningen av socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Utredaren skall även beakta pågående arbete med att utveckla nationella jämförelser inom äldreomsorgen samt Socialstyrelsens NU-projekt för personer med psykiska funktionshinder, det nationella projektet för kunskapsproduktion samt det nationella utvecklingscentret för tidiga insatser till barn och unga. Utredaren skall också beakta arbetet i utredningen om tillsynen inom socialtjänsten (S 2004:12) i syfte att uppnå en enhetlig syn på sambandet mellan kunskapsstyrning, normering och tillsyn inom socialtjänstens verksamhetsområde.</p> <p>Utredaren skall beakta arbetet med de lokala utvecklingsavtalen som en form av samverkan mellan stat och kommun kring forskning och utvärdering av lokalt utvecklingsarbete. Avtalen har genererat kunskap genom forskningsrapporter som även har berört socialtjänstens roll i det lokala utvecklingsarbetet. En särskild utredare har utifrån 83 av dessa forskningsrapporter lämnat sitt slutbetänkande Storstad i rörelse - kunskapaöversikt över utvärdering av storstadspolitikens lokala utvecklingsavtal (SOU 2005:29).</p> <p>Om utredarens förslag skulle innebära ökade kostnader för staten skall förslag till finansiering lämnas. Även möjligheten för medfinansiering från huvudmännen bör undersökas.</p> <p>Utredaren skall i arbetet särskilt belysa hur brukarens/ klientens perspektiv kan tas till vara i kunskapsutvecklingen.</p> <p>Utredaren skall lämna de författningsförslag som kan vara nödvändiga.</p> <p>Utredaren skall under arbetet samråda med berörda myndigheter, däribland företrädare för universitet och högskolor, samt företrädare för yrkesverksamma inom socialtjänsten, huvudmän, vårdgivare och brukare/klienter.</p> <p>Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 1 mars 2008.</p> <p> (Socialdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:92/ 2007-06-20T12:00:00+01:00 2007-06-20T12:00:00+01:00 2007:92 Översyn av behandlingen av personuppgifter inom socialtjänsten m.m. Socialdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2007</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska se över hur behandlingen av personuppgifter inom socialtjänsten regleras samt lämna de förslag till författningsändringar som utredaren anser behövliga för att åstadkomma en välfungerande och sammanhållen reglering av området. Regleringen ska syfta till att förbättra möjligheterna att framställa statistik och göra verksamhetsuppföljning samt säkerställa kvaliteten på vård, omsorg och insatser inom socialtjänsten.</p> <p>Utredaren ska vid utformningen av samtliga förslag göra avvägningar mellan behovet av skydd för den personliga integriteten och motstående enskilda och allmänna intressen samt redogöra för samtliga förslags konsekvenser för den personliga integriteten.</p> <p>Utredaren ska inom ramen för uppdraget överväga för vilka ändamål behandling av personuppgifter bör vara tillåten inom socialtjänsten. Utredaren ska därvid särskilt noga överväga hur möjligheterna till verksamhetsuppföljningar inom och mellan olika verksamheter kan förbättras. Detsamma gäller olika huvudmäns möjligheter att göra gemensamma verksamhetsuppföljningar. I uppdraget ingår bl.a. att bedöma i vilken mån och på vilket sätt personnummerbaserad statistik kan bidra till målsättningen att åstadkomma bättre uppföljningar och en ökad kvalitet i verksamheterna. Om utredaren finner att det finns förutsättningar att på olika sätt förbättra uppföljningsverksamheten ska denne lämna förslag till hur detta kan regleras. Förslagen ska omfatta uppföljningar som görs lokalt, regionalt och nationellt.</p> <p>I uppdraget ligger även att särskilt noga analysera de juridiska förutsättningarna för ett nationellt system för öppna jämförelser såväl inom socialtjänstens område som mellan den vård, omsorg och de insatser som bedrivs inom socialtjänsten och sådan vård som bedrivs inom hälso- och sjukvården samt att lämna förslag till bestämmelser som möjliggör ett sådant system.</p> <p>Utredarens förslag ska vara förenliga med personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a> och Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (CELEX-nr 395L0046). I sammanhanget bör innebörden av kraven på lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda personuppgifter från förstöring eller förlust och mot bl.a. otillåten spridning och tillgång samt annan otillåten behandling uppmärksammas särskilt.</p> <p>Utredaren ska vid utförandet av uppdraget särskilt uppmärksamma frågor om sekretess för olika myndigheter och tystnadsplikt för enskilda, t.ex. behovet av sekretess- och tystnadspliktsbrytande bestämmelser om uppgiftsskyldighet för olika myndigheter och enskilda som bedriver motsvarande verksamhet.</p> <p>Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 31 mars 2009.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Behandling av personuppgifter inom socialtjänsten</p> <p>Framställning av statistik</p> <p>Ett viktigt underlag för utformningen av socialtjänstens verksamhet och insatser är en ändamålsenligt uppbyggd statistik. Statistiken kan användas som underlag för olika beslut som är av betydelse för enskilda individer som har behov av vård, omsorg och insatser inom bl.a. socialtjänsten. Detta gäller såväl de beslut som fattas på nationell nivå som de beslut som fattas på kommun- och landstingsnivå. Många av dessa beslut förutsätter tillgång till relevant statistik. Exempelvis behövs statistik för att mäta effekter av olika insatser och de resultat som uppnås. Utan sådana mätningar är det svårt att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra kvaliteten inom bl.a. socialtjänsten.</p> <p>Den statistik avseende insatser inom socialtjänsten som i dag framställs är i många fall mängdbaserad. Detta innebär att uppgifter om dessa insatser levereras i aggregerad form till statistikproducenten. Det gäller t.ex. uppgifter om antal personer som beviljats en insats med stöd av socialtjänstlagen (2001:453 SoL). Antalsuppgifter från olika uppgiftslämnare summeras av statistikproducenten till lokal, regional eller nationell statistik. Uppgiftslämnarens sammanställningar kan grundas på personuppgifter, men personidentifikationen ingår inte i de sammanräkningar som skickas till statistikproducenten.</p> <p>Med personnummerbaserad statistik avses statistiska sammanställningar av uppgifter som är relaterade till enskilda individer. Uppgifterna består i sin obearbetade form av en personidentifikation (personnummer) till vilken en eller flera variabler knutits med för individen gällande mätvärden.</p> <p>Personnummerbaserad statistik har ett antal fördelar jämfört med mängdbaserad statistik. Kvaliteten på statistiken i ett personnummerbaserat system är högre då den ger möjligheter att rätta till felaktigheter (t.ex. dubbletter) som inte framkommer i mängdbaserad statistik, och den gör det möjligt att räkna antalet personer som får olika insatser vid en viss tidpunkt. In- och utflöde av personer i vård- och omsorgssystem kan också följas, varvid det blir möjligt att utläsa hur länge personer får insatser och att följa hur insatserna som enskilda får förändras över tiden. Statistiken blir också mer flexibel och tabeller kan utformas efter aktuellt behov, t.ex. med valfri åldersindelning eller redovisning av nytillkomna brukare under ett år.</p> <p>Vidare kan man göra kompletteringar med annan information (t.ex. bakgrundsdata) och under vissa förutsättningar sambearbetningar med andra informationssystem som innehåller personuppgifter. Longitudinella studier, där utvecklingen för grupper av brukare kan följas över tid, möjliggörs genom att statistiken är personrelaterad.</p> <p>Sammantaget innebär dessa fördelar med personnummerbaserad statistik möjligheter till fördjupade analyser av insamlade uppgifter och förbättrade förutsättningar för planering, uppföljning, utvärdering och för forskning och utveckling och därmed ökad kvalitet.</p> <p>Att ha ett personnummerbaserat statistiksystem istället för ett mängdbaserat innebär också en minskad börda att lämna uppgifter för kommunerna m.fl. Det beror på att uppgiftslämnarna ska rapportera uppgifter endast en gång per individ i stället för att göra summeringar av individposter till ett flertal fastställda statistikmatriser med olika indelningar och att uppgift om kön och ålder och vissa bakgrundsdata då inte längre behöver rapporteras in.</p> <p>Personnummerbaserad statistik bidrar också till att göra det möjligt att mäta produktiviteten inom offentlig verksamhet. Det är grundläggande för att på ett strategiskt sätt kunna verka för att öka produktiviteten. Mått på produktivitet efterfrågas även i direktiv från Eurostat (EU:s statistikbyrå) för att man ska kunna beräkna produktionen av offentliga tjänster i nationalräkenskaperna.</p> <p>I dag finns det fyra personnummerbaserade register som förs vid socialtjänstavdelningens statistikenhet på Socialstyrelsen: ekonomiskt bistånd enligt SoL, insatser för barn och unga enligt SoL och lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), tvångsvård av vuxna missbrukare enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och insatser enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1993:387">(1993:387)</a> om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Inom äldre- och handikappomsorgen pågår ett utvecklingsarbete som bl.a. innebär att personnummerbaserade uppgifter på nationell nivå ska kunna samlas in från och med år 2007, avseende situationen i oktober 2007. Personnummerbaserad, totalräknad statistik över insatser för äldre och personer med funktionshinder ska samlas in fr.o.m. 1 januari 2009.</p> <p>Regeringen anser att förutsättningarna för att genomföra verksamhetsuppföljningar inom socialtjänsten behöver förbättras. Ett sätt att nå denna målsättning är att utvidga möjligheterna att genomföra utvärderingar på grundval av personnummerbaserad statistik.</p> <p>Nuvarande reglering</p> <p>Frågan om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten innefattar avvägningar mellan skyddet för den personliga integriteten å ena sidan och viktiga samhällsintressen å den andra. Skyddet för den enskildes integritet är inte absolut, utan den enskilde får i vissa fall acceptera intrång till förmån för viktiga motstående intressen. I regeringsformen (RF) föreskrivs bl.a. att det allmänna ska värna om den enskildes privatliv och familjeliv (1 kap. 2 § RF). Varje medborgare ska i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling (2 kap. 3 § andra stycket RF).</p> <p>I personuppgiftslagen (1998:204, PuL) finns allmänna bestämmelser till skydd för den enskildes personliga integritet vid behandling av personuppgifter. Med behandling inbegrips t.ex. insamling, registrering och olika former av utlämnande av uppgifter. Genom PuL införlivas Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Direktivet är inte ett minimidirektiv. Det är därför inte tillåtet att föreskriva eller behålla vare sig ett bättre eller ett sämre skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter eller för det fria flödet av sådana uppgifter än vad som följer av direktivet. PuL ska tillämpas vid behandling av personuppgifter om inte avvikande bestämmelser finns i lag eller förordning. Sådana bestämmelser får dock inte strida mot dataskyddsdirektivet.</p> <p>För socialtjänsten finns sådana avvikande bestämmelser i lagen <a href="https://lagen.nu/2001:454">(2001:454)</a> om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten (SoLPuL). I SoLPuL anges de undantag och preciseringar i förhållande till PuL som är nödvändiga i socialtjänstens verksamhet. I SoLPuL görs inte någon uppräkning av för vilka ändamål som behandling av personuppgifter får ske. Istället anges att behandlingen får ske endast om den är nödvändig för att arbetsuppgifter inom socialtjänsten ska kunna utföras (9 § SoLPuL). Vad som avses med socialtjänst i lagens mening anges i 2 § SoLPuL. Där anges bl.a. verksamhet enligt socialtjänstlagen, den särskilda lagstiftningen om vård utan samtycke av unga (LVU) eller av missbrukare (LVM) och lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt att med socialtjänst avses även tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamheterna. SoLPuL ska inte tillämpas vid behandling av personuppgifter för forsknings- eller statistikändamål (3 § SoLPuL). För sådan behandling gäller i stället bl.a. PuL. I lagen <a href="https://lagen.nu/2001:99">(2001:99)</a> om den officiella statistiken och anslutande förordning <a href="https://lagen.nu/2001:100">(2001:100)</a> regleras vidare bl.a. behandling av personuppgifter vid framställande av officiell statistik.</p> <p>En ändamålsenligt uppbyggd statistik är av stor vikt för att säkerställa att de insatser som tillhandahålls inom socialtjänsten håller hög kvalitet. Socialnämnden skall, enligt vad regeringen närmare föreskriver, lämna ut personuppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistiska ändamål (12 kap. 5 § SoL). I förordningen <a href="https://lagen.nu/1981:1370">(1981:1370)</a> om skyldighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter anges vilka uppgifter som ska lämnas. Det finns även en skyldighet att lämna uppgifter enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/2004:16">(2004:16)</a> om utlämnande av uppgifter som avser stöd och service till vissa funktionshindrade.</p> <p>I lagen om den officiella statistiken finns bestämmelser om officiell statistik och i dess förordning med samma namn anges att vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den (statistikansvariga myndigheter) framgår av bilagan till förordningen. Socialstyrelsen är statistikansvarig myndighet inom ämnesområdena socialtjänst och hälso- och sjukvård. Grundläggande reglering av Socialstyrelsens rätt att behandla personuppgifter för framställning av statistik finns i lagen om den officiella statistiken. Statistikansvarig myndighet får behandla personuppgifter för framställning av statistik (14 §). Känsliga personuppgifter får behandlas om det framgår av en föreskrift som regeringen meddelar (15 §). I förordningen om den officiella statistiken anges att det framgår av en bilaga när det är tillåtet att behandla känsliga personuppgifter som rör exempelvis hälsa (8 §). Det ges i dag t.ex. inte någon möjlighet för Socialstyrelsen att ta fram statistik om insatser för personer med missbruksproblem som ges på frivillig basis enligt SoL.</p> <p>Offentlighetsprincipen innebär att myndigheternas verksamhet så långt som möjligt ska bedrivas under insyn av allmänhet. I 2 kap. RF fastslås medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter, bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet (2 kap. 1 §). Dessa rättigheter gäller även för offentliga funktionärer, vilket i sig kan verka befrämjande för allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet. När det gäller rätten att ta del av allmänna handlingar, den s.k. handlingsoffentligheten, hänvisar RF till tryckfrihetsförordningen (TF). Utgångspunkten i lagstiftningen är att allmänna handlingar ska vara offentliga. Av TF följer att var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar om inte denna rättighet begränsats genom bestämmelser i en särskild lag eller i lag vartill den särskilda lagen hänvisar (2 kap. 1-2 §§, jämförd med 14 kap. 5 § TF). Rätten att få ta del av allmänna handlingar får begränsas med hänsyn till bl.a. skyddet för enskilds personliga förhållanden (2 kap. 2 § första stycket 6 TF). Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar anges i sekretesslagen (1980:100; SekrL), eller i annan lag till vilken SekrL hänvisar.</p> <p>Sekretess inom socialtjänsten gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men (7 kap. 4 § SekrL). För yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom socialtjänsten finns bestämmelser om tystnadsplikt i 15 kap. 1 § SoL och 29 § LSS. I lagen <a href="https://lagen.nu/1998:531">(1998:531)</a> om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område finns regler om tystnadsplikt inom hälso- och sjukvården (8-10§§).</p> <p>I 9 kap. 4 § SekrL anges att sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos myndighet som avser framställning av statistik för uppgifter som avser enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. För att verksamhet ska anses vara sådan särskild verksamhet krävs att den är avgränsad och självständig i förhållande till den övriga myndigheten.</p> <p>Sekretessen gäller också myndigheterna emellan och mellan olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet, när dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (1 kap. 3 § SekrL). I 14 kap. SekrL föreskrivs ett antal begränsningar i den sekretess som annars skulle ha gällt.</p> <p>Tidigare översyner och utredningar</p> <p>Olika uppdrag till Socialstyrelsen</p> <p>Socialstyrelsen fick år 1999 i uppdrag av regeringen att utforma ett system för rikstäckande individbaserad statistik över vård och omsorg om äldre och funktionshindrade. I mars 2000 lämnade styrelsen rapporten Övergång till individbaserad statistik över vård och omsorg om äldre och funktionshindrade - förslag till handlingsplan. Styrelsen fick senare regeringens uppdrag att komplettera med en analys av vissa frågor om den personliga integriteten och behovet av att sekretesskydda uppgifter. I maj 2001 lämnade styrelsen rapporten Övergång till individbaserad statistik över vård och omsorg/stöd och service - Analys av vissa integritets- och sekretessfrågor.</p> <p>Regeringen lämnade år 2005 Socialstyrelsen i uppdrag att lämna förslag på en statistik som täcker hela missbruks- och beroendevården, samt ge ett underlag för upprättandet av ett personregister. Syftet är att förbättra uppföljningen av vården. Styrelsen lämnade rapporten Förslag till en samlad statistik för missbruks- och beroendevården. Styrelsen föreslog att det skulle införas en personnummerbaserad statistik och en skyldighet för kommunernas socialtjänst och för specialiserade enheter att lämna uppgifter för statistik.</p> <p>Under år 2005 fick Socialstyrelsen även i uppdrag att utreda behovet av en reglering av överförande av dokumentation när verksamhet övergår från offentlig verksamhet till enskild verksamhet och vice versa. I styrelsens rapport Vissa frågor om överförande, bevarande och gallring av dokumentation enligt SoL och LSS framförde styrelsen att det måste, på samma sätt som inom hälso- och sjukvården, tas ett helhetsgrepp om frågorna kring överföring och gemensam behandling av personuppgifter inom socialtjänsten.</p> <p>I Socialstyrelsens skrivelse Orsaker till behov av och ändamål med utbetalt ekonomiskt bistånd redovisade Socialstyrelsen med anledning av ett regeringsuppdrag övervägande och förslag avseende möjligheterna att komplettera statistiken om ekonomiskt bistånd.</p> <p>I januari 2007 gavs Socialstyrelsen i uppdrag att utveckla ett nationellt system för öppna jämförelser inom vården och omsorgen om äldre. Syftet är att öppna redovisningar och jämförelser av äldreomsorgens kvalitet, m.m. ska bidra till bättre resursanvändning. Att på nationell nivå kunna följa kvalitetsindikatorer och samla in personnummerbaserade uppgifter som behövs för detta kräver lagändringar i förhållande till i dag. Styrelsens arbete med att utveckla statistik och kvalitetsindikatorer har dock påbörjats inom ramen för nuvarande lagstiftning.</p> <p>Offentlighets- och sekretesskommittén</p> <p>I december 2003 lämnade Offentlighets- och sekretesskommittén huvudbetänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99). I det lämnades förslag som avser att lösa sekretessproblem inom den kommunala nämndorganisationen. Kommittén föreslog en bestämmelse om att sekretessen inom bl.a. socialtjänsten inte hindrar att uppgift om en enskild person som behövs för att denne ska få nödvändig vård, omsorg, behandling eller annat stöd lämnas från en myndighet till en annan sådan myndighet eller till en enskild verksamhet. Kommittén föreslog ändring i PuL i syfte att klargöra att lagen inte hindrar utlämnande av uppgift som sker i överensstämmelse med SekrL samt att rättsläget för de särskilda registerlagarnas (t.ex. SoLPuL) förhållande till SekrL bör klargöras i en särskild utredning.</p> <p>Patientdatautredningen</p> <p>I april 2003 tillkallade regeringen en utredare för att bl.a. utarbeta förslag till en författningsreglering av nationella kvalitetsregister inom hälso- och sjukvården (dir. 2003:42). Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2004:95) ska utredaren se över hur behandlingen av personuppgifter inom hälso- och sjukvården regleras, samt lämna förslag till en fungerande och sammanhängande reglering av området. Vidare ska utredaren särskilt beakta landstingens möjligheter att bedriva uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av sin verksamhet, samt landstingens samverkan med kommuner kring vissa patientkategorier, t.ex. psykiskt sjuka och äldre personer. Utredningen avlämnade i oktober 2006 huvudbetänkandet Patientdatalag (SOU 2006:82). I betänkandet lämnas bl.a. förslag som innebär att sekretessgenombrott inom vård och omsorg ska gälla bara om den enskilde på grund av sitt hälsotillstånd eller av annat skäl inte kan samtycka till att uppgifter lämnas ut. I betänkandet anges i fråga om verksamhetsuppföljning på området vård och omsorg att en utredning borde behandla bl.a. frågor om samordnad verksamhetsuppföljning som omfattar både insatser inom hälso- och sjukvården och äldreomsorgen (jfr a. SOU s. 423). Utredningstiden förlängdes enligt tilläggsdirektiv (dir. 2006:138) till senast den 30 juni 2007.</p> <p>Övriga utredningar</p> <p>I december 2004 lämnade Utredningen om verkställighet av vissa gynnande kommunala beslut betänkandet Beviljats men inte fått (SOU 2004:118). I betänkandet bedömer utredningen att det finns anledning att se över om lagen <a href="https://lagen.nu/2001:454">(2001:454)</a> om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten bör ändras för att möjliggöra en effektiv kommunal planering för äldre och funktionshindrade.</p> <p>Utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer (SOU 2005:88) och Utredningen om socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor (SOU 2006:65) har lyft fram vikten av förbättrad och utvecklad statistik inom socialtjänstens område, dels när det gäller insatser för att motverka och avhjälpa vräkning och hemlöshet, dels när det gäller insatser för våldsutsatta kvinnor.</p> <p>En utredning om Fritt val inom äldre- och handikappomsorgen tillsattes i mars 2007 (S 2007:04). Utredaren ska lämna förslag på hur ett valfrihetssystem inom äldre- och handikappomsorgen ska utformas och i vilka delar det bör regleras. I uppdraget ingår att överväga om det finns behov av att närmare reglera kontrollen och uppföljningen av verksamheten i ett valfrihetssystem. Utredaren ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 1 januari 2008.</p> <p>En utredning om utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter lämnade den 8 juni 2007 betänkandet Utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter (SOU 2007:45). I betänkandet lämnas bl.a. förslag som innebär utökade möjligheter till elektroniska informationsutbyten mellan vissa myndigheter inklusive arbetslöshetskassorna och en ny lag om anmälningsskyldighet för myndigheter vid antagande om felaktiga utbetalningar av förmåner från trygghetssystemen. Förslagen leder enligt utredaren till stärkt kontroll av utbetalningarna från trygghetssystemen och effektivare ärendehantering samt till bättre service och ökad förutsebarhet för den enskilde.</p> <p>Behov av en samlad översyn</p> <p>Förbättrade möjligheter att mäta och utvärdera socialtjänsten m.m.</p> <p>Det behövs en översyn av regleringen av behandlingen av personuppgifter inom socialtjänsten. Skälet till detta är att det behövs förbättrade möjligheter att mäta och utvärdera socialtjänstens insatser så att kvaliteten kan säkerställas.</p> <p>Insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet. Kravet på god kvalitet gäller vid såväl myndighetsutövning som övriga insatser och berör både offentlig och enskild verksamhet inom socialtjänsten. Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras (3 kap. 3§ SoL och 6 § LSS). En förutsättning för detta är att olika effekter och resultat av socialtjänsten kan mätas och utvärderas. Därför behövs olika former av verksamhetsuppföljningar som i sin tur kräver tillgång till bl.a. relevant statistik. Någon allmänt vedertagen definition av begreppet verksamhetsuppföljning torde inte finnas, men i praktiken avses sådant som uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring (jfr SOU 2006:82 s. 412).</p> <p>Det kan starkt ifrågasättas om den nuvarande mängdbaserade statistiken liksom bristen på uppgifter om t.ex. vilka insatser som ges, kan anses uppfylla de krav som bör kunna ställas på informationens innehåll, kvalitet och flexibilitet. Enligt regeringens mening behöver det klargöras både i vilken mån personnummerbaserad statistik kan fylla dessa behov på ett mer ändamålsenligt sätt och hur förutsättningarna för att framställa sådan statistik, i den mån det lämpligen bör ske, kan förbättras.</p> <p>Statistiken behöver vara enhetlig så att uppgifterna bygger på gemensamma definitioner och har samma innehåll, aktualitet och kvalitet. Statistiken bör visa hela förloppet från behov av insatser och vård, ansökan om stödinsatser, vård eller omsorg, biståndsprövningen, genomförandet av beslutad insats samt insatsernas och vårdens resultat och kostnader, så att det är möjligt att följa hela vårdkedjan. Detta gäller oavsett om insatserna ges inom socialtjänsten eller inom hälso- och sjukvården. Det är angeläget att kunna överföra personuppgifter mellan olika huvudmän, t.ex. kommuner och landsting, för att kunna få en sammanhållen bild av hur vården och omsorgen fungerar för olika klientgrupper, t.ex. barn och unga, äldre, personer med funktionshinder, personer med missbruksproblem och våldsutsatta kvinnor. Det är även angeläget att kunna se om vården ges på samma villkor för kvinnor och män, flickor och pojkar.</p> <p>Eftersom genomförandet av insatser också sker i enskild regi behöver statistiken omfatta dessa aktörer. Vidare finns andra aktörer, bl.a. landstingen, Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse, som bedriver vård och behandling av olika klientgrupper. Inom socialtjänsten kan regeringen föreskriva en skyldighet för socialnämnder att till Socialstyrelsen lämna personuppgifter för angelägna statistiska ändamål (12 kap. 5 § SoL). Bestämmelsen möjliggör inte att i förordning reglera uppgiftsskyldighet för t.ex. de behandlingsenheter som bedrivs i enskild regi. Med hänsyn till att en del av insatserna inom socialtjänsten utförs i enskild verksamhet är det viktigt att även den omfattas av en sådan skyldighet. Inom socialtjänsten finns ingen reglering om uppgiftsskyldighet för statliga myndigheter att lämna personuppgifter för statistiska ändamål, dock finns en allmän skyldighet för statliga myndigheter att till statistikansvarig myndighet lämna uppgifter (6 § förordningen om den officiella statistiken). När det gäller behandling av känsliga personuppgifter har Socialstyrelsen möjlighet att behandla sådana uppgifter om enskildas hälsotillstånd inom socialtjänsten, men endast i samband med vissa insatser.</p> <p>Ett avgörande skäl till att förbättra statistiken är att den ska bli till nytta för den enskilde och för dennes anhöriga. Den enskildes möjligheter att få ett större inflytande över valet av de offentliga tjänsterna ökar ju mer kunskap han eller hon får om vilka insatser som andra klienter får i en liknande situation. För att kunna välja bästa möjliga insats vid ett visst behov skulle den enskilde också behöva veta vilken nytta som olika alternativ kan ge.</p> <p>Ett argument för att förbättra det statistiska underlaget är att det skulle skapa bättre förutsättningar för kommuner och landsting att leva upp till de lagstadgade krav på att kvaliteten i socialtjänsten och hälso- och sjukvården systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Sådan statistik ger också bättre möjligheter till jämförelser mellan kommuner eller landsting och mellan olika utförare för att studera skillnader i insatser, resursutnyttjande m.m.</p> <p>Ett argument för personnummerbaserad statistik är att den behövs för att förbättra statens övergripande styrning av socialtjänsten. För denna styrning krävs regelbunden och fortlöpande information om hur verksamheterna utvecklas i förhållande till nationella mål, ekonomi, behov och förändringar i efterfrågan. Särskilt viktigt är att kunna säkerställa behandling på lika villkor för hela befolkningen när det gäller insatserna samt om verksamheten är effektiv, dvs. i vilken grad målen för verksamheten uppnås i förhållande till insatta resurser.</p> <p>Vidare bör beaktas att FN:s barnrättskommitté har rekommenderat regeringen att etablera ett samordnat synsätt mellan alla organ som samlar in statistik om barn och introducera ett heltäckande system för statistikinsamling omfattande alla områden som täcks av konventionen. I synnerhet rekommenderar kommittén framtagning av statistik om barn med funktionshinder, barn som utsätts för övergrepp eller sexuell exploatering.</p> <p>Verksamhetsuppföljningar måste kunna genomföras inom och mellan olika verksamheter och sådana uppföljningar behöver ske lokalt, regionalt och nationellt. Vidare måste det vara möjligt för olika huvudmän att göra gemensamma verksamhetsuppföljningar. Det finns bestämmelser om att myndigheter ska samverka. Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting samt Nationell psykiatrisamordning har påtalat för Patientdatautredningen att lagstiftningen försvårar samverkan mellan kommun och landsting när det främst gäller äldre och personer med psykiska funktionshinder eller sjukdom som behöver stöd och insatser i form av både hälso- och sjukvård och socialtjänst. De påtalade problemen omfattar även möjligheterna att göra gemensamma verksamhetsuppföljningar över huvudmannagränserna som omfattar de totala insatserna för en person (jfr SOU 2006:82 s. 415).</p> <p>Behovet av en sammanhållen lagstiftning</p> <p>Behandlingen av personuppgifter inom socialtjänsten behövs för olika ändamål, såsom behandling av personuppgifter som är nödvändiga för klientrelaterade arbetsuppgifter, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring, administration, planering, framställning av statistik, forskning och tillsyn. Bestämmelser som reglerar sådan behandling finns i dag i olika författningar. Lagstiftningen är splittrad, vilket leder till otydlighet och problem i tillämpningen. Det finns därför anledning att analysera och förtydliga för vilka ändamål personuppgifter får behandlas. Ett antal frågor om hur de olika författningarna förhåller sig till varandra måste besvaras, både vad gäller innehåll och gränsdragningsproblem. Ett sådant problem är t.ex. gränsdragningen mellan vad som är behandling av personuppgifter för statistiska ändamål och sådan behandling som grundar sig på ett statistiskt underlag, men som görs för ändamålet verksamhetsuppföljning.</p> <p>Omfattningen av tillämpningsområdet för bl.a. SoLPuL, lagen om den officiella statistiken jämfört med PuL behöver förtydligas. Möjligheten att skapa en sammanhållen lagstiftning för behandlingen av personuppgifter inom socialtjänsten ska därför utredas.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska se över hur behandlingen av personuppgifter inom socialtjänsten regleras samt lämna förslag till en välfungerande och sammanhållen reglering av området. Regleringen ska syfta till att förbättra möjligheterna att framställa statistik och göra verksamhetsuppföljning samt säkerställa kvaliteten på vård, omsorg och insatser inom socialtjänsten. Regleringen ska omfatta all behandling av personuppgifter som är nödvändig för klientrelaterade arbetsuppgifter, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring, administration, planering, framställning av statistik, forskning och tillsyn.</p> <p>Utredaren ska vid utformningen av samtliga förslag göra avvägningar mellan behovet av skydd för den personliga integriteten och motstående enskilda och allmänna intressen samt redogöra för samtliga förslags konsekvenser för den personliga integriteten.</p> <p>Utredaren ska inom ramen för uppdraget överväga för vilka ändamål behandling av personuppgifter bör vara tillåten inom socialtjänsten. Utredaren ska särskilt noga överväga hur möjligheterna till verksamhetsuppföljningar inom och mellan olika verksamheter kan förbättras. Detsamma gäller olika huvudmäns möjligheter att göra gemensamma verksamhetsuppföljningar. I uppdraget ingår bl.a. att bedöma i vilken mån och på vilket sätt personnummerbaserad statistik kan bidra till målsättningen att åstadkomma bättre uppföljningar och en ökad kvalitet i verksamheterna. Utredaren ska beakta att vid behandling av personuppgifter för forsknings- eller statistikändamål (3 § SoLPuL), gäller bl.a. PuL och att lagen om den officiella statistiken och anslutande förordning reglerar bl.a. behandling av personuppgifter vid framställande av officiell statistik. Om utredaren finner att det finns förutsättningar att på olika sätt förbättra uppföljningsverksamheten ska denne lämna förslag till hur detta kan regleras. Förslagen ska omfatta uppföljningar som görs lokalt, regionalt och nationellt.</p> <p>I uppdraget ligger även att särskilt noga analysera de juridiska förutsättningarna för ett nationellt system för öppna jämförelser såväl inom socialtjänstens område som mellan den vård och omsorg och de insatser som bedrivs inom socialtjänsten och sådan vård som bedrivs inom hälso- och sjukvården. I uppdraget ingår också att lämna förslag till bestämmelser som möjliggör ett sådant system. Uppgifterna ska kunna samlas in från kommunerna och landstingen men också från enskilda verksamheter för att behandlas av Socialstyrelsen eller en annan myndighet i det nationella systemet.</p> <p>Utredarens förslag ska vara förenliga med personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a> och Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. I sammanhanget bör innebörden av kraven på lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda personuppgifter från förstöring eller förlust och mot bl.a. otillåten spridning och tillgång samt annan otillåten behandling uppmärksammas särskilt.</p> <p>Utredaren ska vid utförandet av uppdraget särskilt uppmärksamma frågor om sekretess för olika myndigheter och tystnadsplikt för enskilda, t.ex. behovet av sekretess- och tystnadspliktsbrytande bestämmelser om uppgiftsskyldighet för olika myndigheter och enskilda som bedriver motsvarande verksamhet.</p> <p>Vid översynen ska Offentlighets- och sekretesskommitténs, Patientdatautredningens och Integritetsskyddskommitténs (jfr SOU 2007:22) förslag särskilt beaktas. Utredaren ska även beakta förslagen i betänkandet Utökat elektroniskt informationsutbyte (SOU 2007:45). Utredaren bör vidare beakta de problem kring socialtjänstens statistik som Utredningen om vräkning och hemlöshet bland barnfamiljer (SOU 2005:88) samt Utredningen om socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor (SOU 2006:65) lyfter fram. Vid översynen ska utredaren även beakta vad som framförts i delrapporten från arbetsgruppen med uppgift att utveckla indikatorer för barnpolitiken enligt Ds 2005:59 Ett uppföljningssystem för barnpolitiken.</p> <p>Internationella (t.ex. från Norge) och nationella erfarenheter av att en myndighet i ett nationellt system behandlar personuppgifter inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården ska tas till vara.</p> <p>Utöver de frågor som nämns kan det finnas andra frågor som aktualiseras under utredningsarbetets gång. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som anses behövas.</p> <p>I den del som utredarens uppdrag berör små företag ska utredaren i en särskild analys beakta vilka effekter de föreslagna reglerna kan få för små företags villkor. Utredaren ska i dessa fall samråda med Näringslivets regelnämnd (NNR).</p> <p>Om utredningens förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting eller enskilda, ska en beräkning av dessa kostnader redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Vid kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredaren föreslå en finansiering.</p> <p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med Socialstyrelsen, Datainspektionen, Statistiska Centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting, olika kommuner och landsting, berörda organisationer samt relevanta utredningar.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 31 mars 2009.</p> <p> (Socialdepartementet) </p>