Kommittédirektiv med departementskod Fi2013-08-22opengov.sehttp://www.opengov.se/http://www.opengov.se/govtrack/dir/feed/?departement=Fihttp://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:80/2013-08-22T12:00:00+01:002013-08-22T12:00:00+01:002013:80 Förbättrade möjligheter till förhandsbesked i skattefrågorFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 22 augusti 2013</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska göra en översyn av förhandsbeskedsinstitutet enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1998:189">(1998:189)</a> om förhandsbesked i skattefrågor. Utredaren ska också analysera om det finns behov av någon kompletterande form av bindande besked i förväg i skattefrågor i enskilda fall. Syftet är att skapa stärkta förutsättningar för ökad förutsägbarhet och stärka rättssäkerheten ytterligare för enskilda på skatteområdet.</p>
<p>Utredaren ska bl.a.</p>
<p>- göra en utvärdering av nu gällande ordning för förhandsbesked enligt lagen om förhandsbesked i skattefrågor,</p>
<p>- utifrån utvärderingen utreda och lämna förslag på förbättringar av förhandsbeskedsinstitutet med utgångs-punkt i ytterligare stärkt rättssäkerhet för enskilda, och</p>
<p>- analysera om det finns behov av någon kompletterande form av bindande besked i förväg i skattefrågor i enskilda fall och, om det bedöms möjligt och lämpligt, föreslå hur en sådan ordning kan utformas.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 29 augusti 2014.</p>
<p>Uppdraget att se över förhandsbeskedsinstitutet</p>
<p>Bindande förhandsbesked i skattefrågor</p>
<p>Det har sedan länge varit möjligt för enskilda att få bindande förhandsbesked i olika beskattningsfrågor. Redan år 1911 infördes en möjlighet att få bindande förhandsbesked i stämpelskatteärenden. År 1951 infördes möjligheten att få förhandsbesked i taxeringsfrågor. Möjligheten att få bindande förhandsbesked har sedermera utvidgats till att omfatta bl.a. punktskatter och mervärdesskatt.</p>
<p>Sedan den 1 juli 1998 gäller lagen <a href="https://lagen.nu/1998:189">(1998:189)</a> om förhandsbesked i skattefrågor. Förhandsbesked lämnas av Skatterättsnämnden efter ansökan av en enskild eller det allmänna ombudet hos Skatteverket.</p>
<p>Efter ansökan av en enskild får förhandsbesked lämnas i en fråga som avser den sökandes skattskyldighet eller beskattning om det är av vikt för sökanden eller för en enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning.</p>
<p>Efter ansökan av det allmänna ombudet hos Skatteverket får förhandsbesked lämnas endast om frågan angår en enskild, om Skatteverket (eller i förekommande fall Tullverket) har fattat beslut i saken och beslutet har gått den enskilde emot. Vidare krävs att det är av vikt för en enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning att förhandsbesked lämnas.</p>
<p>I ansökan ska sökanden lämna de uppgifter som behövs för att förhandsbesked ska kunna lämnas. Skatterättsnämnden får anmoda sökanden att komma in med de ytterligare upplysningar som nämnden anser sig behöva för att pröva ansökan. I förhandsbeskedet ska Skatterättsnämnden i den omfattning som nämnden anser lämplig ange hur den fråga som förhandsbeskedet avser ska bedömas. Ett förhandsbesked ges alltid på de förutsättningar som framgår av handlingarna. Förhandsbesked överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen, utan krav på prövningstillstånd. Ett förhandsbesked som vunnit laga kraft är bindande för Skatteverket och de allmänna förvaltningsdomstolarna i förhållande till den enskilde om denne begär det.</p>
<p>Om Skatterättsnämnden med hänsyn till ansökans innehåll finner att förhandsbesked inte bör lämnas ska ansökan avvisas. Ett sådant avvisningsbeslut kan inte överklagas. Skäl för avvisning kan exempelvis vara att ansökan kräver att ställning tas till bevis- eller värderingsfrågor, att den utredning som den sökande har presterat är ofullständig, att ansökan brister i något formellt hänseende eller att angelägenhetskravet om vikt för sökanden eller för en enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning inte är uppfyllt.</p>
<p>Behovet av en översyn</p>
<p>Med hänsyn till den globaliserade omvärlden och det svenska EU-medlemskapet har den materiella skatterätten med tiden blivit alltmer komplex. Detta gäller särskilt de regler som berör företagsbeskattningen och koncernbeskattningen, men också mervärdesskattesystemet. Många företag, såväl svenska som utländska, bedriver omfattande gränsöverskridande verksamhet.</p>
<p>Även om förhandsbeskedsinstitutet ursprungligen i första hand syftade till att bereda enskilda en möjlighet att inför förestående affärer eller andra rättshandlingar få klarhet i hur dessa skulle komma att bedömas i beskattningshänseende, har förhandsbeskedsinstitutet också kommit att få en allt mer betydelsefull roll för prejudikatbildningen på skatteområdet. Det är inte möjligt att utforma skattelagstiftningen så att alla olika tänkbara situationer och detaljer förutses och regleras. Prejudikatbildningen inom skatterätten utgör därför ett mycket viktigt komplement till lagstiftningen.</p>
<p>Det är inte ovanligt att oklara rättsfrågor påverkar ett stort antal enskilda personers situation och i många fall avser frågorna dessutom betydande belopp. Möjligheten att få snabba bindande förhandsbesked i en viss skattefråga ökar förutsägbarheten och stärker därmed rättssäkerheten för den skattskyldige. Minskad ovisshet om beskattningskonsekvenserna av olika transaktioner och andra rättshandlingar är av betydelse för bedömningen av planerade investeringar och andra utvecklingsåtgärder i näringsverksamheten. Den skattskyldige torde även slippa dyra och tidskrävande skatteprocesser. Detta är också till stor fördel för Skatteverkets och de allmänna förvaltnings-domstolarnas verksamheter.</p>
<p>Nuvarande ordning har gällt utan större förändringar sedan ikraftträdandet av lagen om förhandsbesked i skattefrågor. Enligt regeringens mening finns det anledning att göra en översyn av förhandsbeskedsinstitutet.</p>
<p>Utvärdering och förbättring av förhandsbeskedsinstitutet</p>
<p>Översynen ska inledas med en utvärdering av den nu gällande ordningen. Utvärderingen ska t.ex. omfatta handläggningstider, grunder för avvisningsbeslut och överklagande- och ändringsfrekvens.</p>
<p>Utifrån utvärderingen ska det utredas på vilket sätt förhandsbeskedsinstitutet kan förbättras. Förbättringsförslagen bör ha som utgångspunkt att de ska stärka rättssäkerheten ytterligare för enskilda. Det kan t.ex. tänkas att fler skatter eller avgifter bör omfattas av lagens tillämp-ningsområde. Utredaren ska även undersöka om förutsätt-ningarna för att lämna förhandsbesked bör förtydligas och eventuellt utvidgas. I sammanhanget ska konsekvenserna för Högsta förvaltningsdomstolen belysas. Även inom själva förfarandet kan det finnas förbättringsmöjligheter.</p>
<p>Det finns risk för att förhandsbeskedsförfarandet utnyttjas för s.k. aggressiv skatteplanering. Detta är inte önskvärt. Utredaren måste därför analysera denna risk och utforma förslagen med beaktande av detta, t.ex. när det gäller frågan om under vilka förutsättningar en ansökan om förhandsbesked bör kunna avvisas.</p>
<p>Bestämmelser om Skatterättsnämndens sammansättning och beslutförhet finns i 2 och 3 §§ lagen om förhandsbesked i skattefrågor. Ytterligare bestämmelser om nämndens organisation och arbetssätt finns i förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:780">(2007:780)</a> med instruktion för Skatteverket och förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:785">(2007:785)</a> med instruktion för Skatterättsnämnden. Utredaren ska utreda om regleringen är ändamålsenlig och föreslå de eventuella ändringar som utredaren finner lämpliga.</p>
<p>I uppdraget ingår vidare att överväga om de avgiftsnivåer som gäller för förhandsbesked bör ändras. Det ska särskilt övervägas om den högsta avgiftsnivån är tillräcklig när det gäller frågor som rör komplicerade transaktioner m.m. som är kopplade till bolagssektorn. Utredaren ska föreslå de ändringar som bedöms lämpliga.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- göra en utvärdering av nuvarande ordning för förhandsbesked i skattefrågor,</p>
<p>- utifrån utvärderingen utreda och lämna förslag på förbättringar med utgångspunkt i ytterligare stärkt rättssäkerhet för enskilda,</p>
<p>- analysera och beakta riskerna för att förhandsbeskedsinstitutet utnyttjas för aggressiv skatteplanering och vid behov lämna förslag till justeringar,</p>
<p>- utreda bestämmelserna om Skatterättsnämndens sammansättning, beslutförhet och organisation och föreslå ändringar om det bedöms lämpligt, och</p>
<p>- överväga avgiftsnivåerna för förhandsbesked och föreslå ändringar om utredaren finner det lämpligt.</p>
<p>Allmänna ombudets ansökan om förhandsbesked vid över-klagande</p>
<p>Enligt 12 § andra stycket lagen om förhandsbesked i skattefrågor ska en ansökan av det allmänna ombudet hos Skatteverket avvisas om den fråga som ansökan avser efter överklagande har anhängiggjorts vid allmän förvaltningsdomstol innan ansökan kommit in till Skatterättsnämnden. I 21 § samma lag anges vidare att om en fråga i ett mål vid en allmän förvaltningsdomstol har samband med en fråga om förhandsbesked som är anhängig i Skatterättsnämnden eller i Högsta förvaltningsdomstolen får domstolen förordna att målet helt eller delvis ska vila till dess att förhandsbeskedet vunnit laga kraft.</p>
<p>Högsta förvaltningsdomstolen har i RÅ 2009 ref. 92 funnit att regleringen inte är heltäckande och sålunda inte garanterar att inte samma fråga prövas av två olika domstolar samtidigt med risk för olika utgång, dvs. det finns risk för s.k. litis pendens. I målet hade den skattskyldige överklagat Skatteverkets beslut. Innan överklagandet överlämnades till förvaltningsrätten ansökte det allmänna ombudet om förhandsbesked gällande samma fråga. Förvaltningsrätten vilandeförklarade målet i avvaktan på Högsta förvaltningsdomstolens avgörande.</p>
<p>Enligt Högsta förvaltningsdomstolen rådde identitet mellan de två aktuella tvisterna. Domstolens slutsats var att det inte i sak går att skilja denna situation från den som regleras i 12 § andra stycket lagen om förhandsbesked i skattefrågor. I sådant fall skulle ansökan om förhandsbesked ha avvisats redan av Skatterättsnämnden. Starka skäl talade enligt domstolen för att inte se den aktuella situationen på annat sätt. Överklagandet avvisades och förhandsbeskedet undanröjdes.</p>
<p>Som framhölls i förarbetena till lagen om förhandsbesked i skattefrågor är det i många fall först vid den skattskyldiges begäran om omprövning av eller överklagande av ett beskattningsbeslut som frågan väcks om det kan vara lämpligt att söka förhandsbesked och att det är önskvärt att möjligheten finns att genom förhandsbesked få en snabbare prejudikatbildning också i överklagade fall (prop. 1997/98:65 s. 45 f.).</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- utreda och föreslå på vilket sätt en ändamålsenlig reglering som hindrar att samma fråga prövas av två olika instanser samtidigt (litis pendens) vid allmänna ombudets ansökan om förhandsbesked vid överklagande kan utformas.</p>
<p>Sekretess hos kommun eller landsting i ärende om förhandsbesked</p>
<p>Enligt 27 kap. 1 § andra stycket 2 offentlighets- och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/2009:400">(2009:400)</a>, förkortad OSL, gäller sekretess hos kommun eller landsting för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som Skatterättsnämnden har lämnat i ett ärende om förhandsbesked i en skatte- eller taxeringsfråga. Utredaren ska utreda om bestämmelsen numera saknar betydelse och bör upphävas.</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- utreda om bestämmelsen i 27 kap. 1 § andra stycket OSL bör upphävas.</p>
<p>Uppdraget att analysera behovet av en kompletterande form av bindande besked i förväg i skattefrågor</p>
<p>Finns det behov av någon kompletterande form av bindande besked i förväg?</p>
<p>I dag finns förutom förhandsbeskedsinstitutet ytterligare en form av bindande besked i förväg på skatteområdet. I lagen <a href="https://lagen.nu/2009:1289">(2009:1289)</a> om prissättning vid internationella transaktioner regleras möjligheten för näringsidkare att inom inkomstskatteområdet ansöka om besked om framtida prissättning av internationella transaktioner mellan parter som är i ekonomisk intressegemenskap (prissättningsbesked).</p>
<p>Prissättningsbesked handläggs av Skatteverket och lämnas efter ansökan av en näringsidkare som är eller kan förväntas bli skattskyldig enligt inkomstskattelagen <a href="https://lagen.nu/1999:1229">(1999:1229)</a>.</p>
<p>Ett prissättningsbesked ska kunna meddelas bara om det finns en ömsesidig överenskommelse med en eller flera berörda stater med vilka Sverige har ingått skatteavtal. En ytterligare förutsättning för att ett prissättningsbesked ska kunna lämnas är att den bakomliggande ömsesidiga överenskommelsen antingen står i överensstämmelse med ansökan eller att den godtagits av näringsidkaren. Även vissa andra förutsättningar ska vara uppfyllda för att ett prissättningsbesked ska kunna lämnas, bl.a. ska ansökan inte avse en fråga av enkel beskaffenhet eller transaktioner av mindre omfattning. Ett prissättningsbesked är bindande för Skatteverket, men kan ändras eller återkallas i vissa fall. Prissättningsbeskedet får inte överklagas. En avgift tas ut för prövning av en ansökan om prissättningsbesked.</p>
<p>Utöver förhandsbeskedsinstitutet och prissättningsbeskeden kan en skattskyldig vända sig till Skatteverket för att få svar på frågor om beskattning. Skatteverket tar ställning i rättsliga frågor genom generella ställningstaganden som verket publicerar på sin hemsida. Inom ramen för myndighetens serviceskyldighet, vilken följer av 4 § förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a>, svarar Skatteverket även på frågor i enskilda fall. De svar som Skatteverket ger är dock inte rättsligt bindande.</p>
<p>Ett av syftena med förhandsbeskedsinstitutet är som nämnts att en skattskyldig i förväg ska kunna få ett säkert besked om de skatterättsliga konsekvenserna av olika påtänkta rättshandlingar. Detta kan vara av stor betydelse för en företagares ekonomiska val och satsningar i sin verksamhet.</p>
<p>Det kan dock finnas många fall där förhandsbeskedsinstitutet inte kan användas. Till exempel bygger den nuvarande ordningen bl.a. på att de frågor som ska prövas av Skatterättsnämnden är rättsfrågor och inte bevisfrågor. Det kan vidare finnas mindre företag som inte har den tid och kapacitet som kan behövas för att driva en förhandsbeskedsprocess. Även i dylika fall kan det emellertid många gånger vara angeläget för den enskilde att få ett bindande besked i förväg om hur ett handlande kommer att bedömas i beskattningshänseende.</p>
<p>Utredaren ska därför analysera om det finns behov av en kompletterande form av bindande besked i förväg i enskilda fall på skatteområdet. Utredaren ska beakta de förslag som utredaren avser att lägga fram i fråga om förhandsbeskedsinstitutet. För det fall utredaren finner att ett sådant behov finns och att det är möjligt och lämpligt ska förslag lämnas på hur en sådan kompletterande ordning för bindande besked kan utformas.</p>
<p>En fråga som måste utredas är vart en sådan ordning organisatoriskt ska hänföras. Med hänsyn till området framstår Skatteverket som det naturliga alternativet, men utredaren kan även överväga andra lösningar, t.ex. att utvidga Skatterättsnämndens ansvarsområde.</p>
<p>För det fall Skatteverket föreslås ansvara för att lämna bindande besked i förhand, måste de organisatoriska konsekvenserna analyseras. Avgränsningen mot Skatteverkets serviceskyldighet måste också analyseras.</p>
<p>Om förslaget innebär en utvidgning av Skatterättsnämndens ansvarsområde, ska förslaget analyseras i förhållande till de förslag som utredaren avser föreslå gällande förfarandet i lagen om förhandsbesked i skattefrågor. Det är inte troligt att samma ordning som gäller för prövning av sådana frågor som Skatterättsnämnden enligt gällande reglering lämnar förhandsbesked om är ändamålsenlig i förhållande till en kompletterande ordning för bindande besked på förhand. Beroende på vilka förslag som lämnas kan det här bli aktuellt att överväga t.ex. reglerna för Skatterättsnämndens beslutförhet och reglerna för överklagande.</p>
<p>Härnäst måste det klargöras under vilka förutsättningar ett bindande besked kan lämnas, om det ska kunna vägras i vissa fall, i vilka sammanhang beskedet ska vara bindande för Skatteverket och vidare de övriga förfarandefrågor som aktualiseras. Det finns anledning att överväga om lagen om prissättningsbesked vid internationella transaktioner kan tjäna som förebild vid utformningen av en ny ordning.</p>
<p>I uppdraget ingår att överväga om avgift ska tas ut för att besked ska lämnas.</p>
<p>Utredaren ska, med beaktande av de förslag som utredaren avser att lämna, analysera hur lagen om förhandsbesked i skattefrågor, lagen om prissättningsbesked vid internationella transaktioner och den ordning för bindande besked i förväg som utredaren föreslår förhåller sig till varandra.</p>
<p>Utredaren ska vidare undersöka systemen för bindande förhandsbesked i skattefrågor i några jämförbara länder, framförallt det system som gäller i Danmark.</p>
<p>I likhet med vad som gäller i fråga om förfarandet enligt lagen om förhandsbesked i skattefrågor finns det risk för att ett nytt system utnyttjas för aggressiv skatteplanering. Utredaren måste även i detta sammanhang analysera risken och utforma förslagen med beaktande av detta.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera om det finns behov av någon kompletterande form av bindande besked i förväg i skattefrågor i enskilda fall och, om det bedöms möjligt och lämpligt, lämna förslag på hur en sådan ordning kan utformas,</p>
<p>- analysera, med beaktande av de förslag som utredaren avser att lämna, hur lagen om förhandsbesked, lagen om prissättningsbesked vid internationella transaktioner och den ordning för bindande besked i förväg som utredaren föreslår förhåller sig till varandra,</p>
<p>- undersöka systemen för bindande förhandsbesked i några jämförbara länder, framförallt Danmark, och</p>
<p>- analysera och beakta riskerna för att den nya ordningen utnyttjas för aggressiv skatteplanering.</p>
<p>Sekretessfrågor</p>
<p>Enligt 27 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess i verk-samhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.</p>
<p>Av 27 kap. 6 § OSL följer att sekretessen inte gäller beslut varigenom skatt bestäms eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Sekretessen gäller dock om beslutet meddelas i ett ärende om förhandsbesked i taxerings- eller skattefråga, eller prissättningsbesked vid internationella transaktioner.</p>
<p>Det är rimligt att även en kompletterande form av bindande förhandsbesked i enskilda fall i skattefrågor omgärdas av ett starkt sekretesskydd. För det fall utredaren lämnar förslag till en sådan ordning, ska utredaren analysera sina förslag i förhållande till gällande sekretessbestämmelser och föreslå förändringar för det fall utredaren finner att de befintliga sekretessbestämmelserna inte erbjuder ett tillräckligt sekretesskydd.</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- analysera sina förslag i förhållande till gällande sekretessreglering, och</p>
<p>- föreslå förändringar i sekretessbestämmelserna om utredaren finner det vara lämpligt.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska bedöma de offentligfinansiella konsekvenserna och konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<p>I konsekvenserna i övrigt ingår att även överväga följdändringar eller om andra författningsändringar krävs med anledning av de ändringar som föreslås. Om så bedöms vara fallet, ska författningsförslag lämnas.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 29 augusti 2014.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:71/2013-06-19T12:00:00+01:002013-06-19T12:00:00+01:002013:71 Översyn av kontanthanteringenFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 19 juni 2013</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska göra en översyn av regelverket för kontanthantering i Sverige. Uppdraget ska genomföras utifrån ett helhetsperspektiv där hela kontanthanteringskedjan och dess aktörer omfattas. Syftet med uppdraget är att säkerställa ett heltäckande regelverk för kontanthanteringen.</p>
<p>Utredaren ska bl.a.</p>
<p>- analysera kontanthanteringen före och efter den om-strukturering som Riksbanken beslutade år 2004 och redogöra för konsekvenserna av denna,</p>
<p>- ta ställning till om det är lämpligt att även fortsättningsvis låta delar av kontanthanteringen hanteras av den privata sektorn eller om staten åter bör ta på sig ansvaret för hela eller delar av kontant-hanteringen,</p>
<p>- analysera och överväga huvudmannaskap för kontant-hanteringen och lämna förslag på lämplig myndighet som ska ha det övergripande ansvaret,</p>
<p>- kartlägga kontanthanteringens alla moment och alla dess aktörer,</p>
<p>- identifiera bristerna i regelverket för kontanthantering,</p>
<p>- analysera och dra slutsatser av hur motsvarande regelverk är utformat i andra länder, och</p>
<p>- utarbeta de författningsförslag som behövs för att säkerställa ett heltäckande regelverk för kontant-hanteringen.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2014.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Kontanthanteringen i modern tid</p>
<p>Riksbanken har tidigare ansvarat för kontanthanteringen. I mitten av 1980-talet började verksamheten att rationaliseras genom att antalet Riksbankskontor reducerades. I en utredning genomförd av Riksbanken under åren 1997 och 1998, framfördes bl.a. att kontanthanteringen i Sverige kunde effektiviseras samt att Riksbankens eget arbetssätt och kontorsnät var alltför kostnadskrävande. Av denna anledning bildades, efter beslut av riksbanksfullmäktige år 1998, bolaget Pengar i Sverige AB (PSAB). Förhoppningen om att verksamheten skulle effektiviseras genom flytten till ett lönsamhetsstyrt bolag infriades dock aldrig och bolaget gick med stora förluster. Efter misslyckade försök att sälja bolaget fattades beslut om nedläggning år 2004, och dagens avreglerade struktur för kontanthantering skapades.</p>
<p>Syftet med omstruktureringen var att minska Riksbankens kostnader och att få en mer samhällsekonomiskt effektiv lösning. Riksbanken hänvisade till att omstruktureringen var möjlig bl.a. eftersom synen på centralbanksverksamheten hade förändrats över tiden och att det därmed var mer accepterat att Riksbanken begränsade sitt engagemang i kontanthanteringen.</p>
<p>I dag är Riksbankens roll i kontanthanteringen begränsad till att i huvudsak tillhandahålla nya sedlar och mynt, hålla strategiska lager, makulera uttjänta sedlar samt svara för transporter från leverantör till strategiska lager. Dessa tjänster har hittills tillhandahållits från kontoren i Tumba och Mölndal. Under år 2013 kommer Riksbanken att flytta den operativa kontanthanteringen från Tumba och Mölndal till Broby i Sigtuna kommun. Kontoret i Broby kommer dock enbart att hantera sedlar. Mynthanteringen sköts sedan år 2012 av ett privat företag på uppdrag av Riksbanken. Även mynthanteringen kommer fortsättningsvis att bedrivas från ett enda ställe i landet. Övriga kontanthanteringstjänster utförs av privata aktörer på affärsmässiga villkor. Bankerna har bl.a. fått möjlighet att etablera depåer för lagerhållning av sedlar mot räntekostnadsersättning från Riksbanken.</p>
<p>Kontanthanteringskedjan och dess aktörer</p>
<p>Trots den ökande användningen av elektroniska betalnings-medel i samhället sker en betydande del av alla transaktioner fortfarande med kontanter. Under år 2011 uppgick det genomsnittliga värdet av kontanter i omlopp till 99 miljarder kronor. Samhället förses med kontanter genom den s.k. kontanthanteringskedjan med början och slut hos Riksbanken.</p>
<p>Kontanthanteringskedjans aktörer omfattar i första hand Riksbanken, Bankernas Depå AB (BDB) och sådana kontanthanteringsföretag vars verksamhet bl.a. består i att hämta, lämna och kontrollräkna kontanter.</p>
<p>I ett vidare perspektiv ingår även myndigheter, såsom Finansinspektionen och länsstyrelserna, och privata aktörer, såsom banker och andra kreditinstitut, ägare, revisorer och handel, i kontanthanteringskedjan.</p>
<p>Aktörernas uppgift är bl.a. att möjliggöra att hushåll och företag har tillgång till och möjlighet att använda kontanter. Kedjan inleds med att depåägaren BDB beställer kontanter från Riksbanken. Därefter hämtar kontanthanteringsföretagen beställda kontanter åt depåägaren och förser sedan banker och handel med dessa. När kontanterna är utslitna går de, via bankerna, handeln och kontanthanteringsföretagen, tillbaka till BDB som lämnar kontanterna till Riksbanken för makulering.</p>
<p>BDB är den enda depåägaren i Sverige. Företaget ägs av Danske Bank, Handelsbanken, Nordea, SEB och Swedbank. BDB har för närvarande ett tiotal depåer över hela Sverige. För de kontanter som förvaras i dessa depåer lämnas räntekostnadsersättning från Riksbanken. Driften av depåerna sköts av kontanthanteringsföretagen.</p>
<p>Kontanthanteringsföretagen är bevaknings- eller säkerhetsföretag med delar av sin verksamhet inom kontant-hantering. I dag domineras den svenska marknaden av två större kontanthanteringsföretag: Loomis och Nokas. Utöver dessa finns ett antal mindre kontanthanteringsföretag som i första hand hanterar mynt. Kontanthanteringsverksamheten består av flera olika delar. En del utgörs av transporter av kontanter mellan Riksbanken och BDB:s depåer samt mellan depåerna, handeln och bankerna. En annan del av kontanthanteringsverksamheten är den s.k. uppräkningsverksamheten som innebär kontrollräkning av dagskassor, sortering, kvalitets- och äkthetskontroll av kontanter, samt insättning av medel på kundens konto. Kontantuppräkningsverksamheten sköts vid s.k. uppräkningscentraler eller värdedepåer. Därutöver tillhanda-håller kontanthanteringsföretagen kontanter till uttagsautomater och till handeln i form av växelkassor.</p>
<p>Panaxia</p>
<p>Panaxia , vars verksamhet bl.a. bestod i värdetransporter och kontantuppräkning, ansökte om och försattes i konkurs den 5 september 2012. I samband med konkursen uppmärksammades att flera hundra miljoner kronor saknades på det konto där Panaxia satte in sina kunders pengar efter att ha hämtat dem hos handlare m.fl. och kontrollräknat dem.</p>
<p>Inom Panaxias kontanthanteringsverksamhet tillhandahölls i huvudsak följande tjänster: värdetransporter av kontanter, uppräkningsverksamhet (kontrollräkning av dagskassor, kvalitetssäkring och överföring till kundernas konton) samt försäljning av växelkassor. Panaxia drev även tre depåer i Bromma, Kristianstad och Piteå. Värdetransporterna utfördes av bolaget Panaxia Security AB. När kontanterna anlänt till uppräkningscentralen togs hanteringen över av bolaget Panaxia Kontantservice AB.</p>
<p>Enligt de standardavtal som Panaxia slutit med handeln skulle Panaxia efter uppräkning av upphämtade kontanter, elektroniskt via sin bank överföra uppräknade medel till kundens konto. För att täcka underskott av medel i bolaget senarelade emellertid Panaxia, med eller utan kundernas godkännande, överföringarna med ett flertal dagar. Kundernas medel har efter uppräkningen förvarats i ett kontantlager som bl.a. använts till försäljning av växelkassor och till uttagsautomater.</p>
<p>Vid tidpunkten för konkursen hade Panaxia lämnat in en anmälan till Finansinspektionen om registrering enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1996:1006">(1996:1006)</a> om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet. Något beslut om registrering fattades dock aldrig av Finansinspektionen eftersom Panaxia inte hade betalat anmälningsavgiften.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Panaxias konkurs har synliggjort att det finns brister i regelverk för och tillsyn av kontanthanteringen.</p>
<p>Verksamhet att bedriva värdetransport av kontanter omfattas av krav på tillstånd och tillsyn enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1974:191">(1974:191)</a> om bevakningsföretag. Hanteringen av kontanter i uppräkningscentraler och depåer omfattas dock inte av den lagstiftningen.</p>
<p>För verksamhet i uppräkningscentraler och depåer finns i dag inte något krav på tillstånd. När det gäller den tillsyn som sker med stöd av lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet, omfattar tillsynen i huvudsak endast företagens efterlevnad av penningtvättsregelverket. Därutöver görs en prövning av ägare och ledning.</p>
<p>Det finns behov av att utreda ett antal frågor rörande reglering och tillsyn av kontanthantering. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta.</p>
<p>Utgångspunkter</p>
<p>Ett antal principer och förutsättningar ska ligga till grund för uppdraget. Utredningsarbetet ska ske utifrån ett helhetsperspektiv där hela kontanthanteringskedjan och dess aktörer ska omfattas. Syftet är att säkerställa ett samman-hängande och heltäckande regelverk.</p>
<p>Helhetsperspektiv och övergripande ansvar</p>
<p>En välfungerande, effektiv och säker kontanthanteringskedja är nödvändig för att hushåll och företag ska ha tillgång till och möjlighet att använda sig av kontanter. Riksbanken ska enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1988:1385">(1988:1385)</a> om Sveriges riksbank (riksbankslagen) främja ett säkert och effektivt betalningsväsende samt svara för landets försörjning av sedlar och mynt.</p>
<p>Historiskt sett har Riksbanken haft ett omfattande engagemang i kontanthanteringen. I slutet av 1900-talet började Riksbanken dock begränsa sitt engagemang och en total omstrukturering ägde rum år 2005. I samband med att Riksbanken då omorganiserade sin kontanthantering överläts den största delen av statens kontanthantering till den privata marknaden. I dag har ingen myndighet det övergripande ansvaret för kontanthanteringskedjan.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera kontanthanteringen före och efter den om-strukturering som Riksbanken beslutade år 2004 och redogöra för konsekvenserna av denna,</p>
<p>- ta ställning till om det är lämpligt att även fortsättningsvis låta delar av kontanthanteringen skötas av den privata sektorn eller om staten åter bör ta på sig ansvaret för hela eller ytterligare delar av kontanthanteringskedjan,</p>
<p>- analysera och klargöra Riksbankens roll i kontant-hanteringen, och</p>
<p>- utreda om Riksbanken ska ha det övergripande ansvaret för kontanthanteringen eller om det finns någon annan mer lämpad myndighet.</p>
<p>Utredningsuppdraget omfattar inte att se över allmänhetens tillgång till kontanter eller dess möjligheter att använda sig av kontanter i samhället.</p>
<p>Kontanthanteringskedjans olika aktörer</p>
<p>Kontanthanteringskedjans aktörer är i första hand Riksbanken, BDB och kontanthanteringsföretagen. I ett vidare perspektiv ingår även myndigheter (Finansinspektionen, länsstyrelserna m.fl.) och privata aktörer (banker och andra kreditinstitut, ägare, revisorer, handeln m.fl.) i kedjan. Det måste klarläggas vilka krav som behöver ställas på olika aktörer inom kontanthanteringskedjan och vilken eller vilka myndigheter som bör få ansvaret för hantering av eventuell anmälningsskyldighet eller tillståndsgivning och tillsyn m.m. när det gäller dessa aktörer.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- kartlägga kontanthanteringens alla moment och dess aktörer,</p>
<p>- analysera kontanthanteringsregelverket och identifiera bristerna i det,</p>
<p>- granska och dra slutsatser av hur motsvarande regelverk är utformat i andra länder,</p>
<p>- lämna förslag på vilka krav i form av bl.a. anmälnings- eller tillståndsplikt, kapital och tillsyn som bör ställas på de aktörer som är verksamma inom kontanthanteringskedjan, och</p>
<p>- överväga och lämna förslag på vilken eller vilka myndigheter som bör få uppdraget att ansvara för hantering av anmälan eller tillstånd, tillsyn och regelgivning m.m. när det gäller aktörerna inom olika delar av kontanthanteringskedjan.</p>
<p>Depåverksamheten</p>
<p>Den depåverksamhet som BDB bedriver faller inte under någon specifik finansmarknadslagstiftning. Verksamheten är inte heller tillståndspliktig, har inga kapitalkrav och står inte under tillsyn annat än indirekt via sina ägare, dvs. bankerna. Det kan inte uteslutas att brister i depåverksamheten kan medföra konsekvenser för tredje man.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera och ta ställning till vilka särskilda krav som bör ställas på sådan verksamhet.</p>
<p>Utredningsuppdraget omfattar inte att se över vilka fysiska eller tekniska krav som bör kunna ställas på lokaler och säkerhet etc. i depåverksamheten.</p>
<p>Kontanthanteringsföretagen</p>
<p>Kontanthanteringsföretag som är värdetransportföretag, dvs. transporterar kontanter, omfattas av lagen om bevakningsföretag samt förordningen <a href="https://lagen.nu/1989:149">(1989:149)</a> om bevakningsföretag m.m. I lagen ställs vissa krav på bevakningsföretagen, bl.a. ska ledningsprövning göras. Värdetransportföretagen har tillstånd som bevakningsföretag och står som sådana under länsstyrelsens tillsyn.</p>
<p>Vidare finns i lagen <a href="https://lagen.nu/2010:751">(2010:751)</a> om betaltjänster (betaltjänstlagen) bestämmelser om bl.a. penningöverföringar. I 1 kap. 6 § betaltjänstlagen görs dock undantag för tjänster som består av yrkesmässig, fysisk transport av kontanter.</p>
<p>Sådan verksamhet som utförs vid uppräkningscentraler i anslutning till kontanttransport, s.k. uppräkningsverksamhet, omfattas inte av lagen om bevakningsföretag. Verksamheten vid uppräkningscentralerna omfattas inte heller av betaltjänstlagen då sådan verksamhet anses vara omfattad av undantaget för transport av kontanter.</p>
<p>I den utsträckning verksamheten innebär valutaväxling ska företaget vara registrerat som finansiellt institut hos Finansinspektionen enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- granska och dra lärdomar av hur motsvarande verksam-heter regleras i andra länder, och</p>
<p>- analysera om det för hela eller delar av den verksamhet som kontanthanteringsföretagen bedriver, t.ex. upp-räkningsverksamhet, bör ställas särskilda krav på anmälnings- eller tillståndsplikt, kapital, att hålla kund-medel avskilda från bolagets egna medel, försäkringar och tillsyn m.m.</p>
<p>Utredningsuppdraget omfattar inte att se över vilka fysiska eller tekniska krav som bör kunna ställas på lokaler och säkerhet i transport- och uppräkningsverksamheten.</p>
<p>Andra tänkbara aktörer</p>
<p>Efter Panaxias konkurs har kritik riktats mot bl.a. ägarna, dvs. ett flertal banker, och mot företagets revisorer för att dessa inte vidtagit skarpare åtgärder tidigare.</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- analysera om det inom ramen för kontanthanteringskedjan behövs ändringar i regelverket för revision och redovisning, och</p>
<p>- utifrån kartläggningen av aktörerna i kontanthanterings-kedjan ta ställning till om det finns behov även av att utvidga lagstiftningen i fråga om andra aktörer.</p>
<p>Författningsförslag</p>
<p>Utredaren ska utarbeta de författningsförslag som behövs för att säkerställa ett heltäckande regelverk för kontanthanteringen i Sverige.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för enskilda, för företagen samt för staten. Om förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för staten ska förslag till finansiering lämnas. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14-15 a §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Utredaren ska vid förslag till utformning av ny lagstiftning sträva efter att kostnaderna och de administrativa bördorna för berörda begränsas och hålls så låga som möjligt.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, organisationer och företag som har relevans för utredningsuppdraget. Utredaren ska också beakta pågående förhandlingar på EU-nivå som har relevans för uppdraget, bl.a. förhandlingarna om revision. Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2014.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:60/2013-05-23T12:00:00+01:002013-05-23T12:00:00+01:002013:60 Tilläggsdirektiv till Finanskriskommittén (Fi 2011:02)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 23 maj 2013</p>
<p>Förlängd tid för uppdraget</p>
<p>Regeringen beslutade den 3 februari 2011 att tillsätta en kommitté som ska göra en översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6).</p>
<p>Kommitténs uppdrag skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisats senast den 15 augusti 2012. Regeringen beslutade den 19 juli 2012 att uppdraget i stället skulle redovisas i ett delbetänkande senast den 31 december 2012 och att uppdraget i övrigt skulle slutredovisas senast den 31 maj 2013 (dir. 2012:81). Kommittén lämnade i januari 2013 delbetänkandet Att förebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6).</p>
<p>Utredningstiden förlängs ytterligare. Uppdraget ska i stället slutredovisas senast den 31 december 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:55/2013-05-23T12:00:00+01:002013-05-23T12:00:00+01:002013:55 Marknader för finansiella instrumentFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 23 maj 2013.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de reviderade och nya regler för bl.a. värdepappersinstitut och börser samt handelsplatser för finansiella instrument som följer av det pågående arbetet inom EU med anledning av Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om marknader för finansiella instrument och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG.</p>
<p>Utredaren ska också lämna förslag till de ändringar i svensk lagstiftning som behövs med anledning av det pågående arbetet inom EU med anledning av Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning [EMIR] om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.</p>
<p>Slutligen ska utredaren kartlägga och analysera vissa frågor som rör finansiell rådgivning som i dag inte omfattas av tillståndsplikt och näringsrättslig reglering. Utredaren ska överväga om även sådan rådgivning bör omfattas av tillståndsplikt och näringsrättslig reglering samt i före-kommande fall utarbeta nödvändiga lagförslag.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2014.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Gällande svensk reglering</p>
<p>Regelverket för värdepappersinstitut (värdepappersbolag och kreditinstitut som driver värdepappersrörelse) och börser samt handelsplatser för finansiella instrument (reglerade marknader och handelsplattformar) finns i huvudsak i lagen <a href="https://lagen.nu/2007:528">(2007:528)</a> om värdepappersmarknaden. Genom den lagen har merparten av bestämmelserna i direktivet 2004/39/EG om marknader för finansiella instrument (nedan 2004års EU-direktiv) genomförts i svensk rätt (se prop. 2006/07:115). Det direktivet innebär en långtgående harmonisering av regleringen av värdepappers-institutens och börsernas verksamhet.</p>
<p>Till 2004års EU-direktiv finns två genomförandeåtgärder - det s.k. genomförandedirektivet och den s.k. genomförandeförordningen - som innehåller regler för tillämpningen av reglerna i EU-direktivet. Genomförandedirektivet har i huvudsak genomförts i Finansinspektionens föreskrifter. Regeringen har efter bemyndigande i lagen om värdepappersmarknaden meddelat föreskrifter för tillämpningen av den lagen genom förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:572">(2007:572)</a> om värdepappersmarknaden. Finansinspektionen har i sin tur, med stöd av bemyndigande i den förordningen, meddelat ytterligare föreskrifter som anknyter till lagen om värdepappersmarknaden (se t.ex. Finansinspektionens föreskrifter [FFFS 2007:16] om värdepappersrörelse och Finansinspektionens föreskrifter [FFFS 2007:17] om verksamhet på marknadsplatser). En EU-förordning är direkt tillämplig i medlemsstaterna. En sådan rättsakt varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva genomförandeförordningens regler med nationell rätt har därför inte vidtagits i Sverige.</p>
<p>Regler som berör värdepappersinstitut och börser finns även i bl.a. lagen <a href="https://lagen.nu/1991:980">(1991:980)</a> om handel med finansiella instrument, aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> och kommissionslagen <a href="https://lagen.nu/2009:865">(2009:865)</a>.</p>
<p>Förslaget till EU-direktiv om marknader för finansiella instrument</p>
<p>Europeiska kommissionen lämnade den 20 oktober 2011 förslag till ett reviderat direktiv om marknader för finansiella instrument och en förordning.</p>
<p>Förslaget till EU-direktiv om marknader för finansiella instrument innebär dels att en stor del av reglerna i 2004års EU-direktiv överförs mer eller mindre oförändrade till det nya EU-direktivet, dels att det införs nya regler eller regler som är mer utförliga än motsvarande regler i 2004års EU-direktiv. I 2004års EU-direktiv finns även regler om bl.a. genomlysning av handeln med finansiella instrument och transaktionsrapportering. Förslagen innebär att dessa områden i stället regleras i den nya EU-förordningen om handel med finansiella instrument.</p>
<p>Den föreslagna nya regleringen i EU-direktivet har följande huvuddrag.</p>
<p>Tillämpningsområde och undantag</p>
<p>Tillämpningsområdet för regelverket utvidgas, bl.a. genom att definitionen av finansiellt instrument kompletteras så att den omfattar utsläppsrätter. Vidare snävas undantagen in i förhållande till 2004års EU-direktiv. Detta innebär att bl.a. sådana företag som ägnar sig åt högfrekvenshandel omfattas av EU-direktivet även om de inte utför några kundorder i sin verksamhet.</p>
<p>Handelsplatser</p>
<p>En ny kategori av enklare reglerad handelsplats i form av organiserad handelsplattform införs. En sådan handelsplats får drivas av värdepappersinstitut och börser. Förslaget ger utrymme för olika affärsmodeller, men samma regler kommer att gälla beträffande bl.a. genomlysning och intressekonflikter. Syftet med införandet av denna nya kategori av handelsplats är främst att öka genomlysningen av handeln med finansiella instrument genom att regelverket kommer att omfatta även sådan handel som i dag inte är genomlyst. Ett exempel på det är att sådana interna elektroniska matchningssystem som värdepappersinstitut använder för att utföra kundorder mot andra kundorder kommer att utgöra organiserade handelsplattformar.</p>
<p>Specifika krav införs för värdepappersinstitut som driver handelsplattformar. Dessa krav innebär i huvudsak att det ska finnas regler och system som motsvarar dem som ska finnas för reglerade marknader, bl.a. beträffande regler om icke-diskriminering vid avslut, tillträde till handelsplatsen, tillförlitliga system med funktioner för handelsstopp samt om särskilda system när deltagarna har direkt elektroniskt tillträde till handeln.</p>
<p>Det införs vidare särskilda krav på reglerade marknader och handelsplattformar i fråga om avstängning och borttagande av finansiella instrument från handel samt i fråga om samarbete och utbyte av information.</p>
<p>Det införs en ny underkategori av handelsplats för små och medelstora företag. En operatör av en sådan handelsplats - som vanligtvis drivs som en multilateral handelsplattform - ges möjlighet att ansöka om att få handelsplattformen registrerad som en tillväxtmarknad för små och medelstora företag. På en sådan marknad ska majoriteten av emittenter vars finansiella instrument är föremål för handel på plattformen vara små och medelstora företag.</p>
<p>Bolagsstyrning</p>
<p>Nya och mer omfattande regler om bolagsstyrning i värde-pappersinstitut och börser införs. Det införs även regler om bolagsstyrning i den reglering av företag som tillhandahåller vissa datarapporteringstjänster, som också är en del av förslaget. Det ställs krav på ledningsorganens roller och ansvar både för verkställande och icke verkställande ledamöter i sådana företag. Därigenom ska det särskilt säkerställas att styrelseledamöter har tillräcklig kunskap och kompetens för att förstå de risker som är förknippade med den verksamhet som företaget bedriver.</p>
<p>Organisatoriska krav</p>
<p>Reglerna skärps för värdepappersinstitut som ägnar sig åt algoritmisk handel såsom högfrekvenshandel. Särskilda krav införs för sådana värdepappersinstitut bl.a. när det gäller deras system och riskhantering samt kontroll- och skyddssystem för att undvika marknadsmissbruk. Sådana värdepappersinstitut föreslås även bli skyldiga att löpande tillhandahålla likviditet till handelsplatserna.</p>
<p>Organisatoriska krav införs också för reglerade marknader. Kraven innebär att börser måste ha tillförlitliga system med funktioner för handelsstopp för att ta hand om de ökade risker som algoritmisk handel kan medföra samt särskilda system om de ger deltagarna direkt elektroniskt tillträde till handeln. Dessa krav föreslås gälla även för handelsplattformar.</p>
<p>Investerarskydd</p>
<p>Det ställs ökade krav på den information som värdepappersinstitut ska tillhandahålla kunder och presumtiva kunder. När värdepappersinstitut tillhandahåller investeringsrådgivning ska de i den information som de lämnar bl.a. ange om bolaget ger råd på oberoende basis och om rådet är baserat på en bred eller på en mer begränsad analys av marknaden. Vidare förbjuds värdepappersinstitut att vid tillhandahållande av investeringsrådgivning på oberoende basis samt vid portföljförvaltning ta emot ersättningar i form av arvoden och provisioner som betalas eller tillhandahålls av tredje part.</p>
<p>Gränser för positioner och rapportering av derivatkontrakt</p>
<p>Alla handelsplatser där det handlas råvaruderivat ska införa lämpliga gränser för positioner eller alternativa arrangemang för att säkerställa väl fungerande marknads- och avvecklingsvillkor för fysiskt levererade råvaror. Handelsplatserna ska även offentliggöra aggregerad information och på begäran rapportera till de behöriga myndigheterna om de positioner som en enskild deltagare eller alla deltagare i handeln har för egen eller för kunders räkning.</p>
<p>Vidare ska de behöriga myndigheterna ha befogenhet att kräva information från alla personer om de positioner i derivatkontrakt som de innehar. Myndigheterna ska kunna ingripa under alla skeden av ett derivatkontrakts löptid och vidta åtgärder för att minska en position. Myndigheterna ska även ha möjlighet att begränsa positioner på förhand.</p>
<p>Tillhandahållande av tjänster av företag utanför EU</p>
<p>Harmoniserade regler införs för värdepappersföretag från tredjeland som tillhandahåller tjänster från filial inom EU. Någon motsvarande reglering finns inte i 2004års EU-direktiv utan detta är något som i dag regleras i medlemsstaternas nationella rätt. Genom förslaget införs ett system som baseras på en preliminär likvärdighetsbedömning av tredjelandsjurisdiktioner som ska utföras av kommissionen. Företag från tredjeland för vilka kommissionen har fattat beslut om likvärdighet ska kunna få tillhandahålla tjänster i EU.</p>
<p>Tillhandahållande av vissa datarapporteringstjänster</p>
<p>Krav på tillstånd införs för företag som tillhandahåller marknadsdata. Vidare införs organisatoriska krav som sådana företag måste uppfylla. Det är den behöriga myndigheten i företagets hemmedlemsstat som ska fatta beslut om tillstånd för sådan verksamhet och utöva tillsyn över företagen.</p>
<p>Sanktioner</p>
<p>Reglerna harmoniseras ytterligare när det gäller sanktioner och de behöriga myndigheternas befogenheter. Administrativa sanktioner ska kunna vidtas inte bara mot en juridisk person som inte fullgör sina skyldigheter utan också mot medlemmarna i den juridiska personens ledningsorgan, och mot alla andra personer som enligt nationell lag är ansvariga för en sådan överträdelse. Vidare ska medlemsstaterna se till att de behöriga myndigheterna till sitt förfogande har en minimiuppsättning av vissa typer av sanktioner och åtgärder samt en viss miniminivå på sanktionsavgifter beträffande överträdelser av flera av särskilt angivna regler i EU-direktivet och EU-förordningen. Vidare ställs krav på att medlemsstaterna ska ha regler för att dels främja rapportering och tips - s.k. visselblåsning - om överträdelser av regelverket och ett lämpligt skydd för anställda som anmäler överträdelser, dels offentliggöra beslutade sanktioner och åtgärder.</p>
<p>Förslaget till EU-förordning om marknader för finansiella instrument</p>
<p>En EU-förordning är direkt tillämplig i medlemsstaterna. En sådan rättsakt varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva EU-förordningens regler med nationell rätt får därför inte vidtas. En EU-förordning förutsätter dock ofta att medlemsstaterna vidtar vissa nationella åtgärder, t.ex. när det gäller den behöriga myndighetens befogenheter och sanktioner kopplade till överträdelser av reglerna i förordningen.</p>
<p>EU-förordningen om marknader för finansiella instrument innehåller regler på områden som regleras i 2004års EU-direktiv och som i svensk rätt har genomförts i huvudsak i lagen om värdepappersmarknaden. Dessa regler rör bl.a. genomlysning av handeln med finansiella instrument och transaktionsrapportering. De nationella regler som finns på dessa områden måste därför upphävas. Nationella regler får kvarstå enbart i den utsträckning som EU-förordningen förutsätter nationella regler eller ger utrymme för kompletterande nationella regler.</p>
<p>Den föreslagna nya regleringen i EU-förordningen har följande huvuddrag.</p>
<p>Krav på genomlysning före och efter handel</p>
<p>All organiserad handel ska ske på reglerade handelsplatser (reglerade marknader, multilaterala handelsplattformar och organiserade handelsplattformar) och vara fullt genomlyst. Samma krav på genomlysning före och efter handel föreslås gälla för samtliga handelsplatser.</p>
<p>Kraven på genomlysning utvidgas i förhållande till dem i 2004års EU-direktiv dels avseende aktieliknande finansiella instrument såsom depåbevis, andelar i s.k. börshandlade fonder och certifikat, dels avseende icke aktieliknande finansiella instrument såsom obligationer, strukturerade produkter, utsläppsrätter och derivatinstrument. Enligt förslaget kommer behöriga myndigheter att kunna bevilja undantag från kraven på genomlysning före handel på grundval av marknadsmodell (exempelvis orderbok eller budbaserad), likviditet eller andra relevanta kriterier. Beträffande krav på genomlysning efter handel medger de nya reglerna möjlighet till fördröjt offentliggörande i vissa fall baserat på bl.a. storlek eller typ av transaktion.</p>
<p>När det gäller genomlysning före handel och efter handel föreslås att kommissionen genom delegerade akter ska ange villkoren för när undantag och fördröjt offentliggörande får medges.</p>
<p>Transaktionsrapportering</p>
<p>Reglerna om transaktionsrapportering utvidgas i förhållande till dem i 2004års EU-direktiv. Reglerade marknader och handelsplattformar ska vara skyldiga att lagra uppgifter som ska vara tillgängliga för de behöriga myndigheterna i minst fem år. Tillämpningsområdet för reglerna utvidgas i syfte att anpassas till regleringen på marknadsmissbruksområdet. Finansiella instrument som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad eller handlas på en handelsplattform kommer dock inte att omfattas av rapporteringskraven. Genom de nya reglerna kommer även kvaliteten på rapporteringen att förbättras, dels genom bättre identifiering av de kunder för vars räkning ett värdepappersinstitut har utfört en transaktion och de personer som är ansvariga för utförandet av transaktionen, dels genom att krav på att reglerade marknader och handelsplattformar ska rapportera transaktioner som har utförts av företag som inte själva omfattas av rapporteringsskyldighet.</p>
<p>Handel med derivatkontrakt</p>
<p>Vissa derivatkontrakt ska få handlas enbart på reglerade marknader och handelsplattformar. Denna begränsning ska gälla både för finansiella motparter och icke-finansiella motparter som har överskridit den s.k. clearingtröskeln i EU-förordningen om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister . Kommissionen och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) ska genom tekniska standarder fastställa en lista med de derivatkontrakt som ska omfattas av kraven, och då med beaktande av likviditeten hos de specifika kontrakten.</p>
<p>Tillträde till clearing och handelsplatser</p>
<p>Det införs regler som har till syfte att undanröja kommersiella barriärer som kan ställas upp för att förhindra konkurrens vid clearing av finansiella instrument. Sådana barriärer kan bestå av att centrala motparter inte tillhandahåller clearingtjänster till vissa handelsplatser eller att handelsplatser inte tillhandahåller dataflöden till centrala motparter. Reglerna innebär förbud mot diskriminerande förfaranden som kan förhindra konkurrens vid clearing av finansiella instrument.</p>
<p>Tillsynsåtgärder för produktingripande och positioner</p>
<p>De behöriga myndigheterna och Esma ges utvidgade befogenheter att förbjuda eller begränsa marknadsföring, distribution och försäljning av vissa finansiella instrument eller viss typ av finansiell verksamhet. Esma ska samordna de åtgärder som de behöriga myndigheterna vidtar.</p>
<p>Esma ska även samordna de åtgärder som de behöriga myndigheterna vidtar på nationell nivå beträffande positioner i derivatkontrakt. Esma får också vissa befogenheter att hantera eller ange gränser för sådana positioner.</p>
<p>Tillhandahållande av tjänster av företag från tredjeland utan filial i EU</p>
<p>Det införs regler för värdepappersföretag från tredjeland som tillhandahåller tjänster direkt från tredjeland utan att inrätta en filial i EU. Någon motsvarande reglering finns inte i dag utan detta är något som medlemsstaterna får reglera i nationell rätt.</p>
<p>Det införs ett system som baseras på en preliminär likvärdighetsbedömning av tredjelandsjurisdiktioner som ska utföras av kommissionen. Företag som är auktoriserade i tredjeland kan få tillhandahålla tjänster till professionella investerare i EU under förutsättning att kommissionen har bedömt att det land där företaget hör hemma har likvärdiga regler och tillsyn som i EU samt att Esma därefter beslutat att registrera företaget. Ett beslut om likvärdighet förutsätter att ett tredjeland ger EU-baserade företag tillträde på ömsesidig basis. Företag från tredjeland för vilka kommissionen har fattat ett beslut om likvärdighet kan därigenom få tillhandahålla tjänster i EU. Tillhandahållande av tjänster till icke-professionella kunder kräver dock att företaget har inrättat en filial i EU.</p>
<p>Finansiell rådgivning ur ett näringsrättsligt perspektiv</p>
<p>Förslaget till EU-direktiv om marknader för finansiella instrument innehåller, som framgår ovan, regler om investeringsrådgivning. Värdepappersinstitut kan redan i dag tillhandahålla investeringsrådgivning till kund avseende finansiella instrument enligt 2 kap. 1 § 5 lagen om värdepappersmarknaden. Även försäkringsförmedlare kan tillhandahålla sådan investeringsrådgivning i viss omfattning (2 kap. 15 § första stycket 15 lagen om värdepappersmarknaden och 5 kap. 1 § lagen [2005:405] om försäkringsförmedling). Försäkringsförmedlare kan också tillhandahålla rådgivning om försäkringar enligt 1 kap. 1 § lagen om försäkringsförmedling. Även fondbolag kan tillhandahålla viss investeringsrådgivning enligt 7 kap. 1 § första stycket 3 lagen <a href="https://lagen.nu/2004:46">(2004:46)</a> om investeringsfonder. Kreditinstitut kan utföra ekonomisk rådgivning med stöd av 7 kap. 1 § andra stycket 8 lagen <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a> om bank- och finansieringsrörelse. Detsamma gäller vissa s.k. finansiella institut enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1996:1006">(1996:1006)</a> om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet). Den nu nämnda lagregleringen utgör i huvudsak genomförande i svensk rätt av olika EU-direktiv.</p>
<p>Sammantaget kan det konstateras att finansiell rådgivning regleras i en rad olika lagar, där olika krav ställs upp. Utöver den näringsrättsliga regleringen på finansmarknadsområdet finns även lagen <a href="https://lagen.nu/2003:862">(2003:862)</a> om finansiell rådgivning till konsumenter, som inte hänför sig till någon EU-rättsakt. Den sistnämnda lagen innebär inte någon tillståndsplikt för verksamheten i fråga. Finansiell rådgivning i vid bemärkelse tillhandahålls i praktiken även av näringsidkare som inte omfattas av den ovannämnda regleringen. Det kan ske exempelvis genom att rekommendationerna är generellt snarare än individuellt utformade eller att det rör sig om andra produkter än de som omfattas av nämnd reglering.</p>
<p>En analys av frågor som rör konsumentens ställning vid finansiell rådgivning genomförs i den av regeringen tillsatta Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning (Ju 2012:14). I den utredningen ska utredaren bedöma konsumentens ställning i samband med att finansiell rådgivning lämnas av olika aktörer och därvid analysera både regelverket för marknadsföring och finansiell rådgivning, tillsynsverksamheten och konsumenternas möjlighet till tvistlösning. I uppdraget ingår att resonera kring eventuella behov av ändringar i lagstiftningen, men när det gäller lagstiftning på finansmarknadens område ska utredaren inte lämna några författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2013.</p>
<p>Vid sidan av den finansiella rådgivning som beskrivs ovan förekommer det att näringsidkare förvaltar kunders finansiella tillgångar. Ett exempel på det är värdepappersrörelse i form av diskretionär portföljförvaltning avseende finansiella instrument enligt 2 kap. 1 § 4 lagen om värdepappersmarknaden. Förvaltning av finansiella tillgångar för konsumenters räkning kan även förekomma på exempelvis premiepensionsområdet.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Förslaget till EU-direktiv om marknader för finansiella instrument</p>
<p>Det finns ett behov av att analysera och överväga ett antal frågor som gäller lagstiftningen på värdepappersmarknadsområdet med anledning av förslaget till EU-direktiv om marknader för finansiella instrument. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta och att utarbeta nödvändiga lagförslag för att genomföra de regler som föreslås i EU-direktivet. Utredaren ska följa de förhandlingar rörande direktivförslaget som pågår inom EU och i sitt förslag utgå från det innehåll EU-direktivet får när det har antagits av Europaparlamentet och rådet.</p>
<p>Förslaget till EU-direktiv innebär en reglering som är full-harmoniserad på flera områden. Under behandlingen i Europaparlamentet och rådet har det emellertid framlagts förslag som öppnar möjlighet för medlemsstaterna att ställa upp mer långtgående krav exempelvis när det gäller värdepappersinstitut som utför investeringsrådgivning eller diskretionär portföljförvaltning. Utredaren ska analysera och överväga om det finns behov av att införa några sådana särskilda krav i svensk rätt och, om EU-direktivet ger medlemsstaterna denna möjlighet, utarbeta lagförslag som bedöms som lämpliga och ändamålsenliga för den svenska regleringen. I det avseendet ska utredaren särskilt överväga i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att åstadkomma en tydligare distinktion mellan vad som bör anses vara rådgivning respektive försäljning. Frågor om intressekonflikter till följd av provisioner och andra ekonomiska incitament ska också övervägas särskilt.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra EU-direktivet om marknader för finansiella instrument i svensk rätt, och</p>
<p>- ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som bedöms som lämpliga och ändamålsenliga med hänsyn framför allt till behovet av ett stärkt konsumentskydd vid tillhandahållande av investeringstjänster, om direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att ställa upp mer långtgående krav exempelvis när värdepappersinstitut utför investeringsrådgivning eller diskretionär portfölj-förvaltning.</p>
<p>Förslaget till EU-förordning om marknader för finansiella instrument</p>
<p>Det finns behov även av att analysera och överväga några frågor som gäller lagstiftningen på värdepappersmarknadsområdet med anledning av att EU-förordningen om marknader för finansiella instrument kommer att innebära en materiell reglering som blir direkt tillämplig i Sverige. Utredaren bör få i uppdrag att göra detta samt även analysera och utarbeta nödvändiga lagförslag för att anpassa svensk lagstiftning till de regler som föreslås i EU-förordningen. Utredaren ska följa de förhandlingar rörande förordningsförslaget som pågår inom EU och i sitt förslag utgå från det innehåll EU-förordningen får när den har antagits av Europaparlamentet och rådet.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera vilka ändringar i den svenska lagstiftningen som behövs för att anpassa den till reglerna i EU-förordningen om marknader för finansiella instrument och utarbeta nödvändiga lagförslag.</p>
<p>Beaktande av delegerade akter och genomförandeakter</p>
<p>De delegerade akter och genomförandeakter till EU-direktivet om marknader för finansiella instrument som Esma ska utarbeta förslag till och som sedan ska antas av EU-kommissionen är av sådant slag att de kan komma att påverka hur EU-direktivet bör genomföras i svensk rätt. De akterna kommer att vara mycket nära kopplade till, och i vissa fall dessutom nödvändiga för, funktionen av reglerna i EU-direktivet. Det är därför viktigt att delegerade akter och genomförandeakter kan beaktas i ett så tidigt skede som möjligt i lagstiftningsarbetet. Det kan förväntas att både Esma och kommissionen offentliggör förslag innan akterna antas.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- följa arbetet med framtagande av delegerade akter och genomförandeakter till EU-direktivet om marknader för finansiella instrument,</p>
<p>- belysa hur delegerade akter och genomförandeakter påverkar eller bör påverka genomförandet av EU-direktivet, och</p>
<p>- lämna lagförslag där delegerade akter och genomförandeakter beaktas.</p>
<p>Finansiell rådgivning ur ett näringsrättsligt perspektiv</p>
<p>Liksom regeringen konstaterat i kommittédirektiven till utredningen Konsumentskydd vid finansiell rådgivning <a href="https://lagen.nu/2012:98">(2012:98)</a> kan det vara svårt för en konsument att bedöma produktens lämplighet när det gäller faktorer som risk, kostnader och potentiell avkastning. Många finansiella produkter är komplexa och nya produkter utvecklas ständigt. Studier visar att många konsumenter har svårt att göra enkla beräkningar och har bristande kunskaper om grundläggande finansiella begrepp. Dessa omständigheter påverkar möjligheten att göra ett välgrundat val mellan olika produkter. Inte minst till följd av att den enskilde får ett allt större ansvar för att göra olika privatekonomiska val finns det ett behov av att reglera finansiell rådgivning ur ett näringsrättsligt perspektiv. Med anledning av konsumentens kunskapsunderläge är det angeläget med en reglering av finansiell rådgivning där ett starkt konsumentskydd står i förgrunden, exempelvis genom krav på att den som tillhandahåller rådgivningen ska ha rätt kompetens för sådan rådgivning som det är fråga om och i övrigt vara lämplig för den uppgiften.</p>
<p>Det finns ett behov av en sammanhållen och överskådlig näringsrättslig reglering för finansiell rådgivning till konsumenter. En anknytande fråga är om sådan finansiell rådgivning som i dag inte omfattas av tillståndsplikt, och därmed sammanhängande näringsrättslig reglering, bör göra det. Detta behöver analyseras. Detsamma gäller frågan om konsumentskyddet bör stärkas genom en kompletterande näringsrättslig reglering som omfattar krav på bl.a. tillstånd för förvaltning av konsumenters finansiella tillgångar i vid bemärkelse.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- följa förhandlingsarbetet inom EU i frågor som rör finansiell rådgivning ur ett näringsrättsligt perspektiv,</p>
<p>- kartlägga vilken finansiell rådgivning respektive förvaltning i vid bemärkelse som i dag inte omfattas av tillståndsplikt och därmed sammanhängande näringsrättslig reglering, och</p>
<p>- analysera vilka lagstiftningsåtgärder som eventuellt bör vidtas på finansmarknadsområdet i syfte att stärka konsumentskyddet avseende de aktuella frågorna samt i förekommande fall utarbeta nödvändiga lagförslag.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för anställda, arbetsgivare, värdepappersinstitut, börser, övriga företag och andra enskilda samt Finansinspektionen och staten i övrigt. Därvid ska 14-15 a §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> tillämpas för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. I uppdraget ingår att särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser ska tas redan vid utformningen av förslagen.</p>
<p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p>
<p>Utredaren ska ha en dialog med andra utredningar om genomförande av EU-rättsakter på finansmarknadsområdet, bl.a. Utredningen om nya kapitaltäckningsregler (Fi 2012:05) och Utredningen om bekämpning av marknadsmissbruk (Fi 2012:08) i frågor som är gemensamma, t.ex. sanktionsfrågor. Utredaren ska även ha en dialog med Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning (Ju 2012:14) i frågor som rör konsumentskydd vid finansiell rådgivning, och arbetet ska, så långt det är möjligt, samordnas. Därutöver ska utredningen också ha en dialog med andra utredningar av betydelse för uppdraget.</p>
<p>Utredaren ska i sitt arbete också ha en dialog med arbetsmarknadens parter och med övriga relevanta intresseorganisationer och myndigheter. Den myndighet som främst berörs är Finansinspektionen.</p>
<p>Utredaren ska hålla sig informerad om arbetet i andra länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet med att genomföra det aktuella EU-direktivet.</p>
<p>Utredaren ska vidare följa EU-kommissionens och Esmas arbete med regler som ska komplettera de båda EU-rättsakterna.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2014.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:47/2013-05-08T12:00:00+01:002013-05-08T12:00:00+01:002013:47 Tilläggsdirektiv till Utredningen om nya kapitaltäckningsregler (Fi 2012:05)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 maj 2013</p>
<p>Förlängd tid för uppdraget</p>
<p>Regeringen beslutade den 19 april 2012 kommittédirektiv om nya kapitaltäckningsregler (dir. 2012:34). Utredningen har tagit namnet Utredningen om nya kapitaltäckningsregler. Utredningens uppdrag skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas senast den 1 oktober 2012. Regeringen beslutade den 20 september 2012 att uppdraget i stället skulle redovisas senast den 15 maj 2013.</p>
<p>Utredningstiden förlängs ytterligare. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 16 september 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:48/2013-05-08T12:00:00+01:002013-05-08T12:00:00+01:002013:48 Tilläggsdirektiv till Budgetprocesskommittén (Fi 2012:10)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 maj 2013.</p>
<p>Sammanfattning av tilläggsuppdrag</p>
<p>Regeringen beslutade den 13 december 2012 kommittédirektiv för en parlamentarisk sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Kommittén antog namnet Budgetprocesskommittén. Kommittén får nu i uppdrag, utöver vad som framgår av redan beslutade direktiv, att analysera och lämna förslag till hur förändrade kostnader för den kommunala sektorn orsakade av statliga myndigheters föreskrifter bör hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen. Kommittén ska även analysera och lämna förslag till hur budgetära konsekvenser för statlig verksamhet orsakade av myndigheters föreskrifter bör hanteras i detta avseende.</p>
<p>Detta tilläggsuppdrag ska i likhet med det tidigare beslutade uppdraget redovisas senast den 1 oktober 2013.</p>
<p>Bakgrund och problembeskrivning</p>
<p>Kommitténs nuvarande uppdrag</p>
<p>Budgetprocesskommittén har i uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen. Syftet med uppdraget är att utifrån erfarenheterna av den nuvarande budgetprocessen och ny europarättslig reglering stärka budgetramverket. Kommittén ska bl.a. överväga på vilket sätt principen om en samlad budgetbehandling bör komma till uttryck i fråga om förslag med budgetpåverkan. Detta gäller såväl förslag väckta i samband med de ekonomiska propositionerna som vid sidan av den ordinarie budgetprocessen, t.ex. genom utskottsinitiativ. Kommittén ska även behandla frågor kring redovisning av budgetkonsekvenser avseende sådana förslag.</p>
<p>En sammanhållen budgetprocess</p>
<p>Den nuvarande budgetordningen tillämpades första gången i 1996 års budgetarbete avseende budgetåret 1997. Vid in-förandet framhölls särskilt behovet av att ha en stramare budgethantering och vikten av en fullständig, heltäckande och översiktlig budgetproposition. Samtliga inkomster och utgifter skulle bruttoredovisas och samtliga förslag med budgetpåverkan skulle redovisas vid ett och samma tillfälle. Några förslag med budgetpåverkan för det kommande budgetåret vid sidan av budgetpropositionen skulle inte tillåtas. Riksdagen skulle därmed få ett fullständigt beslutsunderlag om statens ekonomi, i stället för en mängd delförslag där konsekvenserna för helheten inte framgick. En sådan transparens skulle inte bara bidra till en ökad kostnadskontroll, utan också till en tydligare demokratisk process genom att regeringens samlade budgetförslag ställdes mot oppositionens förslag. Genom en ny beslutsordning, den s.k. rambeslutsmodellen, skulle man även undvika att budgeten under riksdagsbehandlingen sönderföll i olika beståndsdelar och att helhetsperspektivet därmed gick förlorat.</p>
<p>Den kommunala finansieringsprincipen och dess tillämpning vid myndigheters beslut om föreskrifter</p>
<p>Den kommunala finansieringsprincipen har kommit att utgöra en väsentlig del i den ekonomiska relationen mellan staten och kommunsektorn. Principens innebörd är att staten inte bör införa nya obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting, göra tidigare frivilliga uppgifter till obligatoriska, ändra ambitionsnivån för befintliga uppgifter eller göra regeländringar som påverkar kommuners möjligheter att ta ut avgifter, utan att föreslå hur de ökade kostnaderna ska finansieras, t.ex. genom höjda statsbidrag till kommunsektorn. En förändring som leder till sänkta kostnader för kommunerna och landstingen ska på motsvarande sätt innebära minskade bidrag. Principen och dess tillämpning är inte lagfäst, men har godkänts av riksdagen (prop. 1993/94:150 bilaga 7 avsnitt 2.5.1, bet. 1993/94:FiU19, rskr. 1993/94:442).</p>
<p>Ekonomiska regleringar som skett i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen har oftast genomförts genom det generella statsbidraget till kommuner och landsting (fr.o.m. 2005 anslaget för kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner). I vissa fall har kommunerna och landstingen i stället getts möjlighet att finansiera nya åtaganden genom avgifter.</p>
<p>I samband med att den kommunala finansieringsprincipen tillkom uttalades att principen även gäller myndigheters bindande beslut, t.ex. beslut om föreskrifter. Det finns dock i dessa ärenden, till skillnad från vad som gäller vid beredningen av propositioner, inte någon tydlig ordning för hur de ekonomiska konsekvenserna av besluten ska hanteras. Detta konstaterade bl.a. Ansvarskommittén i sitt slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10 s. 118).</p>
<p>När det gäller förekomsten av myndighetsföreskrifter riktade till kommunsektorn kan konstateras att de grundlagsändringar som trädde i kraft den 1 januari 2011 innebar en viss utökning av det delegeringsbara området inom den offentligrättsliga sfären. I den tidigare lydelsen av 8 kap. 7 § regeringsformen angavs de områden inom vilka delegation att utfärda föreskrifter, som bl.a. innebar nya åligganden för kommuner, var möjlig. Regleringen ändrades så att delegation av rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter numera är tillåten, om inte regeringsformen uttryckligen förbjuder det. I förarbetena till regleringen anförs att även om förändringen inte är avsedd att medföra någon egentlig saklig ändring har den vissa återverkningar på riksdagens möjligheter att delegera föreskriftsrätt till regeringen, särskilt när det gäller kommunernas verksamhet. Det konstateras vidare att den nya bestämmelsen innebär en viss utökning av delegationsmöjligheterna på det kommunala området. Det förutsattes emellertid att riksdagen vid bemyndigande till regeringen beaktar de hänsyn som den kommunala självstyrelsen kan kräva. Bemyndigande ansågs mot den bakgrunden ske med försiktighet och inte göras vidare än nödvändigt (prop. 2009/10:80 s. 222 f.).</p>
<p>Förhållandet mellan myndigheters beslut om föreskrifter, den kommunala finansieringsprincipen och den statliga budgetprocessen</p>
<p>Enligt 3 kap. 3 § budgetlagen <a href="https://lagen.nu/2011:203">(2011:203)</a> ska regeringens förslag till statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I 3 kap. 2 § riksdagsordningen markeras att budgetpropositionen ska vara fullständig genom kravet att det måste finnas synnerliga ekonomisk-politiska skäl om en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret ska få lämnas efter budgetpropositionen. Regleringen syftar till att skapa en samlad budgetprocess där alla statens inkomster och utgifter beaktas vid behandlingen av budgetpropositionen.</p>
<p>När myndigheters beslut om föreskrifter aktualiserar den kommunala finansieringsprincipen, ställs regering och riksdag inför situationer där beslut fattade på myndighetsnivå skapar förväntningar på att resurser avsätts i statens budget. Beredningen av dessa föreskrifter följer dock, som tidigare anförts, inte den ordning som gäller för övriga förslag vars konsekvenser ska hanteras i statens budget. Föreskrifterna kan beslutas när som helst under året och ikraftträdande kan ske kort efter att beslutet har fattats. Detta förhållande innebär att det blir svårt att upprätthålla en samlad prövning av budgeten. Om en myndighet fattar beslut om sådana föreskrifter innan statens budget har beslutats, kan beslutet om föreskrifterna komma att föregripa prövningen av budgetförslaget. Detta innebär i praktiken att de utgifter som föranleds av föreskrifter får företräde framför andra utgiftsförslag och att den samman-hållna budgetprocessen därmed riskerar att kringgås. Inte heller i de fall myndigheten beslutar föreskrifter efter det att statens budget beslutats prövas utgifterna inom ramen för den sammanhållna statliga budgetprocessen.</p>
<p>Förhållandet mellan myndigheters föreskrifter, statliga myndigheters kostnader och den statliga budgetprocessen</p>
<p>Inom den offentliga sektorn är det troligt att myndigheters beslut om föreskrifter så som beskrivits ovan i första hand kan leda till betydande och direkta budgetära konsekvenser för kommunsektorn. Statens budget kan dock komma att påverkas direkt av statliga myndigheters beslut om föreskrifter i de fall besluten påverkar myndigheters förvaltningskostnader eller statens kostnader för transfereringar. Även i detta fall kan beslut om föreskrifter innebära att den sammanhållna statliga budgetprocessen riskerar att kringgås.</p>
<p>Tilläggsuppdraget</p>
<p>Mot bakgrund av denna problembeskrivning ska kommittén analysera hur förändrade kostnader för kommunerna, till följd av myndigheters beslut om föreskrifter, bör hanteras i förhållande till den statliga budgetprocessen och kraven på en fullständig budgetproposition. Kommittén ska också analysera vilken betydelse som riksdagens tillkänna-givanden kan ha i dessa sammanhang, bl.a. hur tillkänna-givanden till regeringen där riksdagen uttryckligen efterfrågar åtgärder från en statlig myndighet riktade mot kommunsektorn förhåller sig till den sammanhållna statliga budgetprocessen.</p>
<p>Kommittén ska även analysera och lämna förslag till hur de direkta konsekvenserna av myndigheters föreskrifter på statens budget i form av ökade kostnader för myndigheter eller transfereringar bör hanteras i detta avseende.</p>
<p>Kommittén ska analysera behovet av författningsändringar och, om så bedöms nödvändigt, lämna förslag på sådana. Kommittén ska dock inte lämna förslag som innebär att den kommunala finansieringsprincipen lagfästs.</p>
<p>Redovisning av tilläggsuppdraget</p>
<p>Uppdraget ska i likhet med det tidigare beslutade uppdraget redovisas senast den 1 oktober 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:45/2013-05-02T12:00:00+01:002013-05-02T12:00:00+01:002013:45 Tilläggsdirektiv till Bostadsbeskattningskommittén (Fi 2012:04)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 2 maj 2013</p>
<p>Förlängd tid för uppdraget</p>
<p>Regeringen beslutade den 12 april 2012 direktiv till en kommitté med uppdrag att se över beskattningen av hyresrätter och vissa andra boendeformer (dir. 2012:32). Kommittén har tagit namnet Bostadsbeskattningskommittén. Enligt direktiven skulle Bostadsbeskattningskommittén redovisa uppdraget senast den 15 oktober 2013.</p>
<p>Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 15 januari 2014.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:32/2013-03-21T12:00:00+01:002013-03-21T12:00:00+01:002013:32 Särskild reglering för tjänstepensionsinstitutFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 21 mars 2013.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska lämna förslag till ny rörelsereglering för tjänstepensionsinstitut. Som utgångspunkt för uppdraget gäller att de nya instituten ska uppfylla kraven för att omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (tjänstepensionsdirektivet).</p>
<p>Utredaren ska bl.a.</p>
<p>- analysera och överväga hur tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen ska avgränsas,</p>
<p>- överväga hur lämpliga solvensregler för tjänstepensions-instituten ska utformas,</p>
<p>- analysera och överväga hur lämpliga associationsrättsliga regler för tjänstepensionsinstituten ska utformas,</p>
<p>- överväga vilka andra regler som krävs till följd av tjänstepensionsdirektivet,</p>
<p>- analysera och överväga övergångs- och ombildningsregler för befintliga företag - exempelvis livförsäkringsföretag och tjänstepensionskassor - som kan uppfylla tjänstepensionsdirektivets definition av tjänstepensionsinstitut,</p>
<p>- överväga hur lämpliga redovisningsregler för tjänstepensionsinstituten ska utformas,</p>
<p>- utarbeta de författningsförslag som behövs för den nya rörelseregleringen för tjänstepensionsinstitut, och</p>
<p>- lämna förslag till följdändringar som behövs i annan lag-stiftning.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2013.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Tryggande av tjänstepension</p>
<p>Tjänstepension kan tryggas på tre avdragsgilla sätt: genom betalningar av premier för en tjänstepensionsförsäkring, avsättningar till en pensionsstiftelse och avsättningar i arbetsgivarens egen balansräkning (se 28 kap. 3 § inkomst-skattelagen [1999:1229]). Tryggande genom avsättningar till en pensionsstiftelse eller i arbetsgivarens balansräkning regleras i lagen <a href="https://lagen.nu/1967:531">(1967:531)</a> om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggandelagen).</p>
<p>Tryggande av tjänstepension genom betalning av premier för en tjänstepensionsförsäkring är den vanligaste tryggandeformen. I de flesta fall betalas premierna till ett försäkringsföretag som har tillstånd enligt försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/2010:2043">(2010:2043)</a>, förkortad FRL. I övriga fall betalas premierna till en s.k. tjänstepensionskassa. En tjänstepensionskassa är en särskild föreningsform - understödsförening - som inte får driva affärsmässig försäkringsrörelse. En tjänstepensionskassa tillhandahåller försäkringar till en viss bestämd krets personer, såsom anställda i ett visst företag eller personer som tillhör en viss yrkesgrupp eller liknande. Tjänstepensionskassorna har tidigare tillämpat lagen <a href="https://lagen.nu/1972:262">(1972:262)</a> om understödsföreningar, förkortad UFL. Den lagen upphävdes dock vid ikraftträdandet av FRL den 1 april 2011. De understödsföreningar som var registrerade vid den tidpunkten får fortsätta att driva sin verksamhet enligt UFL till utgången av år 2014 (7 § lagen [2010:2044] om införande av försäkringsrörelselagen [2010:2043]). De understödsföreningar som vid utgången av år 2014 inte har ansökt om tillstånd att driva verksamhet enligt FRL ska träda i likvidation.</p>
<p>Solvens II-direktivet</p>
<p>Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) , kallat Solvens II-direktivet, är en samlad EU-rättslig reglering av försäkringsrörelse. Tidpunkten för införlivandet av direktivet i nationell rätt är bestämd till den 30 juni 2013 , men datumet kan komma att senareläggas. Genom direktivet upphävs ett flertal befintliga direktiv, bl.a. Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/83/EG av den 5 november 2002 om livförsäkring , kallat konsoliderade livförsäkringsdirektivet, som innehåller de nu gällande rörelsereglerna för livförsäkringsverksamhet.</p>
<p>Av artikel 2.3 i Solvens II-direktivet framgår att direktivet är tillämpligt på livförsäkring som omfattar "kapitalförsäkring för livsfall och/eller dödsfall". Det innebär att alla pensionsförsäkringar, såväl tjänstepensionsförsäkringar som övriga pensionsförsäkringar, omfattas av direktivets livförsäkringsbegrepp.</p>
<p>En pensionsförsäkring är till sin natur en försäkring som avser lång levnad, dvs. en försäkring mot risken att på ålderdomen stå utan inkomst. Det är således en försäkring tecknad "för livsfall". En livförsäkring som ger rätt till utbetalning av visst belopp till efterlevande om försäkringstagaren avlider är en försäkring tecknad "för dödsfall".</p>
<p>För att driva livförsäkringsverksamhet krävs tillstånd. De företag som beviljas tillstånd omfattas av direktivet i egenskap av försäkringsföretag (artiklarna 13.1 och 14.1 i Solvens II-direktivet).</p>
<p>All livförsäkringsverksamhet omfattas emellertid inte av Solvens II-direktivet. För tjänstepensionsverksamhet är undantagsbestämmelsen i artikel 9.2 i Solvens II-direktivet av särskilt intresse. Av artikeln framgår att direktivet inte ska tillämpas på följande livförsäkringsverksamhet.</p>
<p>"Verksamhet som bedrivs av andra organisationer än företag som avses i artikel 2, och som har till ändamål att tillhandahålla förmåner för anställda eller självständiga näringsidkare, som är knutna till ett företag eller grupp av företag eller till en viss bransch eller grupp av branscher, i händelse av dödsfall eller överlevnad eller vid nedläggning eller inskränkning av verksamhetskällan, oavsett om de åtaganden som verksamheten omfattar vid varje tillfälle helt motsvaras av de försäkringsmatematiska avsättningarna."</p>
<p>Undantagsregeln har haft samma sakliga lydelse sedan rådets första direktiv 79/267/EEG av den 5 mars 1979 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva direkt livförsäkringsrörelse , kallat första livförsäkringsdirektivet. Med stöd av denna regel har de svenska tjänste-pensionskassorna undantagits från regleringen av livförsäkringsverksamhet (se SOU 1990:101 s. 165 f., SOU 1998:82 s. 95 f. och prop. 2004/05:165 s. 108).</p>
<p>Tjänstepensionsdirektivet</p>
<p>Tjänstepensionsdirektivet avser att reglera sådana institut som tillhandahåller tjänstepensionsförmåner och som inte omfattas av annan EU-rättslig reglering (se skäl 4). I artikel 2.2 anges vilka institut som undantas från direktivets tillämpningsområde. Bland de undantagna instituten finns de som omfattas av konsoliderade livförsäkringsdirektivet (se skäl 12 och artikel 2.2 b). På grund av en särskild hänvisningsbestämmelse i Solvens II-direktivet kommer de institut som i framtiden omfattas av Solvens II-direktivet att vara uteslutna från tjänste-pensionsdirektivets tillämpnings-område (se artikel 310 i Solvens II-direktivet). För att skapa konkurrensneutralitet mellan den tjänstepensionsverksamhet som bedrivs i tjänstepensionsinstitut och den tjänstepensionsverksamhet som bedrivs i livförsäkringsföretag finns en möjlighet för medlemsstaterna att tillämpa vissa regler i tjänstepensionsdirektivet - om bl.a. kapitalplaceringar och försäkringstekniska avsättningar - på liv-försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. Denna option för medlemsstaterna återfinns i artikel 4 (se även skäl 12).</p>
<p>Tjänstepensionsdirektivet är direkt tillämpligt på tjänstepensionsinstitut, som definieras som ett institut som "oavsett dess rättsliga form, förvaltar fonderade medel och som är etablerat oberoende av uppdragsgivande företag eller branschorganisation utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner i samband med yrkesutövning" (se artikel 6 a). Med pensionsförmåner menas "förmåner som betalas ut med anledning av uppnådd pensionsålder eller förväntat uppnående av pensions-ålder" (se artikel 6 d).</p>
<p>Vid genomförandet av tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt konstaterades att direktivet inte var tillämpligt på livförsäkringsföretagen (se prop. 2004/05:165 s. 108). Sverige valde vid genomförandet att utnyttja optionen för medlemsstaterna i artikel 4. Livförsäkringsföretagen gavs därmed i stället tillträde till vissa av tjänstepensionsdirektivets regler såvitt gäller deras tjänstepensionsverksamhet (se a. prop. s. 116-119). Däremot gjordes bedömningen att tjänstepensionskassorna och pensionsstiftelserna omfattades av definitionen av tjänstepensionsinstitut (se a. prop. s. 108-111).</p>
<p>Direktivet införlivades med svensk rätt genom ändringar i FRL, tryggandelagen och UFL.</p>
<p>Tjänstepensionsdirektivet står inför en översyn. Europeiska kommissionen har uttalat att ett förslag till omarbetat tjänstepensionsdirektiv kommer att presenteras under sommaren 2013. Det är dock möjligt att förslaget kommer att senareläggas.</p>
<p>Upphävandet av UFL</p>
<p>UFL upphävdes vid ikraftträdandet av FRL den 1 april 2011. Enligt 7 § lagen <a href="https://lagen.nu/2010:2044">(2010:2044)</a> om införande av försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/2010:2043">(2010:2043)</a> får understödsföreningarna under en övergångsperiod fortsätta att driva sin verksamhet enligt UFL. Efter övergångsperioden måste föreningarna ansöka om till-stånd enligt FRL eller träda i likvidation. Ändringarna som genomfördes vid införandet av FRL medförde att tjänste-pensionskassorna omfattas av Solvens II-direktivets tillämpningsområde i stället för tjänstepensionsdirektivets tillämpningsområde.</p>
<p>I remissbehandlingen inför dessa förändringar gjordes invändningen att svenska tjänstepensionskassor ålades strängare kapitalkrav än tjänstepensionsinstituten i övriga EES-länder. Intresset av konkurrensneutralitet inom Sverige mellan å ena sidan tjänstepensionskassorna och å andra sidan livförsäkringsföretagen ansågs dock väga tyngre. Det betonades att tjänstepensionsmarknaden i stort sett var en nationell begivenhet och att inordningen av tjänstepensionskassorna i FRL medförde fördelar som uppvägde nackdelarna i fråga om konkurrensneutralitet på europeisk nivå. Det framhölls dock att förnyade överväganden skulle göras inom ramen för genomförandet av Solvens II-direktivet (se Ds 2009:55 s. 151 samt prop. 2009/10:246 s. 216 f.).</p>
<p>Solvens II-utredningens förslag om tjänstepensionsverksamhet</p>
<p>Solvens II-direktivet antogs av Europaparlamentet och rådet under hösten 2009. En särskild utredare fick i uppdrag av regeringen att lämna förslag till hur direktivet skulle genom-föras i svensk rätt (dir. 2010:14). Utredningen antog namnet Solvens II-utredningen. I uppdraget ingick att analysera hur den tjänstepensionsverksamhet som bedrivs av liv-försäkringsföretag ska regleras. För den verksamheten har Sverige, med stöd av optionen för medlemsstaterna i artikel 4 i tjänstepensionsdirektivet, valt att låta tjänstepensionsdirektivets regler om bl.a. placeringar och försäkringstekniska avsättningar gälla. I optionen ingår dock inte tjänstepensionsdirektivets bestämmelser om kapitalkrav. Kapitalkraven i den EU-rättsliga livförsäkringsrörelse-regleringen gäller för all verksamhet hos livförsäkringsföretag, dvs. även för tjänstepensionsverksamheten. Under den tid som konsoliderade livförsäkringsdirektivet ska tillämpas är kapitalkraven i tjänstepensionsdirektivet och i konsoliderade livförsäkringsdirektivet desamma (se artiklarna 27 och 28 i konsoliderade livförsäkrings-direktivet och artikel 17 i tjänstepensionsdirektivet). I Solvens II-direktivet införs dock en annan reglering i fråga om kapitalkrav. Den tidigare regleringen bibehålls i tjänstepensions-direktivet.</p>
<p>Solvens II-utredningen överlämnade i oktober 2011 betänkandet Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension (SOU 2011:68). Utredningen föreslog en särskild lag, baserad på tjänstepensionsdirektivet, för de institut som endast bedriver tjänstepensionsrörelse. Befintliga tjänstepensionskassor ska enligt utredningens förslag kunna ombilda sig och bli tjänstepensionsföretag, vilket är den nya benämningen på dessa institut (se s. 496-502). Detsamma föreslås gälla för livförsäkringsföretag som uteslutande eller så gott som uteslutande bedriver tjänstepensionsverksamhet.</p>
<p>För livförsäkringsföretag som bedriver både tjänstepensionsverksamhet och övrig livförsäkringsverksamhet krävs en renodling av verksamheten om de vill ombilda sig till tjänste-pensionsföretag, t.ex. på så sätt att de försäkringar som inte är tjänstepensionsförsäkringar ska överföras till ett separat institut. Företagets verksamhetstillstånd ska därefter kunna omvandlas från ett tillstånd för livförsäkringsrörelse enligt FRL till ett tillstånd för tjänstepensionsrörelse enligt den nya lagen. Enligt utredningens förslag ska det även fortsättningsvis vara möjligt att bedriva tjänstepensionsverksamhet enligt FRL, dvs. enligt en reglering som baseras på Solvens II-direktivet. Vidare har utredningen föreslagit att institut som endast bedriver tjänstepensionsverksamhet ska ha möjlighet att välja mellan att driva sin verksamhet enligt FRL eller enligt den föreslagna lagen (se s. 105). Utredningens förslag innebär att tjänstepensionsdirektivet i sin helhet blir tillgängligt för svenska livförsäkringsföretag. Utredningen föreslår därför att Sverige inte längre ska utnyttja optionen för medlemsstaterna i artikel 4 i tjänste-pensionsdirektivet (se s. 102 f.).</p>
<p>Utgångspunkten för utredningens förslag är att såväl Solvens II-direktivet som tjänstepensionsdirektivet är möjliga att använda som grund för regleringen av svensk tjänstepensionsverksamhet. Enligt utredningens bedömning är direktiven alternativa regleringar för tjänstepensionsverksamhet (se s. 98-100.) Meddelandet av tjänstepensionsförsäkring omfattas enligt utredningens bedömning både av beskrivningen i Solvens II-direktivet av livförsäkringsverksamhet (se artikel 2.3 i Solvens II-direktivet) och av beskrivningen i tjänstepensionsdirektivet av tillhandahållandet av pensionsförmåner (se artikel 6 a och d i tjänstepensionsdirektivet).</p>
<p>Finansdepartementets tjänstepensionspromemoria</p>
<p>I april 2012 remitterade Finansdepartementet promemorian Förhållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänste-pensionsdirektivet. Enligt promemorian är direktiven inte alternativa regleringar för institut som meddelar tjänstepensions-försäkringar. Endast de institut som inte omfattas av Solvens II-direktivet kan omfattas av tjänste-pensionsdirektivet. Detta följer av artikel 2 i tjänste-pensionsdirektivet. I artikeln undantas ett antal redan reglerade institutskategorier från direktivets tillämpningsområde. De institut som är undantagna från Solvens II-direktivets tillämpningsområde kan dock, enligt bedömningen som gjordes i promemorian, omfattas av tjänste-pensionsdirektivet.</p>
<p>Solvens II-utredningens förslag innehåller inget krav på att de nya instituten ska vara undantagna från Solvens II-direktivets tillämpningsområde. Inte heller uppställs krav på slutenhet eller på möjligheter till extra bidrag från arbetsgivarna. Enligt bedömningen i Finansdepartementets promemoria kan utredningens förslag medföra att företag som omfattas av Solvens II-direktivet undantas från den nationella försäkringsrörelselagstiftningen.</p>
<p>Mot bakgrund av detta gjordes bedömningen i promemorian att Solvens II-utredningens förslag inte kan genomföras. För tjänstepensionskassornas del föreslås därför att övergångsperioden ska förlängas från 2014 års utgång till 2017 års utgång.</p>
<p>I promemorian angavs att en ny reglering för tjänstepensionsinstut ska tas fram i samband med genomförandet av det omarbetade tjänstepensionsdirektivet.</p>
<p>Europeiska kommissionens skrivelse</p>
<p>Europeiska kommissionen har uttalat sig i frågan om för-hållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensions-direktivet. Kommissionen har i en skrivelse som kom in till Finansdepartementet den 7 januari 2013 (dnr Fi2011/4348) anfört bl.a. följande. Artikel 2.2 b i tjänstepensionsdirektivet innehåller en avgränsningsregel. Denna innebär att tjänste-pensionsdirektivet inte gäller för institut som omfattas av konsoliderade livförsäkringsdirektivet, vilket ska inarbetas i Solvens II-direktivet. Detta medför att livförsäkringsföretag som bedriver tjänstepensionsverksamhet är uteslutna från tjänstepensionsdirektivets tillämpningsområde. På liknande sätt är den livförsäkringsverksamhet som bedrivs i tjänste-pensionsinstitut undantagen från Solvens II-direktivets tillämpnings-område enligt artikel 9.2 i Solvens II-direktivet.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor rörande genomförandet av tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta. Utgångspunkten för uppdraget är att skapa en reglering som gör det möjligt att bilda nya tjänstepensionsinstitut i Sverige.</p>
<p>En ny reglering för tjänstepensionsinstitut</p>
<p>Redan i samband med upphävandet av UFL förutsågs behovet av en långsiktig bedömning av konkurrensförutsättningarna för svenska företag som bedriver tjänstepensionsverksamhet. Därför gavs Solvens II-utredningen i uppdrag att analysera behovet av att reglera denna verksamhet särskilt (prop. 2009/10:246 s. 217-220). Frågan om reglering av tjänste-pensionsverksamhet har därefter behandlats både i Solvens II-utredningens betänkande och i Finansdepartementets promemoria.</p>
<p>Tjänstepensionsdirektivet och Solvens II-direktivet riktar sig till olika typer av institut (se bl.a. artikel 2 i tjänstepensionsdirektivet och artikel 9.2 i Solvens II-direktivet). Skillnaderna mellan institutskategorierna har framträtt under beredningen av Solvens II-utredningens betänkande och av Finansdepartementets promemoria. Skillnaderna mellan institutskategorierna medför att det finns anledning att ompröva om det är motiverat att all tjänstepensionsverksamhet även framöver ska omfattas av samma rörelsereglering i syfte att åstadkomma inhemsk konkurrensneutralitet. Skilda typer av institut kan regleras av olika regelverk utan att den inhemska konkurrensneutraliteten åsidosätts. På en gemensam europeisk marknad för finansiella tjänster är det även angeläget att de svenska företagen inte missgynnas i förhållande till sina utländska konkurrenter på grund av inhemsk reglering. Regelverket bör därför inte leda till en omotiverad snedvridning av konkurrensen mellan svenska företag och utländska företag. Det är otillfredsställande att det för närvarande inte är möjligt att bilda ett nytt svenskt tjänstepensionsinstitut i annan form än som pensionsstiftelse. Det är därför angeläget att skapa möjligheter till nybildning av svenska tjänstepensions-institut. Arbetet med att ta fram en ny rörelsereglering för tjänstepensionsinstitut bör påbörjas redan nu och inte skjutas upp till dess att ett omarbetat tjänstepensionsdirektiv är beslutat. Genom att påbörja arbetet med en sådan reglering läggs grunden för ett kommande genomförande av ett omarbetat tjänstepensionsdirektiv.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- lämna förslag till en ny rörelsereglering för tjänstepensionsinstitut.</p>
<p>Tillämpningsområdet</p>
<p>Utredaren ska ta ställning till vilka krav som ska ställas på svenska institut för att de ska uppfylla definitionen av tjänstepensionsinstitut enligt artikel 6 i tjänstepensions-direktivet. Utredaren ska också analysera och överväga vad som bör krävas i form av slutenhet och möjlighet till extra bidrag eller minskning av förmåner för att instituten med stöd av artikel 9.2 i Solvens II-direktivet ska kunna undantas från den svenska försäkringsrörelselagstiftningen. Vidare ska utredaren analysera vad den juridiska innebörden är av att de företag som uppfyller undantaget enligt artikel 9.2 i Solvens II-direktivet ska vara "andra organisationer" än de företag som avses i direktivets artikel 2 (se även skäl 4 till Solvens II-direktivet och skäl 15 till konsoliderade livförsäkringsdirektivet).</p>
<p>I arbetet med att analysera de EU-rättsakter som är aktuella kan utredaren behöva undersöka hur dessa har genomförts i andra medlemsstater i EU.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera och överväga hur tillämpningsområdet för en ny reglering för tjänstepensionsinstitut ska avgränsas.</p>
<p>Solvensregler</p>
<p>Tjänstepensionsdirektivet innehåller bl.a. regler om tekniska avsättningar (artikel 15), skuldtäckning (artikel 16), kapitalkrav (artikel 17) och investeringar (artikel 18). Dessa regler ska genomföras i svensk rätt. I denna del bör utredaren få vägledning av lagändringarna som föranletts av tjänste-pensionsdirektivet (se bl.a. 22 a § och 24 b-25 §§ UFL och prop. 2004/05:165 s. 155-186).</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera och utarbeta förslag till solvensregler för tjänstepensionsinstitut som är förenliga med tjänste-pensionsdirektivet.</p>
<p>Associationsrättsliga regler</p>
<p>Lagstiftarens utgångspunkt har hittills varit att den associationsrättsliga regleringen för tjänstepensionskassorna ska baseras på lagstiftningen om ekonomiska föreningar (se bl.a. 27, 31 och 33 §§ UFL). Vid upphävandet av UFL hänvisades tjänste-pensionskassorna till den nya associationsformen försäkrings-förening (se prop. 2009/10:246 s. 384-403).</p>
<p>Utredaren ska analysera vilka associationsformer som det finns skäl att tillåta för de nya tjänstepensionsinstituten.</p>
<p>Beroende på den associationsrättsliga bedömningen bör det även analyseras och övervägas särskilda övergångs- och ombildningsregler för befintliga institut - exempelvis livförsäkringsföretag och tjänstepensionskassor - som kan omfattas av tjänstepensionsdirektivets definition av tjänstepensionsinstitut.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera och överväga vilken associationsrättslig reglering som de nya tjänstepensionsinstituten ska omfattas av och utarbeta nödvändiga lagförslag, och</p>
<p>- lämna förslag till övergångs- och ombildningsregler för befintliga institut som kan omfattas av tjänstepensionsdirektivets definition av tjänstepensionsinstitut.</p>
<p>Övriga frågor</p>
<p>Utöver de bestämmelser som redan berörts innehåller tjänstepensionsdirektivet en rad regler som ska genomföras i den nya rörelseregleringen för tjänstepensionsinstitut. Det handlar bl.a. om regler om information till medlemmar och förmånstagare samt om gränsöverskridande verksamhet. Dessa regler behöver genomföras i svensk rätt. Vidare måste behovet av andra lagändringar analyseras.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- lämna förslag till de lagbestämmelser som krävs för att genomföra tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt för tjänstepensionsinstituten,</p>
<p>- ta fram förslag till redovisningsregler för de nya instituten, och</p>
<p>- lämna förslag till andra lagändringar med anledning av de nya tjänstepensionsinstituten än sådana som är direkt föranledda av direktivet.</p>
<p>Utredningsuppdraget omfattar inte regleringen av pensionsstiftelserna. De reglerna har inte berörts av upp-hävandet av UFL, och berörs inte heller av genomförandet av Solvens II-direktivet.</p>
<p>Utredaren ska inte heller behandla regleringen för försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. Den regleringen är under beredning i Finansdepartementet med anledning av Solvens II-utredningens betänkande. Vidare kan ett förslag till omarbetat tjänstepensionsdirektiv innehålla en option för medlemsstaterna för försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet. Ett sådant förslag kräver ingående överväganden som lämpligen bör göras inom ramen för genomförandet av det omarbetade direktivet. Regleringen av försäkringsföretagens tjänstepensionsverksamhet ingår därför inte i utredningsuppdraget.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska utifrån de förslag som läggs fram lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för anställda, arbetsgivare, tjänstepensionsinstituten, försäkringsföretagen, Finansinspektionen, Skatteverket, Bolagsverket och staten i övrigt. När det gäller kostnadsökningar och intäkts-minskningar för staten, kommuner och landsting, ska utredaren föreslå en finansiering. För kostnadsberäkningar, effekter för konkurrensen och andra konsekvensbeskrivningar ska 14-15 a §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> tillämpas. I uppdraget ingår att det ska tas särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser redan vid utformningen av förslagen.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter och andra organisationer som har relevans för utredningsuppdraget. Utredaren ska också följa och beakta arbetet i Finansdepartementet med genomförandet av Solvens II-direktivet och med beredningen av de förslag som lämnats i livförsäkringsutredningens betänkande Förstärkt försäkringstagarskydd (SOU 2012:64). Vidare ska utredaren följa arbetet på EU-nivå med framtagande av ett omarbetat tjänstepensionsdirektiv, om Europeiska kommissionen skulle lägga fram ett förslag till sådant direktiv innan utredningsuppdraget har redovisats.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:17/2013-02-14T12:00:00+01:002013-02-14T12:00:00+01:002013:17 Översyn av statsskuldspolitikenFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 14 februari 2013</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska utreda frågor som rör statsskuldspolitiken samt statspappersmarknadens funktion och betydelse för den finansiella stabiliteten.</p>
<p>Utredarens huvuduppgifter är att</p>
<p>- belysa samspelet mellan statsskuldspolitiken och den finansiella stabiliteten,</p>
<p>- utreda om målet för statsskuldspolitiken bör kompletteras eller formuleras om,</p>
<p>- utreda statspappers roll när det gäller marknadens behov av säkra tillgångar som betalningsmedel, likviditetsreserv och säkerhet vid belåning och derivattransaktioner samt i annan riskhantering,</p>
<p>- analysera statspappers betydelse för de finansiella marknaderna, bl.a. när det gäller tillgång till en riskfri jämförelseränta,</p>
<p>- se över utformningen av bestämmelserna i 5 kap. budgetlagen,</p>
<p>- analysera om styrningsprocessen för statsskuldspolitiken i några delar bör förändras eller förtydligas,</p>
<p>- analysera om det är ändamålsenligt för staten att inrätta en tillgångsportfölj som buffert i krissituationer samt vilken betydelse nivån på statsskulden har för om en sådan buffert bör inrättas,</p>
<p>- analysera behovet av reglering av Riksgäldskontorets likviditetsförvaltning,</p>
<p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden utredaren kommer fram till att regelverken behöver ändras.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2014.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Målet för statsskuldspolitiken och upplåningens ändamål</p>
<p>Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas på ett sådant sätt att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Målet, liksom de ändamål för vilka Riksgäldskontoret får ta upp lån till staten regleras i 5 kap. budgetlagen <a href="https://lagen.nu/2011:203">(2011:203)</a>. Fram till 2011 fanns denna reglering i lagen <a href="https://lagen.nu/1988:1387">(1988:1387)</a> om statens upplåning och skuldförvaltning. Målet reglerades i lag 1998 men gällde i allt väsentligt även innan dess.</p>
<p>Regeringen får inte utan att riksdagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten (9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Enligt budgetlagen får Riksgäldskontoret, efter riksdagens bemyndigande och regeringens bestämmande, ta upp lån till staten för att</p>
<p>1. finansiera löpande underskott i statens budget och andra utgifter som grundar sig på riksdagens beslut,</p>
<p>2. tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som riksdagen beslutat om,</p>
<p>3. amortera, lösa in och köpa upp statslån,</p>
<p>4. i samråd med Riksbanken tillgodose behovet av statslån med olika löptider, och</p>
<p>5. tillgodose Riksbankens behov av valutareserv.</p>
<p>Bemyndigandet lämnas för ett budgetår i sänder.</p>
<p>Processen för statsskuldspolitiken</p>
<p>I samband med att målet för statsskuldspolitiken infördes i lag 1998 reglerades även processen för styrning och uppföljning av statsskuldsförvaltningen. Processen innebär att Riksgäldskontoret senast den 1 oktober varje år ska lämna förslag till regeringen om kommande års riktlinjer. Förslaget remitteras därefter till Riksbanken för yttrande. Regeringen ska senast den 15 november varje år fatta beslut om riktlinjerna. I riktlinjebeslutet styr regeringen på en övergripande nivå den förväntade kostnaden och risken i statsskulden. Riksgäldskontoret ansvarar för att strategiska beslut fattas inom ramen för riktlinjerna och att dessa omsätts i den operativa förvaltningen av statsskulden.</p>
<p>Utvärderingsprocessen tar formellt sin början den 22 februari i samband med att Riksgäldskontoret överlämnar underlag för utvärdering till regeringen. Underlaget utgör en viktig grund till den utvärderingsskrivelse som regeringen, senast den 25 april vartannat år, lämnar till riksdagen. Under mellanåren, då statsskuldsförvaltningen inte utvärderas i en särskild skrivelse till riksdagen, redovisas en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. I syfte att få in fler referenspunkter och ett fördjupat material i utvärderingsarbetet har Finansdepartementet från och med 2008 års utvärderingsskrivelse anlitat externt stöd för granskningen. Den externa granskningen utgör ett komplement till regeringens egen utvärdering. Den externa granskningen har i flera fall innehållit förslag om förändringar i styrningen som regeringen och Riksgäldskontoret arbetat vidare med.</p>
<p>Förutsättningarna för statsskuldspolitiken på 1990-talet</p>
<p>I november 1995 tillsattes en utredning med uppdrag att utreda den statliga upplåningen. Våren 1997 överlämnade Statsskuldspolitiska utredningen sitt betänkande (SOU 1997:66). Bakgrunden till utredningen var att den svenska statsskulden stigit kraftigt under 1990-talet. Från 1990 till 1995 mer än fördubblades den okonsoliderade statsskulden i kronor. År 1998 var den okonsoliderade statsskulden som störst och uppgick till 1 449 miljarder kronor. Enligt det mått som används vid jämförelser av EU-ländernas offentliga skuldsättning, den s.k. Maastrichtskulden , var skulden i förhållande till BNP för Sveriges del som störst 1996. Skuldkvoten uppgick då till 73 procent. Under den aktuella perioden uppgick räntorna på statsskulden till omkring 100 miljarder kronor per år, vilket var en av de största utgiftsposterna på statens budget.</p>
<p>Mot bakgrund av att statsskulden var stor och att räntekostnaderna utgjorde en stor andel av statens utgifter föll det sig naturligt att den målformulering som 1998 infördes i lag inriktades på att hålla nere kostnaderna och riskerna i statsskulden. Vid tidpunkten var alla tänkbara behov av statspapper i den privata sektorn tillfredsställda med råge. Det fanns därför inte anledning att överväga ett sekundärt statsskuldspolitiskt uppdrag, kopplat till att säkerställa tillgång till statspapper för andra ändamål.</p>
<p>Förutsättningarna för statsskuldspolitiken i dag</p>
<p>Sedan 1990-talskrisen har de svenska statsfinanserna stärkts betydligt. Förutsättningarna för statsskuldspolitiken har därmed ändrats sedan den nuvarande lagregleringen av statsskuldspolitiken fastställdes 1998. En tydlig skillnad är att statsskulden i förhållande till BNP sjunkit markant. Detta kan illustreras med att skuldkvoten, enligt Maastrichtdefinitionen, i det närmaste har halverats sedan 1996. Vid utgången av 2011 uppgick Maastrichtskulden till 38,4 procent av BNP. I ett internationellt perspektiv kan detta jämföras med att den genomsnittliga Maastrichtskulden för EU27 vid samma tidpunkt uppgick till 82,5 procent av BNP. Regeringens prognos pekar på en fallande statsskuldskvot, vilket också ligger i linje med nuvarande budgetpolitiska mål och ambitioner. Osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen i omvärlden är dock stor.</p>
<p>En annan tydlig skillnad är att räntekostnaden för statsskulden har minskat betydligt sedan 1990-talet. Detta är framför allt en konsekvens av fallande marknadsräntor. Under 2011 uppgick räntekostnaderna till 26 miljarder kronor, vilket också är den nivå som räntekostnaderna beräknas uppgå till de närmaste åren.</p>
<p>Ytterligare viktiga skillnader är att den finansiella sektorn i Sverige har vuxit som andel av landets BNP och att den finansiella krisen gjort det än tydligare att statspapper kan ha en roll när det gäller stabiliteten i den finansiella sektorn och därmed för samhällsekonomin i stort.</p>
<p>Analys av statsskuldens andelar och löptider pågår inom den ordinarie riktlinjeprocessen för statsskuldens förvaltning</p>
<p>Regeringen gav i april 2010 Riksgäldskontoret i uppdrag att med utgångspunkt från en betydligt högre respektive lägre statsskuld analysera hur stora andelarna av de olika skuldslagen bör vara samt analysera hur löptiden bör hanteras i dessa fall.</p>
<p>Uppdraget har rapporterats i form av en kvalitativ analys i Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer för 2012 samt i en förnyad analys av framför allt valutaskuldens andel i förslaget till riktlinjer för 2013. I regeringens beslut avseende riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2013 framgår att innan den nuvarande andelen för valutaskulden på 15 procent omprövas bör kostnads- och finansieringsriskaspekterna analyseras djupare. Riksgäldskontoret ska redovisa en sådan analys i riktlinjeförslaget för 2014. Ytterligare skäl till att avvakta en förändring av riktlinjerna för valutaskulden är att det pågått en utredning om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (Fi 2011:12). Utredningen behandlar frågor som kan komma att påverka Riksgäldskontorets valutaexponering samt dess roll i finansieringen av valutareserven. Utredningen lämnade sitt betänkande den 30 januari 2013 (SOU 2013:9).</p>
<p>Statspapper och finansiell stabilitet</p>
<p>Statens primära syfte med att ge ut statspapper är att finansiera underskott i statens budget. Historiskt har statens budget visat större underskott än överskott, vilket resulterat i en statsskuld. Ur investerarnas perspektiv är statspapper mer än ett värdepapper bland andra. Statspapper erbjuder nämligen en kreditvärdighet och - delvis av den orsaken - en likviditet som värdepapper utgivna av aktörer i den privata sektorn normalt inte kan efterlikna.</p>
<p>Statspappers speciella roll illustrerades tydligt under finanskrisen hösten 2008. Direkt efter Lehman Brothers konkurs spreds oro för att fler banker skulle drabbas. Följden blev en allvarlig förtroendekris på interbankmarknaden. Oron ledde till att statspapper plötsligt i princip var det enda räntebärande instrument som gick att omsätta och belåna. En följd av detta blev att efterfrågan på statspapper steg mycket kraftigt. För att möta efterfrågan emitterade Riksgäldskontoret statsskuldväxlar utöver vad som behövdes för att finansiera statens faktiska lånebehov. Syftet med de extra emissionerna var att motverka en akut brist på statspapper och samtidigt underlätta bankernas och bostadsinstitutens finansiering. De medel som de extra emissionerna gav placerades i huvudsak i lån till banker med säkerställda bostadsobligationer som säkerhet (omvända repor i bostadsobligationer). Åtgärden underlättade på så sätt bostadsinstitutens upplåning och förbättrade bankernas finansieringssituation.</p>
<p>Transaktionerna innebar att aktörer på marknaden kunde byta ut värdepapper som hade låg likviditet i det rådande osäkra läget mot statspapper med hög likviditet. Innehavet av statspapper kunde sin tur användas som säkerhet för lån mellan aktörer i den privata sektorn. Detta bidrog till att dämpa oron på räntemarknaden vid sidan av statspappersmarknaden. Som mest var extra växlar för 120 miljarder kronor utestående. Eftersom det var växlar med kort löptid som emitterades, var effekten på statsskulden snabbt övergående, och i mars 2009 förföll de sista extra växlarna. Transaktionerna resulterade i ett överskott på 175 miljoner kronor, eftersom räntan på placeringarna var högre än den ränta som betalades för den extra upplåningen.</p>
<p>Riksgäldskontorets extra emissioner föranledde en skyndsam lagändring med retroaktiv verkan. Av förarbetena till lagändringen (prop. 2008/09:61 s. 64-67 och 83) och av riktlinjerna för statsskuldens förvaltning framgår att möjligheten endast får utnyttjas om det är påkallat av hot mot den finansiella stabiliteten.</p>
<p>I februari 2011 tillsatte regeringen en kommitté för att göra en översyn av det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6 och 2012:81). Uppdraget till kommittén, som antagit namnet Finanskriskommittén, är att föreslå åtgärder för att förbättra regelverket så att framtida finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder och i andra hand lösas på ett effektivt sätt. Utgångspunkten är att skattebetalarnas intressen ska värnas och att allmänhetens förtroende för det finansiella systemet ska säkerställas. I Finanskriskommitténs delbetänkande (SOU 2013:6) föreslås att Riksgäldskontoret i syfte att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen ska få besluta att låna ut statspapper till Riksbanken. Förslaget innebär att villkoren för lånet utformas så att lånet inte behöver tas med vid beräkningen av statsskulden samt att den tidigare möjligheten att tillgodose behovet av statslån med olika löptider finns kvar.</p>
<p>Att statspapper har en särskild roll bekräftas även av att de i många fall har en särskild ställning i det finansiella regelverket. Ett exempel är att banker ska hålla likviditetsbuffertar, som till stora delar ska bestå av just statspapper. Detta bygger på förutsättningen att statspapper är de mest likvida tillgångarna, vilket i sin tur förutsätter att det finns tillräckligt stor volym statspapper i omlopp för att de ska vara likvida om och när en bank snabbt behöver sälja tillgångar i sin likviditetsbuffert. Rollen som likviditetsbuffert bygger också på att statspapper historiskt är det tillgångsslag som närmast har kunnat betraktas som riskfritt.</p>
<p>Statspapper används ofta som säkerhet för att hantera motpartsrisker i handel med derivatinstrument, exempelvis med centrala motparter. Bland annat Internationella valutafonden (IMF) har påpekat att en brist i säkerheter kan få negativa konsekvenser för handeln i derivat. En brist på statspapper skulle därmed kunna leda till att mer riskfyllda tillgångar användas som säkerheter. Detta skulle kunna försämra den finansiella stabiliteten. Då reglerna för vilka säkerheter som får användas i samband handel i derivatinstrument väntas bli striktare framöver kan detta komma att öka efterfrågan på statspapper.</p>
<p>Utmaningen att upprätthålla en väl fungerande statspappersmarknad trots en liten statsskuld är inte unik för Sverige. Danmark, Australien, Nya Zeeland och Norge är exempel på länder som i olika situationer valt att låna utöver det egentliga lånebehovet för att upprätthålla en väl fungerande statspappersmarknad.</p>
<p>Den norska staten har egentligen inget lånebehov, eftersom dess tillgångar kraftigt överstiger dess skulder. Trots det har Norge valt att bedriva en viss upplåning. Den utestående volymen statspapper uppgår till 400 miljarder norska kronor, där hälften är i statsskuldsväxlar och hälften i obligationer. Motivet bakom detta är dels behovet av likviditetsreserv för att sköta dagliga betalningar, dels vikten av att upprätthålla fungerande och effektiva finansiella marknader i Norge. Även argumentet att staten bidrar till att tillhandahålla en riskfri räntekurva från en månad upp till tio år har framförts.</p>
<p>Statspappers betydelse för de finansiella marknaderna, bl.a. när det gäller tillgång till en riskfri jämförelseränta</p>
<p>Även i diskussionerna om en minskande svensk statsskuld har det lyfts fram att ett minskat utbud av statspapper kan få konsekvenser för de finansiella marknaderna. Exempelvis har statspappersräntans roll som riskfri jämförelseränta, t.ex. vid prissättning av andra finansiella instrument, framhållits i dessa diskussioner. Det har påpekats att när statspapper har hög likviditet stärks förutsättningar för att bl.a. företagsobligationsmarknaden ska fungera väl. Avkastningskurvan för statspapper ger en referenspunkt så att räntorna på andra instrument kan uttryckas i termer av ett påslag på statspappersräntan. En kraftigt minskande statsskuld, som kan antas leda till en försämrad likviditet på statspapper, kan alltså tänkas försämra förutsättningarna för obligationsupplåning även för andra låntagare än staten.</p>
<p>Det finns dock studier som ifrågasätter att avkastningskurvan för statspapper bör användas som approximation för den riskfria räntan. Dessutom uttrycks vanligtvis räntor på bostadsobligationer i jämförelse med swapräntan. I de kommande solvensreglerna för försäkringsföretag (solvens II) utgör swapräntan den riskfria räntan. Detta talar för att swapräntan i allt större utsträckning kommer att betraktas som den riskfria räntan bland marknadsaktörerna. Danmarks Nationalbank, IMF m.fl. har också framhållit att den funktion som räntan på statspapper har som riskfri ränta kan tas över av andra instrument, såsom räntan på bostadsobligationer, swapräntan eller motsvarande utländska instrument. Detta talar sålunda för att ett minskat utbud av statspapper inte skulle få betydande konsekvenser för andra finansiella tillgångar. Det finns dock flera andra eventuella konsekvenser som skulle kunna uppstå på de finansiella marknaderna av en minskande statsskuld, exempelvis på repomarknaden och i handeln med derivat. Å andra sidan skulle vissa tillgångar, som t.ex. säkerställda bostadsobligationer, kunna gynnas av en minskad statsskuld.</p>
<p>Bestämmelser om statens upplåning och skuldförvaltning</p>
<p>Bestämmelser om statens upplåning och skuldförvaltning fanns tidigare i lagen <a href="https://lagen.nu/1988:1387">(1988:1387)</a> om statens upplåning och skuldförvaltning. I syfte att få ett sammanhållet regelverk fördes dessa bestämmelser i oförändrad form in som ett kapitel (5 kap.) i den nya budgetlagen, som trädde i kraft den 1 april 2011. Samtidigt fördes nya bestämmelser om statens utlåning in i budgetlagen (6 kap.). Någon anpassning av bestämmelserna i 5 kap. till övriga delar av budgetlagen har inte skett. Det finns därmed skäl att se över hur bestämmelserna om statens upplåning och skuldförvaltning förhåller sig till budgetlagens övriga delar och vid behov föreslå nödvändiga anpassningar.</p>
<p>I Finanskriskommitténs delbetänkande (SOU 2013:6) föreslås att Riksgäldskontoret i syfte att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen ska få besluta om att låna ut statspapper till Riksbanken. I betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9) behandlas frågor som rör Riksgäldskontorets roll i finansieringen av valutareserven. Det finns därmed även skäl att i samband med översynen beakta de förslag rörande Riksgäldskontorets utlåning av statspapper till Riksbanken som presenteras i Finanskriskommitténs delbetänkande (SOU 2013:6) samt de förslag rörande Riksgäldskontorets roll i finansieringen av valutareserven som presenteras i betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9).</p>
<p>Tillgångsportfölj som buffert i krissituationer</p>
<p>En låg statsskuld är i grunden positivt för en stat. Ränteutgifterna på skulden blir mindre samtidigt som statens handlingsutrymme att möta ekonomiska kriser genom att låna till tillfälligt större utgifter ökar.</p>
<p>I Riksgäldskontorets förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2012-2014 (Fi2011/4058) anmärks dock att en mycket låg statsskuld skulle kunna göra det svårare för staten att i en krissituation låna upp stora belopp på kort tid. Detta förklaras med att delar av den infrastruktur som stöder upplåningen kan tunnas ut eller helt försvinna om staten inte lånar under en lång tid och när statsskulden minskar kraftigt. Infrastrukturen för upplåningsverksamheten består av en mängd delar, exempelvis regelverk och system, tillgång till marknader och köpare av statspapper (investerarbas), återförsäljare, andrahands-marknader och likviditet. Mot nämnda bakgrund skulle det, enligt Riksgäldskontoret, kunna vara motiverat att ha en viss upplåning i statsobligationer utöver vad som krävs för att finansiera statens löpande betalningar och förfallande lån. Den extra upplåningen skulle ge staten ett extra kassaöverskott att placera i tillgångar med låg risk. Denna buffert skulle sedan kunna användas i ett extremt krisläge när upplåningsmöjligheterna av någon anledning är begränsade. I situationer när statsskulden minskar skulle upplåning av detta slag även kunna bidra till att upplåningskanaler upprätthålls och att statspappersmarknaden blir mer likvid.</p>
<p>Riksgäldskontorets likviditetsförvaltning</p>
<p>För att kunna fullgöra uppdraget att löpande sköta statens betalningar (inklusive förfall av gamla lån) måste Riksgäldskontoret periodvis ha likviditetsöverskott. Det hänger samman med att statens lånebehov är mycket ojämnt fördelat över året och under enskilda månader. För att kunna hantera finansieringsbehovet i exempelvis december (den månad när lånebehovet är som störst) bygger Riksgäldskontoret upp en viss överskottskassa under de närmast föregående månaderna. Detta görs genom att statsskuldväxlar emitteras i större omfattning än vad som krävs för att täcka statens lånebehov. Växlarna löper sedan till förfall, dvs. ska betalas, under de följande månaderna när statens betalningar visar överskott. Andra tillfällen då större överskott i likviditetsförvaltningen kan uppstå under flera månader är vid försäljning av statliga tillgångar eller när nya längre lån emitteras via syndikering. Riksgäldskontoret fortsätter att emittera i fastlagda scheman för statsobligationer även i perioder med kassaöverskott. Detta görs för att behålla en förutsägbar och väl fungerande statspappersmarknad. Kassaöverskottet används sedan under en längre tid för att finansiera underskott och lån som ska betalas tillbaka.</p>
<p>Hanteringen vägleds av målet om kostnadsminimering med beaktande av risk, men omfattas inte av de ändamål för vilka Riksgäldskontoret enligt 5 kap. 1 § budgetlagen har rätt att låna. Likviditetsförvaltningen redovisas i årsredovisningar och annan återapportering och bedöms ha fungerat väl.</p>
<p>Behovet av översyn samt uppdraget</p>
<p>Statspapper och finansiell stabilitet</p>
<p>Som nämnts är målet för statsskuldspolitiken att statens skuld ska förvaltas på ett sådant sätt att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Enligt 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen har Riksgäldskontoret i samråd med Riksbanken möjlighet tillgodose behovet av statslån med olika löptider. Regeln tillkom under hösten 2008 när omständigheterna inte medgav tid till analys av hur det nya uppdraget som lades på statsskuldsförvaltningen på bästa sätt bör utformas och regleras. Tillägget innebär att regelverket beaktar att statspapper har en roll för att tillgodose behovet av likvida tillgångar.</p>
<p>I Finanskriskommitténs delbetänkande (SOU 2013:6) föreslås att Riksgäldskontoret i syfte att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen ska få besluta att låna ut statspapper till Riksbanken. Förslaget innebär att villkoren för lånet utformas så att lånet inte behöver tas med vid beräkningen av statsskulden samt att den tidigare möjligheten att tillgodose behovet av statslån med olika löptider finns kvar. Mot bakgrund av förslaget ska utredaren överväga om det finns anledning att upplåningsändamålet enligt 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen bör finnas kvar.</p>
<p>De risker för staten som är förknippade med extra emissioner för att tillgodose behovet av statslån ska som ett led i denna analys också belysas. Enligt regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning får volymen utestående lån för detta ändamål inte överstiga 200 miljarder kronor. Av riktlinjerna framgår att möjligheten att ta upp lån för ändamålet endast får utnyttjas om det är påkallat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion samt att placeringen av medlen bör vägledas av de principer som anges i lagen <a href="https://lagen.nu/2008:814">(2008:814)</a> om statligt stöd till kreditinstitut. Förslag om ytterligare regler kring medlens placering ska lämnas i det fall utredaren ser behov av detta samt under förutsättning att utredaren bedömer att upplåningsändamålet enligt 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen bör finnas kvar.</p>
<p>I uppdraget ingår även att analysera statsskulden som en del av den finansiella infrastrukturen och som medel för att bidra till finansiell stabilitet. En utveckling som innebär att tillgången på statspapper minskar samtidigt som kraven på likviditetsbuffertar och säkerheter vid derivattransaktioner i form av statspapper ökar, kan leda till att likviditeten på statspappersmarknaden försämras. I uppdraget ingår därför även att analysera i vilken utsträckning bankernas motståndskraft mot likviditetsstörningar kan komma att påverkas om likviditeten på statspappersmarknaden blir sämre och om risken ökar för att likviditetsstörningar uppstår.</p>
<p>Det finns även behov av att analysera samspelet mellan statsskuldspolitiken och den finansiella stabiliteten. Analysen bör utmynna i en bedömning av om det finns anledning att komplettera eller omformulera målet för statsskuldsförvaltningen så att mål och uppdrag tydligt kopplas samman. Som framgår finns också skäl att utreda marknadens behov av säkra tillgångar samt statspappers roll i detta avseende.</p>
<p>Statspappers betydelse för de finansiella marknaderna, bl.a. när det gäller tillgång till en riskfri jämförelseränta</p>
<p>En kraftigt minskande statsskuld och kommande regelförändringar, bl.a. de nya solvens II-reglerna, kan komma att leda till försämrad likviditet på den svenska statspappers-marknaden. Detta kan få konsekvenser för de finansiella marknaderna och andra finansiella tillgångar som handlas i Sverige. Exempelvis används ofta räntan på statspapper som jämförelseränta vid prissättning av andra finansiella instrument. Mot denna bakgrund finns det skäl att analysera statspappers betydelse för de svenska finansiella marknaderna, däribland den roll som den svenska statspappersräntan har som riskfri jämförelseränta vid prissättning av andra finansiella tillgångar. Det finns även skäl att undersöka vilka andra konsekvenser en minskad statsskuld i Sverige skulle kunna få för de finansiella marknaderna och för olika finansiella instrument. På området finns internationella erfarenheter som utredaren bör ta i beaktande vid analysen.</p>
<p>Bestämmelser om statens upplåning och skuldförvaltning</p>
<p>Utredaren ska se över bestämmelserna i 5 kap. budgetlagen samt vid behov anpassa utformningen av bestämmelserna till budgetlagens övriga delar. Vid översynen ska utredaren även beakta de förslag rörande Riksgäldskontorets utlåning av statspapper till Riksbanken som presenteras i Finanskriskommitténs delbetänkande (SOU 2013:6) samt de förslag rörande Riksgäldskontorets roll i finansieringen av valutareserven som presenteras i betänkandet Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9).</p>
<p>Processen för statsskuldspolitiken</p>
<p>Processen för styrning och uppföljning av statsskulds-förvaltningen är fastställd i budgetlagen. Processen bygger på årliga riktlinjebeslut från regeringen, baserade på förslag från Riksgäldskontoret och en rutin för regelbunden återrapportering till riksdagen (vartannat år fr.o.m. 2008). I kombination med målet har processen gett en stadga åt hanteringen av statsskulden. Det är tydligt vilka faktorer som ska beaktas och det är tydligt hur arbetet med att utforma politiken i enlighet med målet ska gå till. Erfarenheterna av processen är goda.</p>
<p>Utredaren ska analysera om processen i några delar bör förändras eller förtydligas mot bakgrund av de eventuella förändringar som utredaren föreslår i andra frågor. Utredaren ska även analysera om det finns skäl att införa ett längre tidsperspektiv i styrningen, så att riktlinjebeslut fattas mer sällan än varje år.</p>
<p>Tillgångsportfölj som buffert i krissituationer</p>
<p>Regeringen har i de senaste årens riktlinjer för statsskuldens förvaltning ökat fokuseringen på robustheten i statsskulden. I detta syfte har regeringen bl.a. ökat den långa upplåningen i riktlinjerna och angett att Riksgäldskontoret ska beakta refinansieringsrisker i förvaltningen av statsskulden. Riksgäldskontorets strategier för upplåning och marknadsvård har sedan tidigare beaktat refinansieringsriskerna i statsskulden (se Riktlinjer för statsskuldens förvaltning 2013). Den finansiella oron de senaste åren har inte inneburit några problem för Riksgäldskontoret att låna. Sveriges starka statsfinanser och låga statsskuld har inneburit att intresset för svenska statspapper ökat. I takt med tilltagande oro för den statsfinansiella utvecklingen i många andra länder har svenska statspapper allt mer kommit att framstå som en extra trygg placering, vilket gjort att svenska staten lånat till historiskt låga nivåer.</p>
<p>En låg statsskuld innebär således stora fördelar för ett land. En mycket låg statsskuld kan dock leda till att etablerade marknader och upplåningskanaler tunnas ut eller försvinner. Detta skulle kunna försämra statens möjlighet att i en eventuell framtida kris låna upp stora belopp under en kort tid. Att bevara marknader och upplåningskanaler kan således vara ett sätt att minska statens finansieringsrisker. I situationer när statsskulden minskar skulle upplåning av detta slag även kunna bidra till att upplåningskanaler upprätthålls och att statspappersmarknaden blir mer likvid.</p>
<p>Utredningens utgångspunkt ska vara att en tillgångsportfölj endast ska användas för att minska lånebehovet i en eventuell framtida krissituation när de ordinarie upplåningsmöjligheterna är starkt begränsade. Detta motiveras av att bevara förutsättningarna för en god budgetdisciplin. För att kunna bedöma om det är ändamålsenligt för staten att inrätta en tillgångsportfölj som kan användas för att finansiera statliga utgifter i en krissituation är det flera frågor som måste besvaras. En sådan fråga är om det finns skäl att oroa sig för allvarliga finansieringsrisker av det slag som beskrivs eller om det mer kan antas handla om begränsade merkostnader under en period när upplåningen görs. En annan fråga är vilken betydelse nivån på statsskulden har för om en buffert bör inrättas. Vidare ska det klaras ut hur upplånade medel ska hanteras samt vilken myndighet som bör ansvara för förvaltningen. Tillgångsförvaltning medför kostnader och risker som också ska analyseras. För- och nackdelar med en tillgångsportfölj av ovan skisserat slag ska således analyseras. Förslag till regler avseende tillgångsförvaltningen, bl.a. när det gäller storlek och innehåll ska tas fram. Reglerna ska baseras på en analys av i vilka lägen staten kan ha behov av att använda medlen. En sådan situation torde vara när budgetunderskottet ökar markant, dvs. i samma situationer som de finansieringsrisker som aktualiserar extra upplåning uppträder. Kring frågorna om det är ändamålsenligt för stater att inrätta en tillgångsportfölj för att finansiera statliga utgifter i krissituationer finns en internationell diskussion och internationella erfarenheter som ska analyseras av utredaren.</p>
<p>Ett regelverk för Riksgäldskontorets likviditetsförvaltning</p>
<p>I rollen som statens finansförvaltning sköter Riksgäldskontoret statens betalningar. För att kunna fullgöra detta uppdrag måste Riksgäldskontoret periodvis ha ett likviditetsöverskott. I dag saknas ett lagstadgat mandat för Riksgäldskontorets likviditetsförvaltning då detta inte anges bland de ändamål för vilka Riksgäldskontoret enligt 5 kap. 1 § budgetlagen har rätt att låna. Verksamheten hanteras i dag enligt vissa placeringsregler angivna i Riksgäldskontorets instruktion samt utifrån ett ramverk och en praxis som Riksgäldskontoret har byggt upp.</p>
<p>Det kan finnas internationella erfarenheter att ta del av på området. I vissa andra länders regelverk förekommer exempelvis att effektiv likviditetshantering anges som ett uppdrag och därmed som ett av de ändamål för vilka upplåning är tillåten.</p>
<p>I uppdraget ingår att utreda om verksamheten bör ges ett ramverk grundat på riksdagsbeslut och hur det i så fall bör utformas för att möjliggöra en smidig och effektiv likviditetshantering. Det gäller oavsett om det blir aktuellt med extra upplåning för att skapa en tillgångsportfölj enligt vad som beskrivits ovan. Utredaren ska även kartlägga hur statens betalningar är fördelade över året.</p>
<p>Författningsförslag</p>
<p>Utredaren ska utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden utredaren kommer fram till att regelverken behöver ändras.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>De statsfinansiella följderna ska analyseras och redovisas. Om förslaget medför samhällsekonomiska konsekvenser ska dessa också analyseras och redovisas. Detsamma gäller eventuella konsekvenser för marknadsaktörer på de finansiella marknaderna.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, främst Riksgäldskontoret, Riksbanken och Finansinspektionen. Utredaren är oförhindrad att ta upp angränsande frågor som kan komma att aktualiseras i utredningsarbetet.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2014.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:7/2013-01-24T12:00:00+01:002013-01-24T12:00:00+01:002013:7 Tilläggsdirektiv till 2012 års krigsförsäkringsutredning (Fi 2012:01)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 24 januari 2013</p>
<p>Förlängd tid för uppdraget</p>
<p>Regeringen beslutade den 19 januari 2012 kommittédirektiv om statlig försäkring vid krigsförhållanden och allvarliga krissituationer (dir. 2012:4). Utredningen har tagit namnet 2012 års krigsförsäkringsutredning. Utredningens uppdrag skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas senast den 31 oktober 2012. Regeringen beslutade den 20 september 2012 att uppdraget i stället skulle redovisas senast den 28 februari 2013 (dir. 2012:93).</p>
<p>Utredningstiden förlängs ytterligare. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 30 april 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:6/2013-01-24T12:00:00+01:002013-01-24T12:00:00+01:002013:6 Tonnageskatt och andra stöd för sjöfartsnäringenFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 24 januari 2013</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska analysera möjligheten att införa ett system med tonnageskatt i Sverige. I detta sammanhang ska utredaren även se över andra befintliga stöd för sjöfarts-näringen. Regeringens målsättning är att Sverige, i ett internationellt perspektiv, ska ha en konkurrenskraftig sjöfartsnäring. Utredaren ska lämna förslag till ett heltäckande system för tonnageskatt. Utredaren ska även i den utsträckning det bedöms som nödvändigt lämna förslag till ändringar av befintliga stöd för sjöfartsnäringen. Uppdraget ska ses mot bakgrund av den ökade internationella konkurrensen på sjöfartsområdet och att antalet svenskflaggade fartyg minskat de senaste åren. Syftet är att öka andelen svenskflaggade fartyg i den svenska handelsflottan.</p>
<p>Tonnagebeskattning innebär att inkomsten bestäms schablonmässigt utifrån fartygets nettodräktighet (lastförmåga). Flera länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), däribland grannländer till Sverige, har infört system med tonnageskatt i syfte att stödja sina sjöfartsnäringar och förmå redare att registrera eller återregistrera sina fartyg under nationell flagg. Den svenska sjöfartsnäringen är i dag skattemässigt gynnad och erhåller ett omfattande sjöfartsstöd. Utredaren ska därför analysera frågan om tonnageskatt i ett bredare perspektiv och vid utformandet av förslagen beakta andra befintliga stöd för sjöfartsnäringen. En utgångspunkt bör vara att sjöfartsstödet i grunden ska vara oförändrat. Utredaren ska göra en konsekvensanalys och särskilt uppmärksamma vilken inverkan den samlade effekten av sjöfartsstödet och de skattevillkor som gäller för sjöfartsnäringen har på andra branscher. Det är angeläget att en ny stödordning inte snedvrider konkurrensen inom transportsektorn eller andra branscher.</p>
<p>Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 15 november 2014.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Sverige är ett land som är beroende av effektiva och konkurrenskraftiga sjötransporter. Sjöfarten svarar för den dominerande delen av transporterna i den svenska utrikes-handeln och spelar således en viktig roll för den svenska ekonomin. En stark svensk sjöfartsnäring är viktig för ett bibehållet svenskt sjöfartskunnande inom områden som sjösäkerhet och miljöfrågor samt för att Sverige även fort-sättningsvis ska ha möjlighet att kunna påverka och vara på-drivande på internationell nivå.</p>
<p>Den svenska sjöfartsnäringen agerar på en global marknad där den internationella konkurrensen har ökat. Vissa stater erbjuder t.ex. redare att registrera sina fartyg i öppna register. Den svenska sjöfartsnäringen har också påverkats av den senaste ekonomiska utvecklingen och från 2009 har antalet svenskflaggade fartyg minskat. Minskningen har skett inom tank-, bulk- och containersegmenten. En orsak är omflaggning till andra stater.</p>
<p>För att slå vakt om den svenska sjöfartsnäringen och ge denna näring likvärdiga konkurrensvillkor som våra närmaste konkurrentländer infördes den 1 oktober 2001 ett sjöfartsstöd i Sverige. Sjöfartsstödet omfattar svenskregistrerade lastfartyg och passagerarfartyg som huvudsakligen används i utrikestrafik av betydelse för den svenska utrikeshandeln eller den svenska tjänsteexporten. Sjöfartsstöd lämnas med ett belopp som motsvarar det skatteavdrag arbetsgivaren gjort på de anställdas sjöinkomster samt arbetsgivarens kostnader för arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift på dessa inkomster.</p>
<p>För att möta konkurrensen från fartyg registrerade i tredje land har flera länder inom EES, däribland grannländer till Sverige, infört system med tonnageskatt i syfte att stödja sina sjöfartsnäringar och förmå redare att registrera eller återregistrera sina fartyg under nationell flagg. Tonnagebeskattning innebär att inkomsten för sjöfartsnäringen bestäms schablonmässigt utifrån fartygets nettodräktighet (lastförmåga), dvs. oberoende av faktiska vinster och förluster. I regel är systemen utformade så att ett schablonbelopp multipliceras med det antal dagar som företaget förfogat över respektive fartyg. Den schablonberäknade inkomsten läggs sedan till företagets övriga inkomster och beskattas med den ordinarie bolagsskattesatsen.</p>
<p>För att klargöra vilka statliga stödordningar som kan införas för att främja konkurrenskraften hos gemenskapens flottor har Europeiska kommissionen utarbetat riktlinjer för statligt stöd till sjötransport. Riktlinjerna anger inom vilka ramar medlemsstaterna kan ge statligt stöd till sjötransport, men anger inte i detalj hur stödet ska utformas. Det kan handla om att dels förbättra skattevillkoren för rederierna, dels sänka rederiernas kostnader för arbetskraft genom lägre socialavgifter och inkomstskattesatser för sjöfolk från gemenskapen. Det pågår för närvarande ett arbete inom kommissionen med att se över riktlinjerna.</p>
<p>Förutsättningarna för att införa ett system med tonnageskatt i Sverige har utretts av Tonnageskatteutredningen. Utredningen ansåg i betänkandet Tonnageskatt (SOU 2006:20) att det med hänsyn till den internationella utvecklingen finns ett behov av att införa ett system med tonnageskatt i Sverige och föreslog att svenska aktiebolag och utländska bolag som hör hemma i en stat inom EES och som bedriver verksamhet från fast driftställe i Sverige ska kunna välja tonnagebeskattning. Vid inträde i tonnagebeskattningen föreslog utredningen att latenta skatte-skulder som uppstått på grund av att företaget före inträdet gjort skattemässiga överavskrivningar på fartyg och andra inventarier, ska efterges under en tioårsperiod. Vid bered-ningen av utredningens förslag har det framkommit att både utredningens analys samt de förslag som lagts fram på grundval av analysen är bristfälliga. Beslutsunderlaget liksom utredningens förslag bedöms därför inte kunna ligga till grund för lagstiftning. Frågor som behöver analyseras ytterligare är bl.a. hanteringen av latenta skatteskulder och den samlade effekten av sjöfartsstödet och de skattevillkor som gäller för sjöfarten.</p>
<p>Riksdagen har genom ett tillkännagivande till regeringen (bet. 2006/07:SkU11) uttalat att arbetet med en lagstiftning om tonnageskatt måste påskyndas. Regeringen har i budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1, volym 1, avsnitt 6.19) uttalat att det är nödvändigt att frågan om tonnageskatt analyseras i ett bredare perspektiv samt aviserat att möjligheten att införa ett system med tonnageskatt och frågor om andra stöd till sjöfarten ska utredas.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska analysera möjligheten att införa ett system med tonnageskatt i Sverige. I detta sammanhang ska utredaren även se över andra befintliga stöd för sjöfarts-näringen. Regeringens målsättning är att den svenska sjöfartsnäringen, i ett internationellt perspektiv, ska vara konkurrenskraftig. Utredaren ska lämna förslag till ett heltäckande system för tonnageskatt med de författnings-ändringar, inklusive ändringar i det skatteadministrativa regelverket och i andra regelverk, som bedöms nödvändiga. Utredaren ska även i den utsträckning det bedöms som nödvändigt lämna förslag till ändringar av befintliga stöd för sjöfartsnäringen.</p>
<p>Den svenska sjöfartsnäringen är i dag skattemässigt gynnad och erhåller ett omfattande sjöfartsstöd. Utredaren ska därför analysera frågan om tonnageskatt i ett bredare perspektiv och vid utformandet av förslagen beakta andra befintliga stöd för sjöfartsnäringen. En utgångspunkt bör vara att sjöfartsstödet i grunden ska vara oförändrat. Utredaren ska vid utformandet av förslagen göra en konsekvensanalys och särskilt uppmärksamma vilken inverkan den samlade effekten av sjöfartsstödet och de skattevillkor som gäller för sjöfartsnäringen har på andra branscher. Det är angeläget att en ny stödordning inte sned-vrider konkurrensen inom transportsektorn eller andra branscher.</p>
<p>Sjöfartsnäringen kan delas upp i olika segment och kon-kurrensförutsättningarna för de olika segmenten kan skilja sig åt. Utredaren ska därför analysera och ta ställning till vilka segment som ska omfattas av en ny stödordning. Utredaren ska även överväga vilka övriga krav som ska ställas i fråga om fartygets användning. En utgångspunkt bör vara att fartyget ska användas i internationell trafik.</p>
<p>Ett av syftena med en ny stödordning är att öka andelen svenskflaggade fartyg i den svenska handelsflottan. Utredaren ska särskilt analysera i vilken utsträckning förslagen uppfyller detta syfte. En därmed sammanhängande fråga är vilka krav som ska ställas i fråga om fartygets registrering för att det ska få ingå i det tonnage som omfattas av systemet med schablonbeskattning. En utgångspunkt bör vara att fartygen i så hög grad som möjligt ska vara registrerade i Sverige eller annan medlemsstat i EU eller i en stat som ingår i EES.</p>
<p> Utredaren ska även överväga om det för bibehållandet av svenskt sjöfartskunnande bör ställas krav på att företag med tonnagebeskattad verksamhet ska ställa utbildningsplatser till förfogande ombord på sina fartyg.</p>
<p>Förenlighet med EU-rätten</p>
<p>Utredarens förslag ska i sin helhet vara förenligt med EU-rätten inklusive EU:s regler om statligt stöd. Detta gäller såväl hanteringen av latenta skatteskulder som skattereglerna i övrigt. Av Europeiska kommissionens riktlinjer om statligt stöd till sjötransport (Meddelande C (2004) 43 från kommissionen - Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till sjötransport, 2004/C 13/03) framgår bl.a. att den högsta stödnivå som kan tillåtas är en sänkning till noll av inkomstskatt och socialavgifter för sjöfolk samt en stödordning med tonnageskatt som i stort sett överensstämmer med de ordningar som tidigare har godkänts. Detta stödtak gäller även om medlemsstaterna väljer andra sätt för att lindra beskattningen av rederiernas vinster. Summan av det stöd som beviljas får inte överstiga totalbeloppet av inbetalade skatter och socialavgifter för sjöfartsverksamhet och sjöfolk.</p>
<p>Finland har sedan tidigare en stödordning som motsvarar det svenska sjöfartsstödet och har under 2012 ändrat sin tonnageskattelag. Kommissionen beslutade den 20 december 2011 (N 448/2010) att den nya finska tonnageskattelagen är förenlig med statsstödsreglerna. Utredaren ska särskilt studera och analysera den finska stödordningen. Utredaren ska även studera och analysera hur andra medlemsstater har utformat sina stödordningar och hur dessa har bedömts av Europeiska kommissionen.</p>
<p>Utredaren ska även följa och beakta utvecklingen av kommissionens pågående arbete med att se över riktlinjerna.</p>
<p>Avgränsning av den verksamhet som ska schablonbeskattas</p>
<p>Ett system med tonnageskatt ska så långt som möjligt kunna tillämpas oberoende av i vilken företagsform verksamheten bedrivs. Särskilda överväganden kan dock behövas i fråga om enskild näringsverksamhet och fysiska personer som är delägare i handelsbolag eller fartyg enligt ett partrederiavtal.</p>
<p>Utredaren ska även överväga vilka befraktningsformer som ska omfattas av tonnagebeskattning samt vilka övriga villkor som ska ställas i fråga om fartygsdriften. Utredaren ska beakta skillnaderna mellan fartyg som redaren både äger och ombesörjer driften av, fartyg som hyrs ut eller in med besättning samt fartyg som hyrs ut eller in utan besättning. Vid inhyrning kan det vara fråga om att hyra hela eller delar av ett fartyg. Hyresavtalet kan vidare avse vissa resor eller viss tid. En annan närliggande fråga utredaren ska överväga är om det ska krävas att samtliga delägare till ett fartyg beskattas enligt samma system, dvs. tonnagebeskattning eller konventionell beskattning.</p>
<p>Tonnagebeskattning får enligt kommissionens riktlinjer endast avse sjöfartsverksamhet. Utredaren ska mot denna bakgrund föreslå i vilken utsträckning företagets land-baserade inkomster ska ingå i den tonnagebeskattade verksamheten.</p>
<p>När det gäller verksamheten ombord bör utgångspunkten vara att inkomster som är specifika för vissa rutter (t.ex. försäljning av taxfree-varor) ska beskattas konventionellt och därmed inte ingå i schablonen. Utredaren ska särskilt uppmärksamma att avgränsningarna är praktiskt tillämpliga.</p>
<p>I andra länders tonnageskattesystem ingår normalt finansiella intäkter och kostnader i den tonnagebeskattade verksamheten. Särskilda spärregler finns dock mot överkapitalisering. Utredaren ska analysera behovet av och, om det bedöms lämpligt, föreslå motsvarande svenska regler.</p>
<p>I detta sammanhang bör även behovet av särskilda redovisningsregler övervägas.</p>
<p>Tonnagebeskattning och skattereglerna i övrigt</p>
<p>Ett system med tonnageskatt avviker från de allmänna principerna för inkomstbeskattningen och kan ge företag incitament att lägga vinsterna i den schablonbeskattade verksamheten och förlusterna i den konventionellt beskattade verksamheten. Utredaren ska kartlägga de risker för kringgående som ett införande av tonnagebeskattning medför och noga analysera hur den tonnagebeskattade verksamheten ska avgränsas från det övriga skattesystemet. Reglerna ska utformas så att kontrollen av efterlevnaden underlättas och riskerna för kringgåenden minimeras.</p>
<p>Utredaren ska i detta sammanhang även överväga vilka möjligheter det ska finnas för ett företag att byta mellan tonnagebeskattning och konventionell beskattning. En utgångspunkt bör vara att systemet inte ska möjliggöra byten mellan tonnagebeskattning och konventionell beskattning föranledda av t.ex. förändring av konjunkturen eller inkomstutvecklingen av en företagsgrupps övriga verksamheter. En närliggande fråga är i vilken utsträckning det ska krävas att även närstående företag ska tillämpa tonnagebeskattning.</p>
<p>Utredaren ska även överväga vad som ska gälla för ett företag med tonnagebeskattad verksamhet i fråga om koncernbidrag, underprisöverlåtelser, avsättning till periodiseringsfond, avräkning för utländsk skatt samt tidigare års underskott.</p>
<p>Hantering av latenta skatteskulder</p>
<p>Rederierna har i flera fall stora latenta skatteskulder på grund av att de har gjort skattemässiga avskrivningar som överstiger den faktiska värdenedgången på fartyg och andra inventarier (ackumulerade överavskrivningar). Om dessa skatteskulder inte beaktas vid en övergång från konventionell beskattning till tonnagebeskattning skulle det innebära att företagen, utöver tonnagebeskattningen, kan dra fördel av att den genom avskrivningar uppskjutna vinstbeskattningen förvandlas till en slutgiltig skattelättnad. De latenta skatteskulderna uppgår till stora belopp och frågan hur dessa skatteskulder ska hanteras vid byte av system är således av stor betydelse. Utredaren ska noga analysera och ta ställning till hur de latenta skatteskulderna ska hanteras. Utgångspunkten bör vara att skatteskulderna inte ska efterges, men att en avskattning av dessa skulder inte heller ska ske omedelbart. För att den metod som väljs ska vara förenlig med syftet med en ny stödordning bör den även syfta till att uppmuntra företagen att bibehålla eller öka den verksamhet man har vid övergången till tonnagebeskattning.</p>
<p>Offentligfinansiella konsekvenser</p>
<p>Utredaren ska beräkna och redovisa förslagens offentlig-finansiella effekter. Effekterna av de förslag som utredaren lägger fram ska sammantaget vara offentligfinansiellt neutrala. Innebär några förslag minskade intäkter ska utredaren ange konkurrensneutrala finansieringsförslag inom transportsektorn.</p>
<p>De administrativa konsekvenserna av förslaget för Skatteverket, andra myndigheter och företagen ska belysas.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2014.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:131/2012-12-20T12:00:00+01:002012-12-20T12:00:00+01:002012:131 Ägarprövning och mångfald vid offentligt finansierade välfärdstjänsterFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska utreda vilka möjliga krav, utöver redan befintliga, som kan och bör ställas på de som äger och driver företag inom välfärdssektorn.</p>
<p>Syftet med utredningen är att ytterligare säkra samhällets krav på att de som äger och driver företag inom skola, vård och omsorg ska ha ett långsiktigt och seriöst engagemang och bedriva en god och högkvalitativ verksamhet. I likhet med finanssektorn finns det även inom välfärdssektorn behov av att säkerställa att ägare och företagsledningar är seriösa och kompetenta. Eventuella krav ska utformas på sådant sätt att de främjar mångfald och att verksamhet inom välfärdssektorn fortsatt kan bedrivas i olika storlek samt i olika drifts- och ägarformer.</p>
<p>Utredaren ska även analysera i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för små och medelstora företag inom välfärdssektorn samt ge förslag på åtgärder för att reducera sådana eventuella hinder.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2014.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Mångfalden av aktörer inom den offentligt finansierade välfärdssektorn har under senare år ökat. Andelen välfärdstjänster inom vård, skola och omsorg som utförs av privata producenter har ökat kraftigt liksom andelen brukare som får sina tjänster tillhandahållna av en privat aktör. Som exempel kan nämnas att andelen vårdcentraler inom primärvården som drivs av privata vårdgivare har ökat från 28 procent till 40 procent mellan åren 2007-2011. Antalet fristående grundskolor har mer än fördubblats på 15 år (från 238 skolor 1995/96 till 741 skolor 2010/11) och det finns i dag fler fristående gymnasieskolor än det finns kommunala.</p>
<p>Utvecklingen är positiv. Den ökade mångfalden har inneburit en större valfrihet inom välfärdssektorn. Flera reformer för mångfald och valfrihet har genomförts och människors möjlighet till självbestämmande har därmed blivit större. Genom att det ges fler möjligheter att välja utförare av offentligt finansierade tjänster förväntas tillgänglighet, kvalitet och effektivitet öka i de insatser som erbjuds. Undersökningar inom t.ex. hälso- och sjukvården visar också att patientnöjdheten ökat med ökad valfrihet.</p>
<p>Samtidigt har frågor kring kvalitet, vinster, försäljningar och privata aktörer inom välfärdssektorn aktualiserats i debatt och medier. Det har funnits en diskussion om bristande kvalitet i såväl offentligt som privat drivna äldreboenden. Även riskkapitalbolag, som använt sig av interna lån inom koncernen för att minska skatten i verksamheten, har varit omdiskuterade. Det finns dock inga studier som påvisar att det är genomgående lägre kvalitet i en verksamhet som bedrivs antingen i offentlig eller privat regi, eller i någon särskild ägarform.</p>
<p>För att säkerställa hög kvalitet i vård, skola och omsorg är effektiv tillsyn viktig. I varierande utsträckning finns dessutom regelverk när det gäller krav på utförandet av tjänster. Inom hälso- och sjukvården finns legitimationskrav för många professioner och ett personligt ansvar knutet till utförandet av yrket. Ett motsvarande krav kommer att finnas inom skola och förskola från och med den 1 december 2013.</p>
<p>Det kan dock finnas behov av ytterligare verktyg för att säkra en sådan långsiktigt hög kvalitet som brukarna har rätt att förvänta sig.</p>
<p>Det bästa sättet att säkra god kvalitet är sannolikt att säkerställa att brukarna har möjlighet att välja och välja bort t.ex. skolor, äldreboenden eller hemtjänstinsatser som har bristande kvalitet. Det är också viktigt att brukarna har tillgång till relevant information om de olika alternativ som står till buds för att möjliggöra välgrundade val. När brukaren kan välja skapas incitament för ägarna att leverera tjänster med hög kvalitet. Detta gäller såväl privata som offentliga aktörer eftersom det har visat sig att införande av valfrihetssystem har lett till förbättringar både i privat och offentligt bedriven verksamhet. Välfärdssektorn är dock inte en marknad som baseras enbart på välgrundade val. Det finns ett antal hinder som kan göra att brukarna har svårt att välja och som kan göra det svårt att byta när valet är gjort. Därför bör välfärdssektorn kringgärdas av såväl tydliga regelverk som effektiv tillsyn för att säkerställa att endast seriösa aktörer ska kunna bedriva verksamhet.</p>
<p>Inom andra områden än välfärdssektorn där det är särskilt viktigt med seriösa ägare och kompetenta ledningar ställer lagstiftaren långtgående krav på såväl ägare som företagsledningar, även om det finns tillsyn och grundläggande regelverk för verksamheten. Så sker exempelvis inom finansmarknadsområdet där det som en del av en ägarprövning görs en bedömning av om den som innehar eller ska förvärva en verksamhet kan bedömas vara lämplig.</p>
<p>Vidare har regeringen inom det sociala området nyligen lagt fram förslag om att i lagen <a href="https://lagen.nu/1993:387">(1993:387)</a> om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, införa krav på lämplighet för att tillstånd ska beviljas (prop. 2012/13:1 utg. omr. 9, avsnitt 7.16). Enligt förslaget får tillstånd endast meddelas den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt visar sig lämplig att bedriva sådan verksamhet.</p>
<p>Eftersom välfärdssektorn finansieras av skattemedel och utför för samhället grundläggande och fundamentala tjänster är det av största vikt att de som äger och driver företag inom välfärdssektorn ska ha ett långsiktigt och seriöst engagemang och bedriva en god och högkvalitativ verksamhet. Därför ska ambitionen vara att det endast ska finnas seriösa och kompetenta ägare samt företagsledare inom välfärdssektorn.</p>
<p>En långsiktig trend är att den företagsform som ökar mest bland de företag som tillhandahåller privat utförda välfärdstjänster är större aktiebolag som drivs i vinstsyfte. Det gäller såväl skolväsendet som vård- och omsorgsområdet. Samtidigt finns det många mindre företag, brukarkooperativ, icke vinstdrivande och sociala företag samt etablerade idéburna aktörer som i ökad utsträckning skulle kunna bedriva verksamhet, med eller utan vinstsyfte, inom välfärdssektorn. En hämmande faktor för dessa mindre aktörer kan vara tillgången till kapital. En orsak kan vara informationsasymmetri där företag och finansiärer har tillgång till olika information vilket påverkar deras beslutsfattande. Företagare vet t.ex. mer om det egna företagets starka och svaga sidor än externa finansiärer och låntagare vet mer om sina återbetalningsmöjligheter än långivare. Det medför att parterna bedömer risk på olika sätt vilket påverkar företagens möjligheter till finansiering. När det gäller inslaget av icke vinstdrivande aktörer inom vård, skola och omsorg kan man notera att Sverige skiljer sig avsevärt i förhållande till många andra länder i västvärlden. I Sverige bedrivs en betydligt lägre andel av verksamheter inom välfärdssektorn av icke vinstdrivande aktörer än i ett flertal jämförbara länder.</p>
<p>En utveckling mot att ett fåtal större privata bolag alltmer dominerar marknaden bland de alternativa utförarna inom vård, skola och omsorg kan vara problematisk om den innebär att mångfalden och därigenom valfriheten begränsas. Det är därför angeläget att motverka en utarmning av mångfalden bland aktörerna, så att denna fortsatt kan vidareutvecklas.</p>
<p>Behovet av en utredning</p>
<p>Det finns stora skillnader mellan hur verksamheterna inom de olika välfärdstjänsterna regleras när det gäller krav på de som äger och bedriver verksamheter inom skola, vård och omsorg. För delar av välfärdssektorn, t.ex. hemtjänsten eller hälso- och sjukvården, krävs inga tillstånd. Kraven ställs i stället i samband med att tjänsterna upphandlas. För andra verksamheter krävs tillstånd från en statlig eller kommunal myndighet, t.ex. vid etablerande av en fristående skola eller förskola.</p>
<p>Det finns därför behov av att utreda vilka möjliga krav som kan och bör ställas på privata aktörer som driver eller äger företag verksamma inom välfärdssektorn. Med begreppet ägande menas i detta sammanhang sådana aktörer som genom ägande i ett eller flera led utövar ett väsentligt inflytande över företagets löpande verksamhet. Aktieägare som utöver bolagsstämman inte utövar något inflytande över företaget omfattas därmed inte av definitionen. Det bör även analyseras hur eventuella nya krav kan utformas så att företag verksamma inom välfärdssektorn inte agerar med ett ekonomiskt kortsiktigt perspektiv utan levererar tjänster med långsiktighet och med hög kvalitet i enlighet med samhällets krav.</p>
<p>Det är samtidigt angeläget att bevara och fortsatt främja mångfalden inom välfärdssektorn, så att det inte skapas en likformighet bland dem som tillhandahåller välfärdstjänster. Mångfalden ska värnas och vidareutvecklas. Nya regelverk får inte försvåra för mindre aktörer att driva verksamhet inom välfärdsområdet. Hänsyn till små och medelstora företags finansieringsformer bör beaktas särskilt. Det finns därför behov av att även utreda i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för mindre företag inom välfärdssektorn.</p>
<p>Tillståndspliktig och icke-tillståndspliktig verksamhet</p>
<p>Inom välfärdssektorn finns såväl tillståndspliktig som icke- tillståndspliktig verksamhet. Inom socialtjänsten gäller t.ex. att hemtjänsten inte är tillståndspliktig. För de verksamheter som är tillståndspliktiga ställs ett antal krav som måste uppfyllas innan tillstånd beviljas. En verksamhet som tilldelats tillstånd kan i ett senare skede komma att delta i en upphandling.</p>
<p>För de verksamheter som inte kräver tillstånd regleras eventuella krav på utföraren i stor utsträckning vid upphandling enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1091">(2007:1091)</a> om offentlig upphandling, förkortad LOU, eller lagen <a href="https://lagen.nu/2008:962">(2008:962)</a> om valfrihetssystem, förkortad LOV, om inte verksamheten bedrivs i egen regi.</p>
<p>Tillståndspliktig verksamhet inom skolväsendet m.m.</p>
<p>Enligt 2 kap. 5 § skollagen <a href="https://lagen.nu/2010:800">(2010:800)</a> får enskilda efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola. För att bedriva en fristående skola krävs godkännande av Statens skolinspektion för den enskilda skolenheten och utbildningen. För att en enskild ska få bedriva en fristående förskola, vissa fristående fritidshem eller sådan pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem krävs godkännande av den kommun där verksamheten ska bedrivas.</p>
<p>Skolinspektionen inhämtar upplysningar om sökanden hos kreditupplysningsföretag för att kunna kontrollera att huvudmannen har ekonomi för att garantera en varaktig och stabil verksamhet för eleverna. Skolinspektionen kan även använda uppgifter som rör sökanden och som förekommer i andra ärenden hos den egna myndigheten som underlag vid bedömningen av ansökan om godkännande.</p>
<p>Tillståndspliktig verksamhet inom vård och omsorg</p>
<p>Enligt 7 kap. 1 § socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>, förkortad SoL, krävs tillstånd av Socialstyrelsen för att ett bolag, en förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ yrkesmässigt ska få bedriva verksamhet i form av bl.a. hem för vård eller boende oavsett var verksamheten bedrivs.</p>
<p>Enligt 2 kap. 5 § SoL får en kommun dock sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. I sådana fall krävs inte tillstånd enligt SoL för att bedriva verksamheten. När en kommun genom avtal har överlämnat till en enskild att utföra kommunens uppgifter vid t.ex. hem för vård och boende krävs således inget tillstånd för den enskilde utövaren. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas utan stöd i lag.</p>
<p>Enligt 7 kap. 2 § SoL får tillstånd beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. Ett tillstånd får förenas med villkor av betydelse för kvaliteten och säkerheten i verksamheten. Om verksamheten helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas, ska nytt tillstånd sökas. I 4 kap. 1-3 §§ socialtjänstförordningen <a href="https://lagen.nu/2001:937">(2001:937)</a> finns bestämmelser om vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. Tillstånd meddelas tills vidare och får inte överlåtas.</p>
<p>I 3 kap. socialtjänstförordningen finns särskilda be-stämmelser som gäller för hem för vård eller boende, inklusive hem som avses i 12 § lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga.</p>
<p>Enligt 23 § LSS får en enskild person inte utan tillstånd av Socialstyrelsen yrkesmässigt bedriva verksamhet med personlig assistans enligt 9 § 2 eller boende i familjehem m.m. enligt 9 § 1-6 samma lag.</p>
<p>I 7-10 §§ förordningen <a href="https://lagen.nu/1993:1090">(1993:1090)</a> om stöd och service till vissa funktionshindrade anges vad en ansökan om tillstånd ska innehålla. Tillstånd kan meddelas tills vidare eller för viss tid. Ett tillstånd får inte överlåtas. Tillstånd att förändra en enskild verksamhet så att den inte längre motsvarar det meddelade tillståndet söks hos Socialstyrelsen.</p>
<p>När det gäller LSS, som framgått ovan, har regeringen lagt fram förslag på att i lagen införa krav på lämplighet för att tillstånd ska beviljas (prop. 2012/13:1 utg. omr. 9, avsnitt 7.16). Enligt förslaget får tillstånd för en enskild person att t.ex. vara personlig assistent, bedriva familjehem eller bostad med särskild service endast meddelas den som med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt visar sig lämplig att bedriva sådan verksamhet. I fråga om en juridisk person ska, enligt förslaget, lämplighetsprövningen även avse verkställande direktör och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, de styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen och bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag.</p>
<p>Enligt 2 kap. 1 § lagen <a href="https://lagen.nu/2009:366">(2009:366)</a> om handel med läkemedel får endast den som har fått Läkemedelsverkets tillstånd bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument. Enligt 4 § får ett tillstånd endast beviljas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten och har förutsättningar att uppfylla kraven i 6 §. Av 6 § framgår de krav som ställs på apotek, bl.a. vad gäller bemanning och egenkontroll.</p>
<p>Enligt 3 § hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a> får ett landsting sluta avtal med någon annan om att utföra uppgifter som landstingen ansvarar för enligt lagen och därvid ange de särskilda villkor som gäller för överlämnandet. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas utan stöd i lag.</p>
<p>Verksamhet som inte kräver tillstånd</p>
<p>För de verksamheter inom välfärdsområdet som inte kräver tillstånd, antingen på grund av att verksamheten som sådan inte är tillståndspliktig eller på grund av att kommunen beslutat att uppgiften inte ska utföras i egen regi, finns möjlighet att i en upphandling ställa vissa krav på utföraren.</p>
<p>Huvudregeln vid offentlig upphandling är att den upphandlande myndigheten ska ta fram ett förfrågningsunderlag som beskriver den tjänst som ska köpas och som innehåller de krav som den upphandlande myndigheten vill ställa.</p>
<p>I LOU finns regler kring när upphandlande myndighet ska respektive får utesluta en leverantör. En upphandlande myndighet ska t.ex. utesluta en leverantör om leverantören gjort sig skyldig till viss typ av ekonomisk brottslighet. Därutöver får en upphandlande myndighet utesluta en leverantör som är försatt i konkurs eller likvidation eller är dömd för brott avseende yrkesutövningen.</p>
<p>Tjänster kan upphandlas även i enlighet med LOV. Enligt LOV får en sökande uteslutas i vissa fall, bl.a. om denne är försatt i konkurs eller likvidation, är under tvångsförvaltning eller är föremål för ackord.</p>
<p>Uppdragets inriktning</p>
<p>Välfärdssektorn behöver kringgärdas av tydliga regelverk så att endast seriösa aktörer ska kunna vara verksamma i sektorn. För att säkerställa hög kvalitet i vård, skola och omsorg finns olika verktyg att tillgå. Effektiv tillsyn är viktig. Därutöver kan det finnas behov av ytterligare verktyg för att säkerställa en sådan långsiktig hög kvalitet som brukarna har rätt till och för att uppfylla de krav som samhället ställer.</p>
<p>För de verksamheter som redan kräver tillstånd eller motsvarande typ av godkännande finns det skäl att utreda om det finns behov av utökade krav. För det fall ett sådant behov finns, bör det utredas vilka ytterligare krav som är möjliga och lämpliga att inom ramen för tillståndsgivningen ställa på dem som genom ägande utövar ett väsentligt inflytande eller som leder företag inom välfärdssektorn.</p>
<p>Som framgått ovan omfattas endast vissa delar av verksamheten inom vård och omsorg av tillståndsplikt. För att vid eventuella behov kunna ställa högre krav på de delar inom välfärdssektorn som inte omfattas av tillståndsplikt är en möjlighet att införa krav inom ramen för vad som är möjligt med hänsyn till bestämmelserna om offentlig upphandling.</p>
<p>De svenska reglerna om upphandling styrs av EU:s direktiv om offentlig upphandling. Hälsovård och sociala tjänster omfattas dock inte i stort sett av de obligatoriskt direktivsstyrda områdena för upphandling. Medlemsstaterna har därför inom ramen för de gemenskapsrättsliga principerna en större möjlighet att nationellt besluta om regler vad avser t.ex. kvalificeringskrav, dvs. krav på leverantörens förmåga att leverera den tjänst som upphandlingen avser. Uppfylls inte de ställda kraven på leverantören tas anbudet inte upp till prövning.</p>
<p>Det finns därför anledning att utreda vilka eventuella krav som inom ramen för upphandlingsregelverket kan och bör ställas på dem som genom ägande utövar ett väsentligt inflytande eller som leder företag inom välfärdssektorn.</p>
<p>Om det i verksamheter utan krav på tillstånd inte bedöms vara möjligt att inom ramen för upphandling ställa krav på exempelvis lämplighet och kompetens, bör det utredas om det finns behov av att införa tillståndsplikt för vissa verksamheter så att sådana eventuella krav kan ställas i samband med tillståndsprövningen. För sådana verksamheter inom socialtjänsten som skulle kunna komma att bli tillståndspliktiga, bör även möjligheterna att skapa enhetliga regler för tillståndsplikt enligt LSS och SoL övervägas.</p>
<p>När det gäller en eventuell utökning av antalet tillståndspliktiga verksamheter måste de tänkta fördelarna med en sådan utökning vägas mot den ökade byråkratisering, fördyring och eventuella hinder som en sådan reglering skulle innebära, inte minst gäller det för små och medelstora företag.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Ägar- och ledningsprövning</p>
<p>För de verksamheter inom skola, vård och omsorg som kräver tillstånd eller motsvarande typ av godkännande är kraven olika. Utredaren ska ta ställning till om det finns behov av, och i så fall, vilka möjliga ytterligare krav som inom ramen för tillstånds- respektive godkännandeprövning, bör ställas på styrelse, verkställande ledning och på dem som genom ägande i ett eller flera led utövar ett väsentligt inflytande över företag inom välfärdssektorn. Sådana tillkommande krav kan exempelvis röra lämplighet, kompetens och ledningens sammansättning. Utredaren ska vidare bedöma om det finns behov av och är lämpligt att ställa krav på att det finns viss expertis i styrelsen och vilka konsekvenser bristande expertis hos styrelsemedlemmar ska kunna få. Utredaren ska också analysera om det finns behov av att utföra motsvarande kontroll av styrelsemedlemmarna. Utredaren ska ge förslag på eventuella krav på ägare och ledning och hur dessa skulle kunna utformas. Utredaren ska också ta ställning till om det bör ske en löpande kontroll av att kraven i ägar- och ledningsprövningen uppfylls eller om kontrollen enbart ska ske vid tillståndsgivning och ägarbyte.</p>
<p>För de verksamheter inom skola, vård och omsorg som inte kräver tillstånd ska utredaren undersöka om det finns behov och i så fall är möjligt att kunna genomföra ägar- och ledningsprövning inom ramen för LOU samt LOV. Om det finns ett sådant behov ska utredaren ge förslag på vilka krav som inom ramen för upphandling bör ställas på styrelse, verkställande ledning och på dem som genom ägande utövar ett väsentligt inflytande över företag inom välfärdssektorn.</p>
<p>Inom ramen för ägar- och ledningsprövning bör utredningen också analysera behovet av och lämpligheten i att ställa krav att en privat aktör ska visa upp en långsiktig plan för verksamheten. Om det finns behov och är lämpligt ska utredaren lämna förslag på sådana eventuella krav och på vad som ska gälla om den planerade verksamheten inte lever upp till åtaganden som ingår i planen.</p>
<p>Utredaren ska vidare ta ställning till om kraven bör ha samma utformning oavsett storlek, drifts- och verksamhetsform dvs. om samma krav bör gälla för såväl ekonomiska och ideella föreningar som t.ex. aktiebolag och bolagskoncerner. Utgångspunkten ska vara att eventuella nya regelverk inte ska försvåra för mindre aktörer och ideella företag att driva verksamhet inom välfärdssektorn. Eftersom en ägare kan bedriva flera olika verksamheter vid olika enheter såväl geografiskt som verksamhetsmässigt ska utredaren också ta ställning till om ägarprövning lämpligen bör ske vid varje enskild ansökan om tillstånd för att driva verksamhet eller om en ägar- och lämplighetsprövning kan gälla flera verksamheter. Utredaren ska i detta sammanhang beakta om förslagen innebär att det krävs följdändringar i aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> eller annan relevant lagstiftning.</p>
<p>Eventuella förslag på krav för de som äger och driver företag inom välfärdssektorn ska utformas på sådant sätt att de främjar mångfalden och att verksamhet inom välfärdssektorn fortsatt bedrivs i olika storlek samt olika drifts- och ägarformer.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- utreda om det, i de fall där det krävs kommunalt eller statligt tillstånd eller motsvarande typ av godkännande för att bedriva verksamhet, finns behov av att införa krav på t.ex. lämplighet och kompetens i samband med ansökan om tillstånd för dem som genom ägande utövar ett väsentligt inflytande över företag inom välfärdssektorn,</p>
<p>- utreda om det i samband med ansökan om tillstånd eller motsvarande typ av godkännande, bör införas motsvarande krav för styrelse och verkställande ledning för företag inom välfärdssektorn,</p>
<p>- överväga om samma krav bör gälla oavsett storlek, drifts- och verksamhetsform och verksamhetsområde samt hur hänsyn till mindre aktörer ska tas i detta hänseende,</p>
<p>- ge förslag på hur eventuella krav i samband med kommunala och statliga tillstånd eller motsvarande typ av godkännande skulle kunna utformas,</p>
<p>- utreda om det i samband med upphandling enligt LOU eller LOV bör ställas krav på t.ex. lämplighet och kompetens för dem som genom ägande utövar ett väsentligt inflytande över företag inom välfärdssektorn,</p>
<p>- utreda om det i samband med upphandling enligt LOU eller LOV, bör införas motsvarande krav för styrelse och verkställande ledning för företag inom välfärdssektorn,</p>
<p>- överväga om samma krav ska gälla oavsett storlek, drifts- och verksamhetsform och verksamhetsområde,</p>
<p>- ge förslag på hur eventuella krav i samband med upphandling enligt LOU eller LOV skulle kunna utformas,</p>
<p>- överväga om det, för det fall det inte är möjligt att ställa krav inom ramen för upphandling enligt LOU eller LOV, bör införas tillståndsplikt för ytterligare verksamheter, och då särskilt väga de tänkta fördelarna med en sådan utökning mot den ökade byråkratisering, kostnad och eventuella hinder som de kan medföra för små och medelstora företag,</p>
<p>- ge förslag på vilka verksamheter som vid en eventuellt utökad tillståndsplikt bör vara tillståndspliktiga och överväga möjligheterna att skapa enhetliga regler för tillståndspliktiga verksamheter enligt LSS och SoL,</p>
<p>- utreda hur sådan tillståndsprövning ska utformas bl.a. i fråga om vem som bör ansvara för prövningen,</p>
<p>- analysera om prövning bör ske vid varje enskild ansökan om tillstånd eller om en prövning kan gälla flera verksamheter eller enheter,</p>
<p>- bedöma om det bör ställas krav på att det, som en del i prövningen, ska finnas en långsiktig plan för verksamheten samt i så fall ge förslag på vilka åtgärder som ska vidtas om verksamheten inte uppfyller i planen ingångna åtaganden, samt</p>
<p>- föreslå författningsändringar och andra åtgärder som utredaren utifrån sitt uppdrag finner befogade.</p>
<p>Effekter av olika driftsformer inom välfärdssektorn</p>
<p>I debatten om kvalitet, vinster, försäljningar och privata aktörer inom välfärdssektorn har det förts diskussioner om att vissa kategorier av företag inte är lämpliga att bedriva verksamhet inom välfärdssektorn.</p>
<p>Det finns inga studier som visar att det finns genomgående skillnader i kvalitet som går att härleda till att en verksamhet bedrivs av någon särskild kategori av företag eller i någon särskild ägarform. Mot denna bakgrund ska utredaren kartlägga vilka positiva och negativa effekter som olika ägarformer kan ha på den verksamhet som bedrivs.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- kartlägga vilka positiva och negativa effekter som olika former av ägande och drift har på den svenska välfärdssektorn.</p>
<p>Företagsutveckling - finansiering och rådgivning</p>
<p>På regeringens förslag beslutade riksdagen (prop. 2009/10:148, bet. 2009/10:NU25, rskr. 2009/10:361) i juni 2010 om riktlinjer för statens insatser för företagsfinansiering samt information och rådgivning riktad till företag. Riktlinjerna syftar till att öka effektiviteten i främjandesystemet inom dessa områden och renodla statens roll inom företagsfrämjandet. Utgångspunkten för statliga insatser är att staten inte ska konkurrera med privat finansiering utan i stället ska kompensera för brister i marknadens funktionssätt som kan hämma näringslivets utvecklingsmöjligheter och därmed konkurrenskraften.</p>
<p>Bland företag som tillhandahåller privat utförda välfärdstjänster är en långsiktig trend att större aktiebolag som drivs i vinstsyfte är den företagsform som ökar mest. Det gäller såväl skolväsendet som vård- och omsorgsområdet. För små och medelstora företag kan en hämmande faktor vara tillgången till kapital. Enligt intresseorganisationen för idéburen vård och social omsorg (Famna) uppger drygt 40 procent av deras medlemmar brist på externt kapital som ett tillväxthinder. Detta kan jämföras med småföretagsbarometern (Företagarna) där motsvarande siffra, för småföretag generellt, är 4 procent.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- utreda i vilken utsträckning det från kapitalförsörjnings-synpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för mindre företag inom välfärdssektorn och föreslå åtgärder för att reducera sådana hinder,</p>
<p>- analysera förutsättningarna för små och medelstora företag inom välfärdssektorn att erhålla privat och offentligt kapital utifrån befintliga kapitalförsörjningsstrukturer, och föreslå åtgärder för att mindre aktörer ska kunna ta del av dessa i högre utsträckning, samt</p>
<p>- identifiera europeiska exempel på förbättrad samverkan och förståelse mellan mindre företag inom välfärdssektorn och den finansiella sektorn för att sprida goda exempel på nya och kompletterande finansieringslösningar.</p>
<p>Sanktionsmöjligheter</p>
<p>För att eventuella högre krav vid tillståndsgivning och drift av verksamhet ska vara effektiva, måste det finnas en fungerande kontroll och sanktionsmöjligheter om kraven inte uppfylls. Den yttersta sanktionen är att en aktör får sitt tillstånd att bedriva verksamhet indraget. Det bör även finnas andra sanktioner, exempelvis när det rör sig om en mer begränsad överträdelse.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- överväga om det finns behov av att utöka berörda tillsynsmyndigheters sanktionsmöjligheter, samt</p>
<p>- föreslå författningsändringar och andra åtgärder som utredaren utifrån sitt uppdrag finner befogade.</p>
<p>För de verksamheter som upphandlas inom ramen för LOU och LOV finns redan möjlighet att ta in villkor i form av t.ex. skadestånds- eller vitesklausuler i upphandlingskontraktet varför det inte är aktuellt med utökade sanktionsmöjligheter inom ramen för upphandling.</p>
<p>Kommunernas skyldighet att ge brukarna rätt till obruten service</p>
<p>Brukarna har i de allra flesta fall laglig rätt till en oavbruten tillgång till den välfärdstjänst som är aktuell. Om det genom utökad ägar- och ledningsprövning införs högre krav i tillståndsgivningen kan detta få som konsekvens att antalet indragna tillstånd ökar. Utredaren bör analysera om det finns någon risk att högre krav på ägare och ledning kan leda till ett ökat antal indragna tillstånd. Om så är fallet ska utredaren visa vilka konsekvenser detta får för kommunerna eftersom de är ytterst ansvariga för att brukaren erbjuds den tjänst han eller hon har rätt till. Utredaren ska också ta ställning till om det, i händelse av indraget tillstånd, finns behov av att införa mekanismer för företag inom välfärdssektorn, som under en kortare period säkerställer att brukarna utan avbrott erbjuds fortsatta tjänster.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera om det finns risk att högre krav på styrelse, verkställande ledning och dem som genom ägande utövar ett väsentligt inflytande över företag inom välfärdssektorn kan leda till ett ökat antal indragna tillstånd eller motsvarande typer av godkännanden,</p>
<p>- bedöma vilka konsekvenser ett eventuellt ökat antal indragna tillstånd eller motsvarande får för kommunerna som är ytterst ansvariga för att brukaren får den tjänst han eller hon har rätt till,</p>
<p>- utreda om det finns behov av sådana mekanismer för företag inom välfärdssektorn som under en kortare period säkerställer att brukarna utan avbrott erbjuds fortsatta tjänster, samt</p>
<p>- föreslå författningsändringar och andra åtgärder som utredaren utifrån sitt uppdrag finner befogade.</p>
<p>Utgångspunkter för uppdraget</p>
<p>Utredaren ska i alla sina förslag beakta konsekvenserna av förslagens påverkan på olika drifts- och verksamhetsformer samt effekterna för små och stora företag. Förslagen ska utformas så att de kan bidra till att vidareutveckla mångfalden av aktörer samt främjar olika storlek, drifts- och ägarformer inom välfärdssektorn.</p>
<p>Utredaren ska dessutom beakta vilka effekter förslagen får på valfriheten och mångfalden inom välfärdsområdet. Utgångspunkten ska vara att förslagen inte är mer belastande än nödvändigt för aktörer som vill etablera sig som leverantörer av välfärdstjänster.</p>
<p>Utredaren ska också analysera på vilket sätt eventuella ytterligare krav har EU-rättsliga aspekter. När det gäller de delar av utredningen som berör kapitalförsörjning ska utredaren analysera om reglerna om statsstöd kan aktualiseras.</p>
<p>Uppdragets genomförande och konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredarens uppdrag ska bedrivas utåtriktat och i kontakt med berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, Sveriges Kommuner och Landsting, näringslivet samt övriga intressenter.</p>
<p>I sitt arbete ska utredaren föra dialog med utredningar som berör de frågeställningar som angivits i uppdraget. Detta gäller särskilt Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (Ju 2012:11), Utredningen om inrättande av Inspektionen för vård och omsorg (S 2012:05), Upphandlingsutredningen (S Fi 2010:06), Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07), Friskolekommittén (U 2011:04) och Framtida valfrihetssystem inom socialtjänsten (dir. 2012:91).</p>
<p>Utredaren ska också följa det arbete som pågår för att förstärka tillsynen på vård- och omsorgsområdena bl.a. genom följande uppdrag från regeringen.</p>
<p>- Socialstyrelsens uppdrag att ta fram ett vägledande underlag för upphandling och uppföljning av kommunal vård och omsorg om äldre.</p>
<p>- Kammarkollegiets uppdrag att utveckla och ansvara för vägledningar som stöd vid upphandling av vård och omsorg som sker enligt LOU och LOV.</p>
<p>- Konkurrensverkets uppdrag att följa upp och utvärdera konkurrensförhållandena i kommunernas valfrihetssystem.</p>
<p>- Statskontorets uppdrag att utvärdera den förändrade klagomålshanteringen mot hälso- och sjukvården.</p>
<p>- SCB:s uppdrag att ta fram ett utförarregister över de privata aktörer som är verksamma inom offentligt finansierade välfärdstjänster.</p>
<p>Utredaren ska i enlighet med kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> beräkna och redovisa förslagens ekonomiska och andra samhällsekonomiska konsekvenser. För de förslag som innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för det offentliga, ska utredaren föreslå en finansiering. Om förslagen i betänkandet har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges. Utredaren ska i detta sammanhang beakta att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Även förslagens betydelse för den offentliga servicen i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag ska också anges.</p>
<p>För samtliga förslag som utredningen lägger fram ska utredaren göra en analys av hur de samhällsekonomiska kostnaderna för högre krav, ökad administrativ belastning för statliga och kommunala myndigheter, kommuner, landsting och domstolar samt krav på fler kontroller förhåller sig till den effekt som förväntas uppnås. Konsekvenserna ska anges enligt 6 och 7 §§ förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1244">(2007:1244)</a> om konsekvensutredning vid regelgivning.</p>
<p>Utredaren ska genomgående analysera möjliga konsekvenser för kvinnor och män, flickor och pojkar. För de förslag som utredningen lämnar ska möjliga konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män redovisas. Individbaserad statistik ska presenteras med kön som övergripande indelningsgrund och analyseras ur ett jämställdhetsperspektiv.</p>
<p>Det ingår inte i utredarens uppdrag att föreslå en reglering av offentlighetsprincipen som gäller för de privata företagen, eller att överväga eller föreslå ändringar i grundlag.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2014.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:124/2012-12-13T12:00:00+01:002012-12-13T12:00:00+01:002012:124 En förstärkt budgetprocessFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 13 december 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av budgetprocessen. Syftet med uppdraget är att utifrån erfarenheterna av den nuvarande budgetprocessen och ny europarättslig reglering stärka budgetramverket.</p>
<p>Kommittén ska bl.a. överväga</p>
<p>- hur dagens praxis för budgetbehandling bör regleras i syfte att tydliggöra gällande ordning,</p>
<p>- om det finns skäl att behandla inkomst- respektive utgiftssidan på statens budget på ett mer enhetligt sätt,</p>
<p>- behovet av nya eller ändrade bestämmelser som klargör riksdagens ansvar för det medelfristiga budgetperspektivet, och</p>
<p>- om det finns skäl att införa bestämmelser som klargör kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den s.k. europeiska terminen.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2013. Förslag som föranleds av rådets direktiv (2011/85/EU) av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk ska dock lämnas senast den 1 maj 2013.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Nuvarande reglering av budgetprocessen</p>
<p>Budgetprocessen omfattar bl.a. arbetet med den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen, de två propositionerna med förslag till ändringsbudget, skrivelsen om skatteutgifter, skrivelsen om årsredovisningen för staten och de prognoser som utarbetas under året. Budgetprocessen är endast delvis lagreglerad. I regeringsformen (RF) regleras den grundläggande fördelningen av skyldigheter och befogenheter mellan riksdagen och regeringen i fråga om budgeten, som i korthet innebär att riksdagen ensam har bestämmanderätten över statens inkomster, utgifter och förmögenhet medan verkställigheten på detta område huvudsakligen ankommer på regeringen. Regeringens skyldighet att lämna en budgetproposition och en årsredovisning för staten är reglerad i regeringsformen. I riksdagsordningen (RO) finns översiktliga bestämmelser om tidpunkterna för överlämnade av den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen samt om propositionernas innehåll. Riksdagsordningen innehåller även bestämmelser om beslutsprocessen i riksdagen. I budgetlagen <a href="https://lagen.nu/2011:203">(2011:203)</a> finns närmare bestämmelser om innehållet i budgetpropositionen och regeringens befogenheter inom ramen för dess uppdrag att styra riket. Därutöver är budgetprocessen en följd av praxis, uttalanden i betänkanden samt informella överenskommelser inom riksdagen och mellan riksdagen och regeringen.</p>
<p>Bakgrunden till nuvarande budgetprocess</p>
<p>En viktig del i arbetet med att skapa ordning och reda i de offentliga finanserna på 1990-talet var att åstadkomma en samlad och transparent budgetprocess. Den nya budgetprocessen skulle stärka riksdagens styrning av budgetberedningen och öka samordningen i detta arbete.</p>
<p>Den nuvarande budgetordningen tillämpades första gången i 1996 års budgetarbete avseende budgetåret 1997. Vid införandet framhölls särskilt behovet av att ha en stramare budgethantering och vikten av en fullständig, heltäckande och översiktlig budgetproposition. Samtliga inkomster och utgifter skulle bruttoredovisas och samtliga förslag med budgetpåverkan skulle redovisas vid ett och samma tillfälle. Några förslag med budgetpåverkan för det kommande budgetåret vid sidan av budgetpropositionen skulle inte tillåtas. Riksdagen skulle därmed få ett fullständigt beslutsunderlag om statens ekonomi i stället för en mängd delförslag där konsekvenserna för helheten inte framgick. En sådan transparens skulle inte bara bidra till ökad kostnadskontroll utan också till en tydligare demokratisk process genom att regeringens samlade budgetförslag skulle ställas mot oppositionens förslag. Genom en ny beslutsordning, den s.k. rambeslutsmodellen, skulle man även undvika att budgeten under riksdagsbehandlingen sönderföll i olika beståndsdelar och att helhetsperspektivet därmed gick förlorat. Ytterligare stadga till budgetprocessen skulle åstadkommas genom införandet av en ny budgetlag.</p>
<p>Utöver denna uppstramning av budgetpropositionens innehåll och riksdagsbehandlingen av den innebar den nya ordningen också att ramarna för innehållet i den ekonomiska vårpropositionen fastställdes. Vidare skulle förslag om ändringar i budgeten enligt förarbetena hädanefter läggas fram som samlade paket. Detta skulle som huvudregel ske vid två tillfällen per år: en gång på våren i samband med den ekonomiska vårpropositionen och en gång på hösten i samband med budgetpropositionen.</p>
<p>Sedan 1996 har vissa justeringar av budgetprocessen skett, såsom lagregleringen av utgiftstaket och överskottsmålet samt genom att den ekonomiska vårpropositionen har gjorts obligatorisk och fått en delvis förändrad inriktning mot långsiktiga ekonomisk-politiska och statsfinansiella frågor snarare än budgetära frågor inför det kommande budgetåret. Vidare har det medelfristiga perspektivet fått en alltmer central roll i budgetprocessen och en översyn har gjorts av budgetlagen. I huvudsak är dagens budgetprocess dock densamma som den som infördes 1996.</p>
<p>Pågående översyn av riksdagsordningen</p>
<p>Riksdagsstyrelsen har den 26 september 2012 beslutat direktiv till en översyn av riksdagsordningen som ska ledas av talmannen med bistånd av gruppledarna. Uppdraget omfattar en allmän översyn innefattande bl.a. att överväga möjligheten att närmare precisera innebörden av följdmotionsrätten, att överväga en tydligare reglering kring utskottsinitiativ och att göra en genomgång av huvud- respektive tilläggsbestämmelser i syfte att renodla dessa. Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2013.</p>
<p>Behovet av en översyn</p>
<p>Tidigare utvärderingar</p>
<p>Budgetprocessen utvärderades för cirka tio år sedan av såväl riksdagen som regeringen. Den riksdagskommitté som hade fått i uppdrag att utvärdera den nya budgetprocessen konstaterade att intentionerna bakom reformeringen av riksdagens budgetberedning i huvudsak hade uppfyllts och att den reformerade budgetprocessen i viktiga avseenden var bättre än den tidigare. Vidare bedömde kommittén att rambeslutsmodellen hade lett till en förbättrad koordinering av riksdagens budgetarbete, att införandet av ett utgiftstak och lagenlig skyldighet för regeringen att följa såväl utgiftstaket som ramarna för utgiftsområdena hade gett riksdagen en förbättrad möjlighet att kontrollera utgiftsutvecklingen samt att budgetlagen bidragit till en uppstramning av budgetprocessen och bättre översikt över centrala bestämmelser för statens budget. Samtidigt påtalades att det var för tidigt att uttala sig om hur den nya budgetprocessen skulle klara perioder med svåra påfrestningar eller parlamentarisk osäkerhet (förs. 2000/01:RS1).</p>
<p>Vunna erfarenheter och nya förutsättningar - skäl för en förnyad översyn</p>
<p>Den nuvarande ordningen har hittills fungerat tämligen väl. Detta betyder dock inte att den är invändningsfri. Stora delar av processen är fortfarande oreglerad och vilar på en ordning av praxis och överenskommelser. I samband med framtagandet av den nya budgetprocessen uttalades att det fanns behov av ett förtydligande regelverk, men att det inte tedde sig meningsfullt med en fullständig lagreglering av rambeslutsmodellens tillämpning. Bedömningen gjordes att det räckte med att tillämpningen av metoden fick en författningsenlig sanktionering och att dessa föreskrifter kompletterades med praktiska tillämpningsanvisningar av mer upplysande karaktär. Av stor betydelse bedömdes i stället vara att alla som deltog i budgetprocessen hade en gemensam grundsyn och var överens om syftet med den föreslagna rambeslutsmodellen och vilken roll de själva spelade i denna process (förs. 1993/94:TK2). Lämpligheten i en sådan ordning kan dock ifrågasättas mot bakgrund av vad som samtidigt anfördes om vikten av stabilitet, tydlighet och stramhet samt processens förmåga att hantera påfrestningar i form av exempelvis ekonomisk kris eller parlamentarisk osäkerhet.</p>
<p>Vidare aktualiserar även vissa delar av det nya europeiska finanspolitiska ramverket, som håller på att införlivas inom ramen för EU-samarbetet, frågan om en översyn av den svenska budgetprocessen. Ekofinrådet beslutade i september 2010 att införa en ny ram för granskningen av den ekonomiska politiken i EU, den s.k. europeiska terminen som gäller fr.o.m. 2011, se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 av den 16 november 2011 om ändring av rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken.</p>
<p>Införandet av den europeiska terminen innebär huvudsakligen att EU:s granskning av finanspolitiken och strukturpolitiken sker parallellt och förläggs till våren till skillnad från tidigare när granskningen skedde under hösten. Syftet är att stärka förhandsdimensionen i granskningsprocessen genom att rekommendationerna till medlemsländerna dels bättre kan beaktas i de nationella budgetprocesserna, dels blir mer förenliga med varandra inom de olika politikområdena.</p>
<p>För svensk del innebär detta att regeringen ska presentera Sveriges konvergensprogram och det nationella reform-programmet samtidigt under våren (senast före utgången av april månad). Såväl det svenska konvergensprogrammet som det nationella reformprogrammet bygger på den ekonomiska vårpropositionen.</p>
<p>En del av lagstiftningspaketet för ekonomisk styrning inom EU utgörs av rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk. I lagstiftningspaketet ingår, utöver direktivet, fem förordningar, varav två endast gäller euroländerna. Direktivet ska inte förväxlas med den s.k. finanspakten (Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom den ekonomiska och monetära unionen) som även den innehåller krav på de nationella finanspolitiska ramverken. Finanspakten riktar sig dock mot euroländer och dess krav är inte bindande för Sverige.</p>
<p>Direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk innebär krav på redovisningsprinciper, statistikkvalitet och prognosmetoder i linje med en enhetlig europeisk standard i syfte att förenkla transparens och uppföljning av finanspolitiken. Vidare innebär direktivet krav på att de nationella budgetramverken ska ha ett flerårigt budget-perspektiv för att säkerställa att medlemsstaterna inom rimlig tid kan uppnå sina medelfristiga mål (artikel 9.1). Medlemsstaternas budgetramverk ska enligt direktivet vidare dels säkerställa att de årliga budgetförslagen återspeglar de medelfristiga målen (artikel 7 och 10), dels innehålla konsekvenser för det fall de medelfristiga målen inte uppnås (artikel 6.1.c). Kraven i direktivet ska främja medlemsstaternas uppfyllelse av stabilitets- och tillväxtpaktens underskotts- och skuldkriterier samt de nationella medelfristiga målen. Sett till hur Sveriges budgetramverk tillämpas har Sverige ett väl konstruerat ramverk och uppfyller de flesta kraven i direktivet. Det finns emellertid i dag inte några regler som uttryckligen binder riksdagen vid direktivets krav på medelfristigt perspektiv. Vidare ställer den svenska lagstiftningen krav på att utgiftstaket används vid beredningen av budgetförslaget och genomförandet av budgeten samt krav på regeringen att vidta åtgärder om utgiftstaket hotas. Någon motsvarande reglering avseende överskottsmålet finns inte.</p>
<p>Sammanfattningsvis har den nuvarande budgetprocessen varit i kraft i närmare 15 år. Processen har kommit att permanentas, men också till viss del utvecklas utan att detta kommit till uttryck i de befintliga regleringarna. Under denna tid har också det europeiska perspektivet och EU:s roll i budgetsammanhang förändrats. Det finns därför anledning att nu se över delar av budgetprocessen.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av budgetprocessen. Översynen ska omfatta följande områden med betydelse för budgetprocessen.</p>
<p>En tydligare reglering av rambeslutsmodellen</p>
<p>Rambeslutsmodellen, som regleras i 5 kap. 12 § RO och dess tilläggsbestämmelse 5.12.1, innebär att riksdagen i ett första steg genom ett enda beslut dels fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde, dels godkänner en beräkning av inkomsterna på statens budget. I detta beslut ingår också enligt praxis fastställandet av utgiftstak och antagande av lagförslag gällande skattefrågor som lämnas i budgetpropositionen. Beslutet i steg ett, det s.k. rambeslutet, bereds av finansutskottet efter hörande av bl.a. skatteutskottet. Vissa förslag på skatteområdet aviseras i budgetpropositionen men lagförslagen lämnas i särpropositioner som behandlas i skatteutskottet. Dessa lagförslag ingår då inte i rambeslutet på annat sätt än att effekterna av förslagen ligger till grund för inkomstberäkningen. Riksdagens beslut om fördelning av statsutgifterna på utgiftsområden fungerar som bindande ramar för den fortsatta beredningen i fackutskotten vid fördelningen av utgifterna på anslag inom varje utgiftsområde.</p>
<p>I steg två fattas beslut om anslag och andra utgifter för respektive utgiftsområde genom ett enda beslut. I samband med beslutet i steg två behandlas också övriga ekonomiska åtaganden inom respektive utgiftsområde och även sådan lagstiftning som har budgetpåverkan. Hanteringen i utskotten av dessa frågor skiljer sig något åt.</p>
<p>Sedan regeringen överlämnat budgetpropositionen och innan det nya budgetåret påbörjats får nya förslag som påverkar statens budget för det kommande budgetåret inte lämnas om det inte finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl för detta. Sådana propositioner ska behandlas av finansutskottet. Denna ordning syftar till att bidra till att en lagd budgetproposition är fullständig och ligger fast.</p>
<p>Det första steget i rambeslutsmodellen har med några få undantag haft samma innehåll alltsedan nuvarande beslutsordning infördes. Lagförslagen på skatteområdet lämnades inledningsvis i huvudsak i budgetpropositionen eller i särpropositioner i samband med budgetpropositionen och behandlades av finansutskottet. Ganska snart kom skatteförslagen dock som huvudregel att lämnas efter budgetpropositionen och behandlas av skatteutskottet. Detta var en följd av den interna budgetprocessen i Regeringskansliet som medförde att lagförslag i de flesta fall inte hann beredas i tid till budgetpropositionen. I riksdagen har man dock i huvudsak följt rambeslutsmodellen och behandlat lagförslagen som en del av budgetbeslutets första steg i den meningen att oppositionspartierna i skatteutskottet som regel inte har reserverat sig till förmån för förslag som har budgeteffekt och där budgeteffekten ingått i inkomstberäkningen. Godkänner riksdagen inkomstberäkningen i steg ett godtar riksdagen alltså även skatteförslagen i särpropositionerna. Ordningen baserar sig på en överenskommelse mellan riksdagspartierna från riksdagsåret 1996/97.</p>
<p>Av förarbetena (förs. 1993/94:TK2) till den aktuella bestämmelsen i riksdagsordningen framgår att beslutet om inkomstberäkningen är avsett att vara styrande för besluten om skatteförslagen. Detta förutsätts gälla oavsett om skatteförslagen lämnas i samband med eller efter budgetpropositionen. Det s.k. reservationsförbudet som har tillämpats av skatteutskottet har grundat sig på dessa förarbetsuttalanden. Samtidigt finns det inte någon reglering som slår fast ordningen och det finns flera exempel på att ordningen inte alltid har följts.</p>
<p>Även på utgiftssidan finns i flera fall en tydlig koppling mellan lagstiftning och beräknade anslag, inte minst gäller detta de statliga transfereringarna. Förslag till lagstiftning med utgiftspåverkan kan lämnas i eller i samband med budgetpropositionen. Någon reglering som tydliggör kopplingen mellan sådan lagstiftning och anslagsbesluten finns dock inte.</p>
<p>Besluten om grunderna för inkomsternas beräkning och utgiftsramarna samt om fördelningen av medel på olika anslag kan inte fattas isolerat från de förutsättningar som ligger till grund för inkomst- och utgiftsberäkningarna. Denna grundläggande förutsättning framgår delvis av förarbetena men inte direkt av nuvarande bestämmelser.</p>
<p>I samband med införandet av den nuvarande budgetprocessen framhölls vikten av att samtliga förslag med budgetpåverkan skulle redovisas vid ett och samma tillfälle. Några utbrutna förslag vid sidan av budgetpropositionen, som inte beaktats vid inkomst- eller utgiftsberäkningen och aviserats i propositionen, skulle inte tillåtas. Denna princip tillämpas strikt i förhållande till regeringens budgetproposition och enligt praxis även i förhållande till andra förslag med budgetpåverkan. Det finns dock inte något formaliserat krav på att sådana förslag ska behandlas i samband med budgetpropositionen.</p>
<p>Kommittén ska mot bakgrund av det anförda överväga på vilket sätt den etablerade ordningen för hantering av dels skattelagstiftningen och inkomstberäkningen, dels förslag till lagstiftning med betydelse för anslagsbesluten bör klargöras i regelverket.</p>
<p>Vidare ska kommittén överväga på vilket sätt principen om en samlad budgetbehandling bör komma till uttryck i fråga om förslag med budgetpåverkan. Detta gäller såväl förslag väckta i samband med de ekonomiska propositionerna som vid sidan av den ordinarie budgetprocessen, t.ex. i samband med utskottsinitiativ. Kommittén får även överväga frågor kring redovisning av budgetkonsekvenser avseende sådana förslag.</p>
<p>Kommittén ska också, med hänsyn till den betydelse indelningen av statsutgifterna på utgiftsområden har fått för budgetprocessen, överväga om förekomsten av utgiftsområden och därmed grunden för rambeslutsmodellen bör regleras i en huvud- eller tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen.</p>
<p>Kommittén får även pröva om beslutsordningen i riksdagen för budgetpropositionen ytterligare kan förenklas samtidigt som ett sammanhållet budgetbeslut värnas.</p>
<p>Beslut om ändring av budgeten</p>
<p>Enligt 9 kap. 4 § RF kan riksdagen under budgetperioden besluta om en ny beräkning av statens inkomster och om nya eller ändrade anslag. Förslag till ändringar av innevarande års budget lämnas enligt praxis som samlade paket i anslutning till budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Förslagen behandlas i sin helhet av finansutskottet som inhämtar yttranden från berörda utskott. Innan ett beslut om ändring av anslag för löpande budgetår fattas som innebär att en utgiftsram påverkas måste ett beslut om godkännande av ändrade utgiftsramar fattas (5 kap. 12 § RO). Syftet med denna ordning är att bibehålla helhetsperspektivet. I praktiken beslutar dock riksdagen om ändrade ramar och anvisar nya och ändrade anslag genom ett enda beslut.</p>
<p>Någon reglering av besluten om ändringar av budgeten utöver de redovisade bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen finns inte. Den förenklade beslutsformen, med fastställande av ändrade ramar och anvisning av nya och ändrade anslag genom ett enda beslut, vilar i stället på praxis.</p>
<p>Det finns vidare en asymmetri i regelverket som innebär att beslutsordningen för budgetens utgiftssida är mer reglerad än vad den är för budgetens inkomstsida. Ett exempel på denna asymmetri är att det inte finns någon skyldighet för riksdagen eller regeringen att ändra inkomstberäkningen till följd av beslut som påverkar denna, t.ex. beslut om ändrad skattelagstiftning, trots att beslut som avser inkomstsidan har lika stor påverkan på statens budget som ändringar på utgiftssidan.</p>
<p>Av praxis synes följa att de följdmotioner som föranleds av ett förslag till ändring av budgeten ska hålla sig inom ärendets ram, vilket innebär att bara de anslag som tas upp i propositionen hör till ärendet och att föreslagna anslagsnivåer sätter ramen för ärendet. Denna praxis går dock inte att utläsa ur gällande bestämmelser eller förarbeten. För det fall ändringsbudget skulle införas även på inkomstsidan behöver en motsvarande ordning etableras även avseende denna, exempelvis skulle en föreslagen skattehöjning eller skattesänkning sätta ramen för ärendet, dvs. en höjning eller sänkning skulle endast kunna avslås eller justeras ned.</p>
<p>Riksrevisionen har kritiserat regeringens förslag till ändringar i budgeten och ansett att merparten av de förslag som lämnas kan ifrågasättas (RiR 2008:17). Medelsbehovet bör, enligt Riksrevisionen, i många fall kunna tillgodoses inom årets anvisade medel, med anslagssparande eller anslagskredit. Riksrevisionen har även ansett att det råder en bristande budgetdisciplin kring ändringar i budgeten och framhållit att andelen ofinansierade förslag uppgår till drygt 60 procent. Enligt Riksrevisionen borde förslag om ändringar i budgeten endast lämnas vid omfattande eller bestående och oförutsedda utgiftsökningar. Finansutskottet har med anledning av Riksrevisionens påpekanden anfört att det även är naturligt att förslag om ändringar i budgeten lämnas vid tillfälliga oförutsedda utgiftsökningar, som är hänförliga till en felaktig eller ändrad grund för anslagsberäkningen (bet. 2008/09:FiU11).</p>
<p>Det är av stor vikt för stabiliteten i statens finanser att helhetsperspektivet bibehålls under pågående budgetår och att processen kring förslag om ändringar av budgeten är lika stram som processen kring budgetpropositionen. Kommittén ska därför överväga i vilken utsträckning den tillämpade ordningen kring riksdagens hantering av ändringar av budgeten bör regleras. Kommittén ska också överväga om det finns skäl att öka symmetrin mellan utgifts- och inkomstsidan avseende hanteringen av förslag till ändringar av budgeten. Detta innefattar även att överväga övriga frågor av betydelse för riksdagens behandling av förslag till ändringar av budgeten. Vidare ska kommittén överväga om det finns behov av att precisera om särskilda förutsättningar bör gälla för förslag om ändringar av budgeten.</p>
<p>Det medelfristiga perspektivet</p>
<p>Besluten om statens budget i riksdagen är formellt ettåriga. Ett medelfristigt perspektiv i budgetarbetet är dock nödvändigt för att regeringen och riksdagsmajoriteten ska kunna genomföra sin politik. Det hör till undantagen att nya politiska program och åtgärder eller besparingar endast är ettåriga. Den absoluta majoriteten av budgetbesluten har därför i praktiken en effekt bortom det faktiska budgetåret även om det inte framgår av det formella budgetbeslutet. Det innebär att om ett långsiktigt politiskt program ska kunna genomföras på ett strukturerat sätt, är det centralt att det finns ett medelfristigt tidsperspektiv, som omfattar tre till fyra år framåt, i den årliga budgetprocessen.</p>
<p>Det medelfristiga perspektivet är en grundläggande beståndsdel i det budgetpolitiska ramverket. I Sverige är utgiftstaket centralt för att skapa incitament till ett medelfristigt perspektiv i budgetprocessen. Utgiftstaket utgör en tidig, övergripande restriktion som i termer av totala utgifter begränsar budgetprocessen från det att taket fastställs 3-4 år före det formella budgetbeslutet för ett visst budgetår till dess att budgetåret är slut. Utgiftstaket skapar därmed ett prioriteringstryck inom givna ramar, inte bara för det faktiska budgetåret utan också för åren bortom budgetåret. Därmed bidrar det till att den faktiska utgiftsutvecklingen sammanfaller med den regeringen och riksdagen har ansett vara långsiktigt önskvärd.</p>
<p>Det finns bestämmelser i budgetlagen som ålägger regeringen att lämna förslag till överskottsmål, utgiftstak och utgiftsramar (2 kap. 1-3 §§). Överskottsmålet ska avse medellång sikt, utgiftstaket det tredje tillkommande året och utgiftsramarna det andra och tredje tillkommande året. Numera har regeringen dock valt att använda ett fyraårsperspektiv och har därför under några år lämnat förslag till utgiftstak och preliminära utgiftsramar även för det fjärde tillkommande året. Riksdagen fattar årligen, som en del av rambeslutsmodellens första steg, beslut om utgiftstak för det tredje och i förekommande fall även det fjärde tillkommande året samt om att godkänna en preliminär fördelning av utgifter på utgiftsområden för det andra, tredje och fjärde tillkommande året.</p>
<p>Även i EU-direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk finns krav på ett medelfristigt perspektiv. Där ställs bl.a. krav på fleråriga budgetmål och att framtagandet av den årliga budgeten ska återspegla dessa mål samt grunda sig på de inkomst- och utgiftsprognoser och prioriteringar som gäller på medellång sikt. Vidare ska de nationella budgetramverken enligt nämnda direktiv även innehålla konsekvenser för det fall de fleråriga budgetmålen inte uppnås. Direktivet ska vara genomfört i respektive land före utgången av 2013. Sverige har preliminärt bedömt att man uppfyller huvuddragen i direktivet, men det finns delar där det kan krävas justeringar för att fullt ut uppfylla kraven. Ett sådant område är kraven på medlemsstaternas budgetramverk i fråga om det medelfristiga perspektivet.</p>
<p>Att upprätthålla det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen är således ett viktigt fundament i både Sveriges och EU:s budgetpolitiska ramverk. Det saknas dock bl.a. bestämmelser som klargör riksdagens ansvar för det medelfristiga perspektivet. Kommittén ska analysera hur Sveriges budgetramverk förhåller sig till EU-direktivets krav på bl.a. medelfristigt perspektiv och vid behov lämna förslag till förändringar i det svenska ramverket i syfte att säkerställa att Sverige uppfyller direktivets krav. I detta sammanhang ska kommittén även överväga i vilken lag, riksdagsordningen eller budgetlagen, centrala områden i budgetramverket bör regleras, t.ex. de budgetpolitiska målen och kravet på budgetens fullständighet. En avvägning bör göras utifrån behovet av stabilitet och av att kontinuerligt kunna utveckla ramverket. Kommittén ska dessutom analysera för- och nackdelar med ett tre- respektive fyraårigt perspektiv för utgiftstaket och överväga en ändring av regleringen i detta avseende.</p>
<p>Kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den europeiska terminen</p>
<p>Den europeiska terminen regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1175/2011 av den 16 november 2011 om ändring av rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken. Förordningen ändrades som en del av lagstiftningspaketet för ekonomisk styrning inom EU som antogs av Europaparlamentet och rådet i november 2011.</p>
<p>Av förordningen framgår rapporteringstidpunkter, innehållet i konvergensprogram samt att rådet, på förslag från kommissionen, ska ge rekommendationer till medlemsstaterna på grundval av deras konvergensprogram och nationella reformprogram. I Sverige anger den ekonomiska vårpropositionen riktlinjerna inför budgetpropositionen och inriktningen för den ekonomiska politiken i ett medelfristigt perspektiv. Den ligger även till grund för uppdateringen av det svenska konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet som lämnas till kommissionen varje vår. Regeringen informerar vanligen riksdagens finansutskott om konvergensprogrammet innan det överlämnas. Rekommendationerna i den europeiska terminen är inte bindande för medlemsstaterna, men i budgetpropositionen redovisar regeringen rekommendationerna från rådet och sin syn på dessa. Hanteringen av det svenska konvergensprogrammet är inte reglerad utan följer av praxis.</p>
<p>Införandet av den europeiska terminen avsåg att stärka uppföljningen av den ekonomiska politiken, och de rekommendationer som kommer från rådet förutsattes i större utsträckning vara vägledande för det nationella budgetarbetet. Rekommendationerna är en uppmaning till lämplig handling men är inte formellt bindande för medlemsstaterna. Den europeiska terminen utgör dock en viktig grund för dialogen mellan EU och medlemsländerna om den ekonomiska politiken, varför samrådsformerna mellan riksdagen respektive regeringen bör klargöras på detta område. Kommittén ska därför överväga behovet av att införa bestämmelser som klargör kopplingen mellan den nationella budgetprocessen och den europeiska terminen. I detta ingår att klargöra regeringens respektive riksdagens befogenheter avseende bl.a. konvergensprogrammet och det nationella reformprogrammet.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Kommittén ska samråda med den av riksdagsstyrelsen tillsatta kommittén för översyn av riksdagsordningen (dnr 049-3142-2011/12), bl.a. i syfte att uppnå samverkande lösningar.</p>
<p>Kommittén ska redovisa uppdraget senast den 1 oktober 2013. Förslag som föranleds av rådets direktiv (2011/85/EU) av den 8 november 2011 om krav på medlemsstaternas budgetramverk ska dock lämnas senast den 1 maj 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:116/2012-11-15T12:00:00+01:002012-11-15T12:00:00+01:002012:116 Förenklad beskattning för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolagFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 15 november 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska utvärdera och försöka förenkla skattereglerna för enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag. Syftet med utvärderingen är att undersöka om reglerna används i den omfattning det är möjligt och om så inte är fallet undersöka orsaken till detta. I sammanhanget ska särskilt reglerna om räntefördelning och expansionsfonder uppmärksammas. Baserat på de slutsatser som kan dras av utvärderingen ska utredaren göra en översyn av reglerna och dels föreslå åtgärder i syfte att öka den faktiska utnyttjandegraden, om det skulle visa sig att reglerna är underutnyttjade, dels undersöka möjligheterna till förenklingar av de befintliga reglerna. Om det bedöms vara ett lämpligt alternativ, står det utredaren fritt att föreslå andra regler med motsvarande syfte som de befintliga. För samtliga förslag ska principen om neutralitet vid beskattningen av olika företagsformer upprätthållas så långt det är möjligt.</p>
<p>Utredaren ska också, i den mån det bedöms som nödvändigt för att uppnå största möjliga förenkling och ett ändamålsenligt resultat, överväga enstaka frågeställningar inom bokföring och redovisning som kan ha betydelse för beskattningen av de aktuella företagsformerna.</p>
<p>Utredaren bör även överväga behovet av förändringar av skatteförfarandereglerna samt lämna behövliga författningsförslag med anledning av de förslag som lämnas i övrigt.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2014.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Beskattningen av enskilda näringsidkare utreddes under skattereformen</p>
<p>Genom 1990 års skattereform, som genomfördes i tre steg genom beslut under hösten 1989 samt under våren och hösten 1990, infördes ett i grunden förändrat skattesystem som kom att tillämpas från och med 1992 års taxering. En återkommande fråga inför och under arbetet med skattereformen var hur enskilda näringsidkare och handelsbolagsdelägare skulle kunna ges skattemässiga villkor som är likvärdiga med de som gäller för företagare som driver sin näringsverksamhet genom aktiebolag. Betänkandet Enskilda näringsidkare Översyn av skattereglerna (SOU 1997:178) innehåller (i avsnitt 3) en sammanfattning av det arbete som bedrevs på detta område.</p>
<p>En ambition under arbetets gång var att så långt möjligt eftersträva regellikformighet mellan företagsformerna (se SOU 1991:100 s. 64). Utredningen om beskattning av inkomst hos enskilda näringsidkare och handelsbolag pekade i sitt betänkande Neutral företagsbeskattning (SOU 1991:100 s. 83) ut tre skillnader mellan enskilt bedriven näringsverksamhet och verksamhet som bedrevs genom aktiebolag. Dessa bestod i att överskott och underskott från olika verksamheter kunde kvittas mellan varandra i ett aktiebolag, att avkastning på kapital som en aktieägare lånat ut till sitt bolag enkelbeskattades som kapitalinkomst och att inkomst som återinvesteras i ett aktiebolag enkelbeskattades. Motsvarande möjligheter fanns inte för de enskilda näringsidkarna och handelsbolagsdelägarna.</p>
<p>Periodiseringsfonder, räntefördelning och expansionsfond</p>
<p>Det fortsatta arbetet med dessa frågor mynnade så småningom ut i det som i bland kallas 1994 års skattereform. Därigenom kom alla inkomster från enskild näringsverksamhet att beräknas gemensamt, vilket medförde att överskott och underskott från olika verksamheter automatiskt kunde kvittas. Vidare infördes regler om periodiseringsfonder, räntefördelning och expansionsfond som numera återfinns i 30, 33 respektive 34 kap. inkomstskattelagen <a href="https://lagen.nu/1999:1229">(1999:1229)</a>.</p>
<p>Reglerna om periodiseringsfonder gäller för enskilda näringsidkare och handelsbolagsdelägare. Motsvarande regler gäller även för alla juridiska personer. Reglerna om räntefördelning och expansionsfond gäller dock endast enskilda näringsidkare och handelsbolagsdelägare och infördes för att uppnå neutralitet mellan företagsformerna i de avseenden som tidigare nämnts.</p>
<p>För de enskilda näringsidkarnas och handelsbolags-delägarnas del innebär reglerna om periodiseringsfonder att avdrag för avsättning till periodiseringsfond varje år får göras med 30 procent av årets positiva resultat. Detta avdrag ska återföras till beskattning i vissa situationer, bl.a. om verksamheten upphör, och senast sex år efter avsättningen.</p>
<p>Syftet med reglerna om räntefördelning var att göra det möjligt för enskilda näringsidkare och handelsbolagsdelägare att kunna "låna ut" pengar till näringsverksamheten på motsvarande sätt som en delägare i ett aktiebolag kan låna ut pengar till sitt aktiebolag och därmed erhålla marknadsmässiga räntebetalningar, som enkelbeskattas som kapitalinkomster. Således innebär positiv räntefördelning för den enskilda näringsidkarens del att det beräknas en schablonmässig avkastning på det egna kapitalet i näringsverksamheten. Denna avkastning flyttas sedan från inkomstslaget näringsverksamhet till inkomstslaget kapital. Den positiva räntefördelningen är frivillig. Negativ räntefördelning däremot är obligatorisk. Sådan ska göras om det egna kapitalet är negativt och innebär att näringsidkaren ska ta upp en inkomst i inkomstslaget näringsverksamhet samtidigt som denne får avdrag med samma belopp i inkomstslaget kapital. Reglerna om negativ räntefördelning syftar bl.a. till att avhålla näringsidkare från att förlägga privata lån till sin näringsverksamhet, där avdragseffekten för ränteutgifterna är större. Om möjligheten till positiv räntefördelning inte används fullt ut ett år, kan det överskjutande beloppet sparas och utnyttjas kommande år, vilket sker genom att ett sparat fördelningsbelopp förs vidare till nästa år.</p>
<p>Reglerna om expansionsfond syftar till att göra det möjligt för enskilda näringsidkare att, likt delägare i aktiebolag, behålla enkelbeskattade vinstmedel i verksamheten. Reglerna, som är frivilliga att tillämpa, innebär att hela årets vinst får dras av för avsättning till expansionsfond. På avsättningen betalas en expansionsfondsskatt, som motsvarar bolagsskatten. Vad som därefter är kvar, ett belopp motsvarande 73,7 procent (100-26,3), måste motsvaras av eget kapital i näringsverksamheten för att avsättningen ska få göras. Så länge tillräckligt kapitalunderlag finns i verksamheten behöver fonden inte återföras, utan nya årliga avsättningar kan göras. Den enskilda näringsidkaren väljer själv när dessa ska återföras till beskattning. När det görs tillgodoräknas näringsidkaren vid debiteringen av skatt det belopp som tidigare har betalats i expansionsfondsskatt. Expansionsfonden kan föras över mellan olika företagsformer, t.ex. bilda ett eget kapital i samband med ombildning till aktiebolag. Syftet är att underlätta byte av företagsform.</p>
<p>De införda reglerna ansågs vara komplicerade</p>
<p>Som framgått syftar reglerna om räntefördelning och expansionsfond till att i olika avseenden ge enskilda näringsidkare och handelsbolagsdelägare villkor som är likvärdiga med de som gäller för aktiebolagsägare.</p>
<p>Reglerna om räntefördelning innebär en slutlig skattelättnad i form av enkelbeskattning medan reglerna om expansionsfond inte innebär någon slutlig skattelättnad. Reglerna om expansionsfond innebär att i verksamheten behållna förvärvsinkomster inte beskattas fullt ut förrän senare, dvs. den skattskyldige får en skattekredit. Dessa ordningar har motiverats utifrån en jämförelse med aktiebolagen och deras ägare och baserar sig på underliggande ekonomiska sakförhållanden i näringsverksamheten.</p>
<p>Regelverken som sådana har emellertid - redan vid tillkomsten - kritiserats för att vara mycket komplicerade. Lagrådet ansåg att regleringen - med hänsyn till att den i huvudsak riktar sig till de mindre företagen - låg nära gränsen för vad som kan accepteras i komplexitet (prop. 1993/94:50 s. 427).</p>
<p>Senast en övergripande översyn av reglerna gjordes var 1997</p>
<p>År 1997, tre år efter att de aktuella regelsystemen hade införts, sågs reglerna på nytt över av den s.k. Förenklingsutredningen (SOU 1997:178). Utredaren skulle utvärdera och se över regelsystemet för enskilda näringsidkare och handelsbolagsdelägare. I direktiven (dir. 1996:78) uppgavs det nya systemet i grunden vara sunt, samtidigt som arbetet med att utvärdera och så långt som möjligt förenkla regelsystemet för näringsidkare och handelsbolagsdelägare borde drivas vidare. I utredarens uppdrag ingick således att se över möjligheten till förenklingar i det befintliga skattesystemet. Sådana förenklingar fick emellertid inte innebära att man gav avkall på principen om neutralitet i beskattningen av olika företagsformer, eller öppna möjligheter för skatteundandraganden. Eventuella förslag skulle vidare vara statsfinansiellt neutrala.</p>
<p>Utredningen hade tillgång till en rapport, Förslag till förenklingar i skattelagstiftningen (RSV Rapport 1995:10), från dåvarande Riksskatteverket och hade kontakter med verket och med företrädare för småföretagare i syfte att kartlägga svårigheterna i det befintliga skattesystemet och ta reda på vilka förenklingar som företagarna ansåg vara påkallade. Riksskatteverket konstaterade i rapporten att en del företag inte använde sig av regelsystemen och att en del av de som gjorde det gjorde fel. Kontakterna med branschen gav en delvis splittrad bild. En del ansåg att reglernas komplexitet var hämmande och andra menade att komplexiteten i reglerna inte var något hinder för företagsamheten, utan att det snarare var återkommande ändringar i regelverket som var hämmande. Utredningen lämnade inte förslag på några genomgripande förändringar av regelsystemen utan föreslog bara några smärre justeringar i reglerna om räntefördelning.</p>
<p>Reglerna har därefter byggts på och komplexiteten har ökat</p>
<p>I dag, arton år efter att reglerna infördes och femton år efter den senaste översynen, har regelverken byggts på och förfinats ytterligare. Som ett exempel på detta kan nämnas att reglerna om räntefördelning och expansionsfond från och med beskattningen 2006 ändrats så att sparad räntefördelning och expansionsfondsavsättningar kan föras över till någon annan i samband med att denne övertar hela eller delar av näringsverksamheten (jfr prop. 2004/05:32, bet. 2004/05:SkU15, rskr. 2004/05:77). Branschföreträdare har visserligen varit positiva till gjorda justeringar och förbättringar men åtgärderna har samtidigt bidragit till än mer komplexitet i regelsystemen.</p>
<p>Behovet av förenklingar</p>
<p>Regeringens målsättning är att det ska vara enkelt och mer lönsamt att starta och driva företag i Sverige oavsett företagsform.</p>
<p>För de flesta som väljer att bli företagare är enskild näringsverksamhet den första företagsform de väljer att etablera sig i, när de tar steget från anställd eller arbetssökande. Av Sveriges strax över en miljon företag är ca 740 000 enskilda företagare, dvs. drygt 70 procent. För många som startar företag tillsammans är handelsbolag den första företagsform som väljs eftersom det inte finns några större formkrav eller kräver någon kapitalinsats.</p>
<p>Steget från att vara anställd till att vara sin egen kan upplevas som ett stort steg. Att vara egenföretagare innebär en högre grad av risktagande för individen, med annan tillgång till samhällets trygghetssystem. Det förutsätter också kunskap om olika mer eller mindre komplexa regler som automatiskt börjar gälla när man blir företagare, inte minst olika skatteregler. För att uppmuntra fler människor att våga ta steget och bli företagare är det därför viktigt att ha ett enkelt regelsystem för den första och minsta företagsformen.</p>
<p>Många som väljer att börja som enskild näringsidkare eller bedriva verksamhet i handelsbolag övergår senare till att bedriva verksamheten i aktiebolagsform när verksamheten växer i omfattning. Även om tillväxt ofta sker i aktiebolagsformen, ska betydelsen av en enklare företagsform som enskild näringsverksamhet inte underskattas för företagande och entreprenörskap. Ett enklare regelverk gör att trösklarna sänks. Det skulle bidra till att fler vågar starta företag som sedan kan växa.</p>
<p>Skatteregler har vidare stor betydelse för hanteringskostnaderna, både för de skattskyldiga och för Skatteverket. Enklare skatteregler gör det lättare för de skattskyldiga att göra rätt för sig, dvs. undvika oavsiktliga fel. Enklare regler påverkar också möjligheterna till kontroll och därmed förekomsten av skatteundandraganden.</p>
<p>Det finns således goda skäl för att göra en översyn och utvärdera dagens skatteregler samt undersöka möjligheten att förenkla dem för de minsta företagen.</p>
<p>Utredningsuppdraget</p>
<p>Vilka regler som ska omfattas av uppdraget</p>
<p>Utredaren ska utvärdera och föreslå förenklingar av de skatteregler som gäller för enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag. Särskilt reglerna om räntefördelning och expansionsfonder ska uppmärksammas.</p>
<p>Den 1 januari 2012 trädde skatteförfarandelagen <a href="https://lagen.nu/2011:1244">(2011:1244)</a> i kraft. Syftet med den nya lagen har bl.a. varit att förenkla och förbättra skatteförfarandet för de skattskyldiga. Utredaren bör vid genomförande av sitt uppdrag även överväga behovet av förändringar av skatteförfarandereglerna samt lämna behövliga författningsförslag med anledning av de förslag som lämnas i övrigt.</p>
<p>Utredaren ska också, i den mån det bedöms nödvändigt för att uppnå förenklingar och ett ändamålsenligt resultat, överväga enstaka frågeställningar inom bokföring och redovisning som kan ha betydelse för beskattningen av de aktuella företagsformerna.</p>
<p>Uppdraget att utvärdera reglerna</p>
<p>Syftet med utvärderingen är att undersöka om reglerna används i den omfattning det är möjligt och om så inte är fallet undersöka vilka de bakomliggande orsakerna är och om det beror på något i det skattemässiga regelsystemet som bör åtgärdas. I det sammanhanget bör observeras att skattskyldiga kan avstå från att använda frivilliga regler som minskar den beskattningsbara inkomsten för att uppnå andra syften, t.ex. påverka olika förmånssystem som är inkomstberoende i en riktning som den enskilde finner önskvärd, utan att det beror på några brister i skattereglerna. Ett annat skäl till att skattskyldiga avstår från att använda reglerna kan vara att reglerna upplevs som komplexa. Vid utvärderingen bör utredaren även beakta vilka blanketter och annat hjälpmaterial som i dag finns tillgängliga för den skattskyldige när denne ska fullgöra sin deklarationsskyldighet och i vilken mån olika uppgifter har kunnat förtryckas.</p>
<p>Jämförbara utländska skattesystem</p>
<p>I den omfattning utredaren finner det lämpligt bör det göras en internationell utblick och jämförelse av hur de nu aktuella målgrupperna, dvs. enskilda näringsidkare och fysiska personer som är handelsbolagsdelägare, beskattas i andra jämförbara utländska skattesystem. Den internationella utblicken bör särskilt omfatta jämförelse av graden av reglernas komplexitet.</p>
<p>Uppdraget att föreslå enklare regler</p>
<p>Baserat på slutsatserna från utvärderingen ska utredaren göra en översyn av de materiella skattereglerna och identifiera åtgärder som skulle kunna öka den faktiska utnyttjandegraden, om det skulle visa sig att reglerna är underutnyttjade, samt undersöka möjligheterna till förenklingar av de befintliga reglerna.</p>
<p>Om det bedöms vara ett lämpligt alternativ står det utredaren fritt att föreslå andra regler med motsvarande syfte som de befintliga. Det blir då regler som ersätter befintliga regler. För att upprätthålla principen om neutral och likformig beskattning skulle det kunna finnas anledning att begränsa möjligheten att använda reglerna, t.ex. till företag av en viss storlek eller till att avse en begränsad period, t.ex. en uppstartsfas. Det ankommer på utredaren att ta ställning till detta. Vid bedömningen av lämpligheten av sådana avgränsningar ska utredaren beakta de villkor som ställs på utformningen för att reglerna ska vara förenliga med EU-rätten och då särskilt EU:s regler om statligt stöd.</p>
<p>Utgångspunkter för översynen</p>
<p>De förslag som lämnas ska så långt det är möjligt upprätthålla principen om neutralitet vid beskattningen av olika företagsformer. En närbesläktad fråga är att skattesystemet inte ska snedvrida konkurrensförhållandena inom näringslivet. En annan viktig utgångspunkt som ska beaktas är att de regler som föreslås inte öppnar upp för skatteundandraganden och möjliggör en effektiv skattekontroll. Möjligheten för de skattskyldiga att byta företagsform och generationsskifta bör också tas i beaktande, liksom även lagstiftarens möjlighet att i framtiden ändra i regelverket, något som har visat sig förenat med särskilda svårigheter när det gäller expansionsfonden (se prop. 2008/09:65 avsnitt 5.2).</p>
<p>Samverkan med Företagsskattekommittén</p>
<p>Regeringen har den 13 januari 2011 beslutat om direktiv till en kommitté med uppdrag att se över beskattningen av bolag (dir 2011:1). Kommittén har tagit namnet Företagsskattekommittén (Fi 2011:01). Kommitténs uppdrag omfattar inte beskattningen av enskilda näringsidkare eller handelsbolagsdelägare. Kommittén kan emellertid göra överväganden och lämna förslag som rör allmänna delar av företagsbeskattningen eller som visserligen rör bolagsbeskattningen, men som samtidigt får implikationer för beskattningen av enskilda näringsidkare och handelsbolagsdelägare och som påverkar de förutsättningar som bör ligga till grund för utredarens överväganden inom ramen för detta uppdrag. Kommittén ska t.ex. undersöka olika möjligheter att göra villkoren mer lika för finansiering med eget och lånat kapital. Kommittén ska undersöka om det är lämpligt att ta fram mer generellt utformade regler som begränsar ränteavdragen och om skattelättnader för eget kapital bör införas samt lämna förslag i dessa avseenden. Utredaren bör beakta kommitténs förslag och överväga om och i så fall vilka ändringar de motiverar beträffande enskilda näringsidkare och och fysiska personer som är handelsbolagsdelägare, för att bibehålla en neutral företagsbeskattning.</p>
<p>Offentligfinansiella konsekvenser m.m.</p>
<p>Effekten av de förslag som utredaren lägger fram ska sammantaget vara offentligfinansiellt neutrala. Innebär några förslag minskade inkomster, ska utredaren också ange finansieringsförslag, inom samma företagskategorier.</p>
<p>En analys bör även göras av hur ändrade regler i olika avseenden påverkar olika grupper av företag och företagsformer, t.ex. företag i olika branscher och i olika utvecklingsfaser samt företag av olika storlek och kapitalintensitet. Därvid ska bland annat förslagens påverkan på den administrativa bördan för företagen redovisas. Även de administrativa konsekvenserna av förslagen för Skatteverket och andra myndigheter ska belysas, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska samråda med Företagsskattekommittén (Fi 2011:01).</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2014.</p>
<p>Utredaren ska tillämpa 14, 15 och 15 a §§ i kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:115/2012-11-15T12:00:00+01:002012-11-15T12:00:00+01:002012:115 Tilläggsdirektiv till Företagsskattekommittén (Fi 2011:01)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 15 november 2012</p>
<p>Förlängd tid för uppdraget</p>
<p>Regeringen beslutade den 13 januari 2011 direktiv till en kommitté med uppdrag att se över beskattningen av bolag (dir 2011:1). Kommittén har tagit namnet Företagsskattekommittén. Enligt direktiven skulle Företagsskattekommittén slutredovisa uppdraget senast den 1 november 2013.</p>
<p>Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället slutredovisas senast den 31 mars 2014.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:108/2012-10-18T12:00:00+01:002012-10-18T12:00:00+01:002012:108 Bekämpning av marknadsmissbrukFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 18 oktober 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska lämna förslag till ändringar av den lagstiftning som rör insiderhandel och otillbörlig marknads-påverkan på finansmarknadsområdet (marknadsmissbruk) i syfte att säkerställa att Sverige uppfyller EU-rättsliga krav samt att utredning och bekämpning av marknadsmissbruk ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt.</p>
<p>Utredaren ska bl.a.</p>
<p>- följa EU-förhandlingarna avseende EU-kommissionens förslag till EU-förordning och EU-direktiv om marknadsmissbruk och klargöra vilka anpassningar och ändringar i svensk rätt som är nödvändiga med anledning av de nya EU-rättsakterna,</p>
<p>- ta ställning till vilka sanktioner som bör finnas för de överträdelser som enligt de nya EU-rättsakterna ska sanktioneras,</p>
<p>- ta ställning till hur en enskild som anmäler överträdelser av EU-förordningen ska skyddas mot repressalier,</p>
<p>- analysera hur Finansinspektionens samverkan med Ekobrottsmyndigheten, Energimarknadsinspektionen och Konkurrensverket bör utformas för att fungera på ett effektivt sätt, och</p>
<p>- ta ställning till hur Finansinspektionens tillsyn enligt EU-förordningen ska finansieras.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2013.</p>
<p>Den EU-rättsliga regleringen och motsvarande svenska regler</p>
<p>Den EU-rättsliga regleringen om marknadsmissbruk på finansmarknadsområdet finns i ett direktiv från 2003 (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG av den 28 januari 2003 om insiderhandel och otillbörlig marknads-påverkan [marknadsmissbruk]; EUT L 96, 12.4.2003, s. 16, Celex 32003L0006, nedan kallat marknadsmissbruks-direktivet). Marknadsmissbruksdirektivet är tänkt att ersättas av en EU-förordning om marknadsmissbruk, som alltså blir direkt tillämplig i medlemsstaterna. Förordningen ska kompletteras av ett direktiv om straffrättsliga sanktioner för insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan. Enligt direktivet ska EU:s medlemsstater kriminalisera och införa straffrättsliga sanktioner för de allvarligaste formerna av insiderhandel, röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk). Kommissionen lämnade förslag till en förordning och ett direktiv den 20 oktober 2011 (Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan [KOM(2011) 651] och kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om straffrättsliga påföljder för insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan [KOM (2011) 654]). Den 25 juli 2012 lämnade kommissionen justerade förslag i syfte att manipulation av s.k. referensvärden ska omfattas av förbudet mot otillbörlig marknadspåverkan (KOM[2012] 420 och KOM[2012] 421). Förhandlingar om förslagen pågår i Europaparlamentet och rådet och det är för närvarande oklart när de kan komma att träda i kraft. Enligt kommissionens förslag ska medlemsstaterna dock få 24 månader på sig efter ikraftträdandet att anpassa nationell rätt till den nya EU-regleringen.</p>
<p>Gällande reglering innehåller dels förbud mot marknads-missbruk, dels bestämmelser som syftar till att förebygga, upptäcka, utreda och reagera mot marknadsmissbruk.</p>
<p>Marknadsmissbruksdirektivet är genomfört i flera lagar. Bestämmelser om förbud mot insiderhandel, röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan finns i lagen <a href="https://lagen.nu/2005:377">(2005:377)</a> om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (marknadsmissbrukslagen).</p>
<p>Till de bestämmelser som syftar till att förebygga, upptäcka och utreda marknadsmissbruk hör en skyldighet för värdepappersinstitut m.fl. att rapportera till Finansinspektionen om det kan antas att en transaktion utgör eller har samband med insiderhandel eller otillbörlig marknadspåverkan. Bestämmelser om detta finns i marknadsmissbrukslagen.</p>
<p>För att bl.a. motverka insiderhandel och säkerställa att prisbildningen på marknaden fungerar på ett bra sätt finns en skyldighet för vissa utgivare av värdepapper att offentliggöra insiderinformation. Dessa bestämmelser finns i lagen <a href="https://lagen.nu/2007:528">(2007:528)</a> om värdepappersmarknaden. Vidare finns bestämmelser som ålägger vissa aktiebolag att föra en förteckning över vilka som vid varje tidpunkt har tillgång till insiderinformation om bolaget (s.k. loggbok) och skyldighet för personer med insynsställning (styrelseledamöter och andra ledningspersoner) att anmäla innehav av aktier i det bolag som de har insyn i. Dessa bestämmelser finns i lagen <a href="https://lagen.nu/2000:1087">(2000:1087)</a> om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (lagen om anmälningsskyldighet). Det finns också, i lagen <a href="https://lagen.nu/1991:980">(1991:980)</a> om handel med finansiella instrument, bestämmelser om att de som utarbetar investeringsrekommendationer till allmänheten bl.a. ska presentera informationen sakligt och uppge eventuella intressekonflikter.</p>
<p>Marknadsmissbruk samt överträdelser av rapporterings-skyldigheten är straffsanktionerade. När det gäller övriga skyldigheter har Finansinspektionen en möjlighet att vid överträdelser besluta om olika typer av administrativa sanktioner, t.ex. särskild avgift.</p>
<p>I lagen om handel med finansiella instrument regleras Finansinspektionens utredningsbefogenheter för sin tillsyn enligt marknadsmissbrukslagen och lagen om anmälnings-skyldighet.</p>
<p>Uppdraget att föreslå hur svensk lag ska anpassas efter EU-förordningen och EU-direktivet</p>
<p>Den nya EU-förordningen och det nya EU-direktivet samt de delegerade akter och genomförandeakter som ska beslutas av kommissionen på grundval av förordningen kommer sannolikt att kräva att befintliga svenska bestämmelser i många fall upphävs eller justeras samt att nya bestämmelser införs. Utredarens uppgift är att följa förhandlingarna i Europaparlamentet och rådet och utarbeta de författningsförslag som behövs för att anpassa svensk lagstiftning till de nya EU-rättsakterna. Det ingår inte i utredarens uppdrag att lämna förslag till grundlagsändringar. Däremot bör utredaren särskilt uppmärksamma hur föreslagna författningsändringar förhåller sig till grundlagarna.</p>
<p>Nedan ges exempel på några områden som kräver överväganden med anledning av de kommande EU-rättsakterna.</p>
<p>Hur skiljer sig tillämpningsområdet enligt de föreslagna EU-rättsakterna från det nuvarande?</p>
<p>Den svenska regleringen på marknadsmissbruksområdet omfattar den handel som sker på värdepappersmarknaden. Tillämpningsområdet regleras i 1-6 §§ marknadsmissbruks-lagen. När det gäller skyldigheten för personer med insynsställning att anmäla innehav av aktier i det bolag som de har insyn i, regleras tillämpningsområdet i 1 a och 4 §§ lagen om anmälningsskyldighet. Anmälningsskyldigheten förutsätter att bolagets aktier finns upptagna till handel på en reglerad marknad.</p>
<p>I de föreslagna EU-rättsakterna baseras tillämpningsområdet på var det finansiella instrument som ett visst beteende rör kan handlas, och även andra handelsplatser än reglerade marknader omfattas. Förslagen innebär också att råvarukontrakt i viss mån ska omfattas av regleringen. Detta kan få effekter på tillämpningsområdet för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1227/2011 om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi (EUT L 326, 8.12.2011, s. 1, Celex 32011R1227). En promemoria om sanktioner för vissa överträdelser av nämnda förordning remissbehandlas för närvarande (dnr N2012/4824) och eventuell lagstiftning kan komma att påverkas av en EU-förordning om marknadsmissbruk. Översynen av direktiv 2004/39/EG om marknader för finansiella instrument (EUT L 145, 30.4.2004, s. 1, Celex 32004L0039) kommer sannolikt också innebära att definitionen av begreppet finansiella instrument ändras till att omfatta även utsläppsrätter (se KOM[2011] 656). Detta får återverkningar på lagen <a href="https://lagen.nu/2004:1199">(2004:1199)</a> om handel med utsläppsrätter som innehåller bestämmelser om tillsyn, rapporteringsskyldighet och sank-tioner för marknadsmissbruk beträffande utsläppsrätter.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera på vilket sätt tillämpningsområdet för de nya EU-rättsakterna skiljer sig från det nuvarande tillämpningsområdet enligt svensk rätt, och</p>
<p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Hur ska tillsynen över skyldigheten att offentliggöra insiderinformation bedrivas?</p>
<p>Utgivare av sådana värdepapper som handlas på en reglerad marknad eller en handelsplattform är enligt 11 kap. 6 § och 15 kap. 6 § lagen om värdepappersmarknaden skyldiga att offentliggöra kurspåverkande information. Begreppet "kurs-påverkande information" är avsett att motsvara det nuvarande marknadsmissbruksdirektivets begrepp "insiderinformation". I den föreslagna EU-förordningen regleras skyldigheten att offentliggöra insiderinformation i förordningen, vilket innebär att nationella bestämmelser om sådant offentliggörande inte kan finnas kvar. Förslaget till EU-förordning innehåller också krav på vissa deltagare på marknaden avseende utsläppsrätter att offentliggöra insiderinformation.</p>
<p>I dag har Finansinspektionen inte något uppdrag att utöva tillsyn över skyldigheten att offentliggöra annat än regelbunden finansiell information. Det är i stället börsen och handelsplatserna som, enligt 11 kap. 8 § och 15 kap. 9 § lagen om värdepappersmarknaden, har till uppgift att övervaka att den informationsplikt som rör kurspåverkande information fullgörs. Den föreslagna EU-förordningen förutsätter att behöriga myndigheter utövar tillsyn över att emittenter och deltagare på marknaden avseende utsläppsrätter fullgör sina skyldigheter att offentliggöra insiderinformation. Behöriga myndigheter ska enligt förslaget dock kunna överlåta tillsynen till andra myndigheter eller marknadsföretag. En sådan överlåtelse av förvaltningsuppgift till ett enskilt rättssubjekt kan ske i enlighet med 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen (jfr t.ex. 7 kap. 10 § lagen [2006:451] om offentliga uppköps-erbjudanden på aktiemarknaden). De sanktioner som enligt förslaget till EU-förordning ska stå till buds vid överträdelser ska bl.a. inbegripa sanktionsavgifter, vars nivåer kan vara mycket höga (t.ex. upp till 10 procent av ett företags årsomsättning).</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- ta ställning till hur den tillsyn över skyldigheten att offentliggöra insiderinformation som den nya EU-förordningen förutsätter lämpligen bör bedrivas, och</p>
<p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Nya regler om anmälningsskyldighet för insynspersoner</p>
<p>I syfte att motverka och underlätta utredning av insiderhandel finns i lagen om anmälningsskyldighet bestämmelser om att personer med insynsställning i ett aktiemarknadsbolag ska anmäla innehav av aktier i bolaget och ändringar i innehavet till Finansinspektionen. Inspektionen för ett s.k. insynsregister över dessa anmälningar. Registret är offentligt och är en viktig källa för information till allmänheten om hur personer med insyn i ett visst bolag ser på det bolag de verkar i.</p>
<p>Förslaget till EU-förordning innehåller bestämmelser om anmälningsskyldighet för personer med insynsställning. Det innebär att några nationella bestämmelser om samma sak inte ska finnas. Vissa nationella bestämmelser för att komplettera EU-förordningen kan emellertid bli nödvändiga att införa. Till exempel måste det övervägas om Finansinspektionen även i fortsättningen bör föra ett insynsregister och om inspektionen i sådant fall har förutsättningar för att göra det.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- klargöra vilka ändringar i svensk rätt som är nödvändiga på grund av EU-förordningens bestämmelser om anmälningsskyldighet,</p>
<p>- ta ställning till om Finansinspektionen bör fortsätta att föra ett insynsregister, och</p>
<p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Uppdraget att ta ställning till vilka sanktioner som bör finnas och hur utredningar ska bedrivas</p>
<p>I vilken utsträckning bör det införas administrativa sanktioner?</p>
<p>Förslaget till EU-förordning innehåller bestämmelser om administrativa sanktioner för överträdelser av de skyldig-heter som regleras i förordningen. Samtidigt innehåller förslaget till EU-direktiv bestämmelser om kriminalisering av vissa former av marknadsmissbruk. EU-direktivet har karaktären av minimidirektiv, dvs. det utesluter inte att medlemsstaterna kriminaliserar i större omfattning än vad som krävs enligt direktivet. I likhet med EU-direktivet förutsätter EU-förordningens bestämmelser om administrativa sanktioner ett genomförande i medlemsstaterna. Förhållandet mellan administrativa och straffrättsliga sanktioner regleras inte i kommissionens förslag. Beroende på förhandlingsresultatet kan medlemsstaterna komma att ges mer eller mindre frihet att avgöra vilken sanktionsform som bör införas. Oavsett förhandlingsresultatet kommer EU-rättsakterna inte att innebära någon skyldighet att i ett enskilt fall tillämpa alla de sanktioner som enligt EU-rättsakterna ska stå till buds. Sanktionssystemen och tillämpningen av dem måste dock kunna anses effektiva, proportionella och avskräckande.</p>
<p>När det gäller marknadsmissbruk och överträdelser av rapporteringsskyldigheten finns i svensk rätt straffrättsliga sanktioner. Finansinspektionen har dock, enligt 6 kap. 2 § lagen om handel med finansiella instrument, en möjlighet att vid vite förelägga den som deltar eller medverkar i handel med ett finansiellt instrument på ett sätt som inte upprätthåller allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden att upphöra med detta. På övriga områden som omfattas av den kommande EU-förordningen finns det i nationell rätt i Sverige administrativa sanktioner av varierande slag. För de överträdelser som är straffrättsligt sanktionerade kan juridiska personer åläggas ekonomiska sanktioner enligt bestämmelserna om företagsbot i 36 kap. brottsbalken. Företagsbot förutsätter bl.a. att det kan konstateras att det har begåtts ett brott i utövningen av näringsverksamhet.</p>
<p>På vissa områden som omfattas av förslaget till EU-förordning finns i gällande nationell rätt i Sverige varken straffrättsliga eller administrativa sanktioner i den utsträckning som förordningsförslaget förutsätter. Det gäller t.ex. skyldigheten att sakligt presentera investeringsrekommendationer. Eftersom EU-förordningen även reglerar vilken typ av sanktioner, inklusive nivåer för sanktionsavgifter, som ska finnas, och dessutom förutsätter att utöver fysiska personer även juridiska personer kan hållas ansvariga för t.ex. insiderhandel, röjande av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan, behöver nuvarande svenska bestämmelser om sanktioner anpassas med hänsyn till det.</p>
<p>Sverige har, till skillnad från flertalet övriga medlemsstater, inte infört några administrativa sanktioner för överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk och överträdelser av rapporteringsskyldigheten. Insiderhandel har varit förbjudet och kriminaliserat sedan 1985. Straffansvar infördes för att tydligt markera att man från samhällets sida såg allvarligt på överträdelser av förbudet (prop. 1984/85:157 s. 45). Förbuden har därefter utökats i flera omgångar på grund av utvecklingen på finansmarknaderna och EU-rättsliga krav. I samband med ny lagstiftning 1997 avkriminaliserades förseelser mot anmälningsskyldigheten för insynspersoner och infördes en möjlighet för Finansinspektionen att besluta om administrativa sanktioner i form av särskild avgift (prop. 1995/96:215). Frågan om införande av ett administrativt sanktionssystem avseende marknadsmissbruk har behandlats i förarbetena till den tidigare insiderstrafflagen (prop. 1999/2000:109 s. 40 f.) samt vid genomförandet av det nuvarande marknadsmissbruksdirektivet (prop. 2004/05:142 s. 41-47). Slutsatsen vid båda tillfällena var att ett administrativt sanktionssystem inte skulle införas, bl.a. eftersom bedömningar av uppsåt eller oaktsamhet lämpade sig bättre för domstolsprövning (prop. 1999/2000:109 s. 41 och prop. 2004/05:142 s. 46). Den utredning som föregick genomförandet av marknadsmissbruksdirektivet föreslog inte några nya administrativa sanktioner, och hänvisade till bl.a. att den tid som stod till utredningens förfogande var för kort (se SOU 2004:69 s. 70). Flera remissinstanser ansåg att frågan förtjänade en djupare analys.</p>
<p>Den svenska regleringen har föranlett kritik i olika sammanhang. Det har bl.a. framförts att de straffrättsliga reglerna av olika skäl inte är tillräckligt effektiva (jfr redogörelsen i prop. 2004/05:142 s. 46 f.). Finansinspek-tionen har i en skrivelse om marknadsmissbruk och anmäl-ningsskyldighet (dnr Fi2007/1909) framfört att inspektionen önskar kunna besluta om administrativa sanktioner för olika typer av otillbörlig marknadspåverkan. Systemet med straff-rättsliga sanktioner för överträdelser av rapporterings-skyldigheten har ifrågasatts (se bl.a. Finansinspektionens skrivelse samt skrivelse från Svenska Fondhandlareföreningen, dnr Fi2009/6880). En viss harmonisering på EU-nivå av tillsynsmyndigheternas befogenheter och möjligheter att ingripa med sanktioner innebär fördelar, bl.a. eftersom detta underlättar gränsöver-skridande utredningar och samarbete mellan myndigheter i olika medlemsstater.</p>
<p>Även om medlemsstaterna skulle ges stor frihet i fråga om utformningen av sanktionssystemen kan det mot bakgrund av ovanstående finnas anledning att överväga ett införande av administrativa sanktioner beträffande sådant agerande som i dag är straffbelagt.</p>
<p>Samtidigt måste det beaktas i vilken utsträckning som det är lämpligt att låta förvaltningsmyndigheter pröva frågor om administrativa sanktioner, t.ex. i form av sanktionsavgifter. I de fall avgiftsskyldigheten beror på om överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar är det ofta lämpligt att överlåta prövningen till domstol, även i första instans (jfr prop. 1981/82:142 s. 25). Det hindrar dock inte att utredaren överväger en ordning som innebär t.ex. att Finans-inspektionen hos en domstol ansöker om att sanktionsavgift ska tas ut, såsom t.ex. Konkurrensverket gör inom sitt verksamhetsområde. När det gäller förfarandet för prövning av sanktionsärenden kan det nämnas att Utredningen om nya kapitaltäckningsregler (dir. 2012:34) har till uppgift att analysera och överväga om det finns behov av att införa ett särskilt förfarande för handläggning av Finansinspektionens sanktionsärenden.</p>
<p>Inte minst i den utsträckning som utredarens överväganden, t.ex. till följd av de kommande EU-rättsakterna, kommer att röra frågor om ett system med administrativa och straffrättsliga sanktioner vid sidan av varandra, måste utredaren beakta de krav som ställs i den europeiska konventionen av den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och särskilt den rätt att inte lagföras eller straffas två gånger som följer av artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till konventionen. Den senare rättigheten följer också av artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. När det gäller samordning mellan administrativa och straffrättsliga sanktioner pågår för närvarande en utredning om stärkt rättssäkerhet i skatteförfarandet (dir. 2012:14), där bl.a. systemet med skattetillägg och skattebrott ska ses över. Enligt direktiven till den utredningen bör bl.a. undersökas införandet av bestämmelser som innebär en plikt för det allmänna att vid en viss tidpunkt välja mellan en administrativ sanktion eller att anmäla brott.</p>
<p>I sammanhanget att överväga vilka sanktioner som bör finnas på marknadsmissbruksområdet kan det nämnas att det pågår en utredning om användningen av straffrätt (Straffrättsanvändningsutredningen, dir. 2011:31). Utredaren i den utredningen ska bl.a. med utgångspunkt från vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad undersöka om det går att vara mer återhållsam med användningen av straffrätt på olika områden. Direktiven till nämnda utredning vilar i denna del på uppfattningen att vissa typer av oönskade beteenden kan mötas på ett mer effektivt sätt genom användande av andra sanktioner än straff.</p>
<p>Analysen av eventuella ändringar i sanktionssystemet för marknadsmissbruk innefattar också en bedömning av om befintliga straffskalor kan anses svara mot de krav som följer av EU-rättsakterna. Det kan också finnas anledning att jämföra utformningen av straffskalorna med de som gäller för annan likartad brottslighet.</p>
<p>En eventuell ändring av straffskalorna kan innebära att en ändring behöver övervägas också för de straffskalor som kommer att gälla för marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter. Som ovan nämnts har en promemoria med förslag till sådana bestämmelser nyligen remitterats.</p>
<p>En förutsättning för varje sanktionssystem är att misstänkta överträdelser kan utredas på ett effektivt sätt. Förslaget till EU-förordning innehåller bestämmelser om vilka befogenheter som behöriga myndigheter ska ha. Befogenheterna är i flera avseenden vidare än dem som följer av gällande svensk rätt. Även bestämmelserna om befogenheter kräver ett genomförande i medlemsstaterna. Enligt förordningsförslaget ges medlemsstaterna viss frihet vid genomförandet av bestämmelserna. Till exempel kan befogenheterna utövas i samarbete med andra myndigheter eller genom ansökan till en behörig rättslig myndighet.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera hur effektivt det nuvarande sanktions-systemet för bekämpning av marknadsmissbruk är,</p>
<p>- mot bakgrund av den analysen samt de nya EU-rättsakterna, ta ställning till vilka administrativa och straffrättsliga sanktioner som svensk rätt bör innehålla för fysiska och juridiska personer och då särskilt</p>
<p>- beakta och redovisa vilket sanktionssystem som kan väntas ge de bästa förutsättningarna för samarbete inom EU på området för bekämpning av marknadsmissbruk, och</p>
<p>- jämföra utformningen av straffskalorna för marknadsmissbruk med de som gäller för annan likartad brottslighet,</p>
<p>- överväga om en eventuell ändring av straffskalorna bör få inverkan på kommande och närliggande lagstiftning avseende straff för marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter,</p>
<p>- ta ställning till vilka utredningsbefogenheter Finansinspektionen bör ha, och</p>
<p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Skydd för visselblåsare</p>
<p>För att förbättra möjligheterna till upptäckt och utredning av överträdelser av EU-förordningens bestämmelser har kommissionen bl.a. föreslagit att det ska finnas särskilda rutiner för mottagande av rapporter om överträdelser hos de behöriga myndigheterna och att personer som anmäler misstänkta eller faktiska överträdelser - s.k. visselblåsare - ska ges "lämpligt skydd". Det får förutsättas att det skydd som avses är skydd mot repressalier från framför allt arbetsgivare (jfr skäl 36 i förslaget till förordning). Den närmare utformningen av bestämmelsen är föremål för förhandlingar i Europaparlamentet och rådet och bestämmelsen kommer sannolikt att få en annan utformning än i kommissionens förslag.</p>
<p>I dag finns inga särskilda rutiner hos Finansinspektionen för mottagande av anmälningar om överträdelser av de bestämmelser som genomför marknadsmissbruksdirektivet. Ekobrottsmyndigheten däremot har en tipstelefon där allmänheten kan lämna information. Den som vänder sig dit har rätt att vara anonym.</p>
<p>För den som vill bidra till utredning av överträdelser och vänder sig till Finansinspektionen finns inga sekretess-bestämmelser som direkt skyddar den enskilde. Det är endast information från den som är skyldig att lämna uppgifter som enligt 30 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/2009:400">(2009:400)</a> i viss mån kan sekretessbeläggas. Detta ska jämföras med bestämmelser på konkurrensrättens område där enligt 30 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen sekretess gäller i vissa fall för uppgift i anmälan eller utsaga från enskild.</p>
<p>Den arbetsrättsliga regleringen innehåller ett visst skydd för visselblåsare, bl.a. genom kravet på saklig grund för uppsägning. Frågan om en översyn av det generella arbetsrättsliga skyddet för visselblåsare diskuteras för närvarande inom Regeringskansliet. Det kan även nämnas att Utredningen om nya kapitaltäckningsregler (dir. 2012:34) har till uppgift att ta ställning till liknande regler för att främja rapportering och tips om överträdelser.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- ta ställning till hur den nya EU-förordningens krav när det gäller rapportering av misstänkta överträdelser ska tillgodoses i svensk rätt,</p>
<p>- särskilt analysera behovet av ett utökat sekretesskydd för dem som anmäler misstänkta överträdelser av EU-förordningen,</p>
<p>- beakta resultatet av det arbete som pågår inom Regeringskansliet i frågan om skydd för visselblåsare, och</p>
<p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Jurisdiktionsfrågor</p>
<p>Den föreslagna EU-förordningen är avsedd att vara tillämplig så snart en åtgärd rör ett finansiellt instrument som handlas på en handelsplats inom EU, oavsett om åtgärden vidtas inom eller utom EU. Varje medlemsstat ska utse en behörig myndighet som ska se till att förordningens bestämmelser följs i fråga om alla handlingar som utförs på medlemsstatens territorium samt handlingar som utförs utomlands och som rör instrument som handlas på handelsplatser inom medlemsstatens territorium. Förslaget innebär dock inte att behöriga myndigheter måste kunna besluta om sanktioner beträffande alla förfaranden som gäller finansiella instrument som handlas inom dess territorium. EU-förordningen reglerar nämligen inte frågor om jurisdiktion.</p>
<p>Inte heller i svensk lagstiftning finns någon generell reglering om jurisdiktion på det förvaltningsrättsliga området. Det vida tillämpningsområdet för EU-förordningen medför att det bör analyseras i vilken utsträckning svensk nationell rätt kan behöva anpassas för att Finansinspektionen ska kunna utöva sin behörighet enligt EU-förordningen att utreda och besluta sanktioner för de överträdelser som omfattas av förordningens tillämpningsområde.</p>
<p>I det föreslagna EU-direktivet regleras inte heller frågor om jurisdiktion. Med hänsyn till att visst marknadsmissbruk som omfattas av EU-förordningen i dag sanktioneras straffrättsligt i Sverige finns det dock anledning att i sammanhanget notera vad som enligt svensk rätt gäller för straffrättslig jurisdiktion. Bestämmelser om straffrättslig jurisdiktion finns i 2 kap. brottsbalken. Ett brott anses begånget här i landet - och svensk domstol är enligt 2 kap. 1 och 4 §§ behörig - bl.a. om den brottsliga handlingen företogs eller brottet fullbordades här. Ett brott kan anses begånget i Sverige om endast ett led i en handling eller en effekt inträffar här. Det har förekommit mål i domstol där det bedömts att det faktum att överlåtelser avsett aktier i ett svenskt bolag som varit noterat på en auktoriserad marknadsplats här är tillräckligt för att brottet ska anses vara begånget i Sverige, även om överlåtelsen skett utanför landet (se Svea hovrätts dom den 11 maj 2012 i mål B 1317-11 och B 919-12).</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- ta ställning till i vilken utsträckning svensk nationell rätt behöver anpassas för att Finansinspektionen ska kunna pröva frågor om administrativa sanktioner i den utsträckning som förslaget till EU-förordning förutsätter, och i det sammanhanget,</p>
<p>- föreslå lösningar som inte påverkar Finansinspek-tionens möjligheter att bistå utländska behöriga myndigheter med utredningsåtgärder, och</p>
<p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Hur kan samverkan mellan Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten effektiviseras?</p>
<p>Det nuvarande svenska regelverket innebär att Finansinspektionen övervakar att marknadsmissbrukslagen följs. Finansinspektionen är alltså behörig myndighet enligt marknadsmissbruksdirektivet och den myndighet som utländska tillsynsmyndigheter ska vända sig till om de vill ha hjälp med utredningar om misstänkta överträdelser av nationella regler som genomför marknadsmissbruksdirektivet. Marknadsmissbruksdirektivet förutsätter att de behöriga myndigheterna bistår varandra i utredningar om överträdelser. Sedan 2011 finns också en europeisk tillsynsstruktur på finansmarknadsområdet, med tre europeiska tillsynsmyndigheter. Den relevanta myndigheten på marknadsmissbruksområdet är Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma). Om de nationella tillsynsmyndigheterna inte kommer överens i fråga om t.ex. bistånd med utredningar kan Esma medla mellan myndigheterna och fatta för de nationella myndigheterna bindande beslut. Detta reflekteras i marknadsmissbrukslagen på så sätt att Finansinspektionen åläggs att samarbeta och utbyta information med utländska behöriga myndigheter och Esma i den utsträckning som följer av marknadsmissbruksdirektivet. Finansinspektionen får även hänskjuta frågor som rör ett förfarande av en annan behörig myndighet inom EES till Esma för tvistlösning i de fall som framgår av direktivet.</p>
<p>Samtidigt som Finansinspektionen alltså är skyldig att bistå utländska behöriga myndigheter med utredningar är inspektionens befogenheter för utredning av misstänkta överträdelser begränsade. Inspektionen tar emot de rapporter om misstänkta överträdelser som bl.a. värdepappersinstituten är skyldiga att lämna. Dessa rapporter ska överlämnas till Ekobrottsmyndigheten. Finansinspektionen kan misstänka att ett brott har begåtts eller få in anmälningar även på annat sätt och har då befogenhet att t.ex. begära in handlingar eller kalla till förhör. Så snart det finns anledning att misstänka att brott har begåtts ska dock ärendet överlämnas till Ekobrottsmyndigheten. Denna skyldighet reser frågan om Finansinspektionen över huvud taget på eget initiativ kan komplettera gjorda anmälningar med information som kan underlätta Ekobrottsmyndighetens arbete. Den strikta ansvarsuppdelningen innebär även begränsningar i möjligheten att få biträde av utländska behöriga myndigheter och möjligheten att i praktiken bistå utländska behöriga myndigheter med information. Förundersökningssekretessen kan hindra informationsutbyte mellan Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen.</p>
<p>Redan mot bakgrund av nuvarande system finns det således anledning att se över om och hur samverkan mellan Finansinspektionen och Ekobrottsmyndigheten kan effektiviseras. Om administrativa sanktioner införs för sådana överträdelser som i dag är kriminaliserade uppkommer frågan om hur utredningsansvaret bör se ut och i vilken utsträckning myndigheterna bör kunna ta del av och använda varandras material t.ex. under eller efter en förundersökning. De närmare arbetsformerna för utredningsarbetet och fördelning av beslutsbefogenheter bör också övervägas. Det kan här finnas anledning att göra jämförelser med t.ex. de förutsättningar som gäller för samverkan mellan Skatteverket och åklagare.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera hur ansvaret för utredningar av misstänkta överträdelser av regelverket bör fördelas mellan Ekobrottsmyndigheten och Finansinspektionen,</p>
<p>- överväga arbetsformer för utredningsarbetet, inklusive fördelning av beslutsbefogenheter,</p>
<p>- ta ställning till i vilken utsträckning myndigheterna bör kunna ta del av varandras utredningsmaterial, och</p>
<p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Hur ska Finansinspektionen samverka med andra tillsynsmyndigheter?</p>
<p>Enligt förslagen till EU-förordning och EU-direktiv omfattar tillämpningsområdet avseende otillbörlig marknadspåverkan råvarukontrakt i den mån finansiella instrument används för att påverka sådana. På råvaruområdet finns som nämnts ovan en förordning om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi. Det kan uppkomma situationer när både nyss nämnda EU-förordning och de föreslagna EU-rättsakterna är tillämpliga på ett visst förfarande. I Sverige är det Energimarknadsinspektionen som utövar tillsyn över att EU-förordningen om integritet och öppenhet på grossistmarknaderna för energi följs. Det kan också uppstå situationer där ett beteende omfattas av den föreslagna EU-förordningen men även av konkurrensrättslig reglering. Så kan vara fallet när det gäller bestämning av s.k. referensvärden. Manipulation av s.k. referensvärden ska omfattas av begreppet otillbörlig marknadspåverkan enligt kommissionens justerade förslag av den 25 juli 2012. Vissa typer av samarbeten mellan företag för att påverka ett referensvärde skulle kunna falla in under 2 kap. 1 § konkurrenslagen <a href="https://lagen.nu/2008:579">(2008:579)</a>. Vidare kan ett företags ensidiga marknadsbeteende i vissa fall omfattas av förbudet mot missbruk av dominerande ställning i 2 kap. 7 § samma lag. Det är Konkurrensverket som utövar tillsyn över att konkurrenslagen följs.</p>
<p>I de fall ett beteende skulle kunna vara förbjudet enligt flera olika regleringar är det angeläget att de berörda myndigheterna kommunicerar med varandra och samordnar sina insatser.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera hur Finansinspektionen bör samverka med Energimarknadsinspektionen och Konkurrensverket i sin tillsyn över att EU-förordningen följs, och</p>
<p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Hur ska Finansinspektionens tillsyn finansieras?</p>
<p>Den tillsyn Finansinspektionen bedriver enligt marknads-missbrukslagen och lagen om anmälningsskyldighet finansieras genom att de institut som står under inspektionens tillsyn betalar årliga avgifter enligt föreskrifter som regeringen meddelar. Bestämmelser om sådana avgifter finns i förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:135">(2007:135)</a> om årliga avgifter för finansiering av Finansinspektionens verksamhet (jfr 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 § första stycket regeringsformen). Det är fråga om avgifter där motprestationen inte är individuellt bestämd utan i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation.</p>
<p>Om Finansinspektionens befogenheter när det gäller bekämpning av marknadsmissbruk ytterligare utökas kan det finnas skäl att överväga om nuvarande system med tillsynsavgifter bör ändras i något avseende. Utgångspunkten är att ett kollektiv inte avgiftsvägen får belastas med främmande kostnader, t.ex. kontrollkostnader som ligger utanför den egna branschen (se prop. 1984/85:149 s. 59 samt skr. 2009/10:79 s. 21 f. och prop. 2010/11:30 s. 46).</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- ta ställning till hur Finansinspektionens tillsyn enligt den nya EU-förordningen ska finansieras, och</p>
<p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Närliggande frågor</p>
<p>I lagen om anmälningsskyldighet finns t.ex. ett förbud för personer med insynsställning att under trettio dagar inför ordinarie delårsrapport handla med aktier i det bolag som de har insyn i. Förslaget till EU-förordning innehåller inte någon motsvarande bestämmelse. Liknande förbud finns dock i flera medlemsstater. Det kan finnas anledning att se över dessa bestämmelser liksom lagstiftning i övrigt som syftar till att förhindra marknadsmissbruk. Utredaren får ta upp närliggande frågor som aktualiseras under utredningsarbetet om det bedöms nödvändigt.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för anställda, arbetsgivare, kreditinstitut, värdepappersbolag, övriga företag och andra enskilda samt Finansinspektionen, Ekobrottsmyndigheten, domstolarna och staten i övrigt. I det sammanhanget ska 14-15 a §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> tillämpas för att ange kostnadsberäkningen och andra konsekvensbeskrivningar. I uppdraget ingår att ta särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser redan vid utformningen av förslagen.</p>
<p>Kommunikation och redovisning av uppdraget</p>
<p>Utredaren ska hålla sig informerad om arbetet i Straffrätts-användningsutredningen (dir. 2011:31). Utredaren ska även hålla sig informerad om arbetet i andra relevanta utredningar, t.ex. Utredningen om stärkt rättssäkerhet i skatteförfarandet (dir. 2012:14). Utredaren ska ha en dialog med andra utredningar om genomförande av EU-rättsakter på finansmarknadsområdet (t.ex. Utredningen om nya kapitaltäckningsregler [dir. 2012:34]) i frågor som är gemensamma, t.ex. sanktionsfrågor.</p>
<p>Utredaren ska i sitt arbete också ha en dialog med arbets-marknadens parter och med övriga relevanta intresseorganisationer och myndigheter. De myndigheter som främst berörs är Finansinspektionen, Eko-brottsmyndigheten, Energimarknadsinspektionen och Kon-kurrensverket.</p>
<p>Utredaren ska hålla sig informerad om arbetet i andra länder med att genomföra de aktuella EU-rättsakterna.</p>
<p>Utredaren ska vidare följa kommissionens och Esmas arbete med regler som ska komplettera EU-förordningen.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:105/2012-10-11T12:00:00+01:002012-10-11T12:00:00+01:002012:105 En kommunallag för framtidenFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 11 oktober 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska föreslå en modernisering av kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>. Utgångspunkter för uppdraget ska bl.a. vara att kommunallagen även fortsättningsvis ska vara en ramlag och att utredaren ska utgå från ett medborgarperspektiv. Utredningen ska genomföras som en bred översyn med målsättning att åstadkomma en ändamålsenligt utformad lagstiftning. I uppdraget ingår vidare att göra en översyn av lagteknisk karaktär av kommunallagen.</p>
<p>Utredaren ska bl.a.</p>
<p>- beskriva hur kommunernas och landstingens huvudmannaskap för verksamhet som bedrivs i privat regi är reglerat, särskilt i fråga om kommunernas och landstingens ansvar för kontroll och uppföljning respektive statens ansvar för tillsyn,</p>
<p>- analysera hur gränsdragningen mellan det kommunala ansvaret och det ansvar statliga tillsynsmyndigheter har för verksamhet som utförs i privat regi (kommunal entreprenad) kan tydliggöras,</p>
<p>- utreda förutsättningarna för att tydliggöra det kommunala ansvaret för ökad insyn i kommunala entreprenader och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till en generell reglering som ålägger kommunerna en skyldighet att tillförsäkra allmänheten sådan insyn,</p>
<p>- överväga behovet av en generell reglering som syftar till att ge medborgarna tillgång till information som behövs för att kunna välja utförare av kommunalt finansierad verksamhet,</p>
<p>- överväga om det finns behov av att i kommunallagen reglera de anställdas roll och särskilt överväga behovet av en reglering av de anställdas beslutanderätt,</p>
<p>- se över regelverket gällande laglighetsprövning av kommunala beslut och utreda om nuvarande bestämmelser är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av reglerna,</p>
<p>- analysera hur bestämmelserna i kommunallagen för-håller sig till unionsrätten,</p>
<p>- särskilt överväga hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av kommunal verksamhet,</p>
<p>- göra en utvärdering av den fria nämndorganisationen, och</p>
<p>- vid behov lämna författningsförslag.</p>
<p>Det ingår inte i utredarens uppdrag att föreslå några grundläggande förändringar av den statliga tillsynen. Det ingår inte heller i uppdraget att hantera frågan om meddelarskydd, att föreslå att de privata företagen ska omfattas av offentlighetsprincipen eller att överväga eller föreslå ändringar i grundlag. Utredaren ska vidare väga eventuella förslag mot de konsekvenser som de får avseende ökad administrativ belastning för kommuner, landsting och domstolar.</p>
<p>De delar av uppdraget som rör kommunalt ansvar i förhållande till privat utförd verksamhet och allmänhetens behov av insyn och information samt utvärdering av den fria nämndorganisationen ska redovisas senast den 30 juni 2013. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 mars 2015.</p>
<p>Behovet av en översyn</p>
<p>Huvuddelen av den offentliga välfärden till medborgarna tillhandahålls av kommuner och landsting. De grundläggande ramarna för hur den kommunala organisationen ska fungera anges i kommunallagen. I kommunallagen regleras allmänna befogenheter, organisation och verksamhetsformer, de förtroendevalda, fullmäktige, styrelser och nämnder, ekonomisk förvaltning, revision och laglighetsprövning av kommunala beslut. Många av de uppgifter som kommuner och landsting ansvarar för regleras även i speciallagstiftning, t.ex. i skollagen <a href="https://lagen.nu/2010:800">(2010:800)</a> och socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>.</p>
<p>I början på 1990-talet antogs den nuvarande kommunallagen som bl.a. medförde en betydligt större frihet för kommuner och landsting att bestämma över sin organisation. Kommunallagen har sedan dess ändrats och uppdaterats på en del punkter men någon större samlad översyn har inte gjorts. Samtidigt har förändringar i omvärlden och politiska beslut medfört att förutsättningarna för kommuner och landsting att utföra sina uppgifter förändrats. EU-medlemskapet, ökad konkurrensutsättning, ökade krav på likformighet och likvärdighet, önskemål om ökad mångfald i utbudet genom fler aktörer, vissa möjligheter att ta över statliga uppgifter samt ökade krav på användning av ny teknik är exempel på sådana förändringar. Vidare påverkas kommuner och landsting av andra förändringar, såsom ut- och inflyttning, stora pensionsavgångar, ökade krav på kompetens, ekonomiska utmaningar, större skillnader inom landet och ofta en ökad komplexitet i många frågor. Förändringarna har medfört att det finns skäl att överväga en modernisering av kommunal-lagen.</p>
<p>Genom en ökad konkurrens och allt fler privata aktörer inom välfärdstjänsterna har valmöjligheterna för medborgarna ökat, vilket också utnyttjas av allt fler. Konkurrensutsättningen kan också ha positiva effekter på de kommunala verksamheterna när det gäller kvalitet och effektivitet. Det finns skäl att anta att andelen privata utförare kommer att fortsätta att öka och då även inom flera områden. En sådan utveckling ökar behovet av tydliga och goda förutsättningar för såväl staten, kommunerna och landstingen, som privata utförare när det gäller att bedriva sin verksamhet.</p>
<p>Alltmer av den kommunala verksamheten utförs av privata aktörer. Kommuner och landsting har dock fortfarande huvudmannaskapet och ansvaret för de verksamheter som utförs på entreprenad. Det finns anledning att analysera bl.a. om kraven på kommunernas och landstingens uppföljning av privata utförare behöver tydliggöras. Det bör även övervägas vilket informationsansvar som bör gälla för kommunerna och landstingen gentemot allmänheten.</p>
<p>De anställdas roll i kommuner och landsting har förändrats sedan kommunallagen trädde i kraft, och det finns skäl att se över vissa frågor rörande de anställdas roll och beslutanderätt. Vidare innehåller regelverket om laglighetsprövning av kommunala beslut en del otydligheter, och ändamålsenligheten av regleringen kan ifrågasättas i vissa avseenden. EU-rätten har fått en allt större betydelse för de kommunala verksamheterna. Det bör därför övervägas hur bestämmelserna i kommunallagen förhåller sig till unionsrätten. Utöver detta finns det även behov av att göra en lagteknisk översyn av kommunallagen och en utvärdering av den fria nämndorganisationen.</p>
<p>Utgångspunkter för uppdraget</p>
<p>Det är väsentligt att kommunerna och landstingen har goda förutsättningar att kunna upprätthålla eller förbättra sin service till medborgarna. De regler som styr verksamheten måste vara anpassade till den verklighet som kommuner och landsting arbetar i och medge möjligheter till lokal anpassning. Samtidigt måste det finnas en tydlighet, stabilitet och flexibilitet så att regelverket kan passa såväl kommuner som landsting och oavsett om de är stora eller små. Det ska t.ex. tydligt framgå vem som ansvarar för vad. Staten har ett ansvar att se till att det finns grundläggande förutsättningar för kommuner och landsting att bedriva sin verksamhet och organisation på ett effektivt sätt. En modern, tydlig och effektiv reglering är en viktig grund för kommunernas och landstingens möjligheter att möta nuvarande och kommande utmaningar.</p>
<p>Utgångspunkter för uppdraget är</p>
<p>- att kommunallagen även fortsättningsvis ska vara en ramlag,</p>
<p>- att utredaren särskilt ska beakta vikten av tydlighet och enhetlighet för kommuner och landsting,</p>
<p>- att utredaren ska utgå från ett medborgarperspektiv, och</p>
<p>- att utredaren ska göra en internationell utblick, som i första hand ska omfatta de övriga nordiska länderna.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Kommunalt ansvar i förhållande till privat utförd verksamhet</p>
<p>Kommunerna och landstingen har det yttersta ansvaret för verksamheten</p>
<p>Kommunerna och landstingen är huvudmän för ett stort antal verksamheter. Privata aktörer anlitas i allt högre utsträckning för utförande av denna kommunala verksamhet. Att utförandet av kommunal verksamhet överlåts på privata aktörer syftar ofta till att öka mångfalden av utförare och valmöjligheterna för brukarna. Konkurrens stimulerar också till en bättre användning av samhällets resurser och gör det möjligt för nya företag att komma in på marknaden. Konkurrens stärker även de svenska företagens förmåga att hävda sig på internationella marknader.</p>
<p>Andra aktörer än offentliga huvudmän kan ges tillträde till marknaden på olika sätt. På exempelvis vård- och omsorgsområdet ges privata aktörer tillträde bl.a. efter kommunens eller landstingets offentliga upphandling eller genom att huvudmännen tillämpar olika typer av valfrihetssystem. På skolområdet är möjligheterna för kommunerna att överlåta kommunal verksamhet åt privata aktörer (kommunal entreprenad) mer begränsade.</p>
<p>I kommunallagen finns ett fåtal bestämmelser av generell karaktär som rör kommuners och landstings ansvar för kontroll och uppföljning. Av 3 kap. 19 § kommunallagen följer att kommunen ska säkerställa att det finns möjlighet att kontrollera och följa upp verksamhet som överlämnats till annan. Vidare anges i 6 kap. 7 § kommunallagen att de kommunala nämnderna ska se till att verksamheten inom respektive område bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt och enligt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Detta gäller även verksamhet som överlämnats till privatägda företag.</p>
<p>Även om kommuner och landsting överlåter åt privata aktörer att utföra delar av sin verksamhet är det kommunerna och landstingen som i egenskap av huvudmän har det yttersta ansvaret för att verksamheten utförs i enlighet med de regler som finns på respektive område.</p>
<p>Den verksamhet som bedrivs i privat regi inom socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens områden är upphandlad och avtalad av kommunen respektive landstinget, alternativt godkänd inom ett s.k. valfrihetssystem enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2008:962">(2008:962)</a> om valfrihets-system, förkortad LOV. I ett sådant valfrihetssystem kan kommuner och landsting konkurrensutsätta delar av sin verksamhet genom att överlåta till brukaren att välja utförare bland leverantörer som deltar i systemet. De uppgifter som t.ex. socialnämnden har inom ramen för sitt huvudmannaskap och som följer bl.a. av reglerna i social-tjänstlagen, såsom att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra kvaliteten i verksamheten samt att se till att verksamheten är av god kvalitet, ska utföras både i förhållande till verksamhet i egen regi och i förhållande till avtalsparter som är privata aktörer. Samtidigt har Socialstyrelsen tillsynsansvaret inom detta område.</p>
<p>Svårigheter med att följa upp verksamhet som bedrivs av privata utförare</p>
<p>Det förhållandet att verksamhet utförs av privata utförare innebär att kommunerna och landstingen, som huvudmän, ska granska och följa upp verksamhet som inte bedrivs i egen regi. Jämfört med verksamhet som bedrivs i egen regi är styrmedlen annorlunda och mer begränsade. När offentlig upphandling genomförs, eller då valfrihetssystem tillämpas, behöver möjligheten till kontroll och uppföljning säkerställas på avtalsrättslig väg. En utmaning kan då vara att omsätta generellt utformade lagbestämmelser i t.ex. socialtjänstlagen om krav på kvalitet, till konkreta kriterier och avtalsvillkor som medger en effektiv uppföljning. Det kan även vara svårare att från privata aktörer få tillgång till den information som behövs för att kunna uppfylla uppföljningsansvaret. Denna typ av frågor har aktualiserats på främst socialtjänstens område men kan även förekomma på andra områden där kommunal verksamhet utförs av privata aktörer.</p>
<p>En inte oväsentlig del av den problematik som uppstår när kommunal verksamhet inte utförs av kommunerna och landstingen själva har sin grund i en ibland otydlig gränsdragning mellan vad som är kommunalt ansvar för uppföljning och kontroll och vad som ingår i det statliga tillsynsansvaret.</p>
<p>Gränsen mellan det statliga tillsynsansvaret och kommunernas och landstingens uppföljnings- och kontrollansvar är inte heller enhetligt reglerad i olika sektorer utan skiljer sig från område till område.</p>
<p>Är nuvarande reglering tillräckligt tydlig?</p>
<p>Modellen med privat utförande av kommunal verksamhet påverkar i vissa hänseenden kommunernas och landstingens roll som huvudmän, särskilt avseende deras uppföljnings- och kontrollansvar. Den innebär att uppföljningen av verksamheten blir något annorlunda och ibland mer svårhanterlig än vad som skulle ha gällt om verksamheten bedrivits i egen regi. Det kan samtidigt tänkas att uppföljningen av privat bedrivna verksamheter görs med ett större mått av oberoende. Det kan dock ifrågasättas om bestämmelserna i främst kommunallagen om fullmäktiges och nämndernas uppföljningsansvar m.m. är tillräckligt tydliga i detta avseende.</p>
<p>Valfrihetssystem enligt LOV får en allt bredare tillämpning inom kommunala verksamheter och införandet är obligatoriskt inom primärvården. Regeringen beslutade den 13 september 2012 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och utvärdera effekterna av införandet av LOV på socialtjänstområdet (dir. 2012:91). Utifrån denna utvärdering ska utredaren överväga för- och nackdelar med att införa en obligatorisk lagstiftning om valfrihetssystem på socialjänstområdet. Om LOV görs obligatorisk inom ytterligare områden, blir det än viktigare att kommunernas och landstingens ansvar för uppföljning och kontroll är tydligt formulerat.</p>
<p>Det finns vidare inom flera områden en otydlighet om vilket ansvar kommunerna och landstingen har för uppföljning och kontroll och vad som är ett ansvar för den statliga tillsynen, dvs. gränsdragningen mellan kommunalt och statligt ansvar. Detta kan vara ett praktiskt problem för kommunerna och landstingen, men kan också leda till svårigheter för medborgare som har klagomål eller synpunkter rörande viss verksamhet. Frågor om denna gränsdragning har diskuterats på främst socialtjänstområdet, men diskussionen kan komma att bli aktuell också inom andra områden. Det finns därför ett behov av att klarlägga var gränsen går mellan kommunalt ansvar för uppföljning av kommunal verksamhet och statligt ansvar för tillsyn inom områden där det finns privata utförare. För att uppnå tydlighet och effektivitet för alla parter - staten, kommunerna, landstingen, de privata utförarna och medborgarna - är det väsentligt att gränsdragningen och regleringen, så långt det är lämpligt, är enhetlig. Samtidigt bör sektorsspecifika behov beaktas i lagstiftningen. För att säkerställa detta finns det behov av att genomföra en samlad analys som omfattar samtliga kommunala verksamhetsområden där privata utförare förekommer.</p>
<p>Bestämmelser om insyn i viss enskild verksamhet</p>
<p>På skolområdet är huvudmannaskapet mer tydligt reglerat. Bestämmelserna i skollagen som anger att den kommun där en fristående skola är belägen har rätt till insyn i verksamheten, upplevs dock som otydliga i fråga om vilken funktion de är tänkta att fylla. Behovet av bestämmelserna har också ifrågasatts, bl.a. av Lagrådet (prop. 2009/10:165 s. 384 och s. 1318). Det bör klargöras vad dessa insynsbestämmelser innebär för kommunerna.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- redovisa i vilka kommunala verksamheter privata utförare vanligen förekommer och om möjligt även redovisa i vilken omfattning,</p>
<p>- beskriva hur kommunernas och landstingens huvud-mannaskap för verksamhet som bedrivs i privat regi är reglerat, särskilt i fråga om kommunernas och landstingens ansvar för kontroll och uppföljning respektive statens ansvar för tillsyn,</p>
<p>- undersöka förutsättningarna för och överväga behovet av en enhetlig reglering av det kommunala ansvaret för kontroll, uppföljning och tillsyn avseende privat utförd verksamhet,</p>
<p>- analysera hur gränsdragningen mellan det kommunala ansvaret och det ansvar statliga tillsynsmyndigheter har för verksamhet som utförs i privat regi (kommunal entreprenad) kan tydliggöras,</p>
<p>- klargöra vad skollagens bestämmelser om kommuners rätt till insyn i enskild verksamhet innebär för kommunerna, och</p>
<p>- vid behov lämna författningsförslag.</p>
<p>Det ingår inte i uppdraget att föreslå några grundläggande förändringar av den statliga tillsynen.</p>
<p>Allmänhetens behov av insyn och information</p>
<p>Regeringens utgångspunkt är att allmänhetens möjlighet till insyn inte ska vara beroende av på vilket sätt den offentliga verksamheten organiseras (jfr prop. 2011/12:106 s. 94). I de fall verksamheten helt eller delvis utförs av privata aktörer måste dock en avvägning göras mellan å ena sidan allmänhetens intresse av insyn och å andra sidan den privata aktörens intresse av att inte behöva lämna ut information som av konkurrensskäl kan vara till nackdel för denne att lämna ut. Av detta skäl finns det i lagstiftningen olika krav på insyn beroende på vilket rättsligt inflytande kommunen eller landstinget har över det privaträttsliga organ som den kommunala verksamheten bedrivs i.</p>
<p>När kommunal verksamhet överlämnas på entreprenad ska kommunen eller landstinget enligt 3 kap. 19 a § kommunallagen i avtalet beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn. Utredningen om offentliga företag - upphandling, kontroll, insyn (OFUKI-utredningen) (Fi 2009:08) har i sitt betänkande Offentlig upphandling från eget företag?! - och vissa andra frågor konstaterat att det finns indikationer på att överlämnande av kommunal verksamhet på entreprenad sker utan att allmänhetens intresse av att få information beaktas i tillräckligt hög utsträckning (SOU 2011:43 s. 587 och 588). Enligt utredningen innehåller endast en liten andel av kommunernas avtal med privata entreprenörer regler om insyn och kunskapen hos kommunerna om sådana regler synes vara låg. Regeringen, som instämmer i utredningens bedömning, har i propositionen Offentlig upphandling från eget företag - och vissa andra frågor aviserat att frågan om ökad insyn i kommunala entreprenader ska utredas (prop. 2011/12:106 s. 93-95). Det finns mot denna bakgrund ett behov av att utreda förutsättningarna för en utvidgad möjlighet till insyn i kommunala entreprenader. Det kan i detta sammanhang nämnas att regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att se över frågan om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet, framför allt i sådan verksamhet som avser vård, skola och omsorg (dir. 2012:76). Utgångspunkten ska vara att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda.</p>
<p>I anslutning till frågan om allmänhetens rätt till insyn bör också frågan om medborgarnas behov av och tillgång till information som behövs vid valet av utförare av kommunalt finansierad verksamhet behandlas. Statskontoret pekar i rapporten Vård, skola och omsorg - vilken information behöver brukaren för att välja? <a href="https://lagen.nu/2007:19">(2007:19)</a> på behovet av en förbättrad information till medborgarna så att dessa kan utnyttja valfrihetsreformer bättre. Bestämmelser om sådan information skapas nu sektorsvis. Exempelvis är kommunen enligt 29 kap. 19 § skollagen skyldig att informera vårdnadshavarna om förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet som kommunen anordnar eller vars huvudman kommunen godkänt. På vård- och omsorgsområdet finns bestämmelser om upphandlande myndighets informationsansvar i LOV. Enligt 9 kap. 1 § LOV ska den upphandlande myndigheten till enskilda lämna information om samtliga leverantörer som myndigheten tecknat kontrakt med inom ramen för valfrihetssystemet. Informationen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. I det tidigare nämnda uppdraget att analysera och utvärdera effekterna av införandet av LOV (s. 8) ingår att inventera och analysera dels behovet av åtgärder för att ge brukarna tillgång till lättfattlig och kvalitetssäkrad information, dels behovet av stödinsatser för personer som av olika skäl kan ha svårt att göra egna välgrundade val. I uppdraget ingår även att utarbeta en vägledning avseende hur information kan göras tillgänglig för personer med hörsel- eller synnedsättning samt för personer med bristande kunskaper i svenska språket. Detta uppdrag ska redovisas senast den 15 januari 2014. Det är ur ett medborgarperspektiv viktigt att regleringen av kommunernas och landstingens informations-skyldighet är heltäckande. Det finns därför även anledning att överväga behovet av en generell bestämmelse om att sådan information ska lämnas. Det är också viktigt att informationen är lättillgänglig för de målgrupper som den riktar sig mot.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- utreda förutsättningarna för att tydliggöra det kommunala ansvaret för ökad insyn i kommunala entreprenader och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till en generell reglering som ålägger kommu-nerna en skyldighet att tillförsäkra allmänheten sådan insyn,</p>
<p>- överväga behovet av en generell reglering som syftar till att ge medborgarna tillgång till information som behövs för att kunna välja utförare av kommunalt finansierad verksamhet, och</p>
<p>- vid behov lämna författningsförslag.</p>
<p>Det ingår inte i utredarens uppdrag att hantera frågan om meddelarskydd eller att föreslå att de privata företagen ska omfattas av offentlighetsprincipen.</p>
<p>De anställdas roll i den kommunala organisationen</p>
<p>Enligt kommunallagen tillkommer beslutanderätten i kommuner och landsting de politiska organen, fullmäktige och nämnderna. Det är de förtroendevalda som har det yttersta ansvaret för verksamheten. I kommunallagen finns bestämmelser om de förtroendevalda, fullmäktige, styrelsen, nämnder och revisorer. Däremot finns det i princip inga bestämmelser som reglerar hur en kommunal förvaltning ska organiseras eller vilken roll de anställda har när de biträder de förtroendevalda att verkställa deras beslut. Ett undantag är bestämmelserna om delegation av beslutanderätt. Enligt 6 kap. 33 § kommunallagen kan viss beslutanderätt delegeras till de anställda. Någon självständig beslutanderätt har dock inte de anställda. I praxis anses de endast ha rätt att fatta sådana beslut som kan ses som rent verkställande och rent förberedande. Inom viss speciallag-stiftning har dock anställda getts viss självständig beslutanderätt, t.ex. i skollagens reglering av förskolechef respektive rektor.</p>
<p>I förarbetena till den nu gällande kommunallagen anges att en reglering av de anställdas befogenheter att fatta beslut skulle kunna leda dels till en olycklig diskussion om förhållandet mellan förtroendevalda och anställda, dels till minskat utrymme för lokala anpassningar av organisationen (prop. 1990/91:117 s. 88 och 89). Det anges vidare att de praktiska problemen med att de anställda får och behöver ökat utrymme kan lösas genom ökade delegationsmöjligheter. I praktiken har flertalet kommuner och landsting delegerat omfattande beslutsbefogenheter till de anställda. Kommunallagen återspeglar därför inte riktigt hur beslutsfattandet i praktiken sker i kommuner och landsting. Det är naturligt att beslut som innefattar politiska överväganden förbehålls de förtroendevalda. Vissa ärenden kan emellertid avse exempelvis ren myndighetsutövning eller vara av rutinartad karaktär. Frågan är om förutsättningarna för det politiska ansvarstagandet skulle kunna stärkas om man renodlar det politiska beslutsfattandet och i lag erkänner de anställdas roll i beslutsprocessen. Det finns därför behov av att närmare analysera frågan, bl.a. utifrån de utgångspunkter som angavs vid utformningen av den nuvarande kommunallagen och hur en sådan reglering skulle påverka exempelvis revisionsansvaret. Frågan bör också belysas ur ett medborgarperspektiv.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- överväga om det finns behov av att i kommunallagen reglera de anställdas roll och särskilt överväga behovet av en reglering av de anställdas beslutanderätt, och</p>
<p>- vid behov lämna författningsförslag.</p>
<p>En ändamålsenlig laglighetsprövning</p>
<p>I kommunallagen finns bestämmelser om överklagande av vissa kommunala beslut, s.k. laglighetsprövning. Laglighetsprövningen syftar till att kommun- eller landstingsmedlemmarna ska kunna kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Prövningen har mer karaktären av en allmän medborgarkontroll än av ett rättsmedel i egentlig mening. Kännetecknande för laglighetsprövningen är att endast kommun- eller landstingsmedlemmar får överklaga, att besluten endast kan angripas på de grunder som anges i kommunallagen, att domstolens prövning är begränsad till lagligheten och inte lämpligheten av ett beslut, och att, om överklagandet bifalls, domstolen endast kan upphäva beslutet men inte ersätta det med något nytt beslut.</p>
<p>Laglighetsprövningen är en viktig del i det kommunaldemokratiska systemet. Genom den balanseras den kommunala självstyrelsen mot statens samt kommun- och landstingsmedlemmarnas inflytande. Överklagandemöjlig-heten kan ses som ett komplement till den rätt som kommun- och landstingsmedlemmarna utövar i de allmänna valen och utgör även en viktig del i den rättsliga kontrollen av kommunala beslut. Det är också genom laglighetsprövningen som kommunalrättslig praxis utvecklas, vilket är av stor betydelse för en reglering av ramlagskaraktär där rättstillämpningen är tänkt att kunna anpassas till samhällsutvecklingen. I detta system är det därför viktigt att laglighetsprövningen fungerar i praktiken.</p>
<p>Det kan dock ifrågasättas om laglighetsprövningen i alla delar är ändamålsenligt utformad. Reglerna innebär exempelvis att det ställs relativt stora krav på den enskilde. Det sätt på vilket tillkännagivandet av de kommunala besluten ska ske, genom att anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla, har sin förklaring i den vida kretsen av taleberättigade personer. Detta ställer dock krav på ett stort engagemang från den enskildes sida att kontrollera när ett kommunalt beslut är fattat. Vidare måste den enskilde inom överklagandetiden precisera vilka omständigheter eller grunder som han eller hon stöder sitt överklagande på. Det ankommer även på den som överklagar att visa att beslutet är olagligt. Det krävs således att den enskilde sätter sig in i hur den kommunala beslutsprocessen fungerar och vet vilka formella krav som gäller för ett överklagande.</p>
<p>Som tidigare nämnts är det endast kommun- respektive landstingsmedlemmar som har rätt att överklaga. Medlem av en kommun är den som är folkbokförd eller äger fast egendom i kommunen, eller den som ska betala kommunalskatt där. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget. Endast den omständigheten att någon är berörd eller på annat sätt har intresse av saken ger inte denne talerätt. Vid införandet av den nuvarande kommunallagen bedömde regeringen att det inte fanns skäl att utvidga juridiska personers rätt att överklaga eftersom dessa ytterst sällan uppträdde som klagande (se prop. 1990/91:117 s. 134). Juridiska personer, exempelvis aktiebolag, får därför endast överklaga ett kommunalt beslut om de äger fast egendom i kommunen eller landstinget. Sedan införandet av kommunallagen har det dock skett förändringar i samhället och i omvärlden, bl.a. har privata utförare getts tillträde till allt fler offentliga verksamhetsområden, EU-medlemskapet har medfört regler om statsstöd och konkurrens, marknadsaktörerna och medborgarna har blivit alltmer rörliga geografiskt etc. Det finns mot denna bakgrund skäl att, bl.a. i ett företagarperspektiv, på nytt överväga vilka som ska ha rätt att överklaga kommunala beslut.</p>
<p>De beslut som kan överklagas enligt kommunallagen är i princip beslut av fullmäktige, beslut av nämnder om besluten inte är av rent förberedande eller rent verkställande art samt sådana beslut som fattas av de kommunala revisorerna. Frågan är om denna avgränsning är lämplig och tillräckligt tydlig. Exempelvis kan gränsdragningen i fråga om vad som är, eller inte är, att anse som ett rent verkställande beslut vara svårbedömd.</p>
<p>Ett kommunalt beslut som kan laglighetsprövas får verkställas innan det har vunnit laga kraft, även om det har överklagats. En individuell prövning ska dock ske och verkställighet får inte ske om särskilda skäl talar emot det. Om ett sådant beslut har upphävts, är kommuner och landsting skyldiga att rätta det i den utsträckning som det är möjligt. Konstitutionsutskottet har uttalat att det behövs en översyn i syfte att åstadkomma en ordning som så långt som möjligt förhindrar att ett beslut verkställs innan det vunnit laga kraft, i de fall det finns en risk för återgång av ett beslut som för med sig en civilrättslig bundenhet. Denna översyn bör också omfatta frågan om sanktioner vid utebliven rättelse av upphävda beslut (bet. 2010/11:KU24 s. 31). Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:165). Statskontoret har på regeringens uppdrag undersökt bl.a. hur reglerna i kommunallagen om verkställighet av icke lagakraftvunna beslut tillämpats (dnr Fi2011/1356). Enligt Statskontorets rapport Verkställighet och rättelse av kommunala beslut <a href="https://lagen.nu/2012:6">(2012:6)</a> finns det skäl för lagstiftaren att bl.a. tydliggöra att en bedömning i det enskilda fallet måste göras i de fall kommunala beslut verkställs innan de vunnit laga kraft.</p>
<p>Nuvarande regelverk innehåller således en del otydligheter, och dess ändamålsenlighet kan i vissa avseenden ifrågasättas. Regeringen anser därför att det finns behov av att se över bestämmelserna om laglighetsprövning och utreda om de är ändamålsenligt utformade eller om de behöver justeras eller ändras i något avseende. Utredaren bör beakta vikten av att det skapas tillräcklig rättspraxis inom kommunalrättens område. Hänsyn måste dock tas till om de eventuella förslag som lämnas medför en ökad administrativ belastning för kommuner, landsting och domstolar. I sådana fall ska utredaren noga väga förslagen mot dessa konsekvenser.</p>
<p>I anslutning till detta bör även formerna för kommunala besluts tillkännagivande utredas. Kommunala beslut ska enligt reglerna i kommunallagen tillkännages på kommunens eller landstingets anslagstavla. Det är tillräckligt att det på anslagstavlan anslås att protokollet över beslutet har justerats. Det finns således inget krav på att även beslutets innehåll ska anslås. Tillkännagivandet på den kommunala anslagstavlan har betydelse för överklagandetiden och för frågan om beslutet har vunnit laga kraft eller inte. Om informationen i stället skulle lämnas på elektronisk väg, exempelvis genom att publiceras på kommunens eller landstingets webbplats, skulle den kunna nå en mer relevant krets. Möjligheterna att ge en mer fyllig information, bl.a. om beslutets innehåll genom att publicera besluten i sin helhet, är också större. Även för dem som befinner sig utanför kommunen eller landstinget förbättras tillgången till besluten. När det gäller kommunala föreskrifter har regeringen i propositionen Bättre tillgång till kommunala föreskrifter (prop. 2011/12:149) bl.a. föreslagit att kommunala föreskrifter ska hållas tillgängliga för allmänheten på kommunernas eller landstingens webbplatser på ett samlat och ordnat sätt. Regeringen gjorde i propositionen bedömningen dels att det framöver bör övervägas om kommunala föreskrifter skulle kunna kungöras elektroniskt, dels att det i ett annat sammanhang bör övervägas om de kommunala anslagstavlorna kan ersättas av eller kompletteras med elektroniska anslagstavlor (a. prop. s. 32-35). Mot denna bakgrund bör det övervägas om ordningen med tillkännagivande av kommunala beslut på anslagstavla kan ersättas av eller kompletteras med en ordning där tillkännagivandet sker på elektronisk väg.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- utreda om nuvarande bestämmelser om laglighetsprövning av kommunala beslut är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av dem,</p>
<p>- särskilt ta ställning till om det finns behov av att kretsen taleberättigade enligt kommunallagen utvidgas eller på annat sätt ändras,</p>
<p>- särskilt bedöma om bestämmelserna i fråga om verkställighet och rättelse av kommunala beslut behöver ändras samt om det finns skäl att införa sanktioner vid utebliven rättelse av upphävda beslut,</p>
<p>- utreda om ordningen med tillkännagivande av kommunala beslut på anslagstavla kan ersättas av eller kompletteras med en ordning där tillkännagivandet sker på elektronisk väg, och i sådana fall föreslå en sådan ordning, och</p>
<p>- vid behov lämna författningsförslag.</p>
<p>EU:s påverkan på kommunalrätten</p>
<p>EU:s påverkan på svenska kommuner och landsting har analyserats vid flera tillfällen de senaste åren, och det har visat sig att denna är stor. EU-samarbetet har utvecklats till att omfatta stora delar av det kommunala samhällsuppdraget, se t.ex. Statskontorets rapport EU:s påverkan på kommuner och landsting <a href="https://lagen.nu/2005:12">(2005:12)</a> och EU, Sverige och den inre marknaden (SOU 2009:71). I sammanhanget kan också nämnas kommunernas roll som aktiva deltagare i EU:s strukturfonder. I egenskap av projektägare ställs kommunerna ofta inför att tillämpa såväl kommunallagen som EU:s regelverk parallellt. Det har även tidigare framhållits att EU:s regelverk, framför allt upphandlings- och statsstödsreglerna, spelar en allt större roll för kommuner och landsting (se prop. 2008/09:21 s. 21). EU påverkar även förutsättningarna för exempelvis tillsyn och kontroll av den kommunala verksamheten. Centralt är även att unionsrätten i princip inte gör skillnad på om en åtgärd vidtas av en kommun eller ett landsting eller staten. Nuvarande kommunallag antogs dock före Sveriges inträde i EU. Någon samlad undersökning av hur kommunallagens regler förhåller sig till unionsrätten har därmed inte gjorts. En sådan analys bör därför göras inom ramen för en översyn av kommunallagen.</p>
<p>Ett område inom unionsrätten som i detta sammanhang särskilt bör analyseras är regleringen av sådana tjänster som inom unionsrätten kan definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Begreppet återfinns i artikel 14 och artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), i protokoll nr 26 som åtföljer EUF-fördraget och i artikel 36 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Inom unionsrätten används begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att markera medlemsstaternas möjlighet att reglera en marknad enligt andra utgångspunkter än enbart marknadsekonomiska. Detta innebär således en möjlighet för medlemsstaterna att göra vissa undantag från exempelvis statsstöds- och upphandlingsreglerna.</p>
<p>Många av de välfärdstjänster som tillhandahålls av svenska kommuner och landsting, såsom bl.a. hälso- och sjukvård, äldreomsorg, barn- och ungdomsutbildning, renhållning och avfallshantering kan sannolikt inom unionsrätten definieras som tjänster (ekonomiska eller icke-ekonomiska) av allmänt intresse. Kommuner och landsting har också enligt 2 kap. 1 § kommunallagen en "allmän" kompetens som ger dem rätten att frivilligt ta hand om angelägenheter av allmänt intresse med anknytning till kommunen eller landstinget. Tillhandahållandet av dessa allmännyttiga tjänster sker i Sverige i dag i en allt större omfattning genom att privata aktörer står för det faktiska utförandet av verksamheten. Att dessa tjänster således tillhandahålls på en marknad innebär att unionsrättens tillämpningsområde vidgas så att bl.a. konkurrens- och statsstödsreglerna blir tillämpliga. I Sverige har, till skillnad från vad som är fallet i flera andra medlemsländer, den möjlighet att göra vissa undantag från exempelvis statsstöds- och upphandlingsreglerna som unionsrätten anvisar använts mycket sällan vid konkurrensutsättning av välfärdstjänster.</p>
<p>Under senare år har debatten om att utnyttja de möjligheter som finns inom unionsrätten för att ta till vara väsentliga samhällsintressen ökat inom EU (se bl.a. Europeiska kommissionens meddelande En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa, KOM (2011) 900 slutlig). För att ställning ska kunna tas till i vad mån Sverige bör använda sig av detta utrymme inom unionsrätten finns ett behov av att vidare analysera hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till svensk rätt, framför allt i förhållande till de kommunala välfärdstjänsterna. Det behöver även analyseras vilka skyldigheter som den unionsrättsliga regleringen medför, i synnerhet avseende redovisning, rapportering och tillsyn. Vidare bör det utredas hur och på vilket sätt den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ytterligare skulle kunna användas i Sverige.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera hur bestämmelserna i kommunallagen förhåller sig till unionsrätten,</p>
<p>- särskilt överväga hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av kommunal verksamhet samt analysera vilka skyldigheter som den unionsrättsliga regleringen medför, i synnerhet avseende redovis-ning, rapportering och tillsyn,</p>
<p>- översiktligt kartlägga hur dessa tjänster regleras i andra EU-länder,</p>
<p>- överväga hur och på vilket sätt den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle kunna användas i Sverige, och</p>
<p>- vid behov lämna författningsförslag.</p>
<p>Utvärdering av den fria nämndorganisationen</p>
<p>Genom 1991 års kommunallag fick kommuner och landsting en ökad frihet att organisera sin nämndverksamhet. Syftet med reformen var att öka incitamenten till ökad decentralisering och sektors-samverkan. En friare nämndorganisation skulle underlätta möjligheterna att lägga en helhetssyn på de kommunala verksamheterna (prop. 1990/91:117 s. 20). Kommuner och landsting har därefter genomfört omfattande omorganisationer av sin nämndorganisation. Mot bakgrund av att reformen nu varit i kraft i mer än 20 år finns det anledning att genomföra en samlad utvärdering av om reformen lett till ökad helhetssyn m.m. samt om reformen medfört några rättsliga eller andra problem.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- göra en utvärdering av den fria nämndorganisationen.</p>
<p>En lagteknisk översyn m.m.</p>
<p>Utöver de ovan angivna uppdragen ska utredaren genomföra en lagteknisk översyn av hela kommunallagen.</p>
<p>Utredaren är oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om det behövs för att utredaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt.</p>
<p>Uppdragets genomförande och konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredarens uppdrag ska bedrivas utåtriktat och utredaren ska på lämpligt sätt kommunicera med berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, Sveriges Kommuner och Landsting, övriga centrala parter på arbetsmarknaden, näringslivet samt övriga intressenter.</p>
<p>I sitt arbete ska utredaren föra en dialog med utredningar som berör de frågeställningar som angivits i uppdraget. Detta gäller särskilt Friskolekommittén (U 2011:04), Upphandlingsutredningen (S Fi 2010:06), Utredningen om inrättande av Inspektionen för vård och omsorg (S 2012:05) och den särskilde utredare som ska analysera och utvärdera effekterna av införandet av LOV på socialtjänstområdet (S 2012:08). I fråga om allmänhetens tillgång till information ska en dialog föras även med Patientmaktsutredningen (S 2011:03) och den särskilde utredare som ska se över frågan om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (Ju 2012:11). Utredaren ska också följa beredningen inom Regeringskansliet av betänkandet Vital kommunal demokrati (SOU 2012:30) och betänkandet Gör det enklare! (SOU 2012:33). Till stöd för utredarens arbete ska en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna inrättas.</p>
<p>Utredaren ska i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen beakta proportionalitetsprincipen beträffande eventuella inskränkningar av den kommunala självstyrelsen i sina redogörelser, analyser och förslag.</p>
<p>Utredaren ska vid anläggandet av ett medborgarperspektiv bl.a. genomgående analysera möjliga konsekvenser för kvinnor och män samt flickor och pojkar. För de förslag som utredningen lämnar ska konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män redovisas.</p>
<p>Utredaren ska i enlighet med kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> bl.a. redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag och vid behov föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>De delar av uppdraget som rör kommunalt ansvar i förhållande till privata utförare och allmänhetens behov av insyn och information samt utvärdering av nämndorganisationen ska redovisas senast den 30 juni 2013. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 mars 2015.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:93/2012-09-20T12:00:00+01:002012-09-20T12:00:00+01:002012:93 Tilläggsdirektiv till 2012 års krigsförsäkringsutredning (Fi 2012:01)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 september 2012</p>
<p>Förlängd tid för uppdraget</p>
<p>Regeringen beslutade den 19 januari 2012 kommittédirektiv om statlig försäkring vid krigsförhållanden och allvarliga krissituationer (dir. 2012:4). Utredningen har tagit namnet 2012 års krigsförsäkringsutredning. Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 31 oktober 2012.</p>
<p>Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 28 februari 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:94/2012-09-20T12:00:00+01:002012-09-20T12:00:00+01:002012:94 Tilläggsdirektiv till Utredningen om nya kapitaltäckningsregler (Fi 2012:05)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 september 2012</p>
<p>Förlängd tid för uppdraget</p>
<p>Regeringen beslutade den 19 april 2012 kommittédirektiv om nya kapitaltäckningsregler (dir. 2012:34). Utredningen har tagit namnet Utredningen om nya kapitaltäckningsregler. Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 1 oktober 2012.</p>
<p>Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 15 maj 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:65/2012-06-14T12:00:00+01:002012-06-14T12:00:00+01:002012:65 Tilläggsdirektiv till 2011 års vägtullsutredning (Fi 2011:08)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 14 juni 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>Regeringen beslutade den 9 juni 2011 kommittédirektiv om skatte- och avgiftsuttag vid användandet av vissa vägar (dir. 2011:47).</p>
<p>Utredaren ska nu, utöver vad som framgår av redan beslutade direktiv, ta fram förslag till hur Europeiska kommissionens beslut 2009/750/EG av den 6 oktober 2009 om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgifter för detta ska genomföras i svensk rätt. Utredaren ska lämna de författningsförslag som genomförandet av kommissionens beslut kräver.</p>
<p>Tidpunkten då uppdraget ska redovisas ändras på följande sätt. Den del av uppdraget som avser uttag av avgift för användandet av de nya broarna över Sundsvallsfjärden, Motalaviken och Skurusundet inklusive ett sådant avgiftsuttag för fordon som inte är registrerade i Sverige samt genomförandet i svensk rätt av kommissionens beslut om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgifter ska utredaren redovisa senast den 30 september 2012. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 15 februari 2013.</p>
<p>Ändring i uppdraget</p>
<p>Utredaren ska ta fram förslag till hur kommissionens beslut 2009/750/EG av den 6 oktober 2009 om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgifter för detta ska genomföras i svensk rätt. I uppdraget ingår att se över lagen <a href="https://lagen.nu/2007:58">(2007:58)</a> om elektroniska vägavgiftssystem och förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:59">(2007:59)</a> om elektroniska vägavgiftssystem samt att föreslå övriga författningsändringar som behövs.</p>
<p>När det gäller förslag till fördelning av de roller och uppgifter som följer av kommissionens beslut ska utredaren ta utgångspunkt i den nu gällande ansvarsfördelningen mellan Trafikverket och Transportstyrelsen. Utredaren ska särskilt beakta att Trafikverket har till uppgift att ansvara för byggande och drift av statliga vägar och att Transportstyrelsen har till uppgift att svara för vägtrafikregistret och tillsyn inom transportområdet.</p>
<p>Kommissionen har genom beslut 2009/750/EG fastställt tekniska specifikationer, kontraktsregler samt vissa rättigheter och skyldigheter för olika aktörer inom ramen för ett europeiskt system för elektroniska vägtullar. Införandet av systemet följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/52/EG av den 29 april 2004 om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen (EFC-direktivet), som i svensk lagstiftning har genomförts genom lagen <a href="https://lagen.nu/2007:58">(2007:58)</a> om elektroniska vägavgiftssystem och förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:59">(2007:59)</a> om elektroniska vägavgiftssystem.</p>
<p>Den del av uppdraget som avser uttag av avgift för användandet av de nya broarna över Sundsvallsfjärden, Motalaviken och Skurusundet ska redovisas separat. Denna del av uppdraget omfattar även avgiftsuttag för fordon som inte är registrerade i Sverige och genomförandet i svensk rätt av kommissionens beslut om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgifter för detta.</p>
<p>I de ursprungliga direktiven gavs utredaren i uppdrag att lämna förslag på bestämmelser om påminnelse- och sanktionsavgifter som tar hänsyn till att dessa avgifter ska tas ut på ett likartat sätt, oavsett om de avser försenad betalning av trängselskatt eller av avgift för användandet av infrastruktur. Det angavs vidare i dessa direktiv att förslaget ska ta hänsyn till att sådana avgifter även ska kunna tillämpas på försent betald avgift och skatt hänförlig till fordon som inte är registrerade i Sverige samt att påminnelse- och sanktionsavgifter ska tas ut på ett enhetligt sätt. Utredaren ska lämna ett samlat förslag i dessa delar i den slutliga redovisningen av uppdraget. I fråga om försenad betalning av avgift för användandet av de nya broarna över Sundsvallsfjärden, Motalaviken och Skurusundet får utredaren i delredovisningen endast föreslå sanktioner och bestämmelser som motsvarar nuvarande regler som gäller vid försent betald trängselskatt. Det ursprunliga uppdraget gällande samtliga aktuella påminnelse- och sanktionsavgifter, inklusive de nya broarna, ska fortsatt redovisas i slutbetänkandet.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas senast den 30 september 2012. Den ytterligare uppgift som utredaren nu fått innebär att tiden för uppdraget måste förlängas. Den del av uppdraget som avser avgifter för användandet av de nya broarna över Sundsvallsfjärden, Motalaviken och Skurusundet samt genomförandet av kommissionens beslut 2009/750/EG av den 6 oktober 2009 ska redovisas i ett delbetänkande senast den 30 september 2012. Övriga delar av arbetet ska redovisas i ett slutbetänkande senast den 15 februari 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:52/2012-05-31T12:00:00+01:002012-05-31T12:00:00+01:002012:52 Tilläggsdirektiv till Livförsäkringsutredningen (Fi 2010:03)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 31 maj 2012</p>
<p>Förlängd tid för uppdraget</p>
<p>Regeringen beslutade den 29 april 2010 kommittédirektiv om vissa livförsäkringsfrågor (dir. 2010:43). I uppdraget ingår att analysera och lämna förslag till lagstiftning om flytträtt av försäkringssparande samt att överväga vissa frågor som rör ömsesidigt drivna livförsäkringsbolag. Utredningen har antagit namnet Livförsäkringsutredningen (Fi 2010:03). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 31 oktober 2011. Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2011:114) skulle uppdraget redovisas senast den 15 juni 2012.</p>
<p>Utredningstiden förlängs nu ytterligare. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 30 september 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:39/2012-04-26T12:00:00+01:002012-04-26T12:00:00+01:002012:39 Nettodebitering av el och skattskyldighet för energiskatt på elFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 26 april 2012.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>Utredaren ska ta fram lagförslag om införandet av ett system för nettodebitering som även omfattar kvittning av energi- och mervärdesskatt. Med nettodebitering avses här ett system där den förnybara el som privatpersoner eller företag med mikroproduktion producerar och överför till elnätet kvittas mot annan el som de tar emot från elnätet. Syftet med ett sådant system är främst att stärka elkonsumenternas ställning på elmarknaden genom att underlätta för enskilda att leverera sin egenproducerade förnybara el till nätet. Utredaren ska bedöma för- och nackdelar med ett system med nettodebitering. I uppdraget ingår att bedöma de unionsrättsliga förutsättningarna för införandet av ett sådant system. Utgångspunkten är att nettodebitering ska administreras inom energi- och mervärdesskattesystemen. Utredaren ska dock även utreda och föreslå andra alternativa sätt att administrera skatte-lättnaden.</p>
<p>Utredaren ska dessutom analysera och lämna lagförslag om vem som bör vara skattskyldig för energiskatt på el. Skattskyldigheten för el ska utredas självständigt i förhållande till den del av uppdraget som avser nettodebitering och ett förslag ska kunna genomföras oberoende av slutsatserna om eller genomförandet av ett system om nettodebitering.</p>
<p>Analyserna ska göras utifrån ett juridiskt, samhälls-ekonomiskt och offentligfinansiellt, miljömässigt samt administrativt perspektiv.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 14 juni 2013.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Stärkt konsumentroll för utvecklad elmarknad</p>
<p>Regeringen har i propositionen Stärkt konsumentroll för utvecklad elmarknad och uthålligt energisystem (prop. 2010/11:153) redovisat åtgärder för att stärka konsumenternas ställning på elmarknaden, vilka samtidigt kan bidra till ett uthålligt energisystem och en utvecklad elmarknad. I propositionen lämnades bl.a. förslag och bedömningar om inriktning på fortsatt arbete i syfte att underlätta för konsumenterna att anpassa sin elförbrukning till aktuella elpriser, att effektivisera sin elförbrukning, att producera sin egen förnybara el och att ladda sitt elfordon. Riksdagen har under hösten 2011 beslutat i enlighet med propositionen (bet. 2011/12:NU4, rskr. 2011/12:45).</p>
<p>I propositionen redovisade också regeringen bedömningar om vissa frågor där ytterligare utredningsarbete ansågs behöva göras innan ställning kunde tas till om åtgärderna kunde vidtas. En av dessa frågor var hur det bör underlättas för enskilda att leverera sin egenproducerade förnybara el till nätet. Regeringen ansåg att det var av stor vikt att man underlättar för det växande intresse som finns bland enskilda att ha en egen förnybar elproduktion i anslutning till den egna bostaden. Med rätt förutsättningar kan dessa enskilda elkonsumenter ges en större möjlighet att ta kontroll över sin egen elanvändning och samtidigt bidra till omställningen av energisystemet. Produktion av egen el i liten skala kan ses som en energieffektivisering sett ur ett samhällsperspektiv. Energimarknadsinspektionen hade i rapporten Nettodebitering - Förslag till nya regler för elanvändare med egen elproduktion (EI R2010:23) utrett frågan, men funnit att ytterligare utredningsarbete avseende skattefrågorna behövdes. Rapporten remitterades och även av remissvaren framkom att det fanns områden där problem kunde uppstå och där ytterligare utredning behövdes. Regeringen uttalade i prop. 2010/11:153 att ett införande av ett system med nettodebitering skulle kunna vara en viktig väg att gå för att underlätta en utbyggnad av mikroproduktionsanläggningar hos enskilda elkonsumenter. Det kan röra sig om solceller, vindkraft m.m. Regeringen ansåg dock att de närmare förutsättningarna för detta, inte minst ur ett unionsrättsligt perspektiv, måste utredas närmare innan regeringen kunde ta ställning i frågan (se s. 24).</p>
<p>Energiskatt på elektrisk kraft</p>
<p>EU:s energiskattedirektiv</p>
<p>Det finns ett unionsgemensamt ramverk för energibeskattningen av energiprodukter och el genom rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskaps-ramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EGT L 283, 31.10.2003, s. 51, Celex 32003L0096), det s.k. energiskattedirektivet. Energiskattedirektivet innehåller bl.a. regler om vem som ska vara skyldig att betala energiskatt på el samt när skattskyldigheten inträder. Grundregeln i energiskatte-direktivet är att el ska beskattas, men direktivet innehåller även krav på obligatorisk skattebefrielse i vissa situationer och möjlighet för medlemsstaterna att ge skattebefrielse i andra situationer, bl.a. med syftet att gynna produktionen av förnybar el.</p>
<p>Den svenska energiskattelagstiftningen</p>
<p>På nationell nivå regleras energibeskattningen av el i lagen <a href="https://lagen.nu/1994:1776">(1994:1776)</a> om skatt på energi, förkortad LSE, vars regler är anpassade till energiskattedirektivet. All el som förbrukas i Sverige är som huvudregel skattepliktig. Från skatteplikten finns dock undantag, vilka bl.a. påverkas av hur stor generatoreffekt som elproducenten förfogar över och av vilket produktionssätt som används vid framställningen av elen. De skattskyldiga för energiskatt på el består i huvudsak av två kategorier, nämligen elproducenter och elleverantörer. För dessa skattskyldiga inträder skattskyldighet för el när elen levereras till någon som inte är skattskyldig eller när den tas i anspråk för annat ändamål än försäljning.</p>
<p>Reglerna i energiskattelagstiftningen om vilka som är skattskyldiga för energiskatt på el har i princip varit oförändrade sedan införandet av skatten på 1950-talet. Mot bakgrund av de förändrade förhållanden och villkoren på marknaden utredde Skattenedsättningskommittén (dir. 2001:29) uppbördsreglerna för energiskatten på el. I sitt betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38) föreslog kommittén att elleverantörernas roll som skattskyldiga skulle tas över av nätinnehavarna. Kommitténs förslag om vem som skulle vara skattskyldig var en del av ett förslag till en större omläggning av de materiella reglerna för beskattningen av el. Denna större omläggning genomfördes emellertid inte, och inte heller förslaget om överflyttning av vem som skulle vara skattskyldig har genomförts.</p>
<p>Mervärdesskatt</p>
<p>EU:s mervärdesskattedirektiv</p>
<p>I rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (EUT L 347, 11.12.2006, s. 1, Celex 32006L0112), det s.k. mervärdesskattedirektivet, ges bindande anvisningar till medlemsstaterna om hur deras mervärdesskattelagstiftning ska se ut. Principen om det gemensamma systemet för mervärdesskatt innebär en allmän skatt på konsumtion. Skatt tas ut på varje transaktion och systemet tillämpas till och med detaljhandelsledet. Av artikel 2.1 a i mervärdesskattedirektivet följer att leverans av varor mot ersättning utgör en sådan transaktion som ska beskattas. Leverans av varor definieras i artikel 14 såsom överföring av rätten att såsom ägare förfoga över materiella tillgångar. Mervärdesskatterättsligt utgör el en vara (artikel 15.1). Enligt EU-domstolens praxis är det gemensamma systemet för mervärdesskatt bl.a. grundat på en enhetlig definition av vad som är en skattepliktig transaktion. Begreppet leverans av varor, som utgör en av de transaktioner som är skattepliktiga, har en objektiv karaktär och är tillämpligt oavsett transaktionens syfte och resultat . När det gäller den närmare innebörden av begreppet leverans av varor har EU-domstolen uttalat bl.a. följande . Begreppet omfattar samtliga överföringar av materiell egendom från en part till en annan, vilka ger mottagaren befogenhet att faktiskt förfoga över egendomen som om han eller hon var ägare till den. Det följer av bestämmelsens ordalydelse att begreppet leverans av varor inte hänför sig till att det skett en äganderättsövergång i enlighet med de formkrav som uppställs i den nationella rätten. Begreppet leverans av varor är således ett unionsrättsligt begrepp som ska tillämpas på ett enhetligt sätt av alla medlemsstater.</p>
<p>Den beskattningsgrundande händelsen inträffar och mervärdesskatten blir utkrävbar vid den tidpunkt då leveransen av varorna äger rum (artikel 63). Leveranser av varor som ger upphov till successiva avräkningar eller successiva betalningar anses äga rum vid utgången av de perioder som dessa avräkningar eller betalningar hänför sig till (artikel 64).</p>
<p>Beskattningsunderlaget ska omfatta allt som utgör den ersättning som leverantören eller tillhandahållaren har eller ska få från förvärvaren (artikel 73).</p>
<p>Den svenska mervärdesskattelagen</p>
<p>På nationell nivå regleras mervärdesskatten i mervärdes-skattelagen <a href="https://lagen.nu/1994:200">(1994:200)</a>, förkortad ML, vars regler är anpassade till mervärdesskattedirektivet. Enligt 1 kap. 1 § ML ska mervärdesskatt betalas till staten vid skattepliktig omsättning inom landet av varor som görs i en yrkesmässig verksamhet. En vara som överlåts mot ersättning anses enligt 2 kap. 1 § omsatt. Skattskyldigheten för en sådan omsättning inträder enligt 1 kap. 3 § första och tredje styckena ML när varan har levererats, dvs. avlämnats. El utgör enligt 1 kap. 6 § ML en vara.</p>
<p>Det finns i dag inga särskilda regler för nettodebitering vilket innebär att de allmänna reglerna är tillämpliga. El som ett elleverantörsföretag levererar till en elanvändare utgör en mervärdesskattepliktig omsättning. Även nätföretagets engångsavgifter och nättariffer utgör skattepliktiga omsättningar. Beskattningsunderlaget utgörs enligt 7 kap. 3 § ML av ersättningen, dvs. allt det som säljaren har fått eller ska få för varan eller tjänsten.</p>
<p>EU:s statsstödsregler</p>
<p>Möjligheten att nationellt fritt utforma energibeskattningen och mervärdesbeskattningen kan, förutom av energiskattedirektivet och mervärdesskattedirektivet, också begränsas av de regler om statligt stöd som finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Detta gäller i de fall då driftsstöd i form av skattelättnader ges till andra aktörer än privatpersoner.</p>
<p>För att ett statligt stöd ska anses föreligga ska fyra kriterier vara uppfyllda. Stödet ska</p>
<p>- ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel,</p>
<p>- snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen</p>
<p>- gynna vissa företag eller viss produktion, och</p>
<p>- påverka handeln mellan medlemsstaterna.</p>
<p>Grundprincipen är att statligt stöd är förbjudet, men fördraget tillåter ett antal undantag och ett stöd kan efter prövning av kommissionen bedömas vara förenligt med de undantagsregler som ställts upp.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Nettodebitering av el</p>
<p>I uppdraget ligger att utreda samt ta fram lagförslag om införandet av ett system med nettodebitering. Med nettodebitering avses här ett system där den förnybara el som privatpersoner eller företag med mikroproduktion producerar och överför till elnätet kvittas mot annan el som de tar emot från elnätet. Avsikten med uppdraget är att föreslå ett regelverk som gör det enkelt för privatpersoner och mindre företag att investera i egenproducerad el och därmed bidra till omställningen av energisystemet i enlighet med uppställda energi- och klimatpolitiska mål.</p>
<p>Syftet med ett sådant system är främst att stärka elkonsumenternas ställning på elmarknaden genom att underlätta för enskilda att leverera sin egenproducerade förnybara el till nätet. Utredaren ska bedöma för- och nackdelar med att införa ett system för nettodebitering av el där mervärdesskattebefrielse och energiskattebefrielse för kvittad el ingår. Utredaren ska även bedöma de unionsrättsliga förutsättningarna för införandet av ett system med nettodebitering.</p>
<p>Utgångspunkten är att en skattebefrielse från energi- och mervärdesskatt genom nettodebitering ska administreras inom energi- respektive mervärdesskattesystemet.</p>
<p>Det kan emellertid finnas alternativa lösningar till hur en skattelättnad kan komma nettoförbrukare av egen-producerad förnybar el till del. Utredaren ska därför även utreda och lämna förslag på alternativa sätt att överföra skattelättnaden till privatpersoner och företag med mikroproduktion.</p>
<p>Det finns ett antal frågor som behöver analyseras närmare inom uppdraget. En sådan fråga är hur egenproduktion och nettodebitering ska definieras. Vidare ska följande frågor särskilt belysas.</p>
<p>- Vilka som ska vara parter vid nettodebitering av el. I analysen ska utredaren beakta förekomsten av elleveranser från andra länder och beskattningslandsreglerna i 5 kap. ML.</p>
<p>- Vilka elproduktionsanläggningar och el-producerande företag som ska kunna ingå i ett system med nettodebitering. I uppdraget ingår således att avgränsa vilka företag som ska kunna ingå i systemet. En sådan avgränsning kan ske vid en viss elproduktionskapacitet eller liknande. En riktlinje för sådan avgränsning kan vara de mindre elproduktionsanläggningar vars innehavare enligt 4 kap. 10 § tredje stycket ellagen <a href="https://lagen.nu/1997:857">(1997:857)</a> är undantagna från nättariffer för inmatning av el. Det rör sig om elanvändare som har ett säkringsabonnemang om högst 63 ampere och som producerar el vars inmatning kan ske med en effekt om högst 43,5 kilowatt och som under respektive kalenderår tar ut mer el från elsystemet än elanvändaren har matat in på systemet. Det står utredaren fritt att utreda andra avgränsningar.</p>
<p>- Hur en kvittning av elen ska gå till, inklusive frågan om hur nettot ska beräknas, över vilka tidsperioder kvittning ska ske och hur redovisning i skattedeklaration ska ske (nettodebitering påverkar bl.a. motpartens beskattningsunderlag för mervärdesskatt). Hänsyn kan också behöva tas till att elpriset kan variera över året. Motsvarande gäller om skattelättnaden föreslås uppnås på annat sätt än via redovisning i energiskatte- respektive mervärdesskattedeklaration, till exempel genom en skattelättnad via inkomstbeskattningen.</p>
<p>- Vilken roll Energimarknadsinspektionen bör ha vid en reglering om nettodebitering av el.</p>
<p>- Den privatekonomiska drivkraften för att investera i en elproduktionsanläggning inom systemet.</p>
<p>- Förslagets betydelse för att stärka konsumenternas ställning på elmarknaden.</p>
<p>- Den tekniska och ekonomiska produktions-potentialen för egenproducerad el.</p>
<p>- Vilka författningsändringar som krävs för att införa en reglering med nettodebitering, bl.a. eventuell förändring av vem som ska vara skattskyldig för energiskatten på el och utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt på el för olika former av förnybar elproduktion.</p>
<p>- Om införandet av ett system för nettodebitering som innefattar kvittning av mervärdesskatt är förenligt med unionsrätten. I analysen ska utredaren särskilt beakta definitionen av en beskattningsbar transaktion och vad som utgör beskattningsunderlaget för en sådan. Även möjligheten att, i enlighet med artikel 395 i mervärdesskattedirektivet, få ett undantag från bestämmelserna i direktivet kan behöva beaktas.</p>
<p>Skattskyldighet för elektrisk kraft</p>
<p>Mot bakgrund av de förändringar som elmarknaden genomgått under senare år bör frågan om skattskyldigheten för el och därmed sammanhängande frågor utredas oavsett utredarens förslag i fråga om ett system för nettodebitering av el. Utredaren ska således analysera och lämna förslag om vem som bör vara skattskyldig för energiskatt på el. Skattskyldigheten ska utredas självständigt i förhållande till den del av uppdraget som avser nettodebitering och ett förslag ska kunna genomföras oberoende av slutsatserna om eller genomförandet av ett system om nettodebitering. Vidare ska eventuella behov av förändringar i andra sammanhängande bestämmelser i LSE beaktas. Utredaren ska även bevaka det pågående arbetet med en gemensam nordisk slutkundsmarknad inom Nordreg och Nordiska ministerrådet, främst arbetet med en gemensam faktura för el- och nätavgifter till kunderna. Utredaren ska vid framtagandet av ett förslag om skattskyldighet för energiskatt på el beakta eventuella förslag från Nordreg och Nordiska ministerrådet om gemensam faktura.</p>
<p>Följande frågor ska särskilt belysas ur ett unionsrättsligt, samhällsekonomiskt och administrativt ändamålsenligt perspektiv.</p>
<p>- Vem bör vara skattskyldig för energiskatten på el.</p>
<p>- Utformningen av reglerna för skattskyldighetens inträde.</p>
<p>- Utformningen av reglerna om befrielse från energiskatt på el för olika former av förnybar elproduktion.</p>
<p>Gemensamt för nettodebitering av el och skattskyldighet för elektrisk kraft</p>
<p>Samtliga frågeställningar ska analyseras ur ett juridiskt, samhällsekonomiskt och offentligfinansiellt perspektiv. För uppdragets alla frågor ska förenligheten med EU:s statsstödsregler och unionsrätten i övrigt analyseras och bedömas. Utredaren ska också beakta de administrativa aspekter som aktualiseras. Vidare ska utredaren lämna förslag till författningsändringar. Lagförslagen ska innehålla en avgränsning av tillämpningsområdet, dvs. vilka egen-producenter och vilka elproduktionsanläggningar som systemet ska vara tillämpligt på samt vem som ska vara egenproducentens motpart. Utredaren ska tydligt definiera de aktörer som ska kunna ingå i systemet, det är för att så långt som möjligt undvika oklarheter kring och inkonsekvens i reglernas tillämpningsområde. Vidare ska utredaren beakta de unionsrättsliga principerna om likabehandling och skatteneutralitet. Den senare principen utgör hinder bl.a. mot att liknande, och således konkurrerande varor eller tjänster, behandlas olika i mervärdesskattehänseende.</p>
<p>I utredarens uppdrag ingår också att göra en internationell jämförelse och att undersöka i vilken omfattning och på vilket sätt nettodebitering tillämpas i andra medlemsstater inom EU.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska beakta samhällsekonomiska konsekvenser samt offentligfinansiella och miljömässiga effekter. Om utredarens förslag innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering inom skatteområdet lämnas.</p>
<p>För uppdragets samtliga frågor ska följande analyseras och beaktas vid förslagens utformning.</p>
<p>- Bidrag till produktion av förnybar el samt stärkt konsumentmakt hos elkonsumenterna.</p>
<p>- Den administrativa bördan för aktörer och berörda myndigheter samt den eventuella ekonomiska börda som kan uppkomma vid kvittning.</p>
<p>- Vid analysen av gränsdragningar och vid utformningen av lagförslag ska utredaren beakta frågan om administrativ börda för företagen och ökad belastning för Skatteverket.</p>
<p>- Behov av följdändringar i utformningen av andra ekonomiska styrmedel, t.ex. justeringar av elcertifikatssystemet.</p>
<p>- Effekter på elmarknadens funktion.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 14 juni 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:34/2012-04-19T12:00:00+01:002012-04-19T12:00:00+01:002012:34 Nya kapitaltäckningsreglerFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 19 april 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de reviderade kapitaltäckningsregler m.m. som följer av det pågående arbetet inom EU med anledning av Europeiska kommissionens förslag [KOM (2011) 453] till Europaparlamentets och rådets direktiv om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat.</p>
<p>Utredaren ska också analysera och ta fram förslag till de anpassningar och ändringar i svensk lagstiftning som bedöms nödvändiga med anledning av det pågående arbetetet inom EU med anledning av Europeiska kommissionens förslag [KOM (2011) 452] till Europaparlamentets och rådets förordning om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersbolag.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2012.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Arbete inom Europeiska unionen</p>
<p>Den 20 juli 2011 presenterade Europeiska kommissionen (kommissionen) dels ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om behörighet att utöva verksamhet i kredit-institut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat [KOM (2011) 453], dels ett förslag till Europaparlementets och rådets förordning om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag [KOM (2011) 452]. Förslagen är ett led i kommissionens arbete med att skapa ett stabilare finansiellt system.</p>
<p>Finanskrisen år 2008 innebar att ett stort antal åtgärder vidtogs för att värna den finansiella stabiliteten. I G20-deklarationen från Pittsburgh, i september 2009, enades medlemsländerna på global nivå om åtgärder för att bl.a. förbättra banksystemen genom krav på mer kapital av bättre kvalitet. Som en följd härav presenterade Baselkommittén i december 2010 ett nytt förslag med globala regler för banker, den s.k. Basel III-överenskommelsen. Kommissionens förslag syftar bl.a. till att genomföra Basel III-överenskommelsen inom EU samt till att ytterligare harmonisera EU-rätten inom det finansiella området när det gäller regler om kapitaltäckning och stora exponeringar.</p>
<p>Finanskrisen tydliggjorde också att det fanns brister i den finansiella tillsynen inom EU. Samarbete och samordning mellan de nationella tillsynsmyndigheterna och i relation till centralbankerna uppvisade också stora brister. För att komma till rätta med dessa problem beslutade Europaparlamentet och rådet den 24 november 2010 - genom förordningar (EU nr 1093-1095/2010 - ESA-förordningarna) - ett europeiskt system för finansiell tillsyn (ESFS). Systemet består av tre europeiska tillsynsmyndigheter; Europeiska bankmyndigheten (EBA), Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa) och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma). Vidare inrättades en europeisk systemrisknämnd (ESRB, se Europaparlamentets och rådets förordning EU nr 1092/2010 ). Regler om ytterligare skärpning av tillsynsprocessen finns med i förslagen till direktiv och förordning.</p>
<p>Finanskrisen gav också upphov till aktiviteter från kommissionens sida när det gäller frågor om bolagsstyrning. Mot bakgrund av den s.k. Larosièrerapporten , som pekat ut problem med överdrivet risktagande och kortsiktigt agerande, inledde kommissionen en bredare utvärderingsansats gällande befintlig praxis för bolagsstyrning i finansiella institut. Kommissionen presenterade i juni 2010 en s.k. grönbok, som innehöll tankar och förslag till bestämmelser när det gäller frågor om bolagsstyrning i finansiella institut och ersättningssystem. Ansatsen motiverades med att även om brister och svagheter i bolagsstyrning inte i sig själva utgjorde de huvudsakliga orsakerna till finanskrisen har det i efterhand konstaterats att effektiva, väl genomförda och efterlevda kontrollsystem kunde ha begränsat de värsta skadliga verkningarna. Regler om bolagsstyrning finns med i förslagen till direktiv och förordning.</p>
<p>Det råder för närvarande stora skillnader mellan medlemsstaternas nationella regelverk inom EU när det gäller sanktioner för kreditinstitut och värdepappersbolag vid olika överträdelser. De behöriga myndigheterna behöver, utöver sina tillsynsbefogenheter, sanktionsbefogenheter som är effektiva, proportionella och avskräckande. I syfte att harmonisera regelverket inom EU innehåller kommissionens förslag också bestämmelser som rör administrativa sanktioner.</p>
<p>Kommissionens förslag innebär att Europaparlamentets och rådet direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/49/EG av den 14 juni 2006 om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut ersätts och omarbetas till en ny förordning och ett nytt direktiv. De nu gällande direktiven kommer därmed att upphöra att gälla vid ikraftträdandet av förordningen och det nya direktivet. Materiellt innebär förslagen bl.a. att reglerna om kapitalbas, kapitalkrav och riskhantering ändras. Det införs också bestämmelser om bolagsstyrning, administrativa sanktioner, den oviktade skuldsättningsgraden och likviditet.</p>
<p>Förhandlingar rörande förslagen till direktiv och förordning har förts i Europeiska unionens råd (rådet) sedan hösten 2011. Rådet förväntas anta en s.k. allmän inriktning under våren 2012, varefter förhandlingar kan inledas med Europaparlamentet. Förhoppningen är att rådet och Europaparlamentet kan anta förslagen i juli 2012.</p>
<p>Gällande svensk reglering</p>
<p>Till grund för det nuvarande svenska regelverket om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepapperbolag ligger ett flertal EU-direktiv.</p>
<p>Direktiven 2006/48/EG och 2006/49/EG har genomförts i svensk rätt på det sätt som framgår av propositionen Nya kapitaltäckningsregler (prop. 2006/07:5). Regleringen består av en ramlagstiftning och innehåller omfattande bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela kompletterande föreskrifter.</p>
<p>I propositionen Ändrade kapitaltäckningsregler (prop. 2010/11:110) anges hur följande EU-direktiv har genomförts i svensk rätt:</p>
<p>- Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/83/EG av den 27 juli 2009 om ändringar av vissa bilagor till Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG med avseende på tekniska bestämmelser om riskhantering ,</p>
<p>- Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/111/EG av den 16 september 2009 om ändring av direktiven 2006/48/EG, 2006/49/EG och 2007/64/EG vad gäller banker anslutna till centrala kreditinstitut, vissa frågor som gäller kapitalbasen, stora exponeringar, tillsyns-rutiner och krishantering och</p>
<p>- Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/76/EU av den 24 november 2010 om ändring av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG vad gäller kapitalkrav för handelslager, värdepapperisering och samlad tillsynsbedömning av ersättningspolitik .</p>
<p>Övergripande bestämmelser om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och värdepappersbolag finns i lagen <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a> om bank- och finansieringsrörelse och lagen <a href="https://lagen.nu/2007:528">(2007:528)</a> om värdepappersmarknaden. Regleringen för kapitaltäckning och stora exponeringar finns i lagen <a href="https://lagen.nu/2006:1371">(2006:1371)</a> om kapitaltäckning och stora exponeringar, lagen <a href="https://lagen.nu/2006:1372">(2006:1372)</a> om införande av kapitaltäckningslagen samt förordningen <a href="https://lagen.nu/2006:1533">(2006:1533)</a> om kapitaltäckning och stora exponeringar.</p>
<p>Bestämmelser som rör administrativa sanktioner finns i ett flertal lagar med rörelseregler för finansiella företag. Sanktionsbestämmelserna är likartat utformade för olika typer av finansiella företag, som t.ex. för kreditinstitut och värdepappersbolag i lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive lagen om värdepappersmarknaden.</p>
<p>Frågor avseende bolagsstyrning i svenska börsbolag regleras av en kombination av dels lagstadgade regler, dels självreglering framtagen av näringslivet. Aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> gäller för samtliga aktiebolag men kompletteras också av Svensk kod för bolagsstyrning samt det regelverk i form av noteringskrav och noteringsavtal som gäller för den reglerade marknad på vilken bolagets aktier är upptagna till handel. Dessutom finns Aktiemarknadsnämndens uttalanden om god sed på den svenska aktiemarknaden. I lagen <a href="https://lagen.nu/1987:1245">(1987:1245)</a> om styrelserepresentation för de privatanställda finns regler om arbetstagarnas rätt att utse arbetstagarrepresentanter i styrelsen.</p>
<p>Övergripande bestämmelser för kreditinstitut och värde-pappersbolag när det gäller bolagsstämma, styrelse, bolagets ledning, ägarprövning, krav på riskhantering och kontroll m.m. finns i lagen om bank- och finansieringsrörelse, lagen <a href="https://lagen.nu/1995:1570">(1995:1570)</a> om medlemsbanker, sparbankslagen <a href="https://lagen.nu/1987:619">(1987:619)</a>, lagen om värdepappersmarknaden och lagen <a href="https://lagen.nu/2004:46">(2004:46)</a> om investeringsfonder.</p>
<p>Förslaget till förordning</p>
<p>Förordningen specificerar de krav som ställs upp för kredit-institutens och värdepappersbolagens kapitaltäckning, stora exponeringar, offentliggörande av information, oviktade skuldsättningsgrad och likviditet. Förordningen blir direkt gällande i medlemsstaterna när den träder i kraft. Innehållet i förslaget är till viss del detsamma som i de tidigare angivna direktiven. Genom att sammanföra bestämmelserna i en förordning harmoniseras dock regelverket ytterligare.</p>
<p>Bestämmelserna om kapitaltäckning specificerar hur mycket kapital som kreditinstitut och värdepappersbolag ska ha för att täcka riskerna i sin verksamhet. Dessa är i huvudsak risker för förlust i samband med utlåning (kreditrisker), marknadsrisker och operativa risker. Marknadsrisker härrör från förändringar i marknadspriser, såsom räntor, aktiekurser, råvarupriser och valutakurser. Operativa risker omfattar alltifrån felräkningar i institutens kassor till ovanliga händelser som kan få stora konsekvenser för verksamheten, såsom t.ex. längre strömavbrott eller terroristhandlingar.</p>
<p>I regelverket specificeras vilken typ av kapital som ska täcka riskerna. Kapitalet delas in i två delar: primärt kapital och supplementärt kapital. Primärt kapital består främst av kärnprimärkapital som är eget kapital, dvs. aktiekapital och ackumulerade icke utdelade vinster. Detta utgör det mest förlustabsorberande kapitalet och anses därför ur kapital-täckningssynpunkt vara av högre kvalitet än övrigt kapital. Härutöver utgörs primärt kapital av s.k. primärkapitaltillskott. Supplementärt kapital utgörs i huvudsak av förlagslån, vissa reserver och annat kapitaltillskott som tillsynsmyndigheten har godkänt.</p>
<p>Kapitalkraven är riskvägda, dvs. olika tillgångar tilldelas riskvikter som är knutna till risken i den aktuella exponeringen.</p>
<p>Förslaget till förordning innehåller vidare ett rapporteringskrav avseende ett icke riskvägt skuldsättningsskrav. Detta mått ska beräknas utan att någon hänsyn tas till vilken riskprofil ett kreditinstitut eller värdepappersbolag har på sina tillgångar. Dessutom ställs det upp ett kvantitativt rapporteringskrav på kreditinstitutens och värdepappersbolagens likviditetsbuffert.</p>
<p>Reglerna om stora exponeringar sätter gränser för kredit-institutens och värdepappersbolagens exponeringar mot en enskild kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning. En alltför stor koncentration av exponeringar gentemot en enskild kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning kan innebära en oacceptabelt hög risk för förluster av den storleken att institutet riskerar att fallera.</p>
<p>Förslaget till direktiv</p>
<p>I förslaget till ett nytt direktiv finns bl.a. regler om villkoren för att få utöva verksamhet i ett kreditinstitut, om etableringsfrihet inom EU samt om förhållandet till tredje land. Förslaget innehåller också regler som rör tillsynen av kreditinstitut och värdepappersbolag, bl.a. om sanktioner och bolagsstyrning. Direktivförslaget innehåller också regler om s.k. kapitalbuffertar.</p>
<p>Även om direktivet är nytt så är merparten av reglerna oförändrade i förhållande till gällande rätt. De regler som föreslås avseende sanktioner, bolagsstyrning, begränsningar i användandet av externa kreditvärderingar samt kapitalbuffertar är dock helt nya.</p>
<p>Den föreslagna regleringen innehåller följande huvuddrag.</p>
<p>Tillsyn</p>
<p>Det finns i gällande EU-rätt regler som fastställer vilken tillsyn som behörig myndighet (i Sverige är Finansinspektionen behörig myndighet) ska utöva över kreditinstitut och värdepappersbolag. Med anledning av att det införs nya regler i såväl direktivet som förordningen, bl.a. avseende likviditetskrav och kapitalbuffertar, så anpassas tillsynsreglerna till dessa nya inslag. Behörig myndighet får också i viss utsträckning utökade befogenheter.</p>
<p>Sanktioner</p>
<p>För att stärka och harmonisera lagstiftningen inom EU på sanktionsområdet föreslås en minimireglering. Denna reglering omfattar bl.a. s.k. administrativa sanktioner, bestämmelser om ansvar för såväl juridiska som fysiska personer, regler avseende publicering och offentliggörande av beslut samt regler för att främja rapportering och tips om överträdelser. Därtill anges vissa materiella kriterier som bör beaktas vid nationella beslut om sanktioner samt den modell för beräkning av avgifternas storlek som bör användas i fråga om de administrativa ekonomiska sanktionerna.</p>
<p>Bolagsstyrning</p>
<p>Reglerna om bolagsstyrning syftar till att åtgärda de svagheter som uppdagades till följd av den finansiella krisen. En reglering föreslås såväl i direktivet som i förordningen. Reglerna ska säkerställa en effektiv och förstärkt riskstyrning samt motverka ett överdrivet risktagande i enskilda kreditinstitut och värdepappersbolag. För att uppnå dessa målsättningar inriktas åtgärderna mot tre huvudsakliga mål, nämligen ökad effektivitet i styrelsernas risktillsyn, högre status för riskhanteringsfunktionen och säkerställande av en effektiv övervakning av riskstyrningen.</p>
<p>Kapitalbuffertar</p>
<p>Genom Basel III-överenskommelsen introducerades s.k. kapitalbuffertar. Det finns i nu gällande regelverk inte några bestämmelser om kapitalbuffertar. För att genomföra Basel III i denna del föreslås därför i direktivet att två nya kapitalbuffertar ska införas: en kapitalkonserveringsbuffert och en kontracyklisk buffert.</p>
<p>Den första bufferten - kapitalkonserveringsbufferten - ska hållas i form av kärnprimärkapital och bestå av 2,5 procent av riskvägda tillgångar. Om ett kreditinstitut eller ett värdepappersbolag inte lyckas uppfylla kraven på att hålla en kapitalkonserveringsbuffert, medför detta begränsningar i institutets möjligheter att dela ut vinster till ägarna eller att betala ut bonus till de anställda.</p>
<p>Den kontracykliska bufferten avser att under goda tider dämpa en alltför snabb kreditexpansion i ett land. Denna buffert ska bestämmas av en utsedd myndighet och fastställas på nationell nivå, vilket innebär att nivån kommer att variera över tiden och mellan medlemsstaterna. Kapitaltäckningskravet kommer således att variera för olika kreditinstitut och värdepappersbolag beroende på vilken geografisk exponering de har. Bufferten ska hållas i form av kärnprimärkapital.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor med anledning av kommissionens förslag till en ny förordning och ett nytt direktiv. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta.</p>
<p>Utredaren ska analysera vilka ändringar av den svenska lagstiftningen som behövs för att anpassa den till de regler som föreslås i förordningen och utarbeta nödvändiga lagförslag. Utredaren ska vidare analysera och utarbeta nödvändiga lagförslag för att genomföra de regler som föreslås i direktivet. I förslaget om genomförande ska utredaren också beakta de arbetsrättsliga frågor som aktualiseras. Utredaren ska följa de förhandlingar rörande förslaget till förordning och förslaget till direktiv som pågår inom EU och i sitt förslag utgå från det innehåll dessa rättsakter får när de har antagits av Europaparlamentet och rådet.</p>
<p>Utredaren ska också analysera och överväga om det finns behov av att införa ett särskilt förfarande för handläggning av sanktionsärenden, och om så bedöms vara fallet utarbeta förslag till hur ett sådant förfarande ska utformas.</p>
<p>Utredaren ska även analysera vilken behörig myndighet som bör ges uppdraget att vara den utsedda myndigheten att på nationell nivå fastställa den kontracykliska bufferten.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredningen ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för den enskilde, kreditinstitut, värdepappersbolag, övriga företag samt Finansinspektionen, domstolarna och staten i övrigt. I det sammanhanget ska 14-15 a §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> tillämpas för att ange kostnadsberäkningen och andra konsekvensbeskrivningar. I uppdraget ingår att särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser ska tas redan vid utformningen av förslagen.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer som har relevans för utredningsuppdraget, samt även samråda med berörda utredningar, såsom Finanskriskommittén (Fi2011:02).</p>
<p>Utredaren ska också beakta det lagstiftningsarbete om högre kapitaltäckningskrav som pågår inom Finansdepartementet.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2012. Tidpunkten kan behöva justeras beroende på de pågående förhandlingarna inom EU.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:32/2012-04-12T12:00:00+01:002012-04-12T12:00:00+01:002012:32 Översyn av beskattningen av hyresrätter och vissa andra boendeformerFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 12 april 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En kommitté ska göra en översyn av beskattningen av bostäder som upplåts med hyresrätt, bostadsrätt i oäkta bostadsföretag eller kooperativ hyresrätt. Kommittén ska</p>
<p>- lämna förslag på förbättring av den skattemässiga ställningen för bostäder som upplåts med hyresrätt i syfte att öka utbudet av hyresbostäder,</p>
<p>- lämna förslag på en lättnad i beskattningen för medlemmar i oäkta bostadsföretag och analysera om det bör finnas en rätt till uppskov med beskattningen av en kapitalvinst från en avyttrad bostad vid avyttring eller förvärv av andel i oäkta bostadsföretag,</p>
<p>- bedöma om det är lämpligt att kooperativa hyresrätts-föreningar beskattas enligt olika regler och om de bör betala stämpelskatt vid förvärv av fast egendom enligt samma skattesats som gäller för bostadsrättsföreningar,</p>
<p>- analysera om reglerna om skattereduktion för ROT-arbete bör utvidgas till att i viss utsträckning gälla hyresrätter, och</p>
<p>- analysera skattereglerna för privatpersoners upplåtelse av egen bostad, inklusive upplåtelse av småhus och ägarlägenheter, och undersöka vilken effekt höjningarna av schablonavdraget vid sådan upplåtelse som har genomförts sedan 2009 har haft på utbudet av bostäder inom befintligt bostadsbestånd.</p>
<p>Kommittén ska föreslå de författningsändringar som bedöms vara nödvändiga.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 oktober 2013.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>En väl fungerande bostadsmarknad är en viktig förutsättning för en god ekonomisk tillväxt och en konkurrenskraftig ekonomi. Bostadsmarknaden måste präglas av mångfald för att möta såväl människors behov som behovet av rörlighet på arbetsmarknaden. Mångfalden bland upplåtelseformerna ökar tryggheten och tillgängligheten på bostadsmarknaden.</p>
<p>Bostäder som upplåts med hyresrätt eller bostadsrätt är viktiga inslag på bostadsmarknaden. Hyresrätten är en upplåtelseform utan krav på att den boende gör en egen kapitalinsats. Även privatpersoners upplåtelse helt eller delvis av egen bostad är ett viktigt inslag i bostadsmarknaden.</p>
<p>För närvarande är bostadsmarknaden i många kommuner i obalans. I storstadsregionerna, men också kring universitets- och högskoleorter och andra tillväxtregioner, råder en betydande bostadsbrist, samtidigt som det på vissa orter i landet står tomma lägenheter. Nyproduktionen har svårt att hänga med den snabba befolkningsutvecklingen i tillväxtregioner och i storstäder.</p>
<p>Brist på bostäder är en begränsande faktor för såväl en fungerande arbetsmarknad som en väl fungerande högre utbildning och är därmed begränsande för tillväxten både i ett kortare och i ett längre perspektiv.</p>
<p>Ett problem med dagens bostadsmarknad är undanskymd andrahandsuthyrning och inslag av svart verksamhet. Orsaker som gör att uthyrningen inte alltid sker öppet kan vara att lägenhetsinnehavaren tar ut en hyra som inte skulle anses skälig vid prövning i hyresnämnden och därmed skulle ge upphov till återbetalningsskyldighet, och att hyresintäkten inte redovisas korrekt i inkomstdeklarationen. En väl fungerande andrahandsmarknad, med tydlig information för aktörerna på marknaden, minskar risken för skatteundandragande.</p>
<p>Beskattning av boende</p>
<p>Inkomstbeskattning</p>
<p>Beskattning av hyresbostadsfastigheter</p>
<p>Fastigheter med byggnad som är inrättad till bostad åt minst tre familjer (flerbostadshus), exempelvis hyresbostadsfastigheter, är näringsfastigheter. Som utgångspunkt beskattas näringsfastigheter enligt inkomstskattelagen <a href="https://lagen.nu/1999:1229">(1999:1229)</a> efter verkliga intäkter och kostnader i inkomstslaget näringsverksamhet.</p>
<p>Den som bor i en lägenhet som är upplåten med hyresrätt kapitalbeskattas inte på grund av sitt boende.</p>
<p>Privatbostadsföretag och oäkta bostadsföretag</p>
<p>Vid inkomstbeskattningen skiljer man sedan gammalt mellan äkta och oäkta bostadsföretag. I inkomstskattelagen benämns äkta bostadsföretag som privatbostadsföretag. Med privatbostadsföretag avses enligt 2 kap. 17 § första stycket 1 inkomstskattelagen bostadsrättsförening, bostadsförening eller bostadsaktiebolag vars verksamhet till klart övervägande del består i att för medlemmar eller delägare tillhandahålla bostäder i hus som ägs av föreningen eller bolaget. Skatteverket har i allmänna råd som gäller gränsdragningen mellan privatbostadsföretag och oäkta bostadsföretag (SKV A 2008:25) uttalat att med klart övervägande del bör avses minst 60 procent av verksamheten. Vidare har Skatteverket uttalat att när man beräknar hur stor del av verksamheten som är kvalificerad bör man utgå från en fördelning av taxeringsvärdet i förhållande till hyresvärdena på fastigheten. Bostadsrättsföreningar, bostadsföreningar och bostads-aktiebolag som inte uppfyller dessa villkor benämns i det följande oäkta bostadsföretag.</p>
<p>Med medlem i privatbostadsföretag eller oäkta bostads-företag avses i det följande medlem i bostadsrättsförening och bostadsförening samt delägare i bostadsaktiebolag.</p>
<p>Beskattning av privatbostadsföretag och deras medlemmar</p>
<p>Ett privatbostadsföretag ska inte ta upp inkomster och inte dra av utgifter som hör till fastigheten.</p>
<p>En bostad som innehas av en medlem i ett privatbostads-företag är en privatbostad om villkoren i 2 kap. 8 § andra stycket inkomstskattelagen är uppfyllda. Bostaden måste till övervägande del användas eller vara avsedd att användas av ägaren eller någon närstående, för permanent boende eller som fritidsbostad. I 2 kap. 18 § inkomstskattelagen definieras termen privatbostadsrätt. Med privatbostadsrätt avses en andel i ett privatbostadsföretag om den till andelen knutna bostaden är en privatbostad.</p>
<p>För en medlem i ett privatbostadsföretag är värdet av en bostadsförmån skattefri. Annan utdelning räknas dock som inkomst av kapital. Skuldränta på medlemmens lån avseende privatbostadsrätt ska dras av i inkomstslaget kapital.</p>
<p>Avyttras en privatbostadsrätt gäller att tjugotvå trettiondelar av vinsten är skattepliktig. Uppkommer förlust vid försäljningen ska 50 procent av förlusten dras av. Vinst eller förlust tas upp i inkomstslaget kapital. Uppskov med kapitalvinstbeskattning vid avyttring av privatbostad kan beviljas vid avyttring och förvärv av privatbostadsrätt enligt bestämmelserna i 47 kap. inkomstskattelagen.</p>
<p>Beskattning av oäkta bostadsföretag och deras medlemmar</p>
<p>För ett oäkta bostadsföretag gäller att samtliga inkomster ska tas upp i inkomstslaget näringsverksamhet och samtliga utgifter ska dras av. Detta innebär t.ex. att bostadsförmån för de lägenheter som disponeras av medlemmarna, årsavgifter från medlemmarna och verkliga hyror från hyresgäster ska tas upp till beskattning. Avdrag från intäkter får göras med driftskostnader, värdeminskning m.m. enligt vanliga regler. Bostadsförmånsvärdet för medlemmarna beräknas med ledning av bruksvärdeshyran för liknande lägenheter. Bostadsförmånen påförs bostadsföretaget.</p>
<p>En bostadslägenhet i ett oäkta bostadsföretag omfattas inte av de särskilda regler som gäller lägenheter i ett privatbostadsföretag. Under innehavstiden beskattas medlemmen i inkomstslaget kapital för utdelning i form av bostadsförmån. Värdet av en bostadsförmån beräknas genom att hyresvärdet jämförs med vad medlemmen har betalat för lägenheten under året.</p>
<p>Vid beräkning av den skattepliktiga utdelningen kan en viss del av utdelningen vara skattefri enligt de s.k. lättnadsreglerna. Undantaget från beskattning gäller även kapitalvinst. Lättnadsreglerna har upphört att gälla, men tillämpas övergångsvis för andelar i oäkta bostadsföretag fram till och med utgången av 2015.</p>
<p>Lättnadsbeloppet, dvs. den del av utdelningen som är skattefri, räknas fram genom att lättnadsunderlaget multipliceras med lättnadssatsen, dvs. 70 procent av statslåneräntan vid utgången av november månad året före beskattningsåret. En privatperson eller ett dödsbo beskattas inte till den del utdelningen ryms inom lättnadsbeloppet. Överskjutande belopp beskattas enligt vanliga regler. Om utdelningen understiger lättnadsbeloppet får utrymmet sparas för att användas vid beräkning av senare års lättnad.</p>
<p>Skuldränta på medlemmens lån för köp av en andel i bostadsföretag ska dras av i inkomstslaget kapital.</p>
<p>En andel i ett oäkta bostadsföretag jämställs vid försäljning med en andel i en vanlig ekonomisk förening eller i ett vanligt aktiebolag. Detta innebär att en eventuell vinst ska tas upp i sin helhet medan 70 procent av en eventuell kapitalförlust ska dras av.</p>
<p>Vid avyttring eller förvärv av en andel i oäkta bostadsföretag finns inte någon rätt till uppskov med beskattningen av en kapitalvinst från en avyttrad bostad.</p>
<p>Beskattning av kooperativa hyresrättsföreningar</p>
<p>En särskild form av hyresrätt är den s.k. kooperativa hyres-rätten. Karaktäristiskt för bostäder med kooperativ hyresrätt är att hyresgästerna är medlemmar i en förening och att det är föreningen som hyr ut lägenheterna. Kooperativa hyresrättsföreningar finns i två former. Hyresmodellen, som innebär att föreningen "blockhyr" ett antal lägenheter av en fastighetsägare (det kan vara ett helt hus eller några av lägenheterna i huset), och ägarmodellen, som innebär att föreningen äger huset.</p>
<p>Det finns inget skatteregelverk som är specifikt anpassat till kooperativa hyresrättsföreningar. En kooperativ hyresrättsförening av ägarmodell faller under definitionen av privatbostadsföretag och beskattas därmed enligt reglerna för sådana företag. En kooperativ hyresrättsförening av hyresmodell omfattas däremot inte av regelverket för privatbostadsföretag eftersom föreningen inte uppfyller kriteriet att äga bostäder. Dessa föreningar beskattas konventionellt som näringsidkare.</p>
<p>Varje medlem i en kooperativ hyresrättsförening deltar i föreningen genom att betala en medlemsinsats. Den som lämnar en bostad i en kooperativ hyresrättsförening har rätt att få tillbaka insatsen. Den återlämnade insatsen utgör ingen kapitalvinst. Det går inte att få uppskov med beskattning av kapitalvinst vid avyttring av privatbostad för insats i en kooperativ hyresrättsförening.</p>
<p>Skattereduktion för ROT-arbete</p>
<p>Skattereduktion kan under vissa förutsättningar ges för kostnader för hushållsarbete och ROT-arbete (reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad) med högst 50 000 kronor per beskattningsår. Den som äger ett småhus, en ägarlägenhet eller en bostadsrätt kan ha rätt till skattereduktion för ROT-arbete. De ROT-arbeten som kan komma ifråga för en bostadsrättsinnehavare är sådana som innehavaren normalt svarar för och som utförs inne i bostaden. Bostadsföretaget kan inte få skattereduktion för ROT-arbete.</p>
<p>Den som innehar sin bostad med hyresrätt kan inte få skattereduktion för ROT-arbete. Det kan inte heller hyresvärden få.</p>
<p>Beskattning vid upplåtelse av egen bostad</p>
<p>Den hyra som har tagits emot vid upplåtelse av privatbostadsfastighet, privatbostad eller bostad som innehas med hyresrätt redovisas i inkomstslaget kapital. De faktiska utgifterna för upplåtelsen får inte dras av utan i stället ska avdrag göras med ett fast belopp, som uppgår till 21 000 kronor per år. Vid upplåtelse av en privatbostadsfastighet ska dessutom ett rörligt belopp som motsvarar 20 procent av hyresintäkten dras av. Vid upplåtelse av en bostad som innehas med hyresrätt gäller i stället att avdrag ska göras med den del av upplåtarens hyra som avser den upplåtna delen av bostaden. För en bostad som innehas med bostadsrätt eller liknande nyttjanderätt gäller att avdrag ska göras med ett belopp som motsvarar bostadsrättsinnehavarens egen avgift eller hyra för den upplåtna delen av bostaden, dock endast till den del avgiften inte motsvarar kapitaltillskott till föreningen eller bolaget.</p>
<p>Bostad som innehas med bostadsrätt i oäkta bostadsföretag omfattas inte av termen privatbostad. Den hyra som har tagits emot vid upplåtelse av en sådan bostad ska redovisas i inkomstslaget kapital. Utgifter för upplåtelsen, såsom avgift till föreningen samt reparation och underhåll som direkt föranletts av uthyrningen, får dras av. Detsamma gäller för bostadsförmån som skattemässigt behandlas som utdelning.</p>
<p>Övrig beskattning</p>
<p>Kommunal fastighetsavgift</p>
<p>Från och med den 1 januari 2008 har den statliga fastighets-skatten på bostäder avskaffats och ersatts av en kommunal fastighetsavgift. Fastighetsavgift tas ut för småhus och ägar-lägenheter samt bostäder i hyreshusenheter som är uppförda samt värderingsenhet för tillhörande tomtmark. Fastighets-avgiften för småhus och ägarlägenheter utgörs av ett fast belopp per småhus eller ägarlägenhet, dock högst 0,75 procent av taxeringsvärdet för byggnad och mark. Fastighetsavgiften för bostadsdelen av hyreshusenheter utgörs av ett fast belopp per bostadslägenhet, dock högst med 0,4 procent av taxeringsvärdet för byggnad och mark. Fastighetsavgiftens fasta belopp indexeras med utvecklingen av inkomstbasbeloppet.</p>
<p>Nybyggda småhus och ägarlägenheter är fria från fastighetsavgift de fem första kalenderåren efter värdeåret, som normalt motsvarar det år då byggnaden färdigställs, och för de därpå följande fem kalenderåren betalas halv fastighetsavgift. Detsamma gäller för bostadsdelen i nybyggda hyreshus.</p>
<p>Stämpelskatt</p>
<p>Vid förvärv av fast egendom och inteckning i sådan egendom tas stämpelskatt ut. För fysiska personer är stämpelskatten vid förvärv av fast egendom 1,5 procent av egendomens värde och för juridiska personer 4,25 procent av egendomens värde. Skatten vid bostadsrättsföreningars förvärv av fast egendom är dock bara 1,5 procent av egendomens värde. För såväl fysiska som juridiska personer är stämpelskatten 2 procent av det intecknade beloppet vid inteckning i fast egendom. En andel i en bostadsrättsförening, en bostadsförening eller ett bostads-aktiebolag utgör inte fast egendom. Innehavare av en sådan andel betalar därför ingen stämpelskatt, varken vid förvärv eller vid pantsättning av andelen.</p>
<p>Kritik mot beskattningen</p>
<p>Kritik mot beskattningen av hyresbostadsfastigheter</p>
<p>Kritik har på senare tid riktats mot de skattemässiga villkoren för hyresrätten som upplåtelseform. Det har hävdats att bostäder som innehas med hyresrätt är hårdare beskattade än andra boendeformer. Ett argument som har anförts är att kommunal fastighetsavgift betalas för hyresbostäder trots att näringsverksamheten också beskattas konventionellt. Enligt kritikerna innebär detta en dubbelbeskattning av en och samma avkastning.</p>
<p>En annan negativ skattemässig särbehandling av hyresbostäder är, enligt vissa, den omständigheten att varken den som innehar sin bostad med hyresrätt eller hyresvärden kan få skattereduktion för ROT-arbete. Detta till skillnad från t.ex. en bostadsrättsinnehavare, som kan få skattereduktion för ROT-arbete för åtgärder inne i bostadsrättslägenheten.</p>
<p>För att förbättra den skattemässiga situationen för hyres-bostäder har det framförts att det bör införas en möjlighet för fastighetsföretag, som upplåter bostäder med hyresrätt, att göra skattefria avsättningar till en fond för framtida underhåll av bostäderna. När underhållsarbete utförs skulle underhållsfonden återföras till beskattning. I samma syfte har även framförts att det borde införas en låg mervärdesskatt på bostadshyror. Om skattesatsen för denna mervärdesskatt understiger den som normalt gäller för ett fastighetsföretags inköp av varor och tjänster blir avdraget för ingående mervärdesskatt större än den utgående mervärdesskatten. Härigenom sänks skattetrycket på hyresbostäder.</p>
<p>Kritik mot beskattningen av medlemmar i oäkta bostadsföretag</p>
<p>Medlemmar i oäkta bostadsföretag får tillämpa lättnadsreglerna till och med utgången av 2015. Den omständigheten att dessa regler är provisoriska har kritiserats. Det har efterfrågats en långsiktig och stabil reglering av beskattningen av medlemmar i oäkta bostadsföretag.</p>
<p>Till skillnad från medlemmar i privatbostadsföretag kan medlemmar i oäkta bostadsföretag inte få uppskov med beskattning av kapitalvinst vid avyttring av bostadsrätten. En bostad med bostadsrätt i ett oäkta bostadsföretag kan inte heller utgöra ersättningsbostad i den mening som krävs för att innehavaren ska ha rätt till uppskov med beskattning av kapitalvinst vid avyttring av en privatbostad. Det har ifrågasatts om dessa skillnader är sakligt motiverade.</p>
<p>Kritik mot beskattningen av kooperativa hyresrättsföreningar</p>
<p>Kooperativa hyresrättsföreningar av ägarmodellen omfattas av definitionen av ett privatbostadsföretag och därför tillämpas de skatteregler som gäller för sådana företag, dvs. föreningen ska inte beskattas för fastighetsrelaterade inkomster. För kooperativa hyresrättsföreningar av hyresmodellen finns inga specifika skatteregler utan de beskattas konventionellt. Skillnaden i beskattning har framställts som omotiverad och det har framförts önskemål om att hyresrättsföreningar som blockhyr tre eller flera lägenheter ska beskattas på motsvarande sätt som privatbostadsföretag.</p>
<p>För förvärv av fast egendom är stämpelskattesatsen 1,5 procent för fysiska personer och 4,25 procent för juridiska personer. Vissa särskilt angivna juridiska personer har dock bara en skattesats om 1,5 procent. En sådan kategori juridiska personer är bostadsrättsföreningar. Kooperativa hyresrättsföreningar är däremot inte angivna och får därför betala den högre stämpelskattesatsen. Det har anförts att kooperativa hyresrättsföreningar bör ha samma stämpelskatt som bostadsrättsföreningar.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Kommitténs uppdrag tar sikte på beskattningen av bostäder som upplåts med hyresrätt, bostadsrätt i oäkta bostadsföretag och kooperativ hyresrätt. Kommittén ska analysera skattereglernas effekt på boende i dessa upplåtelseformer. Analysen ska omfatta såväl löpande som annan beskattning.</p>
<p>Kommitténs uppdrag omfattar även en analys av reglerna för beskattning vid privatpersoners upplåtelse av egen bostad, inklusive småhus och ägarlägenheter, samt av vilken effekt höjningarna av schablonavdraget vid sådan upplåtelse som har genomförts sedan 2009 har haft på utbudet av bostäder inom befintligt bostadsbestånd.</p>
<p>Utifrån analysen, och med de utgångspunkter för uppdraget som anges nedan, ska kommittén lämna förslag på förändringar i tillämpliga skatteregler, inklusive skatteförfaranderegler. Kommittén ska lämna fullständiga författningsförslag avseende de ändringar som kommittén finner lämpliga. Kommittén ska lämna förslag med författningstext på förbättring av hyresrättens skattemässiga ställning i syfte att öka utbudet av hyresbostäder. Kommittén ska även utarbeta ett förslag med författ-ningstext om lättnad i beskattningen för medlemmar i oäkta bostadsföretag.</p>
<p>Kommittén ska dessutom föreslå de ändringar som förslagen om ändrad boendebeskattning bör föranleda beträffande skattesystemet i övrigt.</p>
<p>Allmänna utgångspunkter</p>
<p>Som en allmän utgångspunkt för kommittén gäller att uppdraget ska utföras med beaktande av de generella riktlinjer för skattereglernas utformning som regeringen föreslagit riksdagen i 2008 års ekonomiska vårproposition och som riksdagen därefter beslutat om (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, bet. 2007/08:FiU20, rskr. 2007/08:259).</p>
<p>Hyresbostäder i flerbostadshus och andra byggnader</p>
<p>Det har hävdats att bostäder som upplåts med hyresrätt har en sämre skattemässig ställning än andra boendeformer. Den omständigheten att hyresvärden dels beskattas konventionellt för inkomster i näringsverksamhet, dels löpande för den kommunala fastighetsavgiften har framförts som ett argument för detta. I detta sammanhang ska dock framhållas att utgift för betald fastighetsavgift ska dras av.</p>
<p>För att i högre grad uppnå en väl fungerande bostads-marknad krävs att utbudet och mångfalden av bostäder ökar, framför allt i tillväxt- och storstadsområden. Kommittén ska lämna förslag på förbättring av den skattemässiga ställningen för bostäder som upplåts med hyresrätt i syfte att öka utbudet av hyresbostäder. Förändringarna i beskattningen ska i första hand, direkt eller indirekt, avse den kommunala fastighetsavgiften för hyresbostäder.</p>
<p>Kommittén ska analysera möjligheten och det lämpliga i att sänka eller avskaffa den kommunala fastighetsavgiften för hyresbostäder. Om kommittén inte anser detta vara lämpligt ska kommittén analysera andra alternativ som ökar utbudet av hyresbostäder genom att förbättra deras skattemässiga ställning. Ett sådant alternativ skulle kunna vara att hyresvärden, efter ansökan, beviljas en sänkning av den skatt som hyresvärden ska betala som helt eller delvis motsvarar fastighetsavgiften för hyresvärdens hyresbostäder. Kommittén är oförhindrad att analysera andra metoder till att förbättra hyresbostäders skattemässiga ställning.</p>
<p>Kommittén ska bedöma om förslagen till förändrade skatteregler ska gälla samtliga hyresbostäder eller exempelvis bara nyproducerade hyresbostäder eller hyresbostäder av en viss högsta ålder. Vid denna bedömning ska kommittén ta hänsyn till vilken fördelningsprofil olika alternativa regleringar har och föreslå den reglering som, utan att målet om ökat bostadsutbud åsidosätts, kan förväntas i störst utsträckning komma hushåll med låga inkomster till del. Vid bedömningen av om kommitténs eventuella förslag ska omfatta samtliga eller bara vissa hyresbostäder ska kommittén också eftersträva att så långt som möjligt uppnå skattemässig neutralitet mellan boende med hyresrätt och boende med bostadsrätt.</p>
<p>Kommitténs eventuella förslag i denna del av uppdraget ska i första hand gälla hyresbostäder i flerbostadshus som inte innehas av privatbostadsföretag eller oäkta bostadsföretag och hyresbostäder i andelshus. Kommittén ska dock analysera om eventuella förslag beträffande beskattning av hyresbostäder även ska gälla för bostäder med kooperativ hyresrätt och bostäder i bostadsrättsföreningar, bostadsföreningar och bostadsaktiebolag som upplåts med hyresrätt. Eftersom bostäder i småhus och ägarlägenheter som ägs av en bostadsrättsförening, en bostadsförening eller ett bostadsaktiebolag eller som ägs eller hyrs av en kooperativ hyresrättsförening kan upplåtas med hyresrätt omfattas även sådana bostäder av kommitténs uppdrag.</p>
<p>Kommitténs förslag ska i denna del av uppdraget inte gälla privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden.</p>
<p>Medlemmar i oäkta bostadsföretag</p>
<p>Medlemmar i oäkta bostadsföretag beskattas för utdelning i form av bostadsförmån och de ska utan den kvotering som gäller för medlemmar i privatbostadsföreningar ta upp kapitalvinster hänförliga till bostadsrätten till beskattning. Till och med utgången av 2015 får de dock tillämpa de s.k. lättnadsreglerna som innebär en lättnad i beskattningen.</p>
<p>Den omständigheten att lättnadsreglerna är provisoriska har kritiserats. Det är viktigt för bostadsmarknadens funktionssätt att reglerna för beskattning av varje enskild boendeform är förutsägbara. De bostadssökande ska kunna fatta långsiktiga beslut om vilken boendeform som passar dem bäst. Mot bakgrund av detta och den kritik som har riktats mot nuvarande regler ska kommittén lämna förslag på en permanent lättnad för medlemmar i oäkta bostadsföretag.</p>
<p>Kommittén är oförhindrad att föreslå att lättnaden utformas på annat sätt än de upphävda lättnadsreglerna. Det står kommittén fritt att föreslå att en eventuell lättnad direkt ska träffa medlemmarnas beskattning genom att gälla på medlemsnivå eller indirekt genom att gälla på föreningsnivå eller båda.</p>
<p>Vid avyttring eller förvärv av en andel i oäkta bostadsföretag finns inte någon rätt till uppskov med beskattningen av en kapitalvinst från en avyttrad bostad, vilket har kritiserats. Kommittén ska analysera om denna reglering är befogad och annars föreslå lämpliga förändringar.</p>
<p>Sammantaget får förslagen på förändringar i denna del av uppdraget inte medföra högre skattebelastning för medlemmar i oäkta bostadsföretag som kollektiv.</p>
<p>Kooperativa hyresrättsföreningar</p>
<p>Kooperativa hyresrättsföreningar är föreningar som hyr ut lägenheter till sina medlemmar. Denna verksamhet liknar den verksamhet som privatbostadsföretag till klart övervägande del bedriver, dvs. att upplåta bostäder åt medlemmarna i byggnader som ägs av företaget, s.k. kvalificerad verksamhet. En kooperativ hyresrättsförening av ägarmodellen uppfyller också normalt definitionen av privatbostadsföretag och beskattas därmed som ett sådant. En kooperativ hyresrättsförening av hyresmodellen kan dock inte anses utgöra ett privatbostadsföretag eftersom föreningen inte äger huset i vilket medlemmarnas lägenheter är belägna. Dessa föreningar beskattas därför, i likhet med oäkta bostadsföretag, konventionellt.</p>
<p>Beskattningen av en kooperativ hyresrättsförening har betydelse för medlemmarnas boendekostnad, och nu gällande regler kan uppfattas som svåröverskådliga för en person som söker bostad. Det finns därför skäl för att se över reglerna för beskattning av kooperativa hyresrättsföreningar.</p>
<p>Kommittén ska analysera om det finns sakliga skäl för att skattemässigt behandla kooperativa hyresrättsföreningar av ägar- respektive hyresmodell på olika sätt och annars föreslå lämpliga ändringar av tillämpliga skatteregler. Om kommittén finner att det finns anledning att förändra inkomstbeskattningen av kooperativa hyresrättsföreningar, ska som utgångspunkt gälla att sådan verksamhet som i dag anses vara kvalificerad verksamhet vid bedömningen av om en juridisk person är privatbostadsföretag ska vara undantagen inkomstbeskattning. Annan verksamhet ska som utgångspunkt beskattas konventionellt. Kommittén är dock oförhindrad att föreslå att även annan verksamhet som bedrivs av en kooperativ hyresrättsförening ska vara undantagen från beskattning.</p>
<p>Kooperativa hyresrättsföreningar och bostadsrättsföreningar uppvisar många likheter. Till exempel rör det sig i båda fallen om föreningar som normalt har som huvudsakligt syfte att upplåta bostäder åt medlemmarna. Kooperativa hyresrättsföreningar av ägarmodellen utgör vanligtvis också privatbostadsföretag och inkomstbeskattas följaktligen i så fall på samma sätt som bostadsrättsföreningar som är privatbostadsföretag. I stämpelskattehänseende behandlas dock kooperativa hyresrättsföreningar och bostadsrättsföreningar olika eftersom de förstnämnda har en högre skattesats på förvärv av fast egendom och tomträtter.</p>
<p>Mot bakgrund av de likheter som finns mellan kooperativa hyresrättsföreningar och bostadsrättsföreningar finns det anledning att överväga om även kooperativa hyresrättsföreningar ska omfattas av den lägre stämpelskattesatsen. Kommittén ska därför analysera om skälen för att bostadsrättsföreningar betalar den lägre stämpelskattesatsen även är relevanta i förhållande till kooperativa hyresrättsföreningar. Mot denna bakgrund ska kommittén bedöma om också kooperativa hyresrättsföreningar ska omfattas av den lägre skattesatsen och i så fall lämna förslag med denna innebörd.</p>
<p>Skattereduktion för ROT-arbete</p>
<p>Bestämmelserna om skattereduktion för ROT-arbete infördes den 1 juli 2009 och gällde retroaktivt från den 8 december 2008 (prop. 2008/09:178, bet. 2008/09:SkU32, rskr. 2008/09:246, SFS 2009:536). I nämnda proposition gjorde regeringen bedömningen att möjligheten att få skattereduktion skulle vara förbehållen hushållen och inte lämnas till ägare av flerbostadshus. Som skäl för bedömningen anförde regeringen att syftet med skattereduktion för ROT-arbete är att öka arbetsutbudet och minska svartarbetet och mot bakgrund av detta syfte är det en naturlig följd att skattereduktionen lämnas enbart till hus-hållen (s. 26). Vidare ansåg regeringen att det finns skäl för att skattereduktionen för ROT-arbete enbart riktas till den som har det egentliga underhållsansvaret för sin bostad. Således ansåg regeringen att en person som hyr eller arrenderar sin bostad inte ska vara berättigad till skattereduktion för ROT-arbete (s. 26 f.).</p>
<p>När det gäller bostäder som upplåts med kooperativ hyresrätt är det i första hand hyresvärden, dvs. den kooperativa hyresrättsföreningen, som har det egentliga underhållsansvaret för bostaden. Men det kan förekomma att en kooperativ hyresrättsförening utformar sina stadgar så att ett visst underhållsansvar också åläggs den enskilde medlemmen. Regeringen ansåg dock i nämnda proposition att, på grund av de stora praktiska svårigheter det skulle innebära att särskilja dessa kooperativa hyresbostäder från de andra, ROT-arbete som utförs i kooperativa hyresbostäder inte bör omfattas av skattereduktionen (s. 28).</p>
<p>Den omständigheten att varken den som innehar sin bostad med hyresrätt eller hyresvärden kan få skattereduktion för ROT-arbete har kritiserats. Det har hävdats att detta innebär en negativ skattemässig särbehandling av bostäder som upplåts med hyresrätt jämfört med bostäder som upplåts med bostadsrätt. Kommittén ska se över regleringen för skattereduktion för ROT-arbete i förhållande till hyresbostäder och bedöma om det finns fog för nämnda kritik. Om kommittén finner att hyresbostäder totalt sett kan anses ha en sämre skattemässig ställning än bostäder med bostadsrätt får kommittén, om det bedöms lämpligt och med de begränsningar som anges nedan, lämna förslag som innebär att hyresbostäder i viss utsträckning ska omfattas av skattereduktionen. Kommittén ska i detta sammanhang beakta de förbättringar i övrigt av hyresbostädernas skattemässiga ställning som kommittén föreslår.</p>
<p>Utgångspunkterna i propositionen om införande av skattereduktion för ROT-arbete, att reduktionen bara ska komma hushållen till del och bara riktas till den som har det egentliga underhållsansvaret för sin bostad, ska även gälla för kommitténs förslag. Skattereduktion ska således inte kunna ges till hyresvärden. Inte heller ska skattereduktion kunna komma i fråga för den som innehar sin bostad med hyresrätt eller kooperativ hyresrätt om hyresvärden har hela det egentliga underhållsansvaret.</p>
<p>Kommittén ska i sin bedömning beakta risken för att hyresgästerna kan påverkas negativt av en utvidgning av skattereduktionen i nu aktuellt avseende genom att hyresvillkoren försämras eller att de inte kompenseras i tillräcklig utsträckning för att de tar över underhållsansvar för bostaden. Slutligen ska kommittén beakta de praktiska svårigheter som kan uppkomma genom att en eventuell utvidgning av skattereduktion för ROT-arbete bara får omfatta vissa hyresbostäder, nämligen bostäder som upplåts med kooperativ hyresrätt och hyresrätt i övrigt för vilka hyresgästerna har ett visst underhållsansvar.</p>
<p>Upplåtelse av den egna bostaden</p>
<p>En viktig åtgärd för att förbättra bostadsmarknaden är att öka tillgången på bostäder och rörligheten inom befintligt bostadsbestånd. I syfte att stimulera till ökad uthyrning har det s.k. schablonavdraget vid upplåtelse av den egna bostaden under 2009-2012 höjts i tre steg från 4 000 kronor per år till 21 000 kronor per år.</p>
<p>Kommittén ska analysera effekterna av de höjningar av schablonavdraget som har genomförts sedan 2009. Analysen ska innehålla en beskrivning av hur höjningarna har påverkat tillgången på bostäder och rörligheten inom befintligt bostadsbestånd.</p>
<p>Härutöver ska kommittén analysera om ytterligare skatte-lättnader för privatpersoner som helt eller delvis hyr ut sin bostad kan öka utbudet av boendetillfällen inom det befintliga boendebeståndet. Skattelättnaden kan, men behöver inte, avse schablonavdraget. Analysen ska avse privatpersoners upplåtelse, helt eller delvis, av privatbostadsfastigheter, privatbostäder, dvs. även småhus och ägarlägenheter, och bostäder som innehas med hyresrätt. Även sådan upplåtelse av bostäder som innehas med bostadsrätt i oäkta bostadsföretag ska omfattas av analysen. Kommittén ska i samband med analysen beakta de bedömningar som gjordes av Utredningen om privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden (SOU 2007:74).</p>
<p>Om kommittén anser att skattelättnader vid upplåtelse av den egna bostaden kan öka utbudet av boendetillfällen och att det är lämpligt att sådana skattelättnader införs, ska kommittén lämna förslag med denna innebörd.</p>
<p>Fastighetstaxering</p>
<p>En översyn av fastighetstaxeringen av bostäder behandlas inom ramen för en särskild utredning (Bostadstaxeringsutredningen, dir. 2011:13). Kommittén ska vid eventuella förslag på ändringar i detta regelverk beakta de förslag som lämnas av Bostadstaxeringsutredningen.</p>
<p>Skatteregler som inte omfattas av uppdraget</p>
<p>Avsättning till underhållsfond</p>
<p>För att förbättra skattesituationen för hyresbostäder har det framförts att fastighetsföretag som upplåter bostäder med hyresrätt bör ha möjlighet att göra skattefria avsättningar till en fond för framtida underhåll av bostäder.</p>
<p>Ett system med skattefria avsättningar till reparationsfond skulle, för att minimera risken för oönskad skatteplanering, kräva ett omfattande och komplicerat skatterättsligt regelverk som dessutom skulle strida mot den av riksdagen antagna skattepolitiska utgångspunkten (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, bet. 2007/08:FiU20, rskr. 2007/08:259), att inkomster i största möjliga utsträckning ska beskattas när de uppkommer. Kommittén ska därför inte föreslå regler som möjliggör för innehavare av hyresbostadsfastigheter, eller andra skattskyldiga, att skjuta upp beskattningen genom avsättning till fond för framtida underhåll av bostäder eller liknande.</p>
<p>Beskattning av privatbostadsföreningar och deras medlemmar</p>
<p>Kommitténs uppdrag omfattar inte en översyn av beskattningen av privatbostadsföreningar och deras medlemmar. Kommitténs uppdrag omfattar heller inte en översyn av den skattemässiga indelningen av bostadsrättsföreningar, bostadsföreningar och bostadsaktiebolag i privatbostadsföretag och oäkta bostads-företag.</p>
<p>Mervärdesskatt</p>
<p>Uthyrning av bostäder är undantaget från mervärdesskatt. I syfte att sänka skattetrycket på hyresbostäder har framförts att det borde införas en låg mervärdesskatt på bostadshyror.</p>
<p>Mervärdesskattereglerna är genom EU:s mervärdesskatte-direktiv i mycket stor utsträckning harmoniserade inom EU. I mervärdesskattedirektivet finns det särskilda bestämmelser om när en medlemsstat får tillämpa låg mervärdesskatt. Enligt direktivet är det inte tillåtet för en medlemsstat att generellt införa låg mervärdesskatt på bostadshyror. EU-kommissionen inledde i december 2010 ett arbete med att se över mervärdesskattedirektivet och i december 2011 presenterade kommissionen ett meddelande om utformningen av det framtida mervärdesskattesystemet. I meddelandet påpekar kommissionen att låga mervärdesskattesatser kan ha en snedvridande effekt och försvåra för den inre marknaden. Kommissionen förespråkar därför en återhållsam användning av låg mervärdesskatt. En ändring av direktivet förutsätter ett förslag från kommissionen och ett enhälligt beslut i rådet från samtliga medlemsstater. Mot den bakgrunden bedöms det i praktiken utsiktslöst att få till stånd en ändring av direktivet så att det skulle bli tillåtet att generellt införa en låg mervärdesskatt på bostäder. En analys av införandet av en låg mervärdesskatt framstår därmed inte som meningsfull. Kommitténs uppdrag omfattar därför inte en sådan analys.</p>
<p>Kommitténs uppdrag omfattar inte heller i övrigt en översyn av reglerna om mervärdesskatt. Kommittén ska därför som utgångspunkt inte föreslå förändringar av dessa regler.</p>
<p>Småhus, ägarlägenheter och andelshus</p>
<p>Som tidigare nämnts omfattar uppdraget en översyn av beskattningen av oäkta bostadsföretag och kooperativa hyresrättsföreningar i vissa avseenden. Av detta följer att kommittén får föreslå förändrad beskattning av småhus och ägarlägenheter som ägs eller hyrs av sådana företag eller föreningar och som upplåts som bostad med bostadsrätt eller hyresrätt. Vidare får kommittén föreslå förändrad beskattning av hyresinkomsten som privatpersoner får vid uthyrning av egna bostäder, inklusive småhus och ägarlägenheter. Däremot omfattar kommitténs uppdrag inte beskattning av småhus och ägarlägenheter i övrigt. Kommittén ska inte heller föreslå ändrad beskattning av delägares eget boende i andelshus.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Kommittén ska redovisa ekonomiska konsekvenser av förslagen. De förslag som lämnas ska sammantagna vara offentligfinansiellt neutrala. Till den del som förslagen innebär minskade inkomster ska finansiering därför föreslås inom det berörda området.</p>
<p>Kommittén ska även redovisa de administrativa konsekvenserna av sina förslag.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 oktober 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:22/2012-03-29T12:00:00+01:002012-03-29T12:00:00+01:002012:22 Översyn av regleringen om tjänstepension samt beskattningen av livförsäkringsföretagFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 29 mars 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska kartlägga graden av konkurrens-neutralitet i skattereglerna och de civilrättsliga reglerna för olika former av tjänstepensionssparande och föreslå hur reglerna kan göras mer neutrala. En arbetsgivare kan trygga utfästelse om pension till arbetstagare såväl i egen regi genom överföring till en pensionsstiftelse eller avsättning i balansräkning som genom betalning av premier för pensionsförsäkring. Det är viktigt att skattereglerna är neutrala och inte missgynnar vissa lösningar i förhållande till andra.</p>
<p>Utredaren ska också göra en fullständig inventering av regler och praxis som gäller tjänstepension i syfte att identifiera i vilka avseenden regelsystemet är dels ofullständigt och oklart, dels onödigt betungande, samt lämna förslag till förändringar av reglerna.</p>
<p>I uppdraget ingår också att utreda vissa särskilda frågor i den civilrättsliga regleringen om tryggande av tjänstepensionsutfästelser.</p>
<p>Därutöver ska utredaren se över gränsdragningen mellan den del av ett livförsäkringsföretags verksamhet som ska beskattas med avkastningsskatt och den del som ska beskattas med inkomstskatt.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2014.</p>
<p>Nuvarande regler för tjänstepensionssparande</p>
<p>Tjänsterelaterad pension innebär att en arbetsgivare utfäster sig att i framtiden betala ut pension till en arbetstagare, s.k. tjänstepension. De flesta arbetstagare omfattas av avtal som reglerar tjänstepension. Tjänstepensionsutfästelser kan regleras både inom och utom kollektivavtal.</p>
<p>Avdragsmöjligheten för framtida pensionsutgifter regleras i 28 kap. inkomstskattelagen <a href="https://lagen.nu/1999:1229">(1999:1229)</a> och är kopplad till att pensionsutfästelsen är säkerställd genom vissa särskilt utvalda tryggandeformer.</p>
<p>Civilrättsliga bestämmelser för hur en arbetsgivare kan trygga sina pensionsutfästelser i egen regi finns i lagen <a href="https://lagen.nu/1967:531">(1967:531)</a> om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggandelagen). Tryggandelagen erbjuder två former av tryggande: avsättning till pensionsstiftelse och särskild redo-visning av pensionsskuld i balansräkningen.</p>
<p>Skattemässigt finns det fyra olika sätt att trygga en pensionsutfästelse:</p>
<p>- överföring till pensionsstiftelse enligt tryggandelagen,</p>
<p>- avsättning enligt samma lag i balansräkning i förening med</p>
<p>t.ex. kreditförsäkring,</p>
<p>- betalning av premie för pensionsförsäkring, eller</p>
<p>- överföring till ett utländskt tjänstepensionsinstitut som likställs med en sådan pensionsstiftelse som avses i tryggandelagen.</p>
<p>Om avsättningarna för framtida pensionsutbetalningar görs i någon av de angivna tryggandeformerna och avsättningarna har ett pensioneringssyfte, kan arbetsgivaren få dra av avsättningarna vid inkomstbeskattningen. För att säkerställa att avsättningarna har ett pensioneringssyfte finns en rad kvalitativa och kvantitativa krav som ska vara uppfyllda. De kvalitativa kraven anger vissa villkor för pensionsutfästelsen och de kvantitativa kraven innebär beloppsramar för avdraget. En arbetsgivares utgifter för att trygga pension genom någon av de angivna tryggandeformerna ska inte tas upp till beskattning hos arbetstagaren (se 11 kap. 6 § inkomstskattelagen).</p>
<p>Uppdraget att se över skattereglerna och de civilrättsliga reglerna om tjänstepension</p>
<p>Grunden för de nuvarande skattereglerna på pensionsområdet lades i huvudsak i tre etapper i mitten och under senare delen av 1970-talet. Dessa regler byggde på grundsatsen att avdragsrätten endast skulle omfatta kostnader som lagts ned i egentligt pensioneringssyfte.</p>
<p>Det arbete som resulterade i 1990 års skattereform ändrade förutsättningarna för möjligheten till pensionsavdrag. Skattereformen innebar bl.a. att avkastningsskatt på pensionsmedel och särskild löneskatt på pensionskostnader infördes, vilket påtagligt utjämnade beskattningen av lön respektive pension.</p>
<p>Nuvarande regler om arbetsgivarens avdragsrätt för framtida pensionskostnader tillkom i allt väsentligt år 1998 (prop. 1997/98:146). Redan samma år gjordes vissa justeringar i det nya förslaget, bl.a. utvidgades utrymmet för avdrag vid byte av tryggandeform (prop. 1998/99:16). När dessa nya enklare regler för avdrag infördes anförde regeringen att även om skattereglerna i vissa fall bygger på eller anknyter till tryggandelagens regelsystem så var det då inte lämpligt att göra ändringar i tryggandelagen eller i övriga aktuella regelkomplex. Detta trots att en full neutralitet mellan de olika tryggandeformerna därmed inte blev möjlig att uppnå genom det förslag som då lades fram (prop. 1997/98:146 s. 60). I tillämpningen har det dessutom visat sig att vissa frågeställningar i skattereglerna är olösta. Det har gjorts gällande att den bristande neutraliteten missgynnar t.ex. pensionsförvaltning i egen regi, vilket kan försvåra för arbetsgivare att trygga vissa slag av pensionsutfästelser på detta sätt.</p>
<p>Civilrättsliga regler om tryggande av pensionsutfästelser finns i tryggandelagen. Lagen trädde i kraft den 1 mars 1968 och har inte ändrats i någon mer omfattande utsträckning sedan dess. Frågan om behovet av en översyn har aktualiserats i flera sammanhang, bl.a. i samband med de ändringar i skattelagstiftningen som behandlades i proposition 1997/98:146.</p>
<p>En översyn av tryggandelagen har varit aktuell vid flera tillfällen. Bland annat hade Pensionsskatteutredningen (dir. 2004:99) i uppdrag att göra en allmän terminologisk översyn av lagen samt se över vissa specifika frågor. Utredningen lades dock ner innan den överlämnat något förslag. Någon ny översyn har därefter inte kommit till stånd.</p>
<p>Mot ovan angiven bakgrund behövs en genomgripande översyn av den skattemässiga behandlingen av tjänstepensionerna. Det framstår också som lämpligt att i samband med de övriga frågor som nu är aktuella utreda och föreslå hur tryggandelagens regler på ett antal punkter kan moderniseras och klargöras.</p>
<p>Mer neutrala tryggandeformer för ökad effektivitet</p>
<p>Skattelagstiftningen och tryggandelagen innehåller regler som inte alltid är neutrala i förhållande till olika tryggandeformer. Som exempel kan nämnas att för avsättningar till en pensionsstiftelse saknas avdragsrätt för tryggande av framtida pensionsutgifter om en arbetsgivare på grund av t.ex. betydande nedgångar på börsen behöver öka avsättningarna.</p>
<p>Ytterligare ett exempel på bristande neutralitet är att företag som sätter av till pensionssparande i balansräkning är skattemässigt missgynnade jämfört med t.ex. livför-säkringsföretagen. Avkastningen på de med avdragsrätt tryggade medlen på konto i balansräkningen beskattas nämligen både med inkomstskatt i näringsverksamheten och med avkastningsskatt, se 15 kap. 1 § inkomstskattelagen samt 2 § 4 och 3 a § fjärde stycket lagen <a href="https://lagen.nu/1990:661">(1990:661)</a> om avkastningsskatt på pensionsmedel (avkastningsskattelagen). Företagens avdragsrätt för själva avkastningsskatten kompenserar inte fullt ut denna skillnad.</p>
<p>Utredaren ska kartlägga graden av konkurrensneutralitet i skattereglerna för olika former av tjänstepensionssparande och lämna förslag som innebär större neutralitet, och därmed ökad effektivitet i hanteringen av pensionsutfästelserna. I detta sammanhang behöver även berörda regler i tryggandelagen ses över.</p>
<p>Behovet av övriga ändringar i inkomstskattelagen</p>
<p>Vid tillämpningen har det framkommit att reglerna om tjänstepension i 28 och 58 kap. inkomstskattelagen i vissa avseenden är ofullständiga och oklara. Det gäller exempelvis tidpunkten för avdragsrätten, kopplingen till tryggandelagen när det gäller avsättningar i balansräkningen, beräkningen av avdragsutrymmet vid användning av den s.k. kompletteringsregeln avseende avdrag för tryggande av pensionsutfästelse i 28 kap. 7 § inkomstskattelagen och beräkningen av pensionsskulden vid avsättning i balansräkningen och vid avsättning till pensionsstiftelse. Andra frågor som kan nämnas är bl.a. effekter av en ändring av utfäst pensionsålder vid tillämpning av 28 kap. 7 och 8 §§ inkomstskattelagen och hur begreppet lön ska tolkas i vissa sammanhang vid tillämpning av 28 kap. 6 § samma lag. Därutöver kan nämnas frågor som rör tillämpningen av 58 kap. 5 § inkomstskattelagen, utbetalningsvillkoren i 58 kap. 11, 14 och 15 §§ inkomstskattelagen och frågor om hur avskattningsregeln i 58 kap. 19 a § inkomstskattelagen förhåller sig till flyttbestämmelsen i 58 kap. 18 § tredje stycket samma lag.</p>
<p>Utöver bestämmelserna om tjänstepension i 28 och 58 kap. inkomstskattelagen finns bestämmelser som kompletterar och samspelar med dem i bl.a. 10 kap. 5 § och 11 kap. 6 § inkomstskattelagen som också bör ingå i en kartläggning av regelverket.</p>
<p>Utredaren ska göra en fullständig inventering av regler och praxis i syfte att identifiera i vilka avseenden regelsystemet för tjänstepension är dels ofullständigt och oklart, dels onödigt betungande. Utredaren ska sedan föreslå en reformering av regelsystemet. Utredaren ska lägga särskild vikt vid att åstadkomma ett väl fungerande system vid byte av tryggandeform, byte av arbetsgivare och upphörande av en anställning.</p>
<p>Hur kan tryggandelagen moderniseras?</p>
<p>Tryggandelagens regler är avsedda att tillämpas i samspel med skattereglerna. Möjligheterna till skatteavdrag utgör i praktiken incitament för arbetsgivaren att följa de civilrättsliga reglerna om visst säkerställande. Lagen synes fungera bra i många delar men det finns ett behov av en allmän terminologisk översyn och modernisering av hela tryggandelagen (jfr Lagrådets och regeringens uttalanden i prop. 1997/98:146 s. 38 och 126). Därutöver finns behov av en särskild översyn i vissa hänseenden. Hit hör bl.a. följande frågor.</p>
<p>Begreppet allmän pensionsplan tar sikte på sådana allmänna grunder för pensionering av arbetstagare som innehåller regler om visst tryggande (t.ex. genom kreditförsäkring) och är godkända av en central arbetstagarorganisation. Begreppet definieras i 4 § tryggandelagen. Flera av tryggandelagens regler anknyter till detta begrepp, bl.a. bestämmelserna om i vilken utsträckning pensionsutfästelser kan redovisas som pensionsskuld under en särskild post i balansräkningen och reglerna för be-räkning av pensionsreserven (nuvärdet av arbetsgivarens pensionsutfästelse). Lagens definition har i någon mån blivit föråldrad. En del av arbetsmarknadens stora överenskommelser har kommit att falla utanför definitionen (jfr RÅ 1996 ref. 33).</p>
<p>I och med att det är arbetsgivaren som svarar för infriandet av pensionsutfästelsen, är det normalt också arbetsgivaren som sedermera betalar ut pensionen. När pensionen tryggas genom en stiftelse har arbetsgivaren under vissa förutsättningar rätt till ersättning - gottgörelse - ur pensionsstiftelsen. Överskotten uppgår i många pensionsstiftelser till ansenliga belopp och det är därför av stor betydelse att reglerna om gottgörelse är ändamålsenligt utformade. Det har bl.a. ifrågasatts om gottgörelse bör kunna avse arbetsgivarens ersättning till ett annat företag som har övertagit ansvaret för en pensionsutfästelse. Det har också efterlysts tydligare regler för under vilka förutsättningar gottgörelse bör kunna tas ut vid en övergång från stiftelsetryggande till tryggande genom särskild redo-visning i balansräkningen.</p>
<p>Ansvaret för pensionsutfästelser kan överföras från en arbetsgivare till en annan i samband med överföring av näringsverksamhet, om innehavaren av pensionsfordringen har samtyckt till överföringen eller tillsynsmyndigheten har lämnat sitt tillstånd till denna (se 23 § tryggandelagen). Det finns också regler om att en hel pensionsstiftelse - med tillsynsmyndighetens medgivande - under vissa förutsättningar kan överföras vid överflyttning av ansvar enligt 23 § (se 24 § tryggandelagen). Frågan om ansvaret för pensionsutfästelser kan överföras till en ny arbetsgivare får betydelse bl.a. vid försäljning och omstruktureringar av företag. Reglerna om överföring har i vissa avseenden ansetts vara otydliga. Dessutom finns synpunkter om att överföring borde vara möjlig i fler situationer än i dag (jfr RÅ 1997 ref. 30 I och II).</p>
<p>Enligt nuvarande regler i tryggandelagen ska kapitalvärdet av intjänad pension beräknas med ledning av försäkringstekniska grunder som fastställs av Finansinspektionen. Begreppen kapitalvärde och försäkringstekniska grunder som används i 2 och 3 §§ tryggandelagen är kopplade till beräkningsmetoder och förutsättningar som inte alltid passar för pensionslösningar som tillkommit under senare år. Det gäller t.ex. när åtagandet är knutet till värdet av en viss tillgång som ägs av arbetsgivaren, exempelvis en aktiefond. Sådana pensionslösningar är numera vanliga, och det behövs en översyn av hur det ska kunna fastställas riktiga värden även för dessa pensionsåtaganden. Frågan har utretts av Utredningen om enklare redovisning. I utredningens betänkande Försenad årsredovisning och bokföringsbrott, m.m. (SOU 2009:46) föreslogs att det nuvarande bemyndigandet för Finansinspektionen skulle ändras för att ge inspektionen ökade möjligheter att ta hänsyn till nya pensionslösningar. Utredningens förslag i denna del har dock av flera remissinstanser ansetts strida mot regeringsformen på grund av att tryggandelagen faller inom det s.k. obligatoriska lagområdet där normdelegation inte är tillåten. Frågan behöver därför övervägas på nytt.</p>
<p>Utredaren ska genomföra en allmän terminologisk översyn av hela tryggandelagen och lämna de förslag till förenkling och modernisering av lagens regler som översynen ger anledning till. Utredaren ska vidare utreda och ta ställning till om begreppet allmän pensionsplan eller något liknande begrepp fortfarande behövs i tryggandelagen och hur det i så fall bör definieras. Utredaren ska även se över reglerna om gottgörelse och ta ställning till vilka ändringar av reglerna som kan behövas. Därutöver ska utredaren analysera reglerna om överföring och ta ställning till om de behöver förtydligas och om möjligheterna till överföring bör utvidgas. Slutligen ska utredaren analysera vilka ändringar i tryggandelagen som behövs för att de olika typer av pensionsutfästelser som finns i dag ska kunna ges en korrekt och rättvisande värdering. Vid utformningen av förslaget ska beaktas att de föreskrifter som en förvaltningsmyndighet kan bemyndigas att meddela endast får omfatta verkställighetsföreskrifter och att utrymmet för sådana föreskrifter inom det civilrättsliga området är snävt.</p>
<p>Utredaren ska föreslå de författningsändringar som översynen av tryggandelagen ger anledning till.</p>
<p>Vid översynen av tryggandelagen ska utredaren klargöra vilka skatterättsliga ändringar som krävs med anledning av de föreslagna ändringarna.</p>
<p>Uppdraget att utreda gränsdragningen mellan verksamhet hos livförsäkringsföretag som beskattas med inkomstskatt respektive avkastningsskatt</p>
<p>Fram till 1990 års skattereform var försäkringsföretag skattebefriade för den del av verksamheten som avsåg pensionsförsäkringar. Vid skattereformen infördes avkastningsskatten och livförsäkringsföretagen blev därmed skattskyldiga för avkastningen på allt pensionskapital. Skatteunderlaget var nettointäkten beräknad enligt reglerna för inkomstslaget näringsverksamhet. Med anledning av införandet av det individuella pensionssparandet 1994 aktualiserades frågan om hur beskattningen av pensionskapitalet skulle se ut, vilket ledde till att en schablonmässig beräkning av skatteunderlaget infördes (prop. 1992/93:187). Som motiv för en schablonbeskattning anfördes bl.a. att metoden leder till förenklingar, ökad likformighet i beskattningen av olika pensioneringssätt och ett stabilare system på längre sikt.</p>
<p>Livförsäkringsföretag beskattas alltså i dag i princip för en schabloniserad avkastning enligt avkastningsskattelagen. Verksamhet som inte hänför sig till förvaltning av kapital för försäkringstagarnas räkning ska dock beskattas enligt de vanliga skattereglerna för näringsverksamhet (se 39 kap. 3 § inkomstskattelagen). På motsvarande sätt undantas den del av tillgångar och skulder som inte förvaltas för försäkringstagarnas räkning vid beräkningen av kapitalunderlag för avkastningsskatt för livförsäkringsföretag (se 3 a § andra stycket avkastnings-skattelagen). Om ett försäkringsföretag ska dela upp en intäkts- eller kostnadspost mellan olika delar av sin verksamhet, ska fördelningen göras på skäligt sätt (se 39 kap. 11 § inkomstskattelagen).</p>
<p>Bestämmelsen i 39 kap. 3 § inkomstskattelagen förutsätter att en gränsdragning görs mellan försäkringsföretagets verksamhet som avser förvaltningen av försäkringstagarnas kapital och den verksamhet som avser företagets egen rörelse (jfr prop. 1992/93:187 s. 170 och 210). Fördelningen mellan den del av ett livförsäkringsföretags verksamhet som ska beskattas enligt avkastningsskattelagen och den del som ska beskattas enligt inkomstskattelagen har i vissa fall gett upphov till gränsdragningsproblem. Högsta förvaltningsdomstolen har exempelvis nyligen prövat om ett livförsäkringsföretags inkomst i form av fondrabatter ska anses hänföra sig till tillgångar och skulder som förvaltas för försäkringstagarnas räkning (HFD 2011 ref. 33). Utredaren ska klargöra hur avgränsningen mellan inkomstbeskattad och avkastningsskattebeskattad verksamhet i livförsäkringsföretag bör vara utformad och bedöma om den nuvarande avgränsningen är utformad och tillämpas på ett ändamålsenligt och fungerande sätt. Om översynen ger anledning till förändring av reglerna ska utredaren föreslå de författningsändringar som behövs.</p>
<p>Uppdragets genomförande</p>
<p>Utredaren ska i sitt arbete hålla sig underrättad om och beakta det arbete som bedrivs i pågående utredningar, inom EU samt inom Regeringskansliet och som har relevans för detta utredningsuppdrag.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska till Regeringskansliet redovisa ekonomiska konsekvenser av lämnade förslag. De förslag som lämnas ska sammantagna vara offentligfinansiellt neutrala. Till den del som förslagen innebär minskade intäkter ska finansiering därför föreslås inom det berörda området.</p>
<p>Utredaren ska även redovisa de administrativa konsekvenserna av sina förslag.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2014.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:14/2012-03-08T12:00:00+01:002012-03-08T12:00:00+01:002012:14 Stärkt rättssäkerhet i skatteförfarandetFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 mars 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska lämna förslag på hur rättssäkerheten i vissa delar av skatteförfarandet kan stärkas ytterligare utan att effektiviteten i Skatteverkets kontrollverksamhet eller kvaliteten i enskildas uppgiftslämnande till Skatteverket minskar. Motsvarande gäller även för vissa förfaranden hos Tullverket.</p>
<p>Utredaren ska bl.a.</p>
<p>- analysera systemet med skattetillägg och skattebrott respektive tulltillägg och tullbrott, bl.a. med beaktande av Europakonventionen, samt ge förslag på lämpliga författningsändringar i syfte att ytterligare stärka rätts-säkerheten för enskilda,</p>
<p>- analysera nivåerna på skattetillägg och, om det bedöms lämpligt, föreslå ändrade nivåer,</p>
<p>- när det gäller skattetillägg även analysera frågor som rör normalt tillgängligt kontrollmaterial och risken för skatteundandragande samt, om det bedöms lämpligt, föreslå författningsändringar,</p>
<p>- analysera reglerna om tredjemansrevision och föreslå författningsändringar som ytterligare stärker rättssäker-heten, och</p>
<p>- analysera reglerna om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning i ärenden och mål om skatt m.m. och föreslå författningsändringar som ytterligare stärker rättssäkerheten.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 9 september 2013.</p>
<p>Rättssäkerhet och effektivitet i skatteförfarandet</p>
<p>Skatter och avgifter är en mycket viktig andel av statens inkomster. Det måste finnas effektiva verktyg för att rätt uppgifter ska lämnas till Skatteverket och för Skatteverkets kontrollverksamhet i syfte att säkra ett korrekt uttag av skatter och avgifter. Detsamma gäller för Tullverket. Exempel på sådana verktyg är skattetillägg, tulltillägg och tredjemansrevision.</p>
<p>Den 1 januari 2012 trädde en ny lag i kraft som täcker i stort sett hela skatteförfarandet, skatteförfarandelagen <a href="https://lagen.nu/2011:1244">(2011:1244)</a>, förkortad SFL. Den ersätter bl.a. taxerings-lagen <a href="https://lagen.nu/1990:324">(1990:324)</a>, skattebetalningslagen <a href="https://lagen.nu/1997:483">(1997:483)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1989:479">(1989:479)</a> om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m., benämnd ersättningslagen. Genom att bestämmelserna har samlats i en lag tydliggörs och förenklas regelverket, vilket bl.a. stärker rättssäkerheten i skatteför-farandet.</p>
<p>I skatteförfarandelagen har även vissa materiella änd-ringar gjorts som innebär att rättssäkerheten har stärkts. Det gäller bl.a. reglerna om skattetillägg. Även när det gäller ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning har vissa ändringar gjorts, exempelvis kan ersättning beviljas i fler fall än tidigare.</p>
<p>I propositionen Skatteförfarandet (prop. 2010/11:165) gör regeringen bedömningen när det gäller skattetillägg att det finns skäl att ytterligare utreda hur rättssäkerheten kan stärkas inom ramen för befintligt system. Frågor som nämns är rättigheten att inte bli lagförd eller straffad två gånger enligt artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen av den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, benämnd Europakonventionen, nivåerna på skattetillägg samt frågor som rör normalt tillgängligt kontroll-material och risken för skatteundandragande. När det gäller reglerna om tredjemansrevision - som i sak inte ändrats i skatteförfarandelagen - anger regeringen i propositionen att tredjemansrevision är ett mycket viktigt kontrollverktyg och att möjligheten till tredjemansrevision därför bör finnas kvar, men att det finns skäl att utreda utformningen av bestämmelserna för att ytterligare stärka rättssäkerheten. När det gäller ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning anger regeringen att det finns skäl att utreda utformningen av bestämmelserna för att ytterligare stärka rättssäkerheten.</p>
<p>Uppdraget att se över systemet med skattetillägg och skattebrott respektive tulltillägg och tullbrott</p>
<p>Aktuellt regelverk</p>
<p>Beskattningen av enskilda grundar sig huvudsakligen på uppgifter som de enskilda har lämnat i en deklaration och på kontrolluppgifter. För att enskilda ska vara noggranna och punktliga när de lämnar deklarationer och uppgifter till Skatteverket finns det ett administrativt sanktionssystem med skattetillägg och förseningsavgifter. Dessutom finns det ett straffrättsligt sanktionssystem för att motverka skattefusk. Det är den deklarationsskyldige som har ansvar för att korrekta och fullständiga uppgifter lämnas till ledning för beskattningen.</p>
<p>Enligt svensk lagstiftning kan en enskild under vissa förutsättningar både påföras skattetillägg inom ramen för skatteförfarandet och straffas enligt skattebrottslagen <a href="https://lagen.nu/1971:69">(1971:69)</a> för samma oriktiga uppgift som har lämnats i deklarationen (t.ex. en felaktig uppgift). Detsamma gäller om någon deklaration inte har lämnats. Den avgörande skillnaden mellan dessa två sanktionsformer är att uttag av skattetillägg till skillnad mot ansvar enligt skattebrottslagen inte kräver att den oriktiga uppgiften har lämnats uppsåtligen eller av oaktsamhet.</p>
<p>Bestämmelserna om skattetillägg finns i skatteförfarande-lagen. Skattetillägg ska tas ut bl.a. av den som på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för egen beskattning eller har lämnat en oriktig uppgift i ett mål om egen beskattning (49 kap. 4 §). Av 49 kap. 5 § framgår vad som avses med oriktig uppgift. En uppgift ska anses vara oriktig om det klart framgår att en lämnad uppgift är felaktig eller en uppgift som ska lämnas till ledning för beskattningen har utelämnats. En uppgift ska dock inte anses vara oriktig om uppgiften tillsammans med övriga uppgifter som har lämnats eller godkänts utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut, eller uppgiften uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut. Skattetillägg ska även tas ut i andra fall, t.ex. vid skönsbeskattning (49 kap. 6 §).</p>
<p>Enligt skattebrottslagen kan den som på annat sätt än muntligen uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till myndighet eller underlåter att till myndighet lämna deklaration, kontrolluppgift eller annan föreskriven uppgift och därigenom ger upphov till fara för att skatt undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till honom själv eller annan dömas för skattebrott (2 § skattebrottslagen). Om brottet är ringa döms för skatteförseelse i stället (3 § skattebrottslagen). Om brottet begåtts av grov oaktsamhet döms för vårdslös skatteuppgift (5 § skattebrottslagen). I den följande framställningen talas främst om skattebrott men vad som sägs om skattebrott tar sikte även på övriga brottsrubriceringar. Med oriktig uppgift avses detsamma som för skattetillägg (se t.ex. prop. 2010/11:165 s. 1110).</p>
<p>De olika sanktionssystemen, skattetillägg och skattebrott, är utformade med hänsyn till varandra och det finns regler om samordning av påföljder. Hel eller delvis befrielse från skattetillägg kan medges bl.a. om den som skattetillägget avser även har fällts till ansvar för brott enligt skattebrottslagen (51 kap. 1 § andra stycket 4 SFL). Vidare ska en domstol i ett skattebrottmål vid straffmätningen bl.a. beakta om skattetillägg har tagits ut (29 kap. 5 § första stycket 8 brottsbalken).</p>
<p>När det gäller tullområdet finns det regler om tulltillägg i 8 kap. tullagen <a href="https://lagen.nu/2000:1281">(2000:1281)</a> som till stor del motsvarar reglerna om skattetillägg. Regler om tullbrott, vilka i stort motsvarar reglerna om skattebrott, finns i 8-11 §§ lagen <a href="https://lagen.nu/2000:1225">(2000:1225)</a> om straff för smuggling, benämnd smugglingslagen. I sistnämnda lag finns också regler om samordning mellan sanktionsformerna. Kan bl.a. tullbrott av normalgraden föranleda att tulltillägg enligt 8 kap. 2-4 §§ tullagen påförs, får åtal väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl (31 § 2 smugglingslagen).</p>
<p>Artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europa-konventionen ger uttryck för rättigheten att inte bli lagförd eller straffad två gånger, den s.k. ne bis in idem-principen. I denna artikel föreskrivs att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Bestämmelsen syftar till att förhindra att en process av straffrättslig karaktär upprepas efter att den har avgjorts slutligt. Det har konstaterats att de svenska skattetilläggen, även om de fastställs i en administrativ process, är straff i Europakonventionens mening (Europadomstolens avgöranden i målen Janosevic mot Sverige samt Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige, no. 34619/97 respektive 36985/97, den 23 juli 2002).</p>
<p>Europadomstolen har vid ett flertal tillfällen prövat frågor om rättigheten att inte bli lagförd eller straffad två gånger. De svenska reglerna om skattetillägg och skattebrott har vid en sådan prövning inte bedömts kränka denna rättighet (Rosenquist mot Sverige, no. 60619/00, den 14 september 2004). I det fallet ansåg domstolen att de båda förfarandena inte avsåg samma sak (idem) eftersom ansvar för skattebrott förutsatte att det fanns uppsåt, medan motsvarande krav inte ställdes upp för att ta ut skattetillägg. Domstolen beaktade också att ansvar för skattebrott och skattetillägg tjänade olika syften.</p>
<p>Europadomstolen har dock på senare tid utvecklat och skärpt sin praxis när det gäller rättigheten att inte bli lagförd eller straffad två gånger. I ett avgörande, som dock inte gäller beskattning, har Europadomstolen slagit fast att bedömningen av om två förfaranden avser samma brott ska göras med utgångspunkt i om de grundar sig på identiska fakta eller fakta som i allt väsentligt är desamma (Sergey Zolotukhin mot Ryssland, no. 14939/03, avgjord i Grand Chamber den 10 februari 2009). Slutsatsen i fallet Sergey Zolotukhin har därefter bekräftats i andra fall, se Ruotsalainen mot Finland (no. 13079/03, den 16 juni 2009), Maresti mot Kroatien (no. 55759/07, den 25 juni 2009) och Tsonyo Tsonev mot Bulgarien (no. 2376/03, den 14 januari 2010). Målet Ruotsalainen gällde finska skatte-förhållanden, närmare bestämt bränsleavgift och straff för skattebedrägeri, där domstolen ansåg att de båda brotten bestod av huvudsakligen samma omständigheter och att en kränkning av rättigheten att inte bli lagförd eller straffad två gånger hade skett.</p>
<p>Sedan Europadomstolen meddelat sin dom i målet Sergey Zolotukhin har både Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) och Högsta domstolen avgjort mål som avser det svenska systemet med skattetillägg och skattebrott. Ingen av instanserna har funnit att det svenska systemet kränker rättigheten att inte bli lagförd eller straffad två gånger (RÅ 2009 ref. 94, avgjort den 17 september 2009, och NJA 2010 s. 168 I och II, avgjorda den 31 mars 2010).</p>
<p>Högsta förvaltningsdomstolen uttalade bl.a. att förbudet mot dubbelbestraffning i Europakonventionen bör tolkas med beaktande av hur konventionsstaternas rättsordningar utformats och att Europadomstolens båda nya avgöranden år 2009 inte avser det svenska rättssystemet, som innehåller vissa särdrag. Högsta förvaltningsdomstolen drog slutsatsen att den ordning som gäller enligt intern svensk reglering är förenlig med Europakonventionen.</p>
<p>Högsta domstolen konstaterade i sina avgöranden att det får anses uteslutet att Europadomstolen med tillämpning av sin nya praxis skulle anse att förfaranden som gäller sanktioner för samma oriktiga uppgiftslämnande med hänsyn till skillnader i de subjektiva rekvisiten inte avsåg samma brott, men att Europadomstolens praxis lämnar visst utrymme för att ha flera sanktioner för samma brott som också kan beslutas av olika organ vid skilda tillfällen. Högsta domstolen bedömde att det saknas stöd för att generellt underkänna det svenska systemet med dubbla förfaranden.</p>
<p>Det finns mål i Europadomstolen som gäller det svenska systemet med skattetillägg och skattebrott. Målen är dock ännu inte avgjorda.</p>
<p>Behovet av en utredning</p>
<p>Systemet med skattetillägg och skattebrott har alltså inte bedömts strida mot Europakonventionens krav när det gäller rättigheten att inte bli lagförd eller straffad två gånger. Oavsett detta finns det skäl att se över reglerna. Reglerna har utsatts för kritik från olika håll i Sverige. Denna kritik gäller bl.a. om det är lämpligt att ha ett system som möjliggör förfaranden i två olika domstolsordningar och två olika påföljder gällande samma oriktiga uppgift, särskilt om det ena förfarandet har lett till ett slutligt avgörande. Systemet med skattetillägg och skattebrott bör i ljuset av detta ses över i syfte att ytterligare stärka rättssäkerheten för enskilda och att åstadkomma en bättre samordning av sanktionsformerna inom skatteområdet. Även på tullområdet kan tulltillägg tas ut och ansvar för tullbrott utdömas avseende samma oriktiga uppgift. Även dessa regler bör ses över.</p>
<p>Uppdragets genomförande</p>
<p>Skattetillägg är ett mycket viktigt verktyg för att säkra ett korrekt uttag av skatter och avgifter, vilket i förlängningen har stor betydelse för att upprätthålla förtroendet för det svenska skatte- och avgiftssystemet. Denna administrativa sanktion ska därför finnas kvar. Även straffrättsliga sanktionsmöjligheter ska finnas kvar. De har en mycket viktig preventiv funktion. Det handlar således inte om att avskaffa någon av sanktionsformerna. Utöver dessa grundläggande utgångspunkter ska följande gälla för uppdragets genomförande. Uttaget av skattetillägg ska även fortsättningsvis vara baserat på objektiva kriterier, dvs. det ska inte krävas subjektiva rekvisit såsom uppsåt eller oaktsamhet. Effektiviteten i Skatteverkets kontrollverksamhet ska säkerställas. Kvaliteten i enskildas uppgiftslämnande till Skatteverket ska inte minska. Reglerna ska vara så enkla, tydliga och lätthanterliga som möjligt, både för enskilda och för tillämpande myndigheter. Regler som föreslås av utredaren ska inte ge utrymme för den enskilde att manipulera systemet t.ex. så att han eller hon kan undkomma ett administrativt eller straffrättsligt förfarande helt. Utredaren ska särskilt uppmärksamma risken för sådana brister och i förekommande fall redogöra för dessa tillsammans med förslag på lösningar.</p>
<p>Det är vid genomförandet av detta uppdrag lämpligt att studera andra nordiska länders påföljdssystem och eventuella pågående lagstiftningsprojekt på skatteområdet. Det kan vara av intresse att studera även andra europeiska länders system.</p>
<p>Utredaren bör grundligt undersöka olika alternativ och efter en prövning av alternativens fördelar och nackdelar lämna ett förslag inklusive författningsreglering. Ett alternativ som bör undersökas är att införa ett system som innebär en plikt för det allmänna att vid en viss tidpunkt välja mellan att påföra skattetillägg eller att anmäla misstänkt skattebrott. Ett sådant system finns i Norge. Utredaren bör särskilt överväga behovet av bestämmelser som möjliggör uttag av skattetillägg om ett anmält ärende inte leder till någon skattebrottsprocess eller påföljd.</p>
<p>Ett annat alternativ som också bör undersökas är förut-sättningarna för att sammanföra de båda förfarandena till ett förfarande, dvs. att skattetillägg och skattebrott hanteras i en och samma domstol.</p>
<p>Detta uppdrag ska även avse systemet med tulltillägg och tullbrott, naturligtvis med beaktande av de särdrag som dessa regler har jämfört med reglerna om skattetillägg och skattebrott.</p>
<p>Utredaren ska således utifrån de ovan nämnda utgångs-punkterna</p>
<p>- analysera systemet med skattetillägg och skattebrott ur ett rättssäkerhetsperspektiv, bl.a. med beaktande av Europakonventionen,</p>
<p>- undersöka olika alternativ men lämna ett förslag inklusive författningsreglering i syfte att ytterligare stärka rättssäkerheten och samtidigt bibehålla effektivi-teten i Skatteverkets kontrollverksamhet och kvaliteten i enskildas uppgiftslämnande till Skatteverket, och</p>
<p>- genomföra detta uppdrag även när det gäller systemet med tulltillägg och tullbrott.</p>
<p>Uppdraget att se över nivåerna på skattetillägg</p>
<p>Aktuellt regelverk</p>
<p>Reglerna om grundförutsättningarna för uttag av skattetillägg kan sägas vara ganska enkla, medan det finns ett större antal detaljerade regler som gäller beräkningar, undantag och befrielsemöjligheter. När det gäller nivåerna på skattetillägg finns det t.ex. fem olika procentsatser, nämligen 40, 20, 10, 5 och 2 procent (49 kap. 11-18 §§ SFL). När det gäller tulltillägg finns det bara två nivåer, 20 och 10 procent (8 kap. 2-4 §§ tullagen).</p>
<p>Behovet av en utredning</p>
<p>Förändringar av nivåerna har övervägts tidigare. I betänkandet Skatteförfarandet (SOU 2009:58) togs frågan upp om ett av flera lämpliga sätt att förenkla reglerna vore att sänka procentsatserna från 40 till 20 procent. Utredningen ansåg att regleringen skulle bli enklare om skattetillägg som huvudregel beräknades enligt samma procentsats oberoende av vilken skatt eller avgift det är frågan om. En positiv effekt av en sänkning angavs vara att trycket i sanktionssystemet skulle minska och att det med en lägre nivå borde finnas bättre förutsättningar för att få acceptans för systemet. Dessutom skulle då procentsatsen vara densamma på inkomstbeskattningsområdet som på skattebetalningsområdet. Utredningen lämnade dock inte något förslag om detta då den ansåg att det inte ingick i uppdraget att överväga så genomgripande förändringar.</p>
<p>En halvering av procentsatsen på inkomstbeskattnings-området skulle, precis som utredningen ansett, vara en stor förändring av grunderna i sanktionssystemet. En sådan förändring måste analyseras noggrant innan den övervägs. Regeringen anser, såsom har aviserats i propositionen Skatteförfarandet, att nivåerna på skattetillägg bör utredas för att ytterligare stärka rättssäkerheten. Det finns anledning att undersöka förutsättningarna för och konsekvenserna av förändrade nivåer på skattetillägg.</p>
<p>Uppdragets genomförande</p>
<p>Syftet med detta uppdrag är att utreda om man kan förenkla reglerna om nivåerna på skattetillägg och öka överblick-barheten. Olika nivåförändringar kan övervägas. Utredaren bör eftersträva dels en rimlig balans mellan rättviseaspekter och allmänpreventiva aspekter, dels att sanktionerna ska framstå som skäliga. Utredaren ska särskilt beakta relevanta bestämmelser i skatteförfarandelagen och de förslag i övrigt som utredaren avser att lägga fram i fråga om skatte-tilläggen. En översyn av nivåerna på tulltillägg bedöms inte vara nödvändig.</p>
<p>Utredaren ska därför utifrån ovan nämnda utgångspunkter</p>
<p>- analysera nivåerna på skattetillägg, och</p>
<p>- bedöma om det är lämpligt att förändra nivåerna och, om så är fallet, lämna förslag på ändringar av reglerna.</p>
<p>Uppdraget att se över vissa andra frågor om skattetillägg</p>
<p>Aktuellt regelverk</p>
<p>Grundläggande bestämmelser om förutsättningarna för uttag av skattetillägg har det redogjorts för ovan. Enligt skatteför-farandelagen anses en uppgift inte vara oriktig om den tillsammans med övriga lämnade eller godkända uppgifter utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut eller om uppgiften uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut (49 kap. 5 § andra stycket). I dessa fall saknas förutsättningar för att ta ut skattetillägg. Skattetillägg ska inte heller tas ut, även om oriktig uppgift har lämnats, bl.a. då den oriktiga uppgiften kan rättas med ledning av kontrollmaterial som normalt är tillgängligt för Skatteverket och som har varit tillgängligt för verket inom ett år från utgången av beskattningsåret (49 kap. 10 § 1). Före skatteförfarandelagens tillkomst gällde sistnämnda regel enbart obligatoriska kontrolluppgifter, dvs. kontrolluppgifter som ska lämnas utan föreläggande. Genom skatteför-farandelagen har denna regel utvidgats till att omfatta inte bara obligatoriska kontrolluppgifter utan även annat normalt tillgängligt kontrollmaterial, om materialet är tillräckligt för att ett riktigt beslut ska kunna fattas. Om den oriktiga uppgiften framgår av, men inte kan rättas med ledning av, normalt tillgängligt kontrollmaterial ska dock även fortsättningsvis skattetillägg tas ut. Det tas då ut med en lägre procentsats (49 kap. 12 §).</p>
<p>Det ställs förhållandevis höga krav för att kontrollmaterial ska anses vara normalt tillgängligt. Det krävs att materialet tas fram årligen för deklarationskontrollen. Materialet ska också vara generellt i den mening att det omfattar alla eller så gott som alla skattskyldiga i landet eller i ett visst län som har haft en utgift eller inkomst etc. av det slag som kontrollmaterialet avser att ge upplysning om. Både kontrollmaterial som har direkt anknytning till den skattskyldige och material av mer allmän karaktär omfattas av uttrycket. Det krävs vidare att det genom administrativa rutiner är ordnat så att de som granskar deklarationerna regelmässigt får tillgång till materialet. Något krav på att materialet ska vara direkt tillgängligt ställs inte. Kontrollmaterial som finns tillgängligt i beskattningsdatabasen och som rutinmässigt används vid deklarationsgranskningen omfattas av bestämmelsen. Material som inhämtas genom särskilda förfrågningar, utredningar eller kontrollaktioner omfattas inte av uttrycket kontrollmaterial (prop. 2010/11:165 s. 480 f.).</p>
<p>Även om en oriktig uppgift har lämnats till ledning för beskattningen och förutsättningarna för Skatteverket att ta ut skattetillägg är uppfyllda, kan olika omständigheter ge sådan vägledning för Skatteverket att det i själva verket inte finns någon risk för att den enskilde kommer att undgå att skatt eller avgift tas ut. Detta är också något som kan beaktas vid tillämpning av reglerna om befrielse från skattetillägg (se bl.a. RÅ 2009 ref. 73).</p>
<p>Behovet av en utredning</p>
<p>2003 års skattetilläggsreform innebar att reglerna för skatte-tillägg blev flexiblare och generösare. Reformens tyngdpunkt låg på befrielsereglerna. I propositionen Skatteförfarandet sägs att det ännu inte har gått tillräckligt lång tid för att det i alla delar ska vara möjligt att få en komplett bild av hur skattetilläggsbestämmelserna efter reformen tillämpas. Det sägs också att avgörandena från Regeringsrätten hittills är få men att det redan nu kan konstateras att tillämpningen av befrielsereglerna har blivit såväl flexiblare som generösare.</p>
<p>Några av de remissinstanser som yttrade sig över betänkandet Skatteförfarandet ansåg att det bör framgå av reglerna att skattetillägg inte ska tas ut om det saknas risk för skatteundandragande. Vissa remissinstanser har vidare uttryckt synpunkter på t.ex. varför inte en årsredovisning kan vara normalt tillgängligt kontrollmaterial, eftersom Skatteverket har elektronisk tillgång till årsredovisningar genom sin åtkomst till Bolagsregistret.</p>
<p>Frågor om skattetillägg när det inte finns risk för skatte-undandragande och innebörden av normalt tillgängligt kontrollmaterial kan sägas höra samman. Å ena sidan har Skatteverket tillgång till ett stort antal uppgifter dels direkt hos sig, dels via länkar till andra myndigheter och databaser, av vilka Skatteverket ibland kan dra slutsatser om korrektheten i uppgifter som lämnas i deklarationen. Å andra sidan är det trots allt den uppgiftsskyldige som ska lämna korrekta och fullständiga uppgifter till ledning för beskattningen. För detta måste det finnas vissa påtryck-ningsmedel, såsom skattetillägg. Regeringen anser att det finns skäl att se över dessa frågor för att ytterligare stärka rättssäkerheten.</p>
<p>Uppdragets genomförande</p>
<p>Syftet med detta uppdrag är att uppnå bättre och enklare regler samt ökad förutsebarhet. Utredaren bör skapa förtydliganden kring uttrycket normalt tillgängligt kontroll-material och i detta sammanhang göra överväganden när det gäller om skattetillägg ska tas ut när det inte finns risk för skatteundandragande. Även för andra situationer ska utredaren göra överväganden kring om skattetillägg ska tas ut när det inte finns risk för skatteundandragande. Olika alternativ kan övervägas. En översyn när det gäller tulltillägg i denna fråga synes inte vara nödvändig.</p>
<p>Utredaren ska därför utifrån ovan nämnda utgångspunkter</p>
<p>- klarlägga vad som i dag anses utgöra normalt tillgängligt kontrollmaterial,</p>
<p>- bedöma vad normalt tillgängligt kontrollmaterial borde utgöra,</p>
<p>- om det bedöms lämpligt föreslå författningsändringar som avser detta, och</p>
<p>- se över frågan om skattetillägg ska tas ut när det inte finns risk för skatteundandragande och, om det bedöms lämpligt, ge konkreta förslag på författningsändringar.</p>
<p>Uppdraget att se över reglerna om tredjemansrevision</p>
<p>Aktuellt regelverk</p>
<p>Enligt gällande regler får Skatteverket besluta om revision hos en näringsidkare inte bara för att kontrollera om denne har fullgjort sina lagstadgade uppgiftsskyldigheter (vanlig revision) utan också för att inhämta uppgifter av betydelse för kontroll av någon annan än den som revideras, s.k. tredjemansrevision. Bestämmelserna finns i skatte-förfarandelagen (41 kap.).</p>
<p>Beslutet om tredjemansrevision riktar sig till den som revision görs hos, och alltså inte till den person som ska kontrolleras. Beslut om såväl vanlig revision som tredjemansrevision ska innehålla uppgift om syftet med revisionen. I ett beslut om tredjemansrevision får Skatteverket dock, om det finns särskilda skäl, utesluta uppgift om vilken person eller rättshandling som kontrollen avser. Ett beslut om revision förutsätter inte misstankar om felaktigheter. Det finns möjlighet för den reviderade att begära att handlingar undantas från kontrollen. Revisionen är kringgärdad av regler om sekretess och tystnadsplikt. I skatteförfarandelagen upplyses att proportionalitets-principen alltid ska gälla vid tillämpning av lagen, dvs. att beslut enligt lagen får fattas bara om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse (2 kap. 5 §).</p>
<p>När det gäller tullområdet finns det bestämmelser om revision och tredjemansrevision i 6 kap. tullagen, vilka i stort motsvarar bestämmelserna i skatteförfarandelagen. I tullagen finns det en bestämmelse om att proportionalitetsprincipen gäller vid beslut om kontrollåtgärd enligt tullagstiftningen (6 kap. 1 §).</p>
<p>Behovet av en utredning</p>
<p>Reglerna om tredjemansrevision är ofta föremål för diskussion. Synpunkterna gäller ofta integritetsaspekter som har att göra med att någon som inte är föremål för kontroll utsätts för revision och att den som kontrolleras inte känner till det. Skatteverket har kritiserats för att utföra tredjemansrevision där verket utan någon konkret misstanke om skatteundandragande eftersöker icke preciserade handlingar för att hitta något av intresse, ibland benämnt "fishing expeditions". Vidare har det ifrågasatts om insamling av stora mängder uppgifter är ett effektivt arbetssätt för Skatteverket och om det är ett proportionerligt ingrepp i relation till den som har handlingarna. Även förhållandet till reglerna om möjligheten att begära att vissa handlingar ska undantas från kontroll, reglerna om bank-sekretess och advokaters klientmedelskonton har diskuterats och problematiserats.</p>
<p>Högsta förvaltningsdomstolen har i en dom den 28 februari 2012 (mål nr 7066-10) som handlar om utdömande av vite bedömt frågor som gäller tredjemansrevision. Domstolen fann i det fallet att Skatteverkets beslut om generell tredjemansrevision hos Skandinaviska Enskilda Banken AB, som gällde uppgifter om klientmedelskonton, får anses oproportionerliga eftersom det saknats effektiva möjligheter att från granskning undanta uppgifter om vad advokaters klientuppdrag avser.</p>
<p>För att motivera systemet har det bl.a. framförts att tredjemansrevisioner är målinriktade åtgärder, avgränsade till skydd för integriteten och besparande för den som uppgifterna avser, då denne inte behöver lämna uppgifterna. Skatteverket har ansvar att värna den personliga integriteten, att använda tredjemansrevision bara när det verkligen finns behov och säkerställa att institutet tredjemansrevision används på rätt sätt. Tredjemansrevision är en förutsättning för att skattekontrollen ska kunna inriktas mot det avsiktliga fusket, för att avgränsa inhämtandet av uppgifter och för att möjliggöra informationsinhämtning som inte kan ske på annat sätt. Verktyget är viktigt bl.a. för att kunna "spåra pengar" i samband med grov organiserad brottslighet, penningtvätt och svart arbetskraft. Vidare har det angetts att det är ett normalt förfarande i flera länder och att det krävs för att kunna uppfylla åtaganden mot andra länder.</p>
<p>Tredjemansrevision är ett mycket viktigt instrument även i Tullverkets kontrollverksamhet. Många importföretag anlitar tullombud för sin tullhantering och Tullverket har därför stor nytta av de uppgifter och annan information som kan finnas hos ombuden.</p>
<p>Reglerna om tredjemansrevision har inte setts över på länge. Den tekniska utvecklingen har förändrat sättet som både Skatteverket och företag arbetar på med bl.a. en kraftigt ökad elektronisk informationstillgång som följd. Det ovan nämnda avgörandet där Högsta förvaltningsdomstolen underkände besluten om tredjemansrevision gällde också en mycket stor mängd uppgifter. Regeringen anser därför att det finns skäl att utreda utformningen av bestämmelserna för att ytterligare stärka rättssäkerheten för såväl den som revideras som den som kontrolleras. Även tredjemansrevision som Tullverket genomför ska ses över.</p>
<p>Uppdragets genomförande</p>
<p>Tredjemansrevision är ett mycket viktigt instrument i Skatte-verkets kontrollverksamhet i strävan att var och en påförs den skatt eller avgift som han eller hon enligt de materiella reglerna ska betala. Exempel på situationer där tredjemansrevision har stor betydelse är i det myndighetsgemensamma arbetet mot grov organiserad brottslighet och vid utredningar av s.k. aggressiva skatteupplägg. Dessutom är det ett viktigt verktyg för att Sverige ska kunna fullgöra internationella förpliktelser som följer av t.ex. handräckningsavtal. Därför bör möjligheten till tredjemansrevision finnas kvar. Det är således utformningen av bestämmelserna om tredjemansrevision som ska ses över.</p>
<p>Det är av vikt att känna till omfattningen av användandet av tredjemansrevision och resultatet av sådana revisioner. Utredaren bör därför undersöka hur Skatteverket arbetar med detta i fråga om t.ex. antalet revisioner per år, vilka slag av revisioner som utförs och utfallet av dem, t.ex. uppmärk-sammade felaktigheter och beloppsmässiga höjningar.</p>
<p>När det gäller att avgöra hur bestämmelserna om tredje-mansrevision bör vara utformade måste kontrollintresset vägas mot integritets- och rättssäkerhetsintressena, vilket är en svår uppgift som bör föregås av noggranna överväganden. De bestämmelser som utredaren föreslår bör ges en klar och tydlig utformning och bör präglas av restriktivitet och urskillning. De ska syfta till att stärka rättssäkerheten samtidigt som en rimlig kontrollnivå bibehålls. Proportionalitetsprincipen måste beaktas i förslagen.</p>
<p>Vid genomförandet av detta uppdrag bör utredaren grundligt undersöka olika alternativ och efter en prövning av alternativens fördelar och nackdelar lämna ett förslag inklusive författningsreglering. En fråga som bör utredas är förutsättningarna för att införa ett krav på att Skatteverket i första hand - om så är möjligt - ska söka information hos den som uppgifterna gäller, dvs. först uttömma möjligheten att få information hos den som kontrolleras och först därefter få utföra tredjemansrevision. Utredaren bör vidare se över behovet av att skärpa kraven för under vilka förutsättningar som tredjemansrevision ska få göras. Det kan t.ex. vara krav på närmare specificering vad revisionen syftar till och motivering till varför efterfrågade uppgifter är relevanta för ändamålet med åtgärden. Det kan också gälla ändrade regler för beslutsordningen.</p>
<p>Som ett led i att stärka det rättsliga skyddet för den som kontrollen avser bör undersökas om det bör införas ett krav på att underrättelse om beslut om revision som huvudregel ska ske till denne, med möjlighet till undantag i vissa fall, t.ex. om det finns en sabotagerisk. Det bör också utredas om det är möjligt och lämpligt att den som kontrollen avser t.ex. skulle kunna begära att vissa handlingar undantas från kontrollen.</p>
<p>Utredaren ska därför utifrån ovan nämnda utgångspunkter</p>
<p>- kartlägga hur Skatteverket arbetar med tredjemansrevision, bl.a. vilka slag av revisioner som utförs, antalet revisioner per år och utfallet av dem i fråga om funna felaktigheter och beloppsmässiga beslutade höjningar på grund av gjorda revisioner,</p>
<p>- analysera reglerna om tredjemansrevision ur ett rätts-säkerhetsperspektiv,</p>
<p>- undersöka olika alternativ men lämna ett förslag inklusive författningsreglering som ytterligare stärker integritetsskyddet och rättssäkerheten för enskilda,</p>
<p>- göra överväganden kring frågor som hänger nära samman med tredjemansrevision om sådana aktualiseras, såsom exempelvis frågor om tredjemansförelägganden, och</p>
<p>- genomföra detta uppdrag även gällande tredjemansrevision som Tullverket utför.</p>
<p>Uppdraget att se över reglerna om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning</p>
<p>Aktuellt regelverk</p>
<p>Enskilda har under vissa förutsättningar rätt till ersättning av allmänna medel för sina kostnader i samband med mål och ärenden om skatt m.m. hos domstolar och andra myndigheter. Bestämmelser om detta fanns fram till skatteförfarandelagens tillkomst i ersättningslagen, som gällde ärenden och mål om skatter, tullar och avgifter samt taxering av fastighet, men som också tillämpades i vissa andra fall inom skatteområdet.</p>
<p>När skatteförfarandelagen trädde i kraft den 1 januari 2012 upphävdes ersättningslagen och bestämmelserna finns numera i skatteförfarandelagen. Bestämmelserna har med några undantag förts över oförändrade. Materiella ändringar är bl.a. att ersättning kan beviljas i fler ärenden och mål än tidigare. Rätten till ersättning omfattar samtliga ärenden och mål enligt skatteförfarandelagen, tiden för begäran om omprövning och överklagande förlängs i vissa fall och beslutad ersättning för kostnader ska inte registreras på skattekontot.</p>
<p>Den grundläggande förutsättningen för att få ersättning är att den enskilde har haft kostnader för ombud, biträde, utredning eller annat som skäligen har behövts för att ta till vara sin rätt. Ersättning kan beviljas i tre fall: om den sökande helt eller delvis vinner bifall till sina yrkanden i ärendet eller målet, om ärendet eller målet avser en fråga som är av betydelse för rättstillämpningen eller om det finns synnerliga skäl för ersättning (43 kap. 1 §).</p>
<p>Skatteförfarandelagens regler om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning gäller även i ärenden och mål om tull, skatt som ska betalas till Tullverket, ränta, tulltillägg och avgift enligt tullagen (1 kap. 8 § tullagen). Reglerna gäller också i ärenden och mål om skatt eller transporttillägg enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1998:506">(1998:506)</a> om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, benämnd LPK (4 kap. 5 § LPK).</p>
<p>Behovet av en utredning</p>
<p>En viktig fråga som Skatteförfarandeutredningen skulle utreda var om ersättning ges till rätt personkrets och för rätt slags kostnader. Utredningen ansåg att då gällande förutsättningar för rätt till ersättning inte fångar upp alla ärenden och mål där enskilda har behövt biträde för att ta till vara sin rätt. Utredningen fann två problem med att ersättning normalt enbart beviljas om den enskilde vinner bifall till sina yrkanden i ärendet eller målet. Det första är att den enskilde inte kan få besked i ersättningsfrågan förrän ärendet eller målet har avgjorts slutligt och därför kanske avstår från att ta den ekonomiska risk som det innebär att anlita ett biträde. Det andra är att enskilda som har behövt ett biträde och som för en befogad process inte får någon ersättning vid en förlust, vilket innebär att det finns nödvändiga biträdeskostnader som inte ersätts.</p>
<p>Utredningen föreslog att det inte längre skulle krävas att den enskilde har fått bifall till sina yrkanden för att få ersättning för nödvändiga biträdeskostnader, utan ersättning skulle beviljas om den enskilde behöver ett biträde. Utredningen ansåg också att ersättningsgrunderna att ärendet eller målet har prejudikatintresse eller att det finns synnerliga skäl för ersättning inte längre tillför något och föreslog därför att de skulle tas bort. Vidare föreslog utredningen att om den som ärendet eller målet gäller begärde det, skulle beslut om rätt till ersättning kunna fattas innan ärendet eller målet avgörs. Slutligen föreslogs att ersättningens storlek skulle beräknas enligt en timkostnadsnorm som regeringen fastställer.</p>
<p>I propositionen Skatteförfarandet föreslogs inte dessa ändringar. Den undersökning som utredningens förslag vilade på bedömdes inte ensam vara tillräcklig för att besvara de två viktiga frågorna om huruvida ersättning ges till rätt personkrets och för rätt slags kostnader. Det gick därför enligt regeringen inte att ta ställning till utredningens förslag.</p>
<p>Regeringen anser att det finns skäl att utreda utformningen av bestämmelserna om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning för att ytterligare stärka rättssäkerheten.</p>
<p>Uppdragets genomförande</p>
<p>Utredaren ska analysera reglerna om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning. Att ersättning ges till rätt personkrets och för rätt slags kostnader är viktigt såväl från rättssäkerhetssynpunkt som av effektivitetsskäl. Det behöver klargöras om de nuvarande reglerna om ersättning uppfyller dessa krav. Detta medför behov av överväganden ur ett rättssäkerhetsperspektiv kring om reglerna är utformade och tillämpas på ett rimligt sätt, t.ex. huruvida de fångar upp de verkliga behov av hjälp som finns. Vidare krävs överväganden kring vilka som bör få ersättning samt för vilka slags ärenden och mål som ersättning bör ges. Även frågor som gäller vilka slags kostnader som bör ersättas och med vilka nivåer som ersättning bör beviljas aktualiseras.</p>
<p>För att kunna göra en fullgod bedömning behövs en utvärdering som uppfyller rimliga krav i fråga om omfattning, underlag och detaljgranskning. En inledande åtgärd ska därför vara att kartlägga hur nuvarande bestämmelser om ersättning tillämpas avseende till vilken personkrets ersättning ges, för vilka slags kostnader och med vilka belopp.</p>
<p>Utredaren ska utifrån sin analys föreslå de författnings-ändringar som bedöms lämpliga för att ytterligare stärka rättssäkerheten. Utredaren bör vid genomförandet av detta uppdrag sträva efter enkla och tydliga regler samt en förutsebarhet i systemet. Reglerna bör vara till fördel för den enskilde och samtidigt vara praktiskt tillämpbara för myndigheterna. Myndigheternas ärende- och målhantering ska bara ökas om det bedöms vara nödvändigt. De förslag som lämnas ska innehålla noggranna analyser av förslagens ekonomiska konsekvenser.</p>
<p>Skatteförfarandeutredningens förslag om möjligheten till ett beslut om rätt till ersättning innan ärendet eller målet avgörs utgör i själva verket ett slags överklagbart förhandsbesked, där ersättningens storlek dock bestäms först vid ärendets eller målets avgörande. Förslaget såsom det är utformat framstår i ljuset av det ovan sagda som problematiskt.</p>
<p>Utredaren ska således utifrån ovan nämnda utgångspunkter</p>
<p>- kartlägga hur ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning hanteras hos myndigheter och domstolar, t.ex. i fråga om till vilken personkrets ersättning ges, för vilka slags kostnader och med vilka belopp,</p>
<p>- analysera reglerna om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning, vari ingår bedömning av huruvida ersättning ges till rätt personkrets och för rätt slags kostnader,</p>
<p>- föreslå lämpliga författningsändringar i syfte att ytterligare stärka rättssäkerheten, och</p>
<p>- genomföra detta uppdrag även när det gäller ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning när det gäller tull.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska bedöma de offentligfinansiella konsekvenserna och konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<p>I konsekvenserna i övrigt ingår att även överväga om följdändringar eller andra författningsändringar krävs med anledning av föreslagna ändringar. Om så bedöms vara fallet, ska författningsförslag lämnas. I konsekvenserna i övrigt ingår också att bedöma vilken påverkan på berörda myndigheter och organisationer som förslagen ger om de genomförs.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 9 september 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:15/2012-03-08T12:00:00+01:002012-03-08T12:00:00+01:002012:15 Tilläggsdirektiv till Statistikutredningen 2012 (Fi 2011:05)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 mars 2012</p>
<p>Utvidgning av uppdraget</p>
<p>Regeringen beslutade den 31 mars 2011 kommittédirektiv om en översyn av Statistiska centralbyrån (SCB) och systemet för den officiella statistiken (dir. 2011:32) för att analysera för- och nackdelar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem. Utredaren ska särskilt granska statistikkvaliteten och tillgängligheten till statistiken, inbegripet prissättning och dokumentation.</p>
<p>Regeringen ger nu utredaren i uppdrag att också föreslå organisatoriska och tekniska åtgärder som kan underlätta registerbaserad forskning. Vid utformningen av förslagen ska utredaren väga behovet av att förbättra förutsättningarna för registerbaserad forskning mot behovet av skydd för individens personliga integritet.</p>
<p>Uppdraget ska fortfarande redovisas senast den 10 december 2012. Ett delbetänkande med förslag på organisatoriska och tekniska åtgärder för registerbaserad forskning ska dock redovisas senast den 1 maj 2012.</p>
<p>Uppdraget att föreslå åtgärder som kan underlätta registerbaserad forskning</p>
<p>Det finns i dag en mängd olika register i Sverige som skulle kunna utnyttjas på ett mer effektivt och samordnat sätt för att fullt ut ta till vara deras potential för att ta fram ny kunskap. Många av dessa register innehåller personuppgifter, dvs. information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Personuppgifter som bevaras på detta sätt är på många sätt unika och spårbara under lång tid, vilket gör dem till en viktig källa för forskning. I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) framhöll regeringen att den svenska registerhållningen över hela befolkningen och systemet med personnummer ger unika förutsättningar för att studera angelägna, tvärvetenskapliga frågor kring sambanden mellan samhällsförhållanden, ekonomi och hälsa och att dessa registerbaserade data i dagsläget är underutnyttjade.</p>
<p>Forskning som baseras på register som innehåller personuppgifter måste följa den lagstiftning som finns för behandling av personuppgifter. De mest grundläggande lagarna är personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a>, offentlighets- och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/2009:400">(2009:400)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/2003:460">(2003:460)</a> om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen).</p>
<p>Den nuvarande författningsregleringen av register och deras användning för forskning är mycket omfattande, vilket gör den svåröverskådlig. Det finns t.ex. omkring 200 registerförfattningar som innehåller särreglering av vissa register. Det finns även ett antal andra strukturella aspekter som försvårar forskares möjligheter att få tillgång till och överblick över uppgifter i register. För att det ska vara möjligt att sambearbeta register och göra statistiska analyser måste t.ex. registren struktureras så att det är möjligt att sambearbeta dem. Det underlättar om struktur, termer och begrepp samt dokumentation av olika register blir mer enhetliga.</p>
<p>Ökad tillgänglighet till myndigheters registeruppgifter för forskningsändamål</p>
<p>I de ursprungliga direktiven anges att utredaren ska föreslå åtgärder som förbättrar tillgängligheten till statistiken. Enligt direktiven innebär förbättrad tillgänglighet bl.a. att underlätta forskningens behov av att kunna bedriva registerbaserad forskning på ett mer effektivt sätt än i dag. För att underlätta sådan forskning, även när det gäller annat material än sådant som ingår i den officiella statistiken, behöver förutsättningarna för forskningens behov särskilt analyseras och tillgängligheten till registeruppgifter hos alla registerförande myndigheter ökas. Det finns ett behov av samverkan mellan registerhållande myndigheter och av att förbättra möjligheterna till forskning med bibehållet eller stärkt integritetsskydd för den enskilde.</p>
<p>Det saknas i dag en infrastruktur som gör att mikrodata hos olika myndigheter kan användas på ett effektivt sätt. Det finns inte heller någon myndighet som har ansvaret för att driva frågorna om hur man ska kunna underlätta användningen av registeruppgifter för forskningsändamål.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- identifiera vilka de viktigaste datakällorna för forskning är och vilka centrala och regionala myndigheter som ansvarar för dessa,</p>
<p>- särskilt analysera och beskriva vilka hinder som finns för tillgänglighet till myndigheters registeruppgifter för forskningsändamål,</p>
<p>- föreslå åtgärder inom ramen för gällande rätt för att öka tillgängligheten till myndigheters registeruppgifter för forskningsändamål och underlätta för registeransvariga myndigheter att lämna ut uppgifter för forskning,</p>
<p>- föreslå åtgärder för att införa en mer enhetlig och tydlig struktur för dokumentation av innehållet i myndigheters register som kan användas i forskning och för uppgifternas lagringsform hos registeransvariga myndigheter, däribland mikrosimuleringsmodeller,</p>
<p>- föreslå organisatoriska och tekniska åtgärder som kan underlätta skapandet av register och användningen av registeruppgifter för forskningsändamål, och</p>
<p>- vid utformningen av förslagen väga behovet av att förbättra förutsättningarna för registerbaserad forskning mot behovet av skydd för individens personliga integritet, samt redovisa vilka avvägningar som gjorts.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska redovisa konsekvenserna av sina förslag när det gäller eventuella ekonomiska följder för registeransvariga myndigheter, universitet och högskolor samt andra berörda myndigheter och organisationer där forskningen utförs. Utredaren ska även redovisa förslagens konsekvenser när det gäller skyddet för enskilda människors integritet.</p>
<p>Samråd och redovisning av tilläggsuppdraget</p>
<p>Utredaren ska, förutom med SCB, samråda med Vetenskapsrådet, Socialstyrelsen, Centrala etikprövnings-nämnden, de regionala etikprövningsnämnderna, Datainspektionen samt andra berörda myndigheter. Vidare ska utredaren samråda med Sveriges Kommuner och Landsting samt kommittéer och utredare som arbetar med register- och statistikfrågor eller andra närliggande frågeställningar. Utredaren bör uppmärksamma Socialstyrelsens uppdrag om nationellt samordningsansvar för en ändamålsenlig och strukturerad dokumentation i hälso- och sjukvården och socialtjänsten samt Socialstyrelsens uppdrag att inrätta och utveckla en registerservice för forskare som vill använda nationella kvalitetsregister.</p>
<p>Utredaren ska särskilt samråda med Informationshanteringsutredningen (JU 2011:11) och Utredningen om förbättrad tillgång till personuppgifter inom och mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten (S 2011:13).</p>
<p>Utredaren ska redovisa uppdraget om organisatoriska och tekniska åtgärder för registerbaseradforskning i ett del-betänkande senast den 1 maj 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:4/2012-01-19T12:00:00+01:002012-01-19T12:00:00+01:002012:4 Statlig försäkring vid krigsförhållanden och allvarliga krissituationerFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 19 januari 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska göra en översyn av reglerna om statlig krigsförsäkring med syfte att skapa en lämplig reglering mot bakgrund av allvarliga krissituationer som inträffat under de senaste decennierna.</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- kartlägga de allvarliga krissituationer som inträffat de senaste decennierna och som har haft effekt på försäkringsskyddet på transportområdet och hur dessa situationer hanterats,</p>
<p>- analysera om det är lämpligt att utvidga nu gällande krigsförsäkringsreglering till att omfatta även allvarliga krissituationer och hur transportförsäkringsskyddet bör utformas,</p>
<p>- analysera frågor om uttag av avgifter (premier) och storleken på sådana avgifter (premier), samt</p>
<p>- överväga och föreslå en lämplig utformning av krigsutbrottsavtalen vad avser svenskt intresse.</p>
<p>Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2012.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Krigsförsäkringslagen</p>
<p>Beredskapslagstiftningen på försäkringsområdet har i slutet av 1990-talet moderniserats och samlats i lagen <a href="https://lagen.nu/1999:890">(1999:890)</a> om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara (krigsförsäkringslagen). Denna lagstiftning trädde i kraft den 1 januari 2000. Lagen reglerar försäkringsverksamhet om Sverige är i krig (1 kap. 1 §). Dessutom kan regeringen föreskriva att reglerna ska tillämpas om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara (1 kap. 2 §). Bestämmelsernas omfattning innebär således att lagens regler om försäkringsverksamhet inte kan tillämpas annat än vid krig eller krigsfara.</p>
<p>Krigsförsäkringslagen innehåller - förutom särskilda försäkringsrörelse- och försäkringsavtalsregler - bestämmelser om statlig krigsförsäkring. Dessa bestämmelser innebär att staten får meddela skadeförsäkring på transportområdet mot krigsrisk och mot risk att egendom läggs under embargo eller uppbringas eller utsätts för annan liknande åtgärd av främmande stat eller av den som där har tagit makten eller försöker ta makten (4 kap. 1 §). Det är Krigsförsäkringsnämndens uppgift att meddela dessa försäkringar, dock endast under förutsättning att det är av väsentlig betydelse för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet att sådan statlig krigsförsäkring kommer till stånd (4 kap. 5 §). Krigsförsäkringsnämnden får även träffa avtal (krigsutbrottsavtal) med försäkringsgivare om övertagande av försäkringar av nyss nämnd art med avseende på tid då det råder krigsförhållanden (4 kap. 6 §).</p>
<p>Motiven till lagstiftningen om statlig krigsförsäkring</p>
<p>Krigsrisker undantas normalt från skydd i skadeförsäkringar. På vissa områden, däribland transportområdet, har det dock ansetts nödvändigt att ett sådant skydd erbjuds. Försäkringsbolagen meddelar försäkring mot krigsrisker i fråga om transportmedel, varor och andra intressen som är hänförliga till transporter på sjön, marken och i luften. Bolagen är dock inte villiga att meddela sådana försäkringar som gäller under mera omfattande krigsförhållanden i världen. Försäkringsskyddet omfattar därför framför allt skador som uppstår till följd av geografiskt begränsade krig eller krigskonflikter, men även de krigsskador som kan orsakas av t.ex. kvarvarande minor från krigshändelser.</p>
<p>Lagens syfte är att säkerställa att för försvarsansträngningarna, folkförsörjningen eller näringslivet nödvändiga transporter kan fortsätta utan avbrott eller störningar även i situationer då försäkring mot krigsrisker inte längre finns att tillgå på den privata försäkringsmarknaden eller då sådana försäkringar bara kan tecknas mot premier som i praktiken omöjliggör fortsatt transportverksamhet.</p>
<p>För att uppnå detta syfte har det ansetts nödvändigt att staten träder in som försäkringsgivare vid krig eller krigsfara. Staten kan även i det sammanhanget uppträda som återförsäkringsgivare och mottagare av återförsäkring. Att ett statligt försäkringsskydd erbjuds är i princip en förutsättning för att transportväsendet ska fungera i en krigssituation.</p>
<p>För att övergången till förhållanden som innebär krig eller krigsfara ska ske på ett effektivt sätt, har staten genom krigsutbrottsavtal åtagit sig att överta ansvaret för hela den krigsrisk som åvilar försäkringsbolagen för vid den tidpunkten löpande direkt tecknade transportförsäkringar. Innebörden av dessa avtal är alltså att staten övertar hela försäkringsansvaret i de krigsförsäkringar som gäller när krigsförhållanden uppstår.</p>
<p>Framställan från Krigsförsäkringsnämnden</p>
<p>Krigsförsäkringsnämnden har i en framställan den 25 februari 2008 till regeringen efterfrågat en översyn av krigsförsäkringslagen och därvid anfört bl.a. följande. Regelverket har till stor del utformats mot bakgrund av erfarenheter under andra världskriget och under det kalla krigets dagar. För närvarande framstår risken för ett överraskande storkrig, som skulle nödvändiggöra för regeringen att sätta krigsförsäkringslagen i kraft, som mindre sannolik. I stället har andra hotbilder fått ökad aktualitet. Terrorhandlingar eller oroligheter på olika håll i världen kan medföra att försäkringar inom transportnäringen inte längre tillhandahålls på den normala kommersiella försäkringsmarknaden. Ett exempel på detta är att världens flygbolag efter attentaten mot World Trade Center och Pentagon den 11 september 2001 stod utan giltiga försäkringar. Regeringen tvingades då att så småningom gå in med statliga garantier mot att flygbolagen erlade en viss avgift. Härigenom kom svenska staten i praktiken att uppträda som ett slags försäkringsgivare, men utan något regelverk som närmare reglerade förhållandet till flygbolagen. Ett annat tänkbart fall är att allvarliga oroligheter i Mellanöstern medför att försäkringar inte längre är tillgängliga för den tanksjöfart som anlöper Persiska viken. Denna utveckling aktualiserar frågan om krigsförsäkringslagen bör ändras på ett sådant sätt att det möjliggör för regeringen att sätta lagen i kraft också i sådana situationer som nu har beskrivits.</p>
<p>Därutöver har nämnden berört den omständigheten att krigsutbrottsavtal endast kan meddelas för svenskt intresse. Med detta avses enligt krigsutbrottsavtalen svenskregistrerade fartyg och luftfartyg. Nämnden konstaterar att vissa svenskägda fartyg är registrerade utomlands och SAS flygplansflotta endast till en liten del är registrerad i Sverige samt att detta leder till icke önskvärda effekter vid en krigssituation.</p>
<p>Vissa internationella förhållanden</p>
<p>Norge</p>
<p>Nu aktuella frågor regleras i lagen om statlig krigsförsäkring (lov om statleg varekrigsforsikring) som fick sin nuvarande lydelse 2003. Enligt denna lagstiftning kan staten bevilja transportförsäkringar för krig, krigsrisker eller krissituationer som avviker från det normala i Norge eller utomlands. Som förutsättningar gäller att försäkringsskyddet påverkar norska förmåner, att det inte finns något privat försäkringsutbud och att detta bristande utbud kan störa godstransporter. Med begreppet "krissituationer som avviker från det normala" avses i lagstiftningen allvarliga händelser som stör normal verksamhet, i regel dock inte politiska oroligheter eller strejk.</p>
<p>Finland</p>
<p>I Finland infördes 2007 en lag om försäkringsgaranti för undantagsförhållanden. Regleringen innehåller en statsgaranti av återförsäkringsnatur, vars syfte är att trygga kontinuiteten i transporter som är viktiga för befolkningens försörjning, landets näringsliv och försörjningsberedskapen under undantagsförhållanden och allvarliga störningar. Under sådana förhållanden kan statsrådet för viss tid ställa en försäkringsgaranti för en skadeförsäkring som uppfyller vissa villkor. Detta förutsätter dock att återförsäkring för dessa risker inte finns på marknaden. Tillämpningsområdet för försäkringsgarantin omfattar olika transportformer såsom sjö-, luft-, spår-, och landtrafik. Lagen innehåller även bestämmelser om maximibelopp och avgifter för försäkringsgarantin.</p>
<p>Storbritannien</p>
<p>Enligt The Maritime and Aviation Insurance (War risks) Act 1952 ges den ansvarige ministern möjlighet att sätta krigsförsäkringsbestämmelser i kraft när som helst, om han finner att tillgång till rimliga och adekvata krigsförsäkringar för brittiska skepp och luftfartyg inte längre existerar. På motsvarande sätt har ministern getts rätt att sätta krigsförsäkringsbestämmelserna i kraft, om adekvata och rimliga krigsförsäkringar inte finns tillgängliga för varor som transporteras med skepp eller luftfartyg.</p>
<p>Förenta Staterna</p>
<p>Enligt en i Förenta Staterna gällande lagstiftning ges the Secretary of Transportation rätt att meddela krigsförsäkring för flyg under the Federal Aviation Administration´s Aviation Insurance Programme, om han skulle finna att krigsförsäkring för en nödvändig flygtransport inte längre är tillgänglig på skäliga villkor på den kommersiella försäkringsmarknaden.</p>
<p>På global nivå och inom EU</p>
<p>Bestämmelser om försäkring vid krig eller krigsfara till sjöss finns bl.a. i Atenkonventionen från 1974, med tilläggsändringar år 2002, om befordran till sjöss av passagerare och deras resgods. Atenkonventionen har i vissa delar införlivats i unionsrätten genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 392/2009 av den 23 april 2009 om transportörens skadeståndsansvar i samband med olyckor vid passagerarbefordran till sjöss (Atenförordningen). På sjöfartsområdet finns ett väl utvecklat system med krigsförsäkringar, som också täcker terrorrisker, som tillhandahålls av de s.k. P&I-klubbarna.</p>
<p>Bestämmelser om försäkring för luftfartstransporter finns bl.a. i Montrealkonventionen från 1999 om vissa enhetliga regler för internationella lufttransporter. I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 785/2004 av den 21 april 2004 om försäkringskrav för lufttrafikföretag och luftfartygsoperatörer, finns bestämmelser om bl.a. miniminivåer för försäkringskrav för lufttrafikföretag inom EU.</p>
<p>Behovet av utredning</p>
<p>Krigsförsäkringslagens tillämpningsområde</p>
<p>Krigsförsäkringslagen är endast tillämplig vid krig eller krigsfara. Under det senaste dryga decenniet har det inträffat en rad stor- och småskaliga konflikter, terrorhandlingar och andra oroligheter i världen - händelser som inte är att betrakta som krig eller fara för krig enligt den lagstiftningen. Dessa allvarliga krissituationer har dock i en del fall inneburit att försäkringar mot krigsrisker på transportområdet under vissa tider inte har varit tillgängliga på den privata försäkringsmarknaden, eller endast till extremt höga premier.</p>
<p>Vid vissa av dessa händelser har försäkringsskyddet, dvs. krigsförsäkringsvillkoren i transportförsäkringar, fortsatt att gälla. Vid andra har de upphört. I sistnämnda situationer har regeringen inte kunnat föreskriva att krigsförsäkringslagen ska tillämpas och Krigsförsäkringsnämnden har således inte kunnat verka som statlig försäkringsgivare.</p>
<p>Krigsutbrottsavtalen och svenskt intresse</p>
<p>Frågan om svenskt intresse rör endast krigsutbrottsavtalen, dvs. de avtal som Krigsförsäkringsnämnden under fredstid tecknar med försäkringsgivare. Dessa avtal träder som nämnts i kraft när krigsförhållanden uppstår. Något formellt hinder mot att meddela krigsförsäkring för utländska transportmedel, däribland svenska fartyg som är registrerade utomlands, finns inte enligt krigsförsäkringslagen. I stället gäller att den omständigheten att transportmedlet är utländskt inte ska utgöra något hinder mot att försäkring meddelas (se prop. 1998/99:85 s. 57).</p>
<p>Gällande krigsutbrottsavtal som Krigsförsäkringsnämnden tecknat omfattar emellertid endast svenskflaggade fartyg samt motorfordon och flygplan registrerade i Sverige. En hel del svenskägda fartyg och flygplan är emellertid registrerade utomlands. Krigsutbrottsavtalens nuvarande formulering innebär att inte alla fartyg och flygplan som skulle kunna disponeras vid en krigssituation kan komma ifråga för statligt övertagande av försäkringsansvaret.</p>
<p>Utredningsuppdraget</p>
<p>En särskild utredare får i uppdrag att se över reglerna om statlig krigsförsäkring med syfte att skapa en lämpliga reglering mot bakgrund av de allvarliga krissituationer som inträffat under de senaste decennierna.</p>
<p>Kartläggning</p>
<p>Utredaren ska göra en kartläggning av de allvarliga krissituationer som inträffat de senaste decennierna och analysera vilka effekter dessa händelser har haft för försäkringsskyddet på transportområdet. Utredaren ska också kartlägga hur försäkringsskyddet på transportområdet vid allvarliga krissituationer är utformat på såväl global nivå som inom EU. En noggrann studie bör göras av regleringen i Norge och Finland.</p>
<p>Utformningen av försäkringsskyddet och avgiftsuttag</p>
<p>Utredaren ska - mot bakgrund av bl.a. resultaten av kartläggningen - analysera om det är lämpligt att utvidga nu gällande krigsförsäkringsreglering till att omfatta sådana allvarliga krissituationer som påverkar försäkringsskyddet på transportområdet. I det sammanhanget bör en jämförelse göras med de lösningar av tillfällig karaktär som hittills har använts vid sådana situationer. Kostnaderna för respektive lösning bör särskilt analyseras. Om utredarens slutsats är att krigsförsäkringsregleringen bör utvidgas till att omfatta även allvarliga krissituationer, ska utredaren lämna förslag till hur detta skydd bör utformas och särskilt analysera frågan om vilket offentligt organ som ska kunna besluta om när en sådan situation har uppstått.</p>
<p>Utredaren ska vidare analysera frågor om uttag av avgifter (premier) och storleken på sådana avgifter (premier) i det försäkringsskydd som föreslås och lämna förslag på hur avgifterna bör utformas</p>
<p>Lämplig begränsning av krigsutbrottsavtalen</p>
<p>Utredaren ska analysera vilken innebörd av begreppet svenskt intresse som bör ligga till grund för krigsutbrottsavtalen och lämna förslag om vilka kriterier som ska vara uppfyllda i fråga om ägarförhållanden och registrering av transportmedel.</p>
<p>Författningsförslag</p>
<p>Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av konsekvenser och kostnader som uppstår för försäkringsföretagen, försäkringstagarna, Krigsförsäkringsnämnden och staten i övrigt. För förslag som innebär kostnader för staten ska finansiering föreslås. Förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1244">(2007:1244)</a> om konsekvensutredning vid regelgivning ska beaktas liksom Regelrådets anvisningar vad avser förslagens påverkan på försäkringsföretagens administration.</p>
<p>Genomförande och redovisning av uppdraget</p>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, företag och organisationer.</p>
<p>Utredaren ska även inhämta synpunkter från berörda delar av Regeringskansliet.</p>
<p>Om utredarens förslag kan bedömas medföra ökade kostnader för det allmänna, ska förslag till finansiering lämnas.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:123/2011-12-22T12:00:00+01:002011-12-22T12:00:00+01:002011:123 Tilläggsdirektiv till Expertgrupp för miljöstudier (Fi 2004:18)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>Expertgruppen för miljöstudier ska avvecklas senast den 30 november 2012. Expertgruppens webbplats ska bevaras i det skick den har när verksamheten avvecklas.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Regeringen beslöt 2003 att inrätta en expertgrupp för miljöstudier med uppgift att studera samhällsekonomisk effektivitet och måluppfyllelse i användning av offentliga medel och andra styrmedel som har miljömässiga konsekvenser. I tilläggsdirektiv betonade regeringen att fokus för gruppens studier skulle ligga på miljöpolitiken och uppfyllelsen av de miljöpolitiska målen (dir. 2007:47).</p>
<p>Regeringen uppdrog i mars 2008 åt Statskontoret att kartlägga och analysera det miljöekonomiska arbetet som bedrivs vid Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Naturvårdsverket. Uppdraget redovisades i Statskontorets rapport Miljöekonomiskt arbete vid Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Naturvårdsverket <a href="https://lagen.nu/2009:3">(2009:3)</a>. I rapporten slogs fast att den miljöekonomiska verksamheten vid de tre myndigheterna i stort sett fungerar väl. I rapporten föreslogs dock, mot bakgrund av att Konjunkturinstitutet redan hade en tydlig fristående miljöekonomisk analysroll, att den miljöekonomiska enheten vid Konjunkturinstitutet borde ges en utökad och förstärkt roll.</p>
<p>I 2010 års ekonomiska vårproposition aviserade regeringen en översyn av instruktionerna för Ekonomistyrningsverket, Finanspolitiska rådet och Konjunkturinstitutet. Översynen resulterade i en överenskommelse mellan regeringspartierna, Socialdemokraterna, Miljöpartiet de gröna och Vänsterpartiet. Överenskommelsen innebär att Konjunkturinstitutet i budgetpropositionen för 2012 (prop. 2011/12:1 utg.omr. 2 avsnitt 7.4) föreslås tillföras nya uppgifter som bland annat innebär ökad utvärdering av den ekonomiska politikens lång- och kortsiktiga effekter på de av riksdagen uppsatta miljökvalitetsmålen och på en i övrigt miljömässigt hållbar utveckling. Konjunkturinstitutet ska pröva olika strategier för att uppnå dessa mål. Ett vetenskapligt råd ska inrättas vid Konjunkturinstitutet som ska bistå myndigheten i detta arbete. Regeringen har i budgetpropositionen för 2012 föreslagit att extra resurser tillförs Konjunkturinstitutet med anledning av de nya arbetsuppgifterna. Vidare kan Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) inom ramen för sitt uppdrag genomföra miljöstudier om de bedöms bidra till att bredda och fördjupa underlagen för framtida finanspolitiska och samhällsekonomiska avgöranden (dir. 2007:46).</p>
<p>Mot bakgrund av den miljöekonomiska verksamhet som redan bedrivs vid andra myndigheter i dag, möjligheten för ESO att bedriva miljöstudier och utvidgningen av Konjunkturinstitutets analysverksamhet inom miljöområdet anser regeringen att behovet av den verksamhet som Expertgruppen för miljöstudier har i uppdrag att bedriva är tillgodosett. Expertgruppen för miljöstudier bör därför avvecklas.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Expertgruppen för miljöstudier ska avveckla sin verksamhet senast den 30 november 2012. Expertgruppen ska vidta de åtgärder som behövs för att bibehålla expertgruppens webbplats i det skick den har när expertgruppens verksamhet avvecklas.</p>
<p>Kommitténs arkiv ska överlämnas till Riksarkivet.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:114/2011-12-22T12:00:00+01:002011-12-22T12:00:00+01:002011:114 Tilläggsdirektiv till Livförsäkringsutredningen (Fi 2010:03)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 2011</p>
<p>Förlängd tid för uppdraget</p>
<p>Regeringen beslutade den 29 april 2010 kommittédirektiv om vissa livförsäkringsfrågor (dir. 2010:43). I uppdraget ingår att analysera och lämna förslag till lagstiftning om flytträtt av försäkringssparande samt att överväga vissa frågor som rör ömsesidigt drivna livförsäkringsbolag. Utredningen har antagit namnet Livförsäkringsutredningen (Fi 2010:03). Enligt utredningens direktiv ska uppdraget redovisas senast den 31 oktober 2011. Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2011:36) ska uppdraget redovisas senast den 31 mars 2012.</p>
<p>Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 15 juni 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:90/2011-10-20T12:00:00+01:002011-10-20T12:00:00+01:002011:90 Förändrad hantering av mervärdesskatt vid import av varorFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 oktober 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska utreda och lämna förslag på hur reglerna om hanteringen av mervärdesskatten vid import kan förändras i syfte att uppnå bl.a. förenklingar för företagen. Utgångspunkten är att mervärdesskatten ska redovisas i skattedeklaration i stället för som i dag i tulldeklaration. Utredaren ska dock även utreda och föreslå andra åtgärder i samma syfte som kan kräva mindre omfattande förändringar. Utredaren ska analysera och redovisa effekterna samt bedöma lämpligheten av de olika förslagen ur såväl ett företagsperspektiv som samhällsekonomiskt perspektiv. Utredaren ska också analysera förslagens effekter på Tullverkets respektive Skatteverkets verksamhet och föreslå de ändringar som kan behöva göras för att genomföra respektive förslag. Utredaren ska dessutom analysera hur förslagen påverkar förfarandereglerna och om det bedöms nödvändigt ska utredaren föreslå de ändringar av förfarandereglerna som krävs. I detta sammanhang ska utredaren också överväga om det finns anledning att avskaffa tulltillägg för mervärdesskatt vid import. Även effekterna för den straffrättsliga ordningen ska analyseras och om så krävs ska författningsförslag lämnas. Av stor betydelse är hur samarbetet och informationsutbytet mellan Tullverket och Skatteverket ska utformas samt vilka effekter en förändring av reglerna om mervärdesskatt får för uppbörden av skatten.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2013.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Regeringens förenklingsarbete</p>
<p>En viktig del av regeringens politik är att stärka företagens konkurrenskraft, och regeringen har vidtagit ett stort antal åtgärder i syfte att förbättra näringsklimatet. Arbetet med att skapa en märkbar förändring i företagens vardag fortsätter och ytterligare satsningar på regelförenklingar är därför viktiga. Förenklingsarbetet syftar i grunden till att utforma regler, processer och förfaranden så att de är bättre anpassade till företagens villkor och verklighet. Näringslivet har påtalat att dagens regler gällande hanteringen av mervärdesskatt vid import av varor innebär en negativ likviditetseffekt för företagen. Svenskt näringsliv och Volvo har föreslagit Finansdepartementet att redovisningen av mervärdesskatt vid import av varor ska hanteras via skattedeklaration i stället för som i dag via tulldeklaration. En sådan förändring innebär enligt Svenskt näringsliv och Volvo, utöver den likviditetsförbättring som påtalats av näringslivet, även en regelförenkling för företagen. I detta sammanhang finns även skäl att se över reglerna för tulltillägg när det gäller mervärdesskatt vid import. Stockholms handelskammare har föreslagit Finansdepartementet att detta tulltillägg ska avskaffas.</p>
<p>I budgetproposition för 2012 (prop. 2011/12:1) aviserade regeringen sin avsikt att som ett led i regeringens förenklingsarbete tillsätta en utredning med uppdrag att utreda möjligheterna till en förändrad hantering av mervärdesskatten vid import i syfte att uppnå bl.a. förenklingar för företagen.</p>
<p>Mervärdesskatt vid import av varor</p>
<p>Med import förstås att en vara förs in till Sverige från en plats utanför EU. Vid import ska som huvudregel mervärdesskatt betalas enligt 1 kap. 1 § första stycket 3 mervärdesskattelagen <a href="https://lagen.nu/1994:200">(1994:200)</a>. Den som är skyldig att betala tull är också skattskyldig för mervärdesskatt vid import. Skattskyldigheten inträder då skyldigheten att betala tull enligt tullagstiftningen inträder eller skulle ha inträtt om skyldighet att betala tull hade förelegat. Tullverket är beskattningsmyndighet och mervärdesskatten vid import av varor fastställs och uppbärs i den ordning som gäller för tull. Skatten ska alltså redovisas i tulldeklarationen, 5 kap. 11 § tullagen <a href="https://lagen.nu/2000:1281">(2000:1281)</a>. Beskattningsunderlaget utgörs av varans värde för tulländamål enligt rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tullkodex) med tillägg av tull och andra statliga skatter eller avgifter förutom mervärdesskatt som tas ut av Tullverket med anledning av import samt andra bikostnader som uppkommer fram till första bestämmelseorten i Sverige. I beskattningsunderlaget ska även ingå eventuella kostnader för transport till någon annan ort i Sverige eller till en ort i något annat EU-land, om denna ort är känd vid tidpunkten för importen och anges i den internationella frakthandlingen. Om importören har rätt till avdrag för mervärdesskatten görs detta normalt i skattedeklarationen som lämnas till Skatteverket. Avdrag får göras tidigast i den redovisningsperiod under vilken företaget får en tullräkning eller vid kontant betalning, ett tullkvitto. Ett företag som har kredittillstånd hos Tullverket (en s.k. kreditimportör) betalar tull och andra skatter via tullräkning i stället för i direkt anslutning till importtillfället. Företaget betalar alltså tull, mervärdesskatt och eventuellt andra skatter i efterhand. Avdrag för den ingående mervärdesskatten hänförlig till importen får göras tidigast under den redovisningsperiod under vilken den skattskyldige har tagit emot tullräkningen. Eftersom perioden för inbetalning enligt tullräkning eller tullkvitto därmed kan vara en annan än den period under vilken avdrag medges, kan förfarandet påverka näringsidkarnas likviditet.</p>
<p>Mervärdesskatt vid införsel av varor från annat EU-land</p>
<p>Vid införsel av varor från ett annat EU-land, s.k. unionsinternt förvärv, är Skatteverket beskattningsmyndighet för den mervärdesskatt som ska betalas. Det innebär att såväl utgående som ingående mervärdesskatt redovisas i skattedeklarationen. Om den svenske köparen är skattskyldig i Sverige betalar köparen som huvudregel skatt i Sverige. Det sker genom s.k. förvärvsbeskattning, vilket innebär att köparen redovisar utgående mervärdesskatt på värdet av köpet och om denne har full avdragsrätt görs avdrag för skatten i samma skattedeklaration. Skattskyldigheten inträder vid tidpunkten för förvärvet och denna tidpunkt är densamma som den då skattskyldighet inträder vid motsvarande omsättning av varor inom landet, dvs. normalt när varan har levererats. Den utgående mervärdesskatt som avser det unionsinterna förvärvet ska redovisas i den period som säljaren utfärdar fakturan. Skatten ska dock senast redovisas i den period som omfattar den femtonde dagen i den månad som följer på den månad under vilken skattskyldigheten för förvärvet har inträtt. Avdrag för den ingående skatten får göras i den redovisningsperiod under vilken den utgående skatten ska redovisas. Till skillnad från vid import sker alltså redovisning och avdrag av skatten vid unionsinterna förvärv under samma period. Det innebär alltså att det inte påverkar likviditeten för företag med full avdragsrätt för den ingående mervärdesskatten.</p>
<p>För vissa områden inom EU, t.ex. Åland, gäller samma förfarande för mervärdesskatten som vid import av varor, dvs. att skatten betalas in till Tullverket.</p>
<p>Riksskatteverkets rapport</p>
<p>Riksskatteverket fick inför Sveriges inträde i EG i uppdrag att i samråd med Generaltullstyrelsen utreda formen för och organisationen av mervärdesbeskattningen. Resultatet av detta arbete presenterades i en rapport (RSV rapport 1993:8) i vilken Riksskatteverket föreslog att beskattningen av import från tredje land skulle flyttas från tullverket till skatteförvaltningen för näringsidkare som var registrerade till mervärdesskatt. Generaltullstyrelsens uppfattning var emellertid att tullverket även i fortsättningen skulle vara beskattningsmyndighet och anförde som skäl bl.a. de negativa effekter en förändring skulle ha för statsfinanserna, uppbördseffektivitet och de kontroll-mässiga effekterna. Riksskatteverket ansåg bl.a. att överföring av uppbörden av mervärdesskatt till skatteförvaltningen skulle innebära att en konkurrensneutralitet med förvärv från EG uppkommer, att onödiga administrativa rutiner undviks, att en enhetlig beskattningsrutin uppkommer för företag och skattemyndigheter samt att dubbla likviditetsströmmar undviks.</p>
<p>Konkurrensverkets rapport</p>
<p>Konkurrensverket har i rapporten Åtgärder för bättre konkurrens - förslag (Konkurrensverkets rapportserie 2009:4) presenterat ett antal olika förslag till åtgärder för att stärka konkurrensen utifrån en bred översyn av konkurrenssituationen i Sverige. Bland förslagen för att minska hinder för marknadstillträde berörs frågan om hanteringen av mervärdesskatt vid import. Konkurrensverkets uppfattning är att reglerna avseende mervärdesskatten vid import i jämförelse med reglerna om unionsintern handel innebär en likviditetsbelastning för importören, vilket försvårar import. Reglerna innebär dessutom en administrativ börda eftersom importören måste hantera mervärdesskatten i både Tullverkets och Skatteverkets system. Dessa problem kan, enligt Konkurrensverket, antas vara speciellt påtagliga för små företag.</p>
<p>Konkurrensverket konstaterar att många EU-länder, bl.a. Danmark och Nederländerna, infört s.k. förvärvsmoms vid import, vilket innebär att import hanteras på ett sätt som liknar införsel från annat EU-land. Andra länder, bl.a. Storbritannien, har minskat importörens likviditetsbelastning genom att senarelägga betalningen av mervärdesskatten.</p>
<p>Konkurrensverkets slutsats är att dagens regler bör ersättas med s.k. förvärvsmoms för att minska handelshindren och skapa förutsättningar för ökad konkurrens på svenska marknader.</p>
<p>Förslag från Svenskt näringsliv och Volvo</p>
<p>Svenskt näringsliv och Volvo kom i mars 2009 in till Finansdepartementet med ett förslag om förändrad hantering av mervärdesskatten vid import av varor. Förslaget innebär att näringsidkare redovisar utgående mervärdesskatt på beskattningsunderlaget i sin skattedeklaration i stället för i importdeklarationen. Om företaget bedriver verksamhet som medför skattskyldighet för mervärdesskatt och importen är hänförlig till denna verksamhet föreligger avdragsrätt för ingående mervärdesskatt med samma belopp som den utgående mervärdesskatten i samma skattedeklaration. Till skillnad från i dag, då mervärdesskatten hänförlig till importen betalas till Tullverket och avdrag som ingående mervärdesskatt i skattedeklarationen görs senare, påverkas inte företagets likviditet om även den utgående mervärdesskatten redovisas i skattedeklarationen.</p>
<p>Enligt Svenskt näringsliv och Volvo innebär deras förslag en likviditetsförbättring för såväl små som stora företag, en förenklad administration vid import, en likabehandling med införsel från EU och en förbättrad konkurrenssituation för svenska företag. Vidare ökar Sveriges attraktionskraft som etableringsland för företag från länder utanför EU. I hemställan anges vidare att elva medlemsstater har infört förvärvsbeskattning vid import, att fem länder har fördröjd betalning av mervärdesskatten och att ytterligare två länder förväntas införa förenklingar inom en snar framtid.</p>
<p>Centraliserad klarering</p>
<p>Inom EU pågår ett arbete om förändringar av tullagstiftningen som bland annat innebär att en centraliserad klarering ska kunna tillämpas. Detta innebär att bolag som är certifierade s.k. AEO (authorised economic operator) ska kunna lämna in samtliga tulldeklarationer för import till EU till tullmyndigheten i det EU-land där företaget är godkänt. För att denna ordning ska kunna införas krävs bl.a. att även reglerna för redovisning av mervärdesskatten förändras. Det arbete som påbörjats inom EU kan antas pågå under flera år.</p>
<p>Förslag från Stockholms handelskammare om avskaffande av tulltillägg för mervärdesskatt vid import</p>
<p>Stockholms handelskammare föreslog i december 2007 att tulltillägget för mervärdesskatt vid import skulle avskaffas. Som skäl för detta anges att det bland företagen råder ett missnöje med de nuvarande reglerna och att tulltillägget blir mycket kännbart för företagen eftersom mervärdesskatten oftast utgör den största delen av införselavgifterna.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska utreda och lämna förslag om en förändrad redovisning av mervärdesskatten vid import. Syftet är bl.a. att uppnå en förenklad hantering och därmed en minskad administrativ börda för företagen. Utredaren ska analysera och utvärdera en redovisning av mervärdesskatt vid import i skattedeklaration, i stället för som i dag i tulldeklaration. En sådan förändring skulle innebära att import och införsel från annat EU-land får en mer likformig hantering när det gäller redovisningen av mervärdesskatten. Utredaren ska även undersöka i vilken omfattning de nuvarande reglerna innebär en sådan negativ likviditetseffekt för företagen som påtalats i förslaget från Svenskt näringsliv och Volvo. I utredarens uppdrag ingår att utreda och beskriva effekterna av en sådan förändrad redovisning av mervärdesskatten och ta ställning till om förändringen är en effektiv åtgärd. Författningsförslag ska lämnas på en förändrad redovisning av mervärdesskatten på så sätt att såväl den ingående som den utgående skatten redovisas i skattedeklarationen. Det kan även finnas andra förslag på förändringar av hanteringen av mervärdesskatt vid import av varor som kan genomföras och som skulle underlätta för företagen genom att lösa problemet med den likviditetsbelastning för företagen som näringslivet har påtalat och samtidigt minska företagens administrativa börda. Det kan exempelvis vara förändringar gällande utfärdande och betalning av tullräkning. Utredaren ska därför även utreda och lämna förslag på andra möjliga åtgärder för att förenkla och förbättra hanteringen av mervärdesskatt vid import. Författningsförslag ska lämnas om det behövs för att de föreslagna åtgärderna ska kunna genomföras.</p>
<p>Utredaren ska analysera och redovisa effekterna samt bedöma lämpligheten av de olika förslagen ur både ett företagsekonomiskt perspektiv, bl.a. effekterna för företagens likviditet, och ett samhällsekonomiskt perspektiv, vilket innefattar bl.a. hur förslagen påverkar uppbörden av skatten och brottsbekämpningen.</p>
<p>Utredaren ska ta ställning till om förändrade regler för hanteringen av mervärdesskatt vid import ska omfatta samtliga näringsidkare bl.a. om de ska gälla för såväl s.k. kreditimportörer som andra. Utredaren ska även analysera vilka effekter förslaget får för ombud och speditörer.</p>
<p>Utredaren ska analysera hur förslagen om en förändrad hantering av mervärdesskatten påverkar Tullverkets respektive Skatteverkets ansvarsområden och verksamhet. Utredaren ska härvid föreslå de ändringar som kan behöva göras för att genomföra respektive förslag. Utredaren ska även ta ställning till hur samarbetet mellan Tullverket och Skatteverket skulle utformas vid en förändrad hantering av mervärdesskatten vid import. Beskattningsunderlaget för mervärdesskatten vid import av varor utgörs av varans värde för tulländamål med tillägg för tull samt andra statliga skatter och avgifter. Dessutom ingår vissa bikostnader. Det är Tullverket som har tillgång till det underlag som ligger till grund för beskattningsunderlaget. En grundläggande förutsättning för att säkerställa en korrekt hantering av mervärdesskatten och en fortsatt effektiv uppbörd av denna är ett väl fungerande informationsutbyte mellan de två myndigheterna. Utredaren ska lämna förslag på hur behovet av överföringen av information ska tillgodoses. Det är vidare angeläget att kontrollmöjligheterna inte försämras, varför utredaren måste analysera konsekvenserna av förändringarna av såväl Skatteverkets som Tullverkets kontrollmöjligheter. Analysen ska också omfatta hur Skatteverket ska fastställa beskattningsunderlaget.</p>
<p>Utredaren ska även analysera hur en förändrad hantering av mervärdesskatten vid import påverkar förfarandereglerna. Utredaren ska, om det bedöms nödvändigt, föreslå de ändringar av förfarandereglerna som krävs. I detta sammanhang ska utredaren överväga om det finns anledning av avskaffa tulltillägg för mervärdesskatten vid import. Om utredaren föreslår en förändring ska författningsförslag lämnas.</p>
<p>Brott i samband med införsel av varor omfattas av lagen <a href="https://lagen.nu/2000:1225">(2000:1225)</a> om straff för smuggling. Om Skatteverket i stället blir beskattningsmyndighet skulle brott hänförliga till mervärdesskatten vid införsel av varor inte längre omfattas av lagen om straff för smuggling utan, liksom annan mervärdesskatt, i stället omfattas av bestämmelserna och förfarandet avseende skattebrott i skattebrottslagen <a href="https://lagen.nu/1971:69">(1971:69)</a>. Mot denna bakgrund ska utredaren även analysera vilka effekter en förändrad hantering av mervärdesskatten vid import innebär för den straffrättsliga ordningen och möjligheten att på ett effektivt sätt beivra brott. Utredaren ska lämna författningsförslag även i denna del om så krävs.</p>
<p>I utredarens uppdrag ingår att göra en internationell jämförelse och särskilt undersöka de förändringar av hanteringen av mervärdesskatt vid import som skett i vissa av EU:s medlemsstater.</p>
<p>Utredaren ska bedöma vad en förändrad hantering av mervärdesskatt vid import har för effekter från konkurrenssynpunkt.</p>
<p>Utredaren ska följa utvecklingen av det arbete som pågår inom EU avseende centraliserad klarering och ta ställning till hur det påverkar utredarens förslag.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska redovisa offentligfinansiella effekter av förslaget. En förändrad redovisning av mervärdesskatt vid import av varor innebär en senareläggning av nuvarande mervärdes-skatteinbetalningar. En senareläggning av inbetalning av mervärdesskatt innebär en offentligfinansiell kostnad på grund av en kassamässig effekt av engångskaraktär som uppkommer till följd av den likvidmässiga försämringen för staten av engångskaraktär. Detta ger dock upphov till en bestående offentligfinansiell kostnad i form av en räntekostnad.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningen ska även innefatta en bedömning av vilka effekter en förändrad hantering av mervärdesskatten vid import kan medföra för företagen i Sverige. Utredaren ska särskilt ta hänsyn till hur företagens likviditet påverkas samt uppskatta storleken på förändringen av deras administrativa kostnader. Bedöms förslaget även medföra andra kostnader för företagen ska dessa uppskattas. Utredaren bör vidare beskriva den uppskattade nyttan med de förslag som presenteras. Även effekterna för Tullverket och Skatteverket, i form av ändrade kostnader för administration och kontroll, ska belysas. Om utredarens förslag innebär offentligfinansiella kostnader ska även förslag till finansiering lämnas inom skatteområdet, företrädesvis mervärdesskatteområdet.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:89/2011-10-13T12:00:00+01:002011-10-13T12:00:00+01:002011:89 Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning - översyn efter erfarenheter från den finansiella krisenFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 13 oktober 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska göra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på Riksbankens balansräkning. Det gäller t.ex. storleken på och finansieringen av valutareserven samt storleken på eget kapital.</p>
<p>Under den finansiella krisen tillförde Riksbanken likviditet i svenska kronor och i utländsk valuta i syfte att upprätthålla det fasta penningvärdet och värna den finansiella stabiliteten. Den finansiella krisen medförde åtgärder från Riksbanken som kraftigt expanderade bankens balansräkning.</p>
<p>Betänkandet Riksbankens finansiella oberoende (SOU 2007:51) lades fram år 2007. Utredningen behandlade bl.a. frågan om en lämplig storlek på Riksbankens eget kapital. Erfarenheterna från den finansiella krisen ger anledning att på nytt överväga frågan. Utredaren ska bedöma i vilken omfattning betänkandet och remissvaren fortfarande kan ligga till grund för lagstiftning. Utredaren ska göra de kompletteringar av betänkandet som bedöms nödvändiga mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finanskrisen har medfört.</p>
<p>För att svara på frågan om hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på Riksbankens balansräkning ska utredaren bl.a. utreda</p>
<p>- hur stor Riksbankens valutareserv bör vara samt hur den bör finansieras,</p>
<p>- samordningen mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret inklusive omfattningen och räckvidden av Riksbankens tillgång till upplåning hos Riksgäldskontoret i syfte att tillgodose behovet av valutareserv, samt den senares uppgift att biträda Riksbanken med sådan upplåning sett i relation till uppdraget att säkra statens tillgång till finansiering för andra ändamål,</p>
<p>- hur upplåningen till valutareserven bör ske med beaktande av det övergripande målet att tillförsäkra en effektiv upplåning för den svenska staten och att värna de offentliga finanserna, samt att upprätthålla finansiell stabilitet och att skydda Riksbankens självständiga ställning,</p>
<p>- vad som är en lämplig storlek på Riksbankens eget kapital.</p>
<p>Utredaren ska beakta det arbete som pågår i Finanskriskommittén (Fi 2011:02).</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2012.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Hösten 2008 kulminerade en finansiell kris som slog hårt mot de finansiella marknaderna. En faktor som bidrog till krisen var brister i de befintliga regelverken för finansiell reglering och tillsyn. Krisen har medfört att de finansiella regelverken nu granskas och betydande förändringar i regleringen väntas framöver, både på nationell och internationell nivå. Det svenska regelverket styrs i hög grad av de regleringar som utformas på internationell nivå. Svenska finansiella företag och myndigheter kommer således att påverkas direkt av de kommande internationella regelförändringarna.</p>
<p>I samband med den senaste finanskrisen vidtog bland andra flera EU-länder och USA kostsamma åtgärder för att stabilisera sina finanssektorer. De stora kostnaderna för en finanskris för staten är dock inte de direkta stödåtgärderna. Nästan undantagslöst utgör dessa en bråkdel av vad som orsakas av att en finanskris gör att BNP faller drastiskt, vilket urholkar skattebaser. Att inte vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bevara den finansiella stabiliteten skulle leda till ännu större fall i BNP och ännu större hål i statsfinanserna. Det finns ingen motsättning mellan finansiell stabilitet och statsfinansiell stabilitet när en kris har inträffat. Åtgärder kan dock genomföras på olika sätt. Generellt är åtgärder särskilt kostsamma för skattebetalarna om de sker utan att staten samtidigt övertar ägande och inflytande, eftersom eventuella värdeökningar tillfaller ägarna av instituten. En annan dyr åtgärd är att staten betalar ett för högt pris för övertagande av bankers dåliga tillgångar. Åtgärderna innebär att ägarna räddas på skattebetalarnas bekostnad, vilket skedde i flera länder. Åtgärderna riskerar dessutom att leda till ökade budgetunderskott, vilket också skedde i flera länder som en följd av krisen. Finanskrisen påverkade realekonomin negativt och fallet i BNP bidrog ytterligare till ökningen av statsskulden i många länder.</p>
<p>Under sommaren och hösten 2007 började signalerna bli allt tydligare om att det finansiella systemet inte fungerade normalt. Till en början drabbades främst institut med direkt exponering mot bolån och stort beroende av finansiering via marknaden. I september 2007 tvingades den brittiska centralbanken rädda bolåneinstitutet Northern Rock efter att insättarna tagit ut medel i stor omfattning. Tyska Hypo Real Estate fick likviditetsproblem hösten 2008 på grund av stora skulder, och tyska staten utlovade likviditetsstöd. I oktober bidrog ett bankkonsortium med 30 miljarder euro och den tyska centralbanken med 20 miljarder euro till en kreditlina. Under våren 2009 tvingades den tyska staten skjuta till mer pengar från den tyska stabilitetsfonden, och i april 2009 tog stabilitetsfonden över ägandet till 90 procent. Därmed hade banken kostat den tyska staten 102 miljarder euro i stöd. Hösten 2009 nationaliserades banken.</p>
<p>I Sverige eskalerade krisen under hösten 2008 bl. a. genom att utländska investerare sålde av bostadsobligationer vilket kraftigt försämrade funktionaliteten på de svenska finansiella marknaderna. De svenska bankerna fick allt svårare att refinansiera sig i utländsk valuta. Inom EU har särskilt Lettland, Grekland och Irland haft svåra utmaningar. Lettlands kris utlöstes av den internationella finanskrisen men den egna krisen hade sin orsak i överhettning och en kraftig kreditexpansion åren före krisen. Den lettiska staten tvingades till stödinsatser, som försatte de redan hårt ansträngda statsfinanserna i akuta svårigheter i och med att Lettland inte kunde finansiera sig på marknaden. I detta läge träffades en överenskommelse om ett internationellt finansiellt stödpaket i december 2008, där EU, Internationella valutafonden (IMF) och de nordiska länderna deltog med stödinsatser.</p>
<p>Den grekiska krisen var inte en följd av kreditexpansion utan berodde på att statsfinanserna missköttes under flera år. Den grekiska statsskulden uppgick 2009 till 127 procent av BNP. År 2010 stod det klart att inte heller Grekland skulle klara sig utan internationellt stöd och ett gemensamt stödpaket från EU och IMF beslutades i maj 2010.</p>
<p>Den grekiska statsfinansiella krisen ledde till ytterligare ökningar i räntekostnader för de mest krisdrabbade länderna i EU, främst inom euroområdet. Trycket på finansmarknaderna ökade ytterligare, framför allt för Irland, Portugal och Spanien. I november 2010 var Irlands regering tvungen att acceptera ett stödpaket efter en längre tids nedgång i ekonomin och kraftigt ökande svårigheter att finansiera sig på de öppna marknaderna. Bakgrunden var en inhemsk banksektor som på basis av ökad exponering mot en mycket spekulativ byggsektor och allt större beroende av att låna upp kapital på de internationella marknaderna, hade vuxit sig många gånger större än landets BNP. När kreditförluster sedan uppstod blev dessa volymmässigt så stora att staten inte längre kunde gå i god för sin banksektor. För att rädda banksektorn införde regeringen 2008 en omfattande bankgaranti, men kostnaderna för att återkapitalisera bankerna visade sig vara större än förväntat. Irlands initialt låga statsskuld ökade från 25 procent av BNP 2008 till nästan 100 procent 2010.</p>
<p>Den irländska krisen visade tydligt att kostnaderna för krishanteringen och konsekvenserna för de offentliga finanserna kan bli stora.</p>
<p>Statens roll</p>
<p>I Sverige beslutar riksdagen om de inkomster och utgifter som påverkar statens lånebehov. Ansvaret för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet delas av Riksbanken och regeringen, samt dess myndigheter Riksgäldskontoret och Finansinspektionen. Utifrån regeringens perspektiv är det centralt att värna skattebetalarnas pengar. Givet det övergripande syftet att värna de offentliga finanserna och skattebetalarnas intressen har regeringen och riksdagen en central roll i statliga krisåtgärder. Centralbanker har ett delvis annat mål än staten som helhet. Uppgiften är att värna finansiell stabilitet och prisstabilitet, medan staten som helhet i första hand har ett ansvar gentemot skattebetalarna.</p>
<p>Svenska myndigheter har vidtagit ett antal åtgärder för att mildra effekterna av den finansiella krisen. Regeringens utgångspunkt i utformandet av krisåtgärder har varit att staten inte ska ta över dåliga tillgångar utan att också överta ägandet, och därmed kunna få del av eventuella värdeökningar. Övertagande av dåliga tillgångar undanröjer visserligen osäkerhet om risker i bankers balansräkning, men det är svårt att fastställa en prissättning som värnar skattebetalarnas intressen. Därför bör dåliga tillgångar endast övertas i samband med kapitaltillskott där även ägandet övertas. Med denna utgångspunkt utformades bl.a. lagen <a href="https://lagen.nu/2008:814">(2008:814)</a> om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen).</p>
<p>Stödlagen gör det möjligt för regeringen och stödmyndigheten (Riksgäldskontoret) att till kreditinstitut som har finansiella problem ge stöd i den form som är mest ändamålsenlig, t.ex. i form av garantier och kapitaltillskott. Om det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt ger stödlagen staten rätt att under vissa förutsättningar tvångsinlösa aktierna i ett institut, och därmed överta ägandet. Detta är möjligt bl.a. om institutet inte accepterar sådana villkor för stöd som Prövningsnämnden för stöd till kreditinstitut funnit inte vara oskäliga. En annan situation då inlösen får ske är om institutets kapitalbas understiger en fjärdedel av det lagstadgade kravet.</p>
<p>I förarbetena till stödlagen (prop. 2008/2009:61) anges vilka principer som ska ligga till grund för stödåtgärder. Det stöd som lämnas ska förenas med villkor i syfte att bl.a. säkerställa att statens långsiktiga kostnader för stöd minimeras, att det i första hand är institutet och dess ägare som får stå för eventuella förluster samt att staten, om inte synnerliga skäl finns, ska få ersättning för sitt risktagande och del av den värdestegring i institutet som stödet föranleder. I syfte att motverka ett instituts benägenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter vidtas även åtgärder riktade mot företagsledningens belöningssystem i samband med stödåtgärderna.</p>
<p>Om det finns synnerliga skäl, får Riksbanken i likviditetsstödjande syfte bevilja kredit eller lämna garantier på särskilda villkor till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen (6 kap. 8 § lagen [1988:1385] om Sveriges riksbank). Sådant likviditetsstöd syftar till att förhindra att en bank tvingas ställa in sina betalningar och att de effekter en sådan händelse kan ge upphov till sprids i hela systemet. Särskilda villkor kan exempelvis innebära att Riksbanken accepterar andra säkerheter än de som är gångbara vid Riksbankens övriga utlåning. Likviditetsstödet kan ges såväl i svensk som i utländsk valuta.</p>
<p>Likviditetsstöd enligt stödlagen lämnades 2008 till Carnegie Investment Bank AB (Carnegie). Riksbanken gav hösten 2008 krediter på 2,4 miljarder kronor till Carnegie i särskilt likviditetsstöd. I samband med att Carnegie var föremål för en granskning av Finansinspektionen till följd av brister i intern kontroll och riskhantering uppkom frågan om Carnegies tillstånd skulle dras in. Riksbanken skulle i en sådan situation kunna återkalla likviditetsstödet och därmed riskerades en konkurs i banken. En oordnad avveckling av Carnegie skulle ha kunnat bidra till en allvarlig störning i det finansiella systemet och därför förberedde staten genom Riksgäldskontoret ett lån till Carnegie som kunde ersatta Riksbankens lån i det fall Finansinspektionen skulle besluta att dra in tillståndet. Lånet gavs och Riksgäldskontoret övertog säkerheten för lånet i form av bl.a. aktier i Carnegie. Efter att Finansinspektionen återkallat Carnegies tillstånd tog Riksgäldskontoret över ägandet av Carnegie genom att realisera panten.</p>
<p>Staten kan med stöd av stödlagen ge kapitaltillskott till solventa kreditinstitut, med syfte att säkerställa att banker och kreditinstitut under en kris har tillgång till det kapital som krävs för att upprätthålla kreditgivningen till hushåll och företag. Ett kapitaltillskottsprogram med denna inriktning sjösattes i början av 2009 och har nyligen avslutats. Därutöver kan staten vid risk för en allvarlig störning i det finansiella systemet, ge stöd till kreditinstitut som är insolventa. Stöd till finansiella institut med insolvensproblem kan således endast ges om institutet bedöms som systemviktigt. Vid sådant stöd kan staten även överta ägandet. Regeringen anser att de som äger och driver en bank och som urholkar sin balansräkning och sin kapitaltäckning genom alltför högt risktagande bör bära förlusterna.</p>
<p>Av 9 kap. 13 § regeringsformen framgår att Riksbanken har ansvar för penningpolitiken. Lagändringen 1999 om Riksbankens oberoende ställning innebär att penningpolitikens utformning har delegerats till en självständig Riksbank med ett klart angivet prisstabilitetsmål. Lagändringarna bars upp av två grundläggande motiv. För det första skulle delegationen ge penningpolitiken det långsiktiga perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall vara trovärdigt. För det andra hade Sverige genom anslutningen till EU åtagit sig att stärka Riksbankens självständighet.</p>
<p>Begreppet centralbanksoberoende i EUF-fördraget omfattar olika aspekter av oberoende, nämligen funktionellt, institutionellt, personligt och finansiellt oberoende. Under de senaste åren har ECB utvecklat oberoendebegreppet i yttranden och konvergensrapporter. EU-fördragets krav på oberoende centralbanker gäller även för de medlemsstater som liksom Sverige inte deltar i eurosamarbetet. Enligt regeringsformen och lagen om Sveriges riksbank gäller självständigheten penningpolitiken men det framgår klart av förarbetena att avsikten är att instruktionsförbudet är tillämpligt även beträffande de ECBS-relaterade uppgifterna. De ECBS-relaterade uppgifterna anges i artikel 127.2 i EUF-fördraget (ansvaret för penningpolitiken, genomförandet av valutatransaktioner, innehav och förvaltning av den officiella valutareserven och främjandet av ett väl fungerande betalningssystem).</p>
<p>Enligt 7 kap. 2 § lagen om Sveriges riksbank ankommer det på Riksbanken att i valutapolitiskt syfte hålla tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld. Dessa tillgångar brukar benämnas valutareserven. Enligt 5 kap. 1 § första stycket budgetlagen <a href="https://lagen.nu/2011:203">(2011:203)</a> får regeringen, eller efter regeringens bestämmande Riksgäldskontoret, ta upp lån för staten för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Av bestämmelsen framgår vidare att bemyndigandet att ta upp lån för staten lämnas av riksdagen för ett budgetår i sänder. Regeringen har - genom förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1447">(2007:1447)</a> med instruktion för Riksgäldskontoret - överlåtit uppgiften att ta upp lån till staten enligt budgetlagen till Riksgäldskontoret. Av den nämnda bestämmelsen i budgetlagen kan inte anses följa att Riksbanken har en obetingad dragningsrätt på tillskott av medel från staten för att tillgodose behovet av valutareserv. En sådan ordning vore orimlig, eftersom statens möjligheter att ta upp lån på internationella valutamarknader är begränsad. En avvägning mellan Riksbankens behov av att förstärka valutareserven och behov av lån till andra ändamål måste därför kunna göras. Vidare bör det finnas en tydlig koppling mellan statens upplåning och riksdagens beslut om skatter och avgifter.</p>
<p>Förutom möjligheten för Riksbanken att låna upp utländsk valuta via Riksgäldskontoret har Riksbanken rätt att förstärka sin valutareserv genom egen upplåning enligt 7 kap. 4 § första stycket lagen om Sveriges riksbank.</p>
<p>Mot bakgrund av de lärdomar som den finansiella krisen har bidragit med och det omfattande regleringsarbetet som sker på internationell nivå har regeringen tillsatt en utredning som ska göra en översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser, Utredningen om översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser (dir. 2011:6). Utredningen har antagit namnet Finanskriskommittén (Fi 2011:02). Eftersom den hanterar Riksbankens ansvarsområde i olika skeden av en kris finns det gemensamma beröringspunkter.</p>
<p>Den förra utredningen</p>
<p>Riksbankens ställning stärktes genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:40). Genom ändringarna stärktes det institutionella, det personliga och det funktionella oberoendet. När det gäller det finansiella oberoendet, som bl.a. innefattar vinstutdelningsregler, lades inga förslag med motiveringen att Riksbanken redan hade en hög grad av självständighet.</p>
<p>Nuvarande lagstiftning om hur Riksbankens vinst ska disponeras innehåller inga materiella regler utan säger enbart att riksdagen varje år ska besluta om hur Riksbankens vinst ska disponeras, efter förslag från riksbanksfullmäktige. För att skapa förutsebarhet i denna process tog riksbanksfullmäktige 1989 fram riktlinjer för vinstdelningen, riktlinjer som godkändes av riksdagen. Den senaste revideringen av dessa riktlinjer skedde i samband med 1999 års bokslut (bet. 2001/02:FiU23). Enligt riktlinjerna ska varje år 80 procent av genomsnittet av de senaste fem årens resultat, exklusive valutakurs- och guldvärderingseffekter och före bokslutsdispositioner, betalas in till staten.</p>
<p>Det finansiella oberoendet aktualiserades 2001 och 2002 när riksdagen beslutade om särskilda utdelningar på 20 miljarder kronor vardera år från Riksbanken, vilket fick Europeiska centralbanken (ECB) och dåvarande EG-kommissionen att kritisera Sverige.</p>
<p>I betänkandet Riksbankens finansiella oberoende (SOU 2007:51) lämnades två alternativa förslag som syftar till att stärka Riksbankens finansiella oberoende. Gemensamt för förslagen är att båda medför att storleken på Riksbankens eget kapital ska bestämmas i lag och att alla vinster som gör att dessa kapitalnivåer överskrids kan delas ut till staten. Skillnaden mellan förslagen är synen på sedelmängden, som precis som eget kapital i dag utgör en i princip kostnadsfri finansieringskälla för Riksbanken.</p>
<p>I det första alternativet ges Riksbanken rätt att även fortsättningsvis utnyttja sedelmängden som kostnadsfritt kapital. Riksbanken skulle då enligt utredningen ha mer kapital än vad som är nödvändigt för att bedriva sin verksamhet, och skulle enligt utredningens bedömning engångsvis kunna dela ut ungefär 50 miljarder kronor till staten. Ett lagstadgat eget kapital om 10 miljarder kronor bedömdes som tillräckligt för att säkerställa det finansiella oberoendet.</p>
<p>Det andra alternativet bygger på att sedelmängden inte på samma sätt som eget kapital är lämpligt som kostnadsfri finansieringskälla. För att tydliggöra att sedelmängden bör ses som en skuld föreslog utredningen att Riksbanken ska betala ränta till staten på det kapital som sedelmängden utgör. Riksbanken behöver då ett lagstadgat eget kapital som uppgår till 60 miljarder kronor. Denna kapitalnivå överensstämde i stort med dåvarande nivå på eget kapital.</p>
<p>Utredningen föreslog också att Riksbanken skulle minska valutarisken i valutareserven. Bland motiven som nämndes var att Riksbanken kan göra valutainterventioner även om tillgångarna inte innehåller valutarisk, samt att valutarisken innebär en onödig finansiell risk för Riksbanken. För att minska valutarisken kan Riksbanken behöva göra betydande transaktioner på valutamarknaden, exempelvis genom att valutatillgångar säkras på derivatmarknader eller genom att utländska tillgångar säljs och intäkterna växlas till kronor. En förutsättning för förslaget är att det genomförs så att kronkursen inte påverkas, vilket sannolikt kräver att valutarisken minskas gradvis över flera år. Om förslaget som innebär en utdelning på 50 miljarder kronor genomförs så kan även det behöva ske gradvis, för att inte riskera motsvarade effekter på kronkursen.</p>
<p>Betänkandet har remissbehandlats men inte beretts vidare.</p>
<p>Riksbankens åtgärder under finanskrisen</p>
<p>Riksbanken har ett lagstadgat ansvar för ett effektivt betalningsväsende. I detta ingår ett mer eller mindre tydligt ansvar för att främja finansiell stabilitet. Till skillnad från det penningpolitiska området, där Riksbankens ansvar är odelat, rör ansvaret för finansiell stabilitet flera aktörer, dvs. både Riksbanken, regeringen (Finansdepartementet) och dess myndigheter Finansinspektionen och Riksgäldskontoret.</p>
<p>En av Riksbankens centrala uppgifter är att svara för likviditetsförsörjning. I en kris kan detta kräva extraordinära åtgärder. Detta framgick tydligt under den senaste krisen då Riksbanken, liksom många andra centralbanker, vidtog ett flertal åtgärder för att stödja bankernas likviditet. Det handlade om olika åtgärder som utökade bankernas möjligheter att låna i centralbanken i både inhemsk och utländsk valuta och till löptider som var längre än de som normalt erbjuds. Flera typer av värdepapper än normalt har också godtagits som säkerhet för dessa lån. Redan under 2008 hade Riksbanken börjat erbjuda bankerna lån i kronor med längre löptid för att på så sätt öka tillgången på likviditet. För att hantera den ansträngda situationen på marknaderna för upplåning i amerikanska dollar beslutade Riksbanken också att låna ut dollar till svenska banker. Under 2008 motsvarade bankernas lån i amerikanska dollar i Riksbanken 196 miljarder kronor. Ökade möjligheter att belåna bostadspapper, som periodvis varit svåra att avyttra på marknaden, har också syftat till att understödja bankernas likviditetsförsörjning. Dessutom fick bankerna ett erbjudande att finansiera sin utlåning till företag genom att utnyttja en kreditfacilitet i Riksbanken mot säkerhet i av företagen nyutgivna värdepapper. Den svenska centralbanken gav inte bara stöd till inhemska banker. Riksbanken erbjöd Islands, Estlands och Lettlands centralbanker lån i euro mot säkerhet i deras inhemska valutor. Dessutom ingick Riksbanken tillfälliga ömsesidiga valutaarrangemang (swapavtal) med Federal Reserve i syfte att öka förmågan att tillhandahålla amerikanska dollar. Riksbanken hade sedan tidigare ett avtal med ECB med motsvarande syfte avseende euroutlåning. Under 2009 bedömde Riksbanken att det behövdes en förstärkning av valutareserven med 100 miljarder kronor. Förstärkningen finansierades av Riksgäldskontoret, som lånade upp utländsk valuta till motsvarande värde. Förstärkningen av valutareserven motiverades av åtgärder som vidtagits för att värna den finansiella stabiliteten. När upplåningen inte enbart sker i penning- eller valutapolitiskt syfte är det särskilt befogat med en avvägning dels mellan Riksbankens upplåningsbehov, dels behov av lån till andra ändamål för staten som helhet.</p>
<p>Krisåtgärderna har lett till en expansion av Riksbankens balansräkning. Vid slutet av 2007 var bankens balansräkning 211 miljarder kronor. Under 2008 hade den växt till 700 miljarder kronor, och under 2009 till 709 miljarder kronor. Riksbankens balansräkning har sedan successivt krympt i takt med att de likviditetsstödjande lånen har förfallit. Vid utgången av 2010 återstod endast lånet på motsvarande 100 miljarder kronor i Riksgäldskontoret av Riksbankens extraordinära krisåtgärder. Balansräkningen uppgick vid samma tidpunkt till 327 miljarder kronor.</p>
<p>Behovet av översyn</p>
<p>Vad är en lämplig storlek på Riksbankens valutareserv respektive Riksbankens eget kapital?</p>
<p>Betänkandet Riksbankens finansiella oberoende lades fram år 2007. Utredningen behandlade frågan om en lämplig storlek på Riksbankens eget kapital och storleken på valutareserven.Utredningen lämnade emellertid inte något skarpt förslag när det gäller storleken på valutareserven.</p>
<p>Den finansiella krisen har krävt oförutsett stora insatser från Riksbanken och andra berörda myndigheter för att värna den finansiella stabiliteten. Grunden för betänkandet har därmed förändrats. Därför behöver det utredas om erfarenheterna från krisen ändrar bedömningen av Riksbankens behov av eget kapital och valutareserv. Det tidigare betänkandet behöver kompletteras mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finanskrisen har medfört.</p>
<p>Den förra utredningen förutsåg inte att valutareserven kan behövas för utlåning till banker, dvs. inte enbart för att bedriva penningpolitik. Att detta behov framkom under den senaste krisen utgör ett betydande skäl för att göra en översyn. Även behovet av att granska samspelet mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret är en följd av utlåningen till banker.</p>
<p>Enligt budgetlagen får Riksgäldskontoret genom att ta upp lån till staten tillgodose Riksbankens behov av valutareserv. Upplåningen sker alltså för Riksbankens räkning men i statens namn. Denna upplåningsfacilitet infördes innan lagen om Sveriges riksbank anpassades till unionsrättens krav på en oberoende centralbank. Den kan dock ses som ett komplement till de verktyg Riksbanken har för att kunna bedriva en självständig och effektiv penning- och valutapolitik. Att det var lämpligt att Riksgäldskontoret, och inte Riksbanken, hanterade upplåningen till Riksbankens valutareserv förklarades i förarbetena med att Riksbanken saknade resurser för detta samtidigt som Riksgäldskontoret hade värdefulla kunskaper på området och därigenom kunde tillförskaffa sig goda upplåningsvillkor (se prop. 1994/95:150 bilaga 7 s. 108).</p>
<p>En erfarenhet från krisen är att Riksbanken har haft behov att förstärka valutareserven såväl genom egen upplåning från andra centralbanker som genom upplåning via Riksgäldskontoret. Syftet med valutareservsförstärkningen var att bibehålla Riksbankens krisberedskap. Genom förstärkningen skulle Riksbanken ha möjlighet att förse banksystemet med nödvändig likviditet och därmed upprätthålla den finansiella stabiliteten. Ett fungerande banksystem är i sin tur en viktig förutsättning för att penningpolitiken ska få önskade effekter på hushåll och företag. Möjligheten för Riksbanken att låna upp utländsk valuta väcker dock frågor om hur Riksbankens upplåning ska förhålla sig till statens samlade upplåningsbehov, och kostnaderna för det.</p>
<p>Riksbankens upplåning av utländsk valuta - vare sig den sker genom egen upplåning eller via Riksgälden - kan få stora statsskulds- och budgetpolitiska konsekvenser. Dagens regelverk anger inte några gränser för denna upplåning. En förnyad belysning krävs av frågan om hur man lämpligast avväger de olika intressen som gör sig gällande i samband med valutaupplåning för att stärka Riksbankens valutareserv. Detsamma gäller frågan om lagstiftningen bör och kan säkerställa att eventuella risker minimeras för en oproportionerlig riksbanksupplåning i skuggan av den fördragsgrundade självständigheten.</p>
<p>Utredaren behöver beakta vikten av att värna de offentliga finanserna, i ljuset av att Riksbankens upplåning via Riksgäldskontoret för att stärka sin valutareserv påverkar statsfinanserna. Statsfinanserna påverkas genom att statsbudgetens saldo försämras och statsskulden ökar med motsvarande belopp som upplåningen. Därmed påverkas regeringens handlingsmöjligheter att bedriva ekonomisk politik. Detta kan vara särskilt försvårande i tider då en finansiell kris och en djup lågkonjunktur hotar den svenska ekonomin.</p>
<p>Erfarenheterna från den finansiella krisen kan ha påverkat synen på Riksbankens balansräkning</p>
<p>Under den finansiella krisen ökade Riksbanken sin utlåning till bankerna i stor omfattning. Utöver likviditetsstöd hade Riksbankens utlåning penningpolitiska motiv. Eftersom reporäntan var nära noll, så uppstod det behov av att komplettera penningpolitiken med utlåning på längre tider till fast ränta för att få ner även något längre räntor. Riksbanken erbjöd därför vid tre olika tillfällen 2009 lån på upp till 100 miljarder kronor med upp emot ett års löptid till fast ränta för att bidra till att få ner de räntor som hushåll och företag möter.</p>
<p>Ansvaret för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet delas av Riksbanken och regeringen, samt dess myndigheter Riksgäldskontoret och Finansinspektionen. Riksbanken har därmed även en del av ansvaret för finansiell stabilitet. Ungefär häften av de svenska bankernas finansiering består av marknadsfinansiering och hälften av inlåning från allmänheten. En betydande del av marknadsfinansieringen, omkring hälften, sker i utländsk valuta. Om det uppstår problem som gör att bankerna inte kan finansiera sig genom att låna av varandra eller andra delar av de finansiella marknaderna så kan de låna av Riksbanken. Riksbanken är vad man brukar kalla "lender of last resort". Riksbanken lånade ut pengar till bankerna på längre löptider för att trygga deras finansiering. Under tre månader hösten 2008 ökade Riksbanken sin utlåning till bankerna från 5 miljarder kronor till 500 miljarder kronor, varav utlåningen i utländsk valuta uppgick till 30 miljarder amerikanska dollar.</p>
<p>Hur den finansiella krisen har påverkat Riksbankens balansräkning och vilka lärdomar krisen, och myndigheternas hantering av krisen, har lett till behöver utredas. Ett finansiellt regelverk ska upprätthålla finansiell stabilitet och minimera kostnaderna för såväl samhällsekonomin som konsumenterna när ett kreditinstitut drabbas av problem. Den finansiella krisen har medfört erfarenheter som kan fördjupa analysen kring Riksbankens balansräkning.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska göra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på Riksbankens balansräkning. Det gäller t.ex. storleken på och finansieringen av valutareserven samt storleken på eget kapital.</p>
<p>Utredaren ska bedöma i vilken omfattning betänkandet SOU 2007:51 och remissvaren på det fortfarande kan ligga till grund för lagstiftning. Utredaren bör göra de kompletteringar av betänkandet som utredningen finner nödvändiga mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finanskrisen har medfört. Balansräkningens storlek och sammansättning beträffande i synnerhet eget kapital och valutareserv måste därför utredas mot bakgrund av Riksbankens uppgifter att upprätthålla det fasta penningvärdet och värna den finansiella stabiliteten. I det sammanhanget måste man särskilt beakta Riksbankens likviditetsstödjande roll och de särskilda kostnader som följer av att Riksbanken, genom valutareserven, upprätthåller en beredskap för att kunna genomföra likviditetsstödjande insatser i utländsk valuta. Valutareserven utgör en slags försäkring för finansinstituten som inte bär dess direkta kostnader, vilket kan få konsekvenser för deras riskbenägenhet. Utredaren bör därför utreda om det finns skäl att införa ett försäkringsbaserat avgiftssystem för hanteringen av valutareservens kostnader eller om Riksbanken bör bära dessa kostnader även i fortsättningen.</p>
<p>Samordningen mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken behöver analyseras grundligt med hänsyn till att statens möjligheter att låna på de internationella marknaderna i tider av finansiell oro är beroende av statsskuldens storlek. Ett mål är att tillförsäkra en effektiv upplåning för den svenska staten, men även för Riksbanken vare sig upplåningen sker genom Riksgäldskontoret eller av Riksbanken i eget namn. Det är inte ändamålsenligt för staten som helhet att låsa stora summor i valutareserven som beredskap för en eventuell kris. Det binder upp medel i Riksbankens balansräkning och drar upp statsskulden. En central utgångspunkt är att de offentliga finanserna måste värnas. Även den finansiella stabiliteten måste värnas. En analys av vad unionsrättens krav på en finansiellt oberoende Riksbank innebär i detta sammanhang bör också göras. Utredaren bör lämna förslag angående de regler som styr valutareservens användning. Utredaren bör analysera olika alternativ för hur upplåningen till valutareserven kan ske. Utredaren bör även överväga andra samarbetsformer mellan Riksgäldskontoret och Riksbanken än de som finns i dag, t. ex. att Riksgäldskontoret ges möjlighet att biträda Riksbanken i upplåning som sker i Riksbankens namn.</p>
<p>Utredaren ska göra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen har påverkat synen på Riksbankens balansräkning. För att svara på den frågan ska utredaren bl.a. utreda</p>
<p>- hur stor Riksbankens valutareserv bör vara och hur den bör finansieras,</p>
<p>- samordningen mellan Riksbanken och Riksgäldskontoret inklusive omfattningen och räckvidden av Riksbankens tillgång till upplåning hos Riksgäldskontoret i syfte att tillgodose behovet av valutareserv, samt den senares uppgift att biträda Riksbanken med sådan upplåning sett i relation till uppdraget att säkra statens tillgång till finansiering för andra ändamål,</p>
<p>- hur upplåningen till valutareserven bör ske med beaktande av det övergripande målet att tillförsäkra en effektiv upplåning för den svenska staten och att värna de offentliga finanserna samt att upprätthålla finansiell stabilitet och att skydda Riksbankens självständiga ställning,</p>
<p>- vad som är en lämplig storlek på Riksbankens eget kapital.</p>
<p>Utredaren ska utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden utredaren kommer fram till att regelverken behöver ändras.</p>
<p>Utredaren ska beakta det arbete som pågår i Finanskriskommittén.</p>
<p>Betänkandet SOU 2007:51 och remissvaren på betänkandet (dnr Fi2007/4981) överlämnas till utredaren.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Om förslaget medför samhällsekonomiska konsekvenser ska dessa redovisas.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, främst Riksbanken.</p>
<p>Utredaren ska hålla sig informerad om arbetet i Finanskriskommittén.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:84/2011-09-29T12:00:00+01:002011-09-29T12:00:00+01:002011:84 Översyn av AP-fondernas regelverkFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 29 september 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska utvärdera lagen <a href="https://lagen.nu/2000:192">(2000:192)</a> om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och lagen <a href="https://lagen.nu/2000:193">(2000:193)</a> om Sjätte AP fonden, med syfte att förbättra förutsättningarna för en kostnadseffektiv förvaltning av pensionssystemets buffertkapital.</p>
<p>Med målet att skapa en långsiktigt effektiv förvaltning av buffertkapitalet ska utredaren bl.a.</p>
<p>- utvärdera Första-Fjärde AP-fondernas uppdrag och placeringsregler, mot bakgrund av vikten av en effektiv styrning, hittillsvarande erfarenheter av fondernas förvaltning och förändrade marknadsmässiga förutsättningar,</p>
<p>- undersöka möjliga effektiviseringar av förvaltningen av buffertkapitalet, med beaktande av buffertkapitalets utveckling, risken för maktkoncentration och behovet av riskspridning och</p>
<p>- utvärdera Sjätte AP-fondens uppdrag, mål och placeringsregler med utgångspunkt i pensionssystemets behov och Sjätte AP-fondens kompetens.</p>
<p>Utredaren ska föreslå nödvändiga författningsförändringar.</p>
<p>Direktiven har tagits fram i samråd med Pensionsgruppen.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 augusti 2012.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Första-Fjärde och Sjätte AP-fonderna (buffertfonderna) förvaltar buffertkapitalet i inkomstpensionssystemet. Bufferten i systemet hanterar över- och underskott mellan avgifter och pensioner. Behovet av en buffert, och dess storlek, grundas i förväntade påfrestningar till följd av den demografiska utvecklingen. Buffertfondernas uppdrag är att bidra till inkomstpensionssystemets långsiktiga finansiering genom att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg. AP-fondernas uppdrag är alltså att verka för pensionsspararnas och pensionärernas bästa.</p>
<p>Buffertkapitalet uppgick vid utgången av 2010 till 895 miljarder kronor, vilket motsvarade 12 procent av inkomstpensionssystemet tillgångar. Under kommande 30 år förväntas buffertkapitalet successivt minska. Pensionsmyndigheten beräknar att buffertkapitalet 2040 uppgår till drygt 400 miljarder kronor, i dagens penningvärde.</p>
<p>Buffertfondernas roll beslutades i den s.k. fempartiöverenskommelsen om det reformerade allmänna ålderspensionssystemet. Reformen sjösattes 1999. I reformen ingick inrättandet av Första-Fjärde AP fonderna, som fick identiska uppdrag att förvalta globalt diversifierade värdepappersportföljer. Sjätte AP-fonden, som bildades 1996 och har i uppdrag att investera på den svenska riskkapitalmarknaden, ingick inte i överenskommelsen.</p>
<p>AP-fonderna är statliga myndigheter som styrs genom lag, vilket motiveras av ett krav på oberoende från regeringen i förvaltningen av fondmedlen. Regleringen finns i lagen <a href="https://lagen.nu/2000:192">(2000:192)</a> om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) respektive lagen <a href="https://lagen.nu/2000:193">(2000:193)</a> om Sjätte AP-fonden. För varje AP-fonds verksamhet ansvarar en styrelse, vars ledamöter utses av regeringen. Till Första-Fjärde AP-fondernas styrelser har organisationer som företräder arbetsmarknadens parter rätt att föreslå fyra av nio ledamöter.</p>
<p>Enligt dessa lagar är regeringen ålagd att i efterhand utvärdera AP fondernas verksamhet. Utvärderingen ska ske årligen och överlämnas i en skrivelse till riksdagen.</p>
<p>Behovet av en översyn</p>
<p>Avkastningen på buffertkapitalet påverkar pensionernas utveckling över tid. Därför är det viktigt att säkerställa att avkastningen blir så god som möjligt. Förutsättningarna att nå detta mål grundas i AP-fondernas regelverk, som anger ramarna för hur buffertkapitalet ska förvaltas.</p>
<p>Buffertfondernas regelverk har varit i stort sett oförändrat under en tioårsperiod eller längre. Första-Fjärde AP-fonderna har verkat under samma regler sedan 2001 och Sjätte AP fonden med något undantag sedan fonden bildades 1996. Sjätte AP-fonden står fortfarande utanför fempartiöverens-kommelsen om pensionssystemet och regleras genom en egen lag. Med undantag för en lagändring 2007, då möjligheten att utsätta högst tio procent av fondkapitalet för valutarisk infördes, har det inte skett någon förändring av fondens uppdrag och placeringsregler.</p>
<p>Gjorda erfarenheter av nuvarande regelverk och omvärldsförändringar pekar på ett behov av att se över regelverket, i syfte att säkerställa bästa möjliga förutsättningar för förvaltningen av buffertkapitalet.</p>
<p>Omvärldsförändringarna rymmer finansmarknadernas ständiga utveckling. För kapitalförvaltare har utvecklingen inneburit att investeringsmöjligheterna har vidgats och medfört nya förutsättningar att uppnå riskspridning. Alternativ till aktier har blivit vanligare bland långsiktiga kapitalförvaltare. Bland placeringsmöjligheter som vuxit finns onoterade aktier, infrastruktur och råvaror. I takt med att olika ekonomier också blir allt mer integrerade, och därmed även de finansiella marknaderna, noteras en ökad samvariation mellan olika geografiska aktie- respektive räntemarknader. För kapitalförvaltare innebär detta att förutsättningarna att åstadkomma önskvärd riskspridning ser annorlunda ut i dag jämfört med för tio år sedan. Tillväxtmarknadernas andel av världsmarknaden har också vuxit.</p>
<p>Denna utveckling har aktualiserat en debatt kring AP fondernas placeringsregler. Frågan handlar om utformningen av reglerna (kvantitativa nivåer) och om nivåerna i sig medger bästa förutsättningar för AP-fonderna att nå målet om långsiktigt hög avkastning i förhållande till risken i placeringarna.</p>
<p>AP-fonderna styrs genom ett allmänt formulerat uppdrag kombinerat med dessa kvantitativa placeringsregler. I ett internationellt perspektiv kan detta betraktas som ett mellanting mellan tjänstepensionsfonder, som har precisa åtaganden i form av kända kollektiv av förmånstagare, ofta i kombination med en kvalitativ placeringsregel (prudent person rule), och statliga förmögenhetsfonder som saknar tydliga åtaganden och i stället styrs genom detaljerade placeringsregler. Bland offentliga pensionsfonder finns andra kombinationer med t.ex. ett i uppdraget angivet avkastningsmål med kvalitativa eller kvantitativa placeringsregler. I ett internationellt perspektiv är det även ovanligt att fördela förvaltningsuppdraget på flera händer.</p>
<p>Det är AP fondernas styrelser som fastställer mål för verksamheten, baserat på analys av pensionssystemets åtagande. Målen för Första-Fjärde AP fonderna varierar i dag mellan 3,8 och 5,0 procent i real avkastning per år. Variationen är i och för sig en konsekvens av att pensionssystemets åtagande inte går att beräkna på motsvarande sätt som för en tjänstepensionsfond som har ett känt kollektiv. Men till skillnad från kravet på oberoende mellan fonderna i placeringsverksamheten får fonderna samarbeta i analysen av skuldsidan.</p>
<p>En fråga som har diskuterats är AP fondernas kostnader, eftersom kostnaderna direkt belastar pensionssystemet. Fondernas förvaltningskostnader har behandlats inom ramen för regeringens utvärdering av AP fondernas verksamhet och av riksdagen. Bland annat har det handlat om möjliga kostnadsbesparingar genom administrativt samarbete mellan fonderna och om kostnader förenat med aktiv förvaltning. För att förvaltningen av buffertkapitalet på bästa sätt ska kunna bidra till pensionssystemet måste den vara kostnadseffektiv, dvs. uppnå en hög avkastning efter kostnader.</p>
<p>Inte bara investeringsmöjligheterna på marknaden utan även förvaltningsformerna bland kapitalförvaltare har utvecklats under det senaste decenniet. En konsekvens av marknadsutvecklingen är att långsiktiga kapitalförvaltare söker nya placeringsstrategier för att nå en långsiktigt hög avkastning och riskspridning. Därtill har konkurrensen ökat mellan leverantörer. Detta, i kombination med innovativa förvaltningsstrategier, har medfört en polarisering mellan påtagligt aktiv förvaltning och passiv förvaltning. Vad som ska avses med god praxis inom långsiktig kapitalförvaltning har därmed förändrats under tioårsperioden.</p>
<p>Tidigare utredningar</p>
<p>Under den tioårsperiod som Första-Fjärde AP-fonderna verkat under nuvarande regler har riksdagen efterfrågat, och regeringen genomfört, dels en översyn av AP-fondernas kostnadseffektivitet, dels en utvärdering av AP-fondernas riktlinjer för miljö och etik. Utvärderingen av fondernas kostnadseffektivitet, som utfördes av externa konsulter, ingick i regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet 2004 (skr. 2004/05:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet t.o.m. 2004). Slutsatsen från granskningen var att det då fanns möjliga besparingar, både inom nuvarande struktur och genom förändringar i regelverket.</p>
<p>Utvärderingen av Första-Fjärde och Sjunde AP fondernas riktlinjer för miljö och etik tog formen av en offentlig utredning (SOU 2008:107 Etiken, miljön och pensionerna). Betänkandet har remitterats och regeringen har hanterat de av utredningens förslag som inte kräver lagändring (regeringens skrivelse 2008/09:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet t.o.m. 2008). Utredningen lämnade också lagförslag, som ännu inte har omhändertagits.</p>
<p>Uppdraget att se över AP-fondernas regelverk</p>
<p>Avgränsningar</p>
<p>De politiska förutsättningarna för fempartiöverenskommelsen om AP fonderna i det reformerade pensionssystemet ska beaktas, nämligen</p>
<p>- fonderna ska ha renodlat finansiella mål och inte ta näringspolitiska eller ekonomisk-politiska hänsyn,</p>
<p>- fonderna ska inte ha ett dominerande inflytande som ägare i bolag noterade på reglerade marknader i Sverige,</p>
<p>- fonderna ska bedriva förvaltning oberoende av varandra, i synnerhet när det gäller aktier som har emitterats av inhemska börsnoterade företag.</p>
<p>Uppdrag och placeringsregler</p>
<p>Första-Fjärde AP-fondernas förvaltning omges av kvantitativa placeringsregler.</p>
<p>Utredaren ska överväga om skälen för kvantitativa placeringsregler fortfarande är giltiga eller om en kvalitativ instruktion är möjlig (liknande den s.k. prudent person rule som tillämpas för tjänstepensionsfonder). Denna bedömning ska grundas på förvaltningsuppdragets innehåll (vilken grad av ledning som detta ger) och vikten av en effektiv styrning av fonderna. Utredaren ska även, om det bedöms möjligt, föreslå ett mer utvecklat och tydligt mål för AP fondernas förvaltning under förutsättning att detta kan förväntas bidra till en mer effektiv styrning av fonderna.</p>
<p>Oavsett vad utredaren föreslår i de hänseenden som nyss nämnts ska de placeringsregler som finns i dag granskas mot bakgrund av förändrade förutsättningar och erfarenheter av AP fondernas förvaltning. Det avser bl.a. begränsningar som syftar till att minska risken i Första-Fjärde AP fondernas portföljer (minst 30 procent räntebärande instrument med låg risk) och begränsningar som avser andelen onoterade tillgångar respektive andelen valutarisk. Översynen ska inkludera en kartläggning av bästa branschpraxis. Behovet av förändrade placeringsregler ska analyseras dels som isolerad företeelse, dels med beaktande av övriga delar i översynen.</p>
<p>Kostnadseffektivitet</p>
<p>Utredaren ska se över förutsättningarna för en kostnadseffektiv förvaltning av buffertkapitalet. Det ska ske med utgångspunkt i AP-fondernas funktion att finansiera nuvarande och framtida pensioner. Översynen ska beakta de samlade erfarenheterna av fondernas förvaltning under mer än tio år och den nuvarande fondstrukturen. Dessutom ska utestående frågor som rör AP fondernas kostnadseffektivitet granskas.</p>
<p>Kapitalförvaltning är förenad med stordriftsfördelar. Utvecklingen på de globala kapitalmarknaderna illustrerar betydelsen av stordrift i konkurrensen om specialister, strategiska samarbetspartner och leverantörer av förvaltnings-tjänster. Till det kommer att den finansiella bufferten i inkomstpensionssystemet väntas minska till följd av den demografiska utvecklingen. Fördelar som följer med stordrift ska vägas mot nackdelar i form av risken för att en koncentration av fondkapitalet kan medföra en motsvarande koncentration av ägandet av börsföretag. Detta kan vara problematiskt i förhållande till svenska börsföretag men bör inte ge upphov till motsvarande problem i förhållande till utländska börsföretag, eftersom Första-Fjärde AP fonderna i dessa fall äger mindre andelar av röster och kapital. Det finns även skäl att beakta den riskspridning som kan bli följden av att fördela ansvaret för buffertkapitalet på flera händer.</p>
<p>Översynen ska innefatta samtliga buffertfonder (Första-Fjärde och Sjätte AP-fonderna) och argumenten för en uppdelning av buffertkapitalet mellan flera fonder som har identiska förvaltningsuppdrag ska, mot bakgrund av de beskrivna för- och nackdelarna, granskas på nytt. Översynen ska också inkludera alternativa lösningar. Av kostnadsskäl kan det finnas skäl att reducera antalet fonder, medan risken för maktkoncentration och behov av riskspridning talar för att ha flera fonder. Ett riktmärke bör vara att buffertfonderna inte ska reduceras till färre än tre. En annan alternativ lösning som ska ingå är möjligheten att differentiera förvaltningsuppdragen, med beaktande av behovet av en effektiv styrning och vikten av att upprätthålla ett ansvar för den samlade portföljstrukturen och buffertkapitalets totala riskexponering. Analysen ska vara allsidig och innefatta en avvägning mellan</p>
<p>- behovet av kostnadseffektivitet, definierad som högsta möjliga avkastning efter kostnader,</p>
<p>- risken för maktkoncentration, särskilt i förhållande till bolag noterade på reglerade marknader i Sverige och</p>
<p>- nyttan av riskspridning.</p>
<p>Därutöver ska outnyttjade möjligheter till effektivisering av förvaltningen analyseras. Regeringen har i skrivelse till riksdagen framhållit effektiviseringar som är möjliga genom samarbete mellan Första-Fjärde AP-fonderna, inom ramen för befintliga regler. Som ett resultat av det har fonderna beslutat om samverkan angående administrativa tjänster, men inte om ett mer utvecklat samarbete. I augusti 2010 hade samverkan mellan fonderna genererat en kostnadsbesparing på ungefär tolv miljoner kronor årligen och tre miljoner kronor som engångseffekt. Den årliga kostnadsbesparingen motsvarar en procent av Första-Fjärde AP fondernas förvaltningskostnader. Möjligheten att driva samarbetet längre bör prövas, t.ex. gällande it-system, lokaler och administration. Ett sådant alternativ är flera fonder som bedriver förvaltning oberoende av varandra men som har en gemensam administration.</p>
<p>AP-fonderna beslutar själva om verksamhetens kostnader, vilket har få motsvarigheter i offentlig förvaltning (Riksbanken är ett annat exempel). Till skillnad från privata aktörer på finansmarknaderna sker ingen kapitalanskaffning under konkurrens, eftersom Första-Fjärde AP fondernas kapital har tilldelats genom lag. Det finns skäl att allsidigt pröva också argumenten för AP-fondernas rätt att själv besluta om sina kostnader, mot bakgrund av faktiska erfarenheter av fondernas förvaltning. Utredaren ska överväga möjligheten att införa en mer direkt styrning av fondernas kostnader, utöver den möjlighet som regeringen har att uttrycka sin mening i den årliga skrivelsen till riksdagen. Styrningen av fondernas kostnader får dock inte leda till att fondernas oberoende i placeringspolitiken undergrävs.</p>
<p>Första-Fjärde AP-fonderna har ett outnyttjat utrymme för renodling av fondernas förvaltning eftersom var och en i påtaglig utsträckning bedriver både aktiv och passiv förvaltning, respektive intern och extern förvaltning (minst tio procent extern förvaltning är ett krav enligt gällande regelverk). Lämpligheten av att flera AP-fonder bedriver en bred och likartad förvaltningsverksamhet ska prövas och förslag till renodling lämnas. Utredaren ska bl.a. överväga om det är lämpligt att var och en av fonderna på samma gång fungerar som kapitalägare och kapitalförvaltare eller om rollerna bör separeras.</p>
<p>Sjätte AP-fonden</p>
<p>Sjätte AP-fondens uppdrag, mål och placeringsregler ska ses över med utgångspunkt i det samlade buffertkapitalet och Sjätte AP fondens expertis. Utredaren ska bl.a. överväga möjligheten att förtydliga fondens funktion inom pensionssystemets ramar.</p>
<p>Mot bakgrund av Sjätte AP-fondens specialiserade uppdrag att investera på den inhemska riskkapitalmarknaden bör utredningen analysera eventuella konsekvenser för den inhemska riskkapitalförsörjningen av ändrade placeringsregler på detta område. Målsättningen är att den inhemska riskkapitalförsörjningen inte ska minska till följd av eventuella förändringar av Sjätte AP-fondens roll.</p>
<p>Övriga frågor</p>
<p>Det finns också ett behov att se över vissa tekniska frågor i de lagar som styr AP-fonderna.</p>
<p>Krav på ledamöter i AP-fondernas styrelser</p>
<p>Före den 1 januari 2011 följde av regeringsformen ett krav på svenskt medborgarskap för ledamöter av styrelser i myndigheter omedelbart under regeringen. Lämpligheten av detta krav för AP-fondernas vidkommande ifrågasattes redan för tio år sedan när lagen om allmänna pensionsfonder infördes (prop. 1999/2000:46 s. 128). Mot bakgrund av grundlagsregleringen slogs ändå i lagen fast ett medborgarskapskrav för ledamöterna i Första-Fjärde och Sjunde AP-fonderna. Genom den grundlagsreform som trädde i kraft den 1 januari 2011 togs emellertid kravet på svenskt medborgarskap i regeringsformen bort. Det finns därför nu en öppning i grundlag för att utse ledamöter som inte är svenska medborgare.</p>
<p>För Sjätte AP fonden krävs enligt lagen om Sjätte AP fonden att styrelseledamöter ska vara bosatta i Sverige.</p>
<p>Utredaren ska mot denna bakgrund utreda behovet av att upprätthålla ett krav på svenskt medborgarskap respektive bosättning i Sverige för AP-fondernas ledamöter.</p>
<p>Redovisning och revision</p>
<p>Med motiveringen att redovisningsreglerna kan behöva anpassas över tid finns i lag inte fastställt vilka redovisningsprinciper som fonderna ska tillämpa. Under senare år har också en utveckling ägt rum och AP fondernas redovisningsprinciper skiljer sig i dag från de som gäller för finansiella företag. Utredaren ska därför analysera behovet av att förtydliga lagens krav på god redovisningssed. Utgångspunkt för utredningen ska vara att samma redovisningsprinciper ska gälla som för jämförbara finansiella företag. Utredaren ska också beakta behovet av öppenhet, i syfte att främja allmänhetens förtroende för AP-fondernas verksamhet.</p>
<p>Därtill ska utredaren utvärdera nuvarande regler kring revision av AP fonderna, i syfte säkerställa att dessa är ändamålsenliga. Detta bör ske mot bakgrund av den utveckling som skett sedan fonderna bildades.</p>
<p>Regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet</p>
<p>Regeringen är enligt lag ålagd att senast den 1 juni varje år överlämna en sammanställning av fondernas årsredovisningar och utvärdering av fondernas verksamhet till riksdagen. I linje med buffertfondernas uppdrag om att uppnå långsiktigt hög avkastning utvärderar regeringen fondernas resultat över minst fem år. Under senare år har utvärderingen i ökad utsträckning kommit att fokusera på fondernas långsiktiga strategiska beslut, som utvärderas över en period på tio år. Skälet är de strategiska beslutens betydelse för fondernas resultat. En årlig utvärdering av fondernas resultat krymper utrymmet och resurserna för djuplodande analys.</p>
<p>Utredaren ska analysera om kraven på regeringens uppföljning, genom sammanställning av fondernas årsredovisningar och utvärdering av fondernas verksamhet, kan differentieras. En möjlighet som bör övervägas är en ordning liknande den som gäller för utvärderingen av Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning, vilken innebär att regeringen fr.o.m. 2012 vartannat år ska utvärdera förvaltningen av statsskulden. En sådan ordning ska inte hindra en årlig uppföljning av AP-fondernas resultatet.</p>
<p>Investeringar i aktier av administrativa skäl</p>
<p>AP-fonderna får endast investera i aktier inom ramen för sin placeringsverksamhet. Det innebär att AP-fonderna inte har möjlighet att äga aktier av administrativa skäl. Sådant behov kan t.ex. uppstå vid administrativt samarbete med andra fonder eller i samband med investeringar i utländska onoterade aktier (i syfte att undvika att klassificeras som rörelsedrivande i det andra landet). Utredaren ska därför analysera om sådan möjlighet bör införas.</p>
<p>Författningsförslag</p>
<p>Utredaren ska ta fram nödvändiga författningsförslag som övervägandena inom uppdraget ger anledning till.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska analysera effekterna för pensionssystemet av förslagen. Det innefattar att analysera och bedöma effekterna på fondernas avkastning och risk. Analysen ska baseras på att risk och avkastning tolkas i termer av utgående pensioner. Utredaren ska vidare uppskatta besparing respektive kostnad av att genomföra föreslagna förändringar i AP fondernas förvaltning av buffertkapitalet.</p>
<p>Utredaren ska analysera och bedöma konsekvenserna på de finansiella marknaderna (aktie-, ränte- och valutamarknaderna) av de förslag som utredningen lämnar. Det innefattar effekter av eventuella förändringar i fondernas ägarroll, i synnerhet på den inhemska marknaden.</p>
<p>I den utsträckning förslag lämnas till en mer direkt styrning av AP-fondernas kostnader ska utredaren analysera och bedöma den förväntade effekten på fondernas resultat samt påverkan på AP-fondernas oberoende i placeringspolitiken.</p>
<p>Analysen ska beakta buffertkapitalets förväntade utveckling.</p>
<p>Om förslagen innebär offentligfinansiella eller samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas.</p>
<p>Resultaten av analyserna ska beaktas i de förslag som lämnas.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska beakta dels erfarenheterna av nuvarande regelverk, dels internationell erfarenhet av liknande verksamhet som den AP-fonderna bedriver. I utredarens arbete ska därför AP fonderna på lämpligt sätt involveras och en internationell utblick ingå.</p>
<p>Pensionsgruppen ska vid lämpliga tillfällen informeras om utredningens arbete.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 augusti 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:77/2011-09-08T12:00:00+01:002011-09-08T12:00:00+01:002011:77 Förvaltare av alternativa investeringsfonderFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 september 2011.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010 ska genomföras i svensk rätt.</p>
<p>Utredaren ska dessutom ta fram underlag till och utarbeta lagförslag som bedöms lämpliga för en ändamålsenlig reglering i svensk rätt av alternativa investeringsfonder även i de avseenden som inte omfattas av direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2012.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Förvaltare av alternativa investeringsfonder</p>
<p>Enligt definitionen i direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIFM-direktivet) är dessa förvaltare juridiska personer vars normala verksamhet består i förvaltning av en eller flera alternativa investeringsfonder (artikel 4.1 b). Alternativ investeringsfond definieras i direktivet som företag för kollektiva investeringar, inbegripet företagets delfonder, som tar emot kapital från ett antal investerare för att investera det i enlighet med en fastställd investeringspolicy till förmån för dessa investerare, och som inte kräver auktorisation enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) (det s.k. UCITS-direktivet) (artikel 4.1 a).</p>
<p>I AIFM-direktivet anges att direktivet är tillämpligt på förvaltare av alternativa investeringsfonder oavsett om de alternativa investeringsfonder som de förvaltar är öppna eller slutna, om fonderna har bildats på kontraktsrättslig grund, enligt trustlagstiftning, på associationsrättslig grund eller har någon annan rättslig form och oavsett vilken rättslig struktur som fonderna har (artikel 2.2). Det finns emellertid en uppräkning av flera olika slags enheter som direktivet inte ska tillämpas på (artikel 2.3). I uppräkningen anges bl.a. holdingbolag, tjänstepensionsinstitut, överstatliga institutioner såsom Europeiska centralbanken, Europeiska investeringsbanken, Världsbanken och Internationella valutafonden, om dessa institutioner förvaltar alternativa investeringsfonder som agerar i allmänhetens intresse, nationella centralbanker, nationella, regionala eller lokala myndigheter och organ eller andra institut som förvaltar fonder som är kopplade till system för social trygghet och pensionssystem, program för anställdas andelsägande och program för anställdas sparande samt specialföretag för värdepapperisering.</p>
<p>Gällande svensk reglering</p>
<p>Det finns i dagsläget inte någon svensk reglering som omfattar alla de olika slag av företag som anses som förvaltare av alternativa investeringsfonder enligt AIFM-direktivet. Den huvudsakliga lagregleringen av verksamhet som omfattas av direktivet finns i dag i reglerna om förvaltning av specialfonder i lagen <a href="https://lagen.nu/2004:46">(2004:46)</a> om investeringsfonder. I den lagen finns regler både om specialfonder och förvaltare av sådana fonder (se prop. 2002/03:150 och prop. 2007/08:57 samt jfr även prop. 2010/11:135). Tillstånd för förvaltning av specialfonder får ges till fondbolag samt till värdepappersbolag och svenska kreditinstitut som har tillstånd till portföljförvaltning avseende finansiella instrument enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2007:528">(2007:528)</a> om värdepappersmarknaden. Specialfonder kan exempelvis vara hedgefonder medan s.k. riskkapitalfonder (private equity) däremot inte betraktas som fonder i den svenska fondlagstiftningen. Riskkapitalfonder är nämligen vanligtvis bildade som kommanditbolag. Det finns inte heller i övrigt någon särskild näringsrättslig reglering för riskkapitalbolag eller riskkapitalfonder eller för sådan verksamhet som ibland betecknas som fastighetsfonder, råvarufonder, infrastrukturfonder eller liknande trots att den inte omfattas av den svenska fondlagstiftningen. För sådan verksamhet gäller i stället de allmänna bolagsrättsliga regler som finns i aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> eller lagen <a href="https://lagen.nu/1980:1102">(1980:1102)</a> om handelsbolag och enkla bolag.</p>
<p>Direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder</p>
<p>Genom AIFM-direktivet införs en harmoniserad reglering i EU av förvaltare av alternativa investeringsfonder. Sådana förvaltare och fonder har hittills varit föremål för eventuell reglering i den nationella rätten i medlemsstaterna. Som skäl för att införa en harmoniserad reglering inom EU av förvaltare av alternativa investeringsfonder anges i direktivet bl.a. dessa förvaltares betydelse för handeln på marknaderna för finansiella instrument och sårbarheten för betydande risker i de strategier som används av dem, vilket har inverkan på investerare, andra marknadsaktörer och marknader.</p>
<p>AIFM-direktivet omfattar förvaltare av fonder såsom hedgefonder, riskkapitalfonder och fastighetsfonder. Sådana fonder är i dag inte reglerade på EU-nivå och marknadsförs ofta främst till professionella investerare (t.ex. finansiella företag och institutionella investerare). Även om direktivet reglerar förvaltare av alternativa investeringsfonder och inte alternativa investeringsfonder innehåller det trots detta även vissa krav som tar sikte direkt på alternativa investeringsfonder, såsom att det för varje sådan fond ska finnas ett förvaringsinstitut och upprättas årsredovisning. Direktivet förhindrar emellertid inte att medlemsstaterna behåller nationell reglering av alternativa investeringsfonder eller inför sådan reglering.</p>
<p>Ett företag som driver verksamhet som förvaltare av alternativa investeringsfonder kommer att behöva tillstånd av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där det hör hemma. Det är också den myndigheten som kommer att ha det huvudsakliga ansvaret för tillsynen över förvaltaren, även när den driver verksamhet i andra medlemsstater.</p>
<p>En förvaltare av alternativa investeringsfonder som har fått tillstånd i den medlemsstat där den hör hemma kommer att kunna förvalta alternativa investeringsfonder också i andra medlemsstater. Vidare kommer förvaltaren även att genom ett anmälningsförfarande (s.k. EU-pass) kunna marknadsföra aktier eller andelar i de alternativa investeringsfonder som denne förvaltar till professionella investerare i andra medlemsstater. AIFM-direktivet ger däremot inte något EU-pass för marknadsföring av aktier eller andelar i alternativa investeringsfonder till investerare som inte är professionella investerare utan överlämnar till medlemsstaterna att reglera vad som ska gälla för sådan marknadsföring på det egna territoriet.</p>
<p>För förvaltare av alternativa investeringsfonder och alternativa investeringsfonder som hör hemma i tredjeland innehåller AIFM-direktivet en övergångsperiod på två år innan de kommer att kunna få EU-pass. Under dessa två år kommer möjligheten till marknadsföring utan EU-pass att regleras i den nationella regleringen i respektive medlemsstat. När övergångsperioden har löpt ut kommer möjligheten till marknadsföring utan EU-pass att finnas kvar parallellt med möjligheten till marknadsföring med EU-pass under åtminstone ytterligare tre år. I direktivet anges vissa minimikrav som måste ställas upp i medlemsstaternas nationella regleringar för sådana förvaltare och fonder.</p>
<p>AIFM-direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att tillämpa enbart vissa minimikrav på förvaltare av alternativa investeringsfonder där de förvaltade tillgångarna inte överstiger ett tröskelvärde på antingen 100 miljoner euro, om tillgångarna i fonden eller fonderna inte har förvärvats med användning av finansiell hävstång (leverage) eller 500 miljoner euro, om fonden eller fonderna saknar finansiell hävstång och rätt till inlösen av aktierna eller andelarna under en period på fem år från den första investeringen i fonden respektive fonderna. Finansiell hävstång definieras i direktivet som en metod genom vilken en förvaltare ökar exponeringen för en fond som den förvaltar genom lån av kontanter eller värdepapper eller genom finansiell hävstång som härrör från derivatinstrument eller på något annat sätt (artikel 4.1 v). Förvaltare av alternativa investeringsfonder som förvaltar tillgångar som inte överstiger tillämpligt tröskelvärde kommer inte att kunna få något EU-pass för marknadsföring av aktier eller andelar i de alternativa investeringsfonder som de förvaltar, om de inte själva väljer att omfattas av hela direktivet och uppfylla samtliga tillämpliga krav i det.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Genomförandet av direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder</p>
<p>Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor som gäller lagstiftningen för förvaltare av alternativa investeringsfonder och sådana fonder med anledning av att av AIFM-direktivet ska genomföras. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta.</p>
<p>AIFM-direktivet kommer att kräva både ändringar av befintliga bestämmelser och införande av nya bestämmelser i svensk rätt. Det som främst berörs är gällande reglering av förvaltare av specialfonder och av specialfonder i lagen om investeringsfonder samt verksamhet som omfattas av direktivet men som i dagsläget inte regleras i den svenska fondlagstiftningen.</p>
<p>AIFM-direktivet är bara i begränsad utsträckning tillämpligt på förvaltare av alternativa investeringsfonder där tillgångarnas sammanlagda värde inte överstiger de tröskelvärden som anges i direktivet (artikel 3.2). När det gäller sådana förvaltare krävs dock att medlemsstaterna säkerställer att det finns nationell reglering som uppfyller de minimikrav som anges i direktivet och som bl.a. innebär att förvaltarna åtminstone ska vara registrerade i hemmedlemsstaten (artikel 3.3). De regler som utredaren föreslår för förvaltare som inte överskrider tröskelvärdena bör inte gå utöver de minimikrav som anges i direktivet, om det inte bedöms vara motiverat av systemrisk- eller investerarskyddsskäl. Reglerna bör utformas med målsättningen att snedvridning av konkurrensen och administrativa bördor för företagen ska undvikas så långt det är möjligt.</p>
<p>AIFM-direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att tillåta att förvaltare som hör hemma i EU på medlemsstatens eget territorium får marknadsföra aktier eller andelar i alternativa investeringsfonder som de förvaltar i tredjeland (artikel 36). Medlemsstaterna ges även möjlighet att tillåta att förvaltare i tredjeland på medlemsstatens eget territorium får marknadsföra aktier eller andelar i alternativa investeringsfonder som de förvaltar (artikel 42). Om medlemsstaterna väljer att tillåta sådan marknadsföring måste den nationella regleringen uppfylla åtminstone vissa minimikrav som anges i direktivet. De regler som utredaren föreslår bör göra det möjligt att ge förvaltare både i EU och i tredjeland tillstånd för marknadsföring till investerare i Sverige av aktier eller andelar i de fonder som de förvaltar i EU eller i tredjeland. Reglerna bör utformas med målsättningen att konkurrensvillkoren för förvaltare och fonder så långt det är möjligt ska vara desamma oavsett om de hör hemma i EU eller i tredjeland.</p>
<p>AIFM-direktivet ger förvaltare av alternativa investeringsfonder rätt att marknadsföra aktier eller andelar i de fonder som de förvaltar till professionella investerare. Enligt direktivet får medlemsstaterna emellertid tillåta marknadsföring på det egna territoriet också till konsumenter och andra som inte är professionella investerare (artikel 43). Om medlemsstaterna väljer att tillåta det, får de även ställa upp högre krav på förvaltarna eller fonderna än de krav som gäller vid marknadsföring till professionella investerare. De regler som utredaren föreslår bör göra det möjligt att marknadsföra andelar i alternativa investeringsfonder såsom specialfonder också till dem som inte är professionella investerare. Reglerna bör ställa upp högre krav än de som föreslås gälla för marknadsföring till professionella investerare om det bedöms vara motiverat av investerarskydds- eller konsumentskyddsskäl.</p>
<p>AIFM-direktivet är främst en reglering av förvaltare av alternativa investeringsfonder och innehåller bara i begränsad utsträckning regler om sådana fonder (skäl 10). Direktivet ger därför utrymme för medlemsstaterna att behålla nationell reglering av alternativa investeringsfonder som hör hemma på det egna territoriet eller att införa sådan reglering i den utsträckning som regleringen är förenlig med det direktivet. Utgångspunkten är att det även framdeles bör finnas en svensk fondreglering som ska gälla för åtminstone de kontraktuella fonder som inte är sådana värdepappersfonder som avses i lagen om investeringsfonder, och att en sådan reglering ingår som en del i de förslag som utredaren lämnar när det gäller genomförandet av direktivet.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra AIFM-direktivet i svensk rätt,</p>
<p>- ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som bedöms som lämpliga och ändamålsenliga för den svenska regleringen av alternativa investeringsfonder i de avseenden som regleringen inte omfattas av direktivet.</p>
<p>Utredaren ska vidare belysa i vilken utsträckning förslagen inverkar på skattekontrollen och, om behov finns, utarbeta de lagförslag som krävs för att upprätthålla den.</p>
<p>Beaktande av genomförandeåtgärder</p>
<p>De genomförandeåtgärder till AIFM-direktivet som är under utarbetande av EU-kommissionen är av sådant slag att de kan komma att påverka hur det bör genomföras i svensk rätt. Åtgärderna kommer att vara mycket nära kopplade till, och i vissa fall dessutom nödvändiga för, funktionen av reglerna i direktivet. Det är därför viktigt att genomförandeåtgärderna kan beaktas i ett så tidigt skede som möjligt i lagstiftningsarbetet. Det kan förväntas att kommissionen offentliggör långt framskridna förslag innan åtgärderna antas.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- följa kommissionens arbete med framtagande av genomförandeåtgärder till AIFM-direktivet,</p>
<p>- belysa hur genomförandeåtgärderna påverkar eller bör påverka genomförandet av direktivet, och</p>
<p>- lämna lagförslag där genomförandeåtgärderna beaktas.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för den enskilde, förvaltare av alternativa investeringsfonder, Finansinspektionen och staten i övrigt. Därvid ska 14-15 a §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> tillämpas för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. I uppdraget ingår att särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser ska tas redan vid utformningen av förslagen.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer som har relevans för utredningsuppdraget.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:58/2011-06-22T12:00:00+01:002011-06-22T12:00:00+01:002011:58 Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemetFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 22 juni 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska - med utgångspunkt i rapporten En samlad reglering för stärkt krisberedskap mot allvarliga tekniska fel och störningar i det centrala betalningssystemet (Fi2010/1619) - vidareutveckla och ytterligare konkretisera de förslag som lämnas i rapporten avseende grundläggande säkerhetsnivåer och nationellt samordningsansvar för såväl förebyggande krisberedskapsåtgärder som åtgärder vid en akut kris inom det centrala betalningssystemet. I uppdraget ingår att ta fram nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2011.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Det svenska betalningssystemet omsätter cirka 1 300 miljarder kronor varje dag. De flesta betalningarna görs genom elektroniska överföringar. Dessa är starkt beroende av att den tekniska infrastrukturen (el, tele och it) fungerar väl. Det är därför viktigt att det finns en tydlig och effektiv ordning för hur allvarliga tekniska störningar och avbrott i det centrala betalningssystemet ska hanteras och förebyggas.</p>
<p>Under 2010 har det inom Regeringskansliet bedrivits ett särskilt utredningsarbete om hur statens förmåga att hantera allvarliga tekniska störningar och avbrott i betalningssystemet kan stärkas. Arbetet slutfördes i december 2010 och en rapport med förslag togs fram, "En samlad reglering för stärkt krisberedskap mot allvarliga tekniska fel och störningar i det centrala betalningssystemet" (Fi2010/1619).</p>
<p>Till grund för arbetet inom Regeringskansliet låg bl.a. Riksrevisionens rapport Krisberedskap i betalningssystemet <a href="https://lagen.nu/2007:28">(2007:28)</a>. I den rapporten framförs bl.a. att statens förmåga att hantera en allvarlig kris inom området är bristfällig samt att regeringen inte skaffat sig en samlad bild av hot och störningar i betalningssystemet och inte heller beslutat om vilken myndighet som ska ha det övergripande krisberedskapsansvaret. Vidare fanns som underlag rapporter som utarbetats av Finansinspektionen (Fi2008/2943), Riksgäldskontoret (Fi2008/3727) och Riksbanken (2007-829-STA) med anledning av Riksrevisionens granskning. Myndigheterna beskriver i dessa underlag hur de ser på sina respektive roller i betalningssystemet.</p>
<p>I samband med utredningsarbetet inom Regeringskansliet genomfördes samråd med bl.a. berörda myndigheter, samverkansforumen mellan offentliga och privata aktörer i den finansiella sektorn (FSPOS och SOES), vilket innebar att vunna erfarenheter togs till vara.</p>
<p>Förslagen i Regeringskansliets rapport (Fi2010/1619)</p>
<p>Grundläggande säkerhetskrav (avsnitt 6)</p>
<p>I Regeringskansliets rapport lämnas förslag om att de grundläggande säkerhetskraven (målen) för krisberedskapsarbetet inom de centrala delarna av betalningssystemet ska fastställas, med syftet att förbättra regeringens möjligheter till styrning och uppföljning. Det föreslås att de grundläggande säkerhetskraven i allt väsentligt bör vara av kvalitativ karaktär för att så långt som möjligt säkerställa att</p>
<p>- de centrala delarna av betalningssystemet fungerar tillfredsställande även vid allvarliga tekniska störningar och avbrott,</p>
<p>- samhällsviktiga betalningar kan genomföras inom rimlig tid även vid allvarliga tekniska störningar och avbrott, och</p>
<p>- följderna av allvarliga tekniska störningar och avbrott i de centrala delarna av betalningssystemet så långt möjligt kan förebyggas och begränsas.</p>
<p>Det föreslås också att de grundläggande säkerhetskraven tas in i en ny lag.</p>
<p>Nationellt samordningsansvar (avsnitt 7)</p>
<p>I Regeringskansliets rapport föreslås vidare att ansvarsförhållandena klargörs genom att en myndighet, nämligen Riksbanken, ges ett nationellt samordningsansvar. I detta ansvar föreslås vissa övergripande förebyggande krisberedskapsåtgärder ingå, liksom vissa övergripande uppgifter vid akut kris.</p>
<p>I det nationella samordningsansvaret föreslås ingå att bl.a:</p>
<p>- leda privat-offentlig samverkan,</p>
<p>- leda och genomföra övningar,</p>
<p>- ansvara för teknisk granskning av gränssnitt,</p>
<p>- ansvara för att it- incidentrapporteringen samordnas,</p>
<p>- ansvara för att det regelbundet upprättas en aggregerad risk- och sårbarhetsanalys,</p>
<p>- ansvara för att det upprättas en årlig lägesrapport till regering och riksdag om krisberedskapen i de centrala delarna av betalningssystemet,</p>
<p>- utöva övervakning av den krisberedskapsreglering som föreslås i utredningen, samt</p>
<p>- planera för informations- och kommunikationssamordning vid kriser.</p>
<p>Övrigt</p>
<p>I Regeringskansliets rapport lämnas också förslag om att stärka säkerheten i den statliga betalningsmodellen genom att öka Riksgäldskontorets mandat (avsnitt 8) och om fortsatt utredningsarbete inom området (avsnitt 9). Det senare avser</p>
<p>- kontantförsörjningen och elberoendet,</p>
<p>- ökad redundans (reservrutiner) för de viktiga telekommunikationerna,</p>
<p>- elberoendet hos aktörerna utanför det centrala betalningssystemet, samt</p>
<p>- alternativa utbetalningsvägar.</p>
<p>Behovet av fortsatta utredningsinsatser</p>
<p>Regeringskansliets rapport har remissbehandlats (Fi2010/5860).</p>
<p>Av remissvaren framgår att en majoritet tillstyrker förslagen eller har inga invändningar. Två remissinstanser avstyrker förslaget om reglering av grundläggande säkerhetskrav samt förslaget om en nationell samordnare.</p>
<p>I remissvaren framhålls att ett antal frågor kräver ytterligare analys och utredning. Det gäller bl.a. att</p>
<p>- ansvaret mellan Finansinspektionen och Riksbanken bör klargöras,</p>
<p>- kvantitativa mål bör övervägas i stället för kvalitativa,</p>
<p>- formerna för it-incidentrapporteringen övervägs,</p>
<p>- begreppen som används behöver definieras tydligare,</p>
<p>- konkurrensfrågorna ses över,</p>
<p>- ansvaret i förhållande till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) kan behöva klargöras ytterligare, och</p>
<p>- en konsekvensutredning görs.</p>
<p>Inom ramen för regeringens inriktning att samla ansvaret för informationssäkerhetsfrågorna flyttades den 1 januari 2011 Sitic (Sveriges IT-incidentcentrum) från Post- och telestyrelsen till MSB. Sitic benämns nu CERT-SE. MSB har i uppgift att stödja samhället i arbetet med att förebygga och hantera it-incidenter. Detta har skett efter det att rapporten (Fi2010/1619) utarbetades.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska - med utgångspunkt i Regeringskansliets rapport, ansvarsprincipen samt förordningen <a href="https://lagen.nu/2006:942">(2006:942)</a> om krisberedskap och höjd beredskap - vidareutveckla och ytterligare konkretisera de förslag som lämnas i rapporten avseende de grundläggande säkerhetsnivåerna och avseende nationell samordnare (avsnitten 6 och 7).</p>
<p>I arbetet ska remissvaren på rapporten beaktas.</p>
<p>De förslag som lämnas i avsnitten 8 och 9 i Regeringskansliets rapport hanteras för sig och ska således inte ingå i utredarens uppdrag.</p>
<p>Syftet med uppdraget är att ta fram ett utvecklat förslag avseende beredskap för och hantering av allvarliga avbrott och störningar i det centrala betalningssystemet, som kan ligga till grund för beslut av regering och riksdag.</p>
<p>Inriktningen på arbetet ska vara att ta fram förslag till grundläggande säkerhetsnivåer för det centrala betalningssystemet av mer kvantitativ karaktär. Vidare ska inriktningen vara att det föreslås en ansvarig myndighet som, utan att överta annans ansvar, ska ha ett nationellt samordningsansvar för såväl förebyggande krisberedskapsåtgärder som åtgärder vid en akut kris inom det centrala betalningssystemet.</p>
<p>I uppdraget ingår att beakta kraven i säkerhetsskyddslagstiftningen (säkerhetsskyddslagen [1996:627] och lagen [2006:128] om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter) men inte att lämna förslag till ändringar av dessa eller förslag som påverkar polisens, inklusive Säkerhetspolisens, brottsbekämpande uppgifter.</p>
<p>I uppdraget ingår att utarbeta nödvändiga författningsförslag. Internationella erfarenheter kan inhämtas om utredaren bedömer att detta kan bidra till att tydliggöra ställningstagandena. Vidare ska utredaren bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Utredaren ska även föreslå hur eventuella kostnader ska finansieras. Konsekvenserna för företagen som berörs ska också redovisas.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska hålla Riksbanken, Finansinspektionen, MSB, Post- och telestyrelsen, Säkerhetspolisen och FSPOS informerade om arbetet och ge dem tillfälle att lämna synpunkter. I den omfattning som utredaren finner lämpligt ska synpunkter även inhämtas från andra instanser som lämnat remissvar på Regeringskansliets rapport. Vidare ska utredaren hålla sig informerad om det arbete som pågår inom Finanskriskommittén (Fi 2011:02) och annat relevant utredningsarbete.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2011.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:47/2011-06-09T12:00:00+01:002011-06-09T12:00:00+01:002011:47 Skatte- och avgiftsuttag vid användandet av vissa vägarFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 9 juni 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska analysera förutsättningarna för och lämna förslag till vilka villkor som bör gälla för riksdagens delegation av föreskriftsrätt till kommuner när det gäller sådan skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen och som tas ut i form av trängselskatt. Utredaren ska också lämna förslag till hur en sådan delegation kan utformas.</p>
<p>Utredaren ska vidare ta fram författningsförslag till uttag av avgifter vid användandet av de nya broarna över Sundsvallsfjärden, Motalaviken och Skurusundet. Utredaren ska även undersöka villkoren för att ta ut trängselskatt och avgift för användandet av väginfrastruktur för fordon som inte är registrerade i Sverige. Förslag ska lämnas på hur ett skatte- respektive avgiftsuttag för sådana fordon kan utformas. I det sammanhanget ska även utformningen av påminnelse- och sanktionsavgifter vid utebliven betalning analyseras. Utredaren ska ta ställning till hur framtida höjningar av trängselskatten bör utformas och på vilket eller vilka sätt sådana höjningar bör genomföras. I uppdraget ingår även att överväga vilka allmänna förvaltningsdomstolar som ska pröva mål om trängselskatt som första instans.</p>
<p>Utredaren ska vidare ta ställning till de författningsändringar som kan aktualiseras och lämna förslag till sådana ändringar. I uppdraget ingår inte att föreslå ändringar i grundlag. En konsekvensbeskrivning ska göras av förslagen. Utredaren ska även bedöma förslagets påverkan på intäkterna från trängselskatt i Stockholm och Göteborg.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2012.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Trängselskatt</p>
<p>Lagen <a href="https://lagen.nu/2004:629">(2004:629)</a> om trängselskatt trädde i kraft den 1 januari 2005. Med stöd av lagen kan tids- och platsrelaterade skatter tas ut. Under en försöksperiod från och med den 3 januari 2006 till och med den 31 juli 2006 togs skatt ut för passager in i och ut ur Stockholm. Efter beslut av riksdagen återinfördes trängselskatten i Stockholm från och med den 1 augusti 2007 (prop. 2006/07:109, bet. 2006/07:SkU19, rskr. 2006/07:212). Riksdagen har fattat beslut om införande av trängselskatt i Göteborg från och med den 1 januari 2013 (prop. 2009/10:189, bet. 2009/10:SkU39, rskr. 2009/10:294).</p>
<p>I budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:1, volym 1, s. 145) anges att en utredare bör få i uppdrag att närmare utreda förutsättningarna för att till kommuner delegera rätten att meddela föreskrifter om trängselskatt, en skattskyldighet för fordon som inte är registrerade i Sverige samt hur skattebeloppen bör justeras för att skattens förmåga att begränsa trängsel ska bibehållas. I budgetpropositionen för 2011 har det även angetts att en bestämmelse som begränsar skatteuttaget om flera betalstationer i Göteborgs kommun passeras under en viss tidsperiod, en s.k. flerpassageregel, ska analyseras. Flerpassageregeln hanteras dock inom ramen för propositionen Vissa förändringar av trängselskatten i Göteborg (2010/11:133).</p>
<p>Allmänna förutsättningar för trängselskatt</p>
<p>Huvudsyftet med trängselskatt är att öka framkomligheten för vägtrafiken. Trängselskatt bidrar även till lägre bullernivåer och minskade utsläpp av olika föroreningar. I första hand ska dock skatteuttaget bidra till reducerad trängsel. I propositionen Införande av trängselskatt i Göteborg (2009/10:189) anges att det finns anledning att överväga på vilket sätt eventuella justeringar av skattebeloppen ska utformas för att bibehålla skattens förmåga att begränsa trängsel i Stockholm och Göteborg.</p>
<p>Intäkterna från trängselskatten i Göteborg och Stockholm ska användas för att finansiera investeringar i infrastruktur. Regeringen fattade i mars 2010 beslut om att fastställa den nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010-2021. I den nationella planen ingår ett antal väg- och järnvägsinvesteringar vars kostnader helt eller delvis kommer att finansieras med inkomster från bland annat trängselskatt. För dessa investeringar får lån tas upp i Riksgäldskontoret. För närvarande är medfinansiering med uttag av trängselskatt aktuellt för vissa infrastruktursatsningar som ingår i Stockholmsöverenskommelsen samt för satsningar i Västra Götalands län som ingår i det västsvenska infrastrukturpaketet.</p>
<p>Uttaget av trängselskatt bör utformas utifrån samma principer oavsett var den tas ut. Med hänsyn till att trafikförhållandena varierar mellan olika orter och områden kan den närmare utformningen komma att variera, exempelvis avseende tidpunkter för uttag av trängselskatt och skattens storlek. Eftersom det huvudsakliga syftet med trängselskatt är att minska trängseln, bör skatteuttaget utformas så att det ger ett incitament för den enskilde att antingen välja en annan tidpunkt för transporten eller att t.ex. byta färdsätt till kollektivt resande.</p>
<p>En annan viktig utgångspunkt är att trängselskatt tas ut för merparten av de fordon som trafikerar det skattebelagda området. Samtliga bilar som kör in i och ut från det skattebelagda området utnyttjar infrastrukturen och ger upphov till trängsel. Av legitimitets- och rättviseskäl bör därför uttaget av trängselskatt omfatta merparten av de fordon som passerar det skattebelagda området. Undantag kan dock medges för sådana fordon som i hög grad ersätter bilkörning och därmed minskar trängseln. Även skäl såsom att det inte finns något annat val än att använda bil för att kunna förflytta sig, kan motivera undantag från trängselskatt. Det förhållandet att ett fordon inte är registrerat i Sverige bör inte medföra befrielse från trängselskatt. Anledningen till att dessa fordon hittills inte har omfattas av trängselskatt är att det har ansetts alltför komplicerat att beskatta dem. Framförallt har det bedömts att det inte är genomförbart att kontrollera om skatten har betalats och att det finns begränsade möjligheter att driva in skatt vid utebliven betalning.</p>
<p>Möjligheter till delegation avseende skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen</p>
<p>En grundläggande konstitutionell princip är att det ligger på riksdagen att meddela föreskrifter på skatteområdet. Regeringen har dock en på regeringsformen grundad befogenhet att meddela föreskrifter om verkställighet av lag även på detta område samt möjlighet att överlåta sådana befogenheter till en förvaltningsmyndighet. Riksdagen får också bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om tull på införsel av varor (8 kap. 3 § regeringsformen).</p>
<p>Att en offentligrättslig pålaga som trängselskatt är att betrakta som en skatt i konstitutionell mening framgår av förarbetena till lagen om trängselskatt (SOU 2003:61. s. 101 f., prop. 2003/04:145 s. 32 f. och bet. 2003/04:SkU35). Det fanns därmed när lagen infördes inte några förutsättningar att delegera normgivningsmakt till regeringen eller till kommunerna för att reglera uttaget av skatten.</p>
<p>Sedan den 1 januari 2011 framgår av 8 kap. 9 § regeringsformen att riksdagen kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om bl.a. skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i kommunen. Av förarbetena till denna bestämmelse framgår att regeringen, i likhet med Grundlagsutredningen, ansåg att det borde vara möjligt för kommuner att, efter delegation från riksdagen, meddela föreskrifter rörande sådana särskilda skatter som tas ut för användning av vägnätet, t.ex. trängselskatt (SOU 2008:125 s. 562-564 och prop. 2009/10:80 s. 225-228). Det finns således numera inte längre något hinder i regeringsformen mot att riksdagen delegerar rätten att meddela föreskrifter om t.ex. trängselskatt till kommunerna.</p>
<p>Med hänsyn till den grundläggande principen om riksdagens exklusiva normgivningskompetens på skatteområdet anförs i regeringens proposition dock att den föreslagna delegationsbestämmelsen bör tolkas restriktivt (prop. 2009/10:80 s. 228). Enligt förarbetena är utgångspunkten fortfarande att föreskrifterna ska meddelas av riksdagen men att delegation är möjlig. Regeringen uttalar i förarbetena även att det framstår som en lämplig ordning att i lag ange de grundläggande förutsättningarna för skatteuttaget och därefter genom delegation ge kommuner rätt att meddela kompletterande föreskrifter.</p>
<p>Avgiftsuttag vid användandet av allmänna vägar</p>
<p>I den nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010-2021 ingår några väginvesteringar som helt eller delvis kommer att finansieras genom att avgifter tas ut av dem som trafikerar vägen. De väginvesteringar som är aktuella är de kommande broarna över Sundsvallsfjärden på väg E4, över Motalaviken på riksväg 50 och över Skurusundet på väg 222.</p>
<p>Avgiftsuttag för användandet av allmänna vägar regleras i väglagen <a href="https://lagen.nu/1971:948">(1971:948)</a>. Enligt 29 § väglagen kan regeringen besluta att avgift ska tas ut för att finansiera nya vägar. Någon närmare reglering av hur avgiftsuttaget ska utformas finns inte i lagen.</p>
<p>Uttag av sådana avgifter måste vara förenliga med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer (Eurovinjettdirektivet). Detta direktiv reglerar bl.a. tids- och distansbaserade skatter och avgifter som tas ut för lastbilar och lastbilskombinationer med en högsta tillåten bruttovikt på mer än 3,5 ton. Grundprincipen är att sådana pålagor maximalt får motsvara kostnaden för investering i och drift av infrastrukturen. Vidare finns regler om differentiering av distansbaserade pålagor utifrån fordonskategori och EURO-klass.</p>
<p>Beroende på teknisk lösning för registrering av passager vid avgiftsuttag blir även andra bestämmelser i nationell lagstiftning och EU-regelverk tillämpliga.</p>
<p>Allmänna förutsättningar för skatte- och avgiftsuttag baserat på elektronisk avläsning</p>
<p>Skatte- och avgiftsuttag vid användandet av väg som baseras på elektronisk avläsning ska följa Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/52/EG av den 29 april 2004 om driftskompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen (EFC-direktivet), som har införlivats i svensk lagstiftning genom lagen <a href="https://lagen.nu/2007:58">(2007:58)</a> om elektroniska vägavgiftssystem. Direktivet ska tillämpas på vägtullsystem med system för elektronisk inkassering av vägtullar där utrustning behöver installeras i fordon. Avgiftssystem som uteslutande baseras på identifiering genom fotografering av registreringsskylt definieras enligt direktivet inte som elektroniskt avgiftssystem och omfattas därför inte av direktivets regler. Det svenska uttaget av trängselskatt baseras på fotografering av registreringsskyltar och därför omfattas inte skatteuttaget av direktivets regler.</p>
<p>Satellitbaserad positionsbestämning eller mobil-kommunikation enligt GSM/GPRS-standarden eller 5,8 GHz mikrovågor är de tekniker som ska tillämpas i alla elektroniska vägtullsystem. EFC-direktivet anger att det ska tas fram en europeisk tjänst (European Electronic Toll Services, EETS) som innebär att en elektronisk betaltjänst för användandet av väg ska kunna användas i alla europeiska skatte- eller avgiftssystem. Direktivet slår fast vissa ramar för hur tjänsten ska utformas och EU-kommissionen ges, med stöd av en särskild kommitté, i uppgift att närmare definiera tjänsten, tekniskt såväl som funktionellt.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Möjligheten till kommunal föreskriftsrätt</p>
<p>Utredaren ska bedöma förutsättningarna för att till kommuner delegera rätten att meddela föreskrifter om trängselskatt. Utredaren ska med utgångspunkt i bedömningen lämna förslag på hur en sådan delegation kan utformas och föreslå den författningsreglering som är nödvändig. I uppdraget ingår inte att föreslå ändringar i grundlag.</p>
<p>En viktig utgångspunkt är att en delegation inte får medföra att de grundläggande reglerna för skatteuttaget utformas på skilda sätt i de olika områden där trängselskatt tas ut. Vidare bör övriga regelverk för uttag av pålagor för användande av väginfrastruktur vara förenliga med regelverket för trängselskatt. Delegationen får inte heller förhindra effektiva trafiklösningar. I detta sammanhang kan nämnas att en princip för uttag av trängselskatt är att sådan skatt inte bör tas ut på större genomfartsleder. Om en genomfartsled kan anses utgöra en integrerad del av trafikflödet i ett trängselskatteområde och den lokala trafiken utgör en betydande del av det totala trafikflödet i detta område, kan det emellertid finns skäl att göra ett undantag från principen. En förutsättning för att skattebelägga genomfartsleder är emellertid att det leder till minskad trängsel och därmed ökar framkomligheten på genomfartsleden (se prop. 2009/10:189 s. 8).</p>
<p>Ansvarsfördelningen mellan kommuner och staten ska tydliggöras, särskilt i ett EU-perspektiv. Det är angeläget att utredaren uppmärksammar att en kommunal föreskriftsrätt inte innebär att EU:s regelverk kan åsidosättas på ett sätt som medför ansvar för staten. Särskilt sådana motsättningar som kan uppkomma i relation till Eurovinjettdirektivet ska belysas. Utredaren ska i sin bedömning dessutom ta hänsyn till att det kan finnas konkurrerande intressen mellan staten och kommunen avseende pålagor på vissa vägar. Utredaren ska även beakta att en kommuns beslut att införa trängselskatt i hög grad påverkar även medlemmar i närliggande kommuner som saknar inflytande över beslutsprocessen. I detta sammanhang bör nämnas att Mölndals kommun i sitt remissvar på promemorian om vissa förändringar av trängselskatten i Göteborg (dnr Fi2010/5664) har anfört att frågan om trängselskatt inte enbart kan anses vara en enskild kommuns angelägenhet och inte heller generellt sett en regional angelägenhet i första hand. Utredaren ska även analysera hur beskattningsförbudet, dvs. att en kommun inte har rätt att beskatta andra än sina egna medlemmar, påverkar den kommunala föreskriftsrätten.</p>
<p>Uttag av avgift för användandet av allmänna vägar</p>
<p>I uppdraget ingår att ta fram författningsförslag avseende uttag av avgifter för fordon som trafikerar broarna över Sundsvallsfjärden, Motalaviken och Skurusundet. En förutsättning ska vara att avgiftsintäkterna i sin helhet kan användas för finansieringen av investeringarna i fråga. Såväl nationellt som EU-gemensamt regelverk ska beaktas, inklusive Eurovinjettdirektivet och EFC-direktivet och beslut som tagits med stöd av detta direktiv. Förslaget ska även vara förenligt med uttag av trängselskatt och befintligt uttag av vägavgifter.</p>
<p>Uttag av trängselskatt och avgift för användandet av allmänna vägar för fordon som inte är registrerade i Sverige</p>
<p>Utredaren ska klargöra vilka förutsättningar som behöver uppfyllas för att fordon som inte är registrerade i Sverige ska kunna omfattas av trängselskatt och avgifter för användandet av väginfrastruktur. Förslag ska lämnas på hur pålagor för sådana fordon kan utformas och utredaren ska föreslå den författningsreglering som är nödvändig. Utredaren ska beakta det förfarande som används vid avgiftsuttag av utländska fordon i bl.a. Norge.</p>
<p>Med hänsyn till den nuvarande utformningen av skatteuttaget, svårigheter med att kontrollera att skatten är betald samt att det inte i tillräcklig grad varit möjligt att driva in skatten vid utebliven betalning, har det hittills inte ansetts meningsfullt att fordon som inte är registrerade i Sverige ska omfattas av trängselskatt. Avgifter för fordon som inte är registrerade i Sverige tas för närvarande ut på Svinesundsbron och Öresundsbron. När det gäller vägavgift enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1997:1137">(1997:1137)</a> om vägavgift för vissa tunga fordon, ska denna betalas även för utländska lastbilar. Avgiften, som är en skatt för fordon registrerade i Sverige, tas ut inom ramen för ett samarbete mellan Belgien, Danmark, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland (Eurovinjettsamarbetet). Avgiften grundas dock inte på passage av viss infrastruktur, utan tas ut för hela eller delar av vägnätet.</p>
<p>Eftersom nuvarande system för uttag av trängselskatt bygger på att fordonens registreringsskyltar fotograferas måste det vara möjligt att kunna identifiera ägaren till ett fordon i någon form av fordonsregister. För fordon registrerade i det svenska vägtrafikregistret uppstår sällan några svårigheter i detta avseende. För fordon som inte är registrerade i Sverige krävs tillgång till andra länders fordonsregister.</p>
<p>I samband med införandet av trängselskatt fanns inte något tillräckligt utvecklat samarbete för informationsutbyte mellan stater avseende fordon. Möjligheten att identifiera fordon som inte var registrerade i Sverige var således begränsad. Samarbeten med tillgång till andra länders fordonsregister har utvecklats successivt. Det finns nu ett omfattande informationsutbyte mellan de europeiska myndigheter som ansvarar för nationella register över fordonsuppgifter genom den tekniska plattformen EUCARIS (European Car and Driving License Information System). Ägaruppgifter utbyts dock inte inom ramen för detta samarbete.</p>
<p>Inom EU används bl.a. transpondrar för att underlätta identifiering av betalningsskyldiga utländska fordon. Denna utveckling drivs på genom det nordiska samarbetet för interoperabla vägavgiftssystem (EasyGo) och även av den utveckling som kan förutses genom införandet av den europeiska interoperabla vägavgiftstjänsten EETS.</p>
<p>Ytterligare ett skäl till att det i dag endast är fordon som är registrerade i Sverige som omfattas av trängselskatt är att det i de flesta fall saknas juridisk möjlighet att driva in skulder från fordonsägare i andra länder. I den utsträckning det är möjligt att vidta åtgärder blir en sådan indrivning ofta inte kostnadseffektiv. Motsvarande problem finns även vid uttag av avgift för användandet av väginfrastruktur. Indrivning av bl.a. mervärdesskatt, vissa punktskatter samt statlig och kommunal inkomstskatt omfattas emellertid av rådets direktiv 2008/55/EG av den 26 maj 2008 om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som har avseende på vissa avgifter, tullar, skatter och andra åtgärder (indrivningsdirektivet). Utredaren ska i analysen av pålagor för utländska fordon även redovisa i vilken utsträckning dessa kan inkasseras. Utredaren ska även undersöka och bedöma om indrivningsdirektivet ger möjlighet till indrivning av trängselskatt och avgifter som tas ut vid användandet av väginfrastruktur. Om utredarens slutsats är att indrivningsdirektivet inte omfattar dessa pålagor, ska förutsättningarna för att genom andra tillvägagångssätt driva in sådana skatter och avgifter utredas, och förslag till författningsreglering lämnas.</p>
<p>Utredaren ska även lämna förslag på utformning av förfarandet för kontroll. En av utgångspunkterna är att fordon ska kunna passera det skatte- respektive avgiftspliktiga området eller infrastrukturen utan att stanna. Nuvarande regelverk med betalning av trängselskatten i efterhand medför att det inte är möjligt med kontroller i samband med passage av eller vid färd inom tillämpningsområdet. Den möjlighet som står till buds är kontroll i samband med att fordonet används i andra sammanhang. Det förutsätter att den tid inom vilken skatten eller avgiften ska betalas har löpt ut. Beträffande trängselskatt fattas beskattningsbeslut senast den 20:e i kalendermånaden efter den månad som beslutet avser. Med nuvarande regler ska trängselskatten betalas senast den sista dagen i andra kalendermånaden efter den månad som beslutet avser. Vid kontroll i efterhand är det dessutom fråga om sådana ingripanden som kan kräva särskilda kunskaper och befogenheter (polisiär verksamhet). I samband med uttag av vägavgifter för tunga lastbilar inom ramen för vägavgifts-samarbetet sker kontroll genom att betalningar registreras i en central databas till vilken samarbetsländerna har åtkomst.</p>
<p>Som nämnts ovan tas inte något beslut om trängselskatt i samband med passage in i eller ut ur ett tillämpningsområde för trängselskatt. Den som är skattskyldig för trängselskatt får normalt uppgift om att skatt ska betalas i samband med att en månatlig avi skickas till den skattskyldige. Det saknas alltså möjlighet att betala skatten när passagen sker. Utredaren ska analysera de konsekvenser ett sådant förfarande för att betala skatten får vid avgifts- eller skatteuttag för ägare till fordon som inte är registrerade i Sverige.</p>
<p>En tilläggsavgift tas ut om trängselskatt inte betalats i tid. Om en sådan avgift ska tas ut ska den även omfatta fordon som inte är registrerade i Sverige. I en promemoria från Finansdepartementet den 25 juni 2009 (Fi2009/4874) har det övervägts om det finns skäl att ändra den nuvarande tilläggsavgiften. I promemorian ifrågasätts om tilläggsavgiften står i rimlig proportion till betalningsförsummelsen, i synnerhet när betalning sker bara någon dag för sent. Vidare framhålls i promemorian att tilläggsavgiften, med tanke på dess storlek, 500 kr, framstår som en alltför drastisk första påtryckningsåtgärd för förhållandevis låga skattebelopp. I promemorian föreslås bland annat att en påminnelseavgift ska tas ut innan tilläggsavgift blir aktuell.</p>
<p>Förslaget ska ta hänsyn till att sådana avgifter även ska kunna tillämpas på för sent betald avgift och skatt hänförlig till fordon som inte är registrerade i Sverige. Påminnelse- och sanktionsavgifter ska påföras på ett enhetligt sätt. Utredaren ska därför lämna förslag på påminnelse- och sanktionsavgifter som tar hänsyn till att dessa avgifter ska tas ut på ett likartat sätt, oavsett om de avser försenad betalning av trängselskatt eller av avgift för användandet av infrastruktur.</p>
<p>Bibehållande av trängselskattens förmåga att begränsa trängsel</p>
<p>För att bibehålla skattens förmåga att begränsa trängsel behöver skattebeloppen kontinuerligt justeras. För trängselskatten i Stockholm och Göteborg gäller även att inkomsterna ska användas för att finansiera vissa investeringar i transportinfrastruktur som ingår i den nationella planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010-2021. Investeringarna omfattas av den särskilda planeringsram för brukarfinansierade objekt som har fastställts av riksdagen. Finansieringen av investeringarna i Stockholm och Göteborg förutsätter att skattebeloppen successivt höjs.</p>
<p>Utredaren ska ta ställning till hur framtida höjningar av tränselskatten ska utformas. Förutom höjningar direkt beslutade av riksdagen finns exempelvis möjlighet att knyta an skattebeloppen till index.</p>
<p>Behörighet att avgöra mål om trängselskatt</p>
<p>Mål om trängselskatt prövas av Förvaltningsrätten i Stockholm enligt 7 c § förordningen <a href="https://lagen.nu/1977:937">(1977:937)</a> om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. Inte minst mot bakgrund av att trängselskatt nu kommer att tas ut i Göteborg ska utredaren överväga om det finns anledning att göra förändringar i fråga om vilka domstolar som ska ha behörighet att döma i mål om trängselskatt.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>En konsekvensbeskrivning ska göras av förslagen. Utredaren ska särskilt bedöma de konsekvenser som förslagen kan komma att medföra för intäkterna från trängselskatt i Stockholm och Göteborg. Utredarens förslag får inte innebära lägre intäkter från trängselskatten i Stockholm och Göteborg än vad som anges i den nationella planen för utveckling av transportsystem för perioden 2010-2021.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Samråd ska ske med berörda myndigheter. Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:36/2011-04-28T12:00:00+01:002011-04-28T12:00:00+01:002011:36 Tilläggsdirektiv till Livförsäkringsutredningen (Fi 2010:03)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 28 april 2011</p>
<p>Förlängd tid för uppdraget</p>
<p>Regeringen beslutade den 29 april 2010 kommittédirektiv om vissa livförsäkringsfrågor (dir. 2010:43). I uppdraget ingår att analysera och lämna förslag till lagstiftning om flytträtt av försäkringssparande samt att överväga vissa frågor som rör ömsesidigt drivna livförsäkringsbolag. Utredningen har antagit namnet Livförsäkringsutredningen (Fi 2010:03). Enligt utredningens direktiv ska uppdraget redovisas senast den 31 oktober 2011.</p>
<p>Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 mars 2012.</p>
<p>(Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:33/2011-04-08T12:00:00+01:002011-04-08T12:00:00+01:002011:33 Regeringskansliets förvaltning av företag med statligt ägandeFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 april 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska lämna förslag till hur de verksamheter inom Regeringskansliet som i dag svarar för förvaltningen av företag med statligt ägande bör bedrivas och organiseras. Syftet med utredningen är att klarlägga dels vilken organisationsform som är lämpligast utifrån regeringens mål med verksamheten, dels vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa att förvaltningen blir så effektiv och ändamålsenlig som möjligt samtidigt som riksdagen och allmänheten ges tillfredsställande möjligheter till insyn.</p>
<p>Utredaren ska bl.a. kartlägga och utvärdera alternativa organisationsformer för förvaltningen av företag med statligt ägande, undersöka och redovisa andra ägares erfarenheter och förhållanden på området samt föreslå i vilken form förvalt-ningen av företag med statligt ägande fortsättningsvis bör organiseras.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 13 januari 2012.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Historik</p>
<p>Det statliga företagsägandet sträcker sig tillbaka till 1800-talet då affärsverk bildades inom t.ex. post, järnväg och teletrafik. Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB) blev 1907 det första aktiebolaget med statligt ägande i och med att staten blev ägare till hälften av aktierna i företaget.</p>
<p>Den 22 december 1969 bildades Statsföretag AB för att i ett förvaltningsbolag samla det alltmer omfattande statliga ägandet (prop. 1969:121, bet. SU 1969:168, rskr. 1969:381). Vid starten övertogs statens aktier i ett tjugotal företag som tidigare förvaltats av fyra olika statsdepartement. Det nya förvalt-ningsbolaget skulle skapa bättre förutsättningar för effektivitet och expansion av den statliga företagssektorn. Vid 1980-talets ingång var de statsägda företagen i kris och krävde återkommande kapitaltillskott. Statsföretag AB omorganisera-des 1982 och företaget hade därmed inte längre några näringspolitiska uppgifter. Koncernen bytte 1985 namn till Procordia AB och antalet affärsområden begränsades genom att vissa företag avyttrades. Under 1990-talet förvaltades de delar av statens ägande som inte längre ingick i f.d. Statsföretag AB av flera olika departement inom Regeringskansliet, huvudsakligen inom Närings- och handelsdepartementet, Finansdepartementet och Kommunikationsdepartementet. Ansvaret för ägarfrågor separerades successivt i allt större utsträckning från ansvaret för reglering och sakfrågor som kan röra de statligt ägda företagen.</p>
<p>Regeringen lade i propositionen Aktiv förvaltning av statens ägande (prop. 1995/96:141) fram förslag för att skapa bättre förutsättningar för en mer aktiv och professionell statlig ägarroll. En av de föreslagna riktlinjerna för förvaltningen av statens ägande av de kommersiella företagen var att statligt ägda företag skulle arbeta under krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning. Inom Regeringskansliet har därefter ett kontinuerligt arbete genomförts för att ytterligare stärka en aktiv och professionell ägarroll. Regeringskansliet har sedan 1998 samlat kompetens och resurser för förvaltningen av det statliga ägandet på en särskild enhet för statligt ägande, tidigare inom Näringsdepartementet. År 2011 fördes enheten, som förvaltar majoriteten av de statligt ägda företagen, till Finansde-partementet. Ansvaret för förvaltningen av övriga företag med statligt ägande är fördelat mellan Justitie-, Utrikes-, Social-, Utbildnings-, Miljö-, Närings- och Kulturdepartementet.</p>
<p>Nuvarande förvaltning av företag med statligt ägande</p>
<p>Regeringen ska aktivt förvalta statens tillgångar i de statligt ägda företagen så att dess långsiktiga värdeutveckling blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs. Regeringen förvaltar och förfogar enligt 9 kap. 8 § regeringsformen, förkortad RF, över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt 9 kap. 9 § RF beslutar riksdagen om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Bestämmelser om förvärv och överlåtelse av egendom, däribland aktier och andelar i företag, finns i budgetlagen <a href="https://lagen.nu/2011:203">(2011:203)</a>. Enligt 8 kap. 3 § budgetlagen får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringen får heller inte utan riksdagens bemyndigande tillskjuta kapital till ett företag. Enligt 8 kap. 4 § andra stycket budgetlagen får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Utöver vad som framgår av dessa bestämmelser behöver regeringen under vissa förutsättningar även riksdagens godkännande vid väsentliga ändringar av företagens inriktning. Detta är ramen för det förvaltningsmandat regeringen har för förvaltningen av företag med statligt ägande.</p>
<p>Inom enheten för statligt ägande på Finansdepartementet finns särskilda resurser och kompetens för förvaltningen av de statligt ägda företagen. På denna enhet arbetar för närvarande drygt 20 personer med kompetens inom bolagsförvaltning, analys, bolagsjuridik och styrelsenominering. Därutöver finns det ca 16 tjänstemän i övriga Regeringskansliet med ansvar för företag med statligt ägande.</p>
<p>Regeringen strävar efter att skapa bästa möjliga långsiktiga värdeutveckling i företagen och samtidigt på bästa sätt tillgodose de särskilda samhällsintressen som finns i vissa företag. För att uppnå detta krävs att de statligt ägda företagen över tiden har en effektiv kapitalstruktur. Fastställande av relevanta ekonomiska mål är väsentligt för att uppnå detta. Kapitalstrukturen måste kontinuerligt följas och omprövas mot bakgrund av omvärldsförändringar och förändrade verksam-hetsförutsättningar för företagen. Detta innebär att en mängd interna och externa faktorer beträffande de förvaltade företagen beaktas och värderas, vilket kan leda till bedömningen att ett företag har behov av att tillföras ytterligare kapital eller att utdela kapital. Företaget bör vara så effektivt kapitaliserat som möjligt för att med hänsyn till företagets rörelserisk kunna bedriva sin verksamhet. Hänsyn måste också tas till framtida kapitalbehov. De ståndpunkter som staten intar som ägare påverkar inte bara företagens finansiella ställning. De kan också ha betydelse för den statliga förmögenhetsutvecklingen och få direkt effekt på statens budget.</p>
<p>Staten utövar sin formella ägarstyrning bl.a. genom företagens bolagsordningar och ägaranvisningar antagna på bolagsstämma. Vidare utgår styrningen från statens ägarpolicy och regeringens riktlinjer för t.ex. extern rapportering och anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Av dessa dokument framgår bland annat att statligt ägda företag ska vara föredömen när det gäller socialt och miljömässigt ansvars-tagande och rapportera i enlighet med GRI:s riktlinjer (Global Reporting Initiative). Staten leder som ägare processer avseende beslut om kapitaltillskott, försäljningar, fusioner, förändrade ekonomiska mål och andra större förändringar. Genom Regeringskansliets strukturerade process för styrelsenominering tillsätts styrelser med hög kompetens som är väl anpassade till respektive företags verksamhet, situation och framtida utmaningar.</p>
<p>Statligt ägda aktiebolag är egna juridiska personer och omfattas av samma rättsliga regelverk som privat ägda aktiebolag. Detta innebär exempelvis att vissa beslut, för att vara aktiebolagsrättsligt giltiga, måste fattas av bolagsstämman. Beslut vid bolagsstämmor, liksom andra beslut som ägaren tar rörande företagen, dokumenteras och diarieförs inom ramen för ägarförvaltningen i Regeringskansliet. I övrigt faller det inom regeringens förvaltningsmandat att ta beslut om löpande ägaråtgärder. Förvärv, avyttringar eller nedläggningar kan genomföras av de förvaltade företagen under förutsättning att de ryms inom den verksamhetsinriktning som riksdagen beslutat för företagen. Om det är fråga om förändringar av avgörande betydelse ska styrelsen dock samordna sin syn med ägaren.</p>
<p>Riksdagens och allmänhetens rätt till insyn i de statliga företagens verksamhet samt bolagsförvaltningen säkerställs i dag på flera sätt. För det första ska statligt ägda företag enligt regeringens riktlinjer för extern rapportering, utöver gällande redovisningslagstiftning och god redovisningssed, i tillämpliga delar presentera årsredovisning, kvartalsrapporter samt bokslutskommuniké enligt de regler som gäller för marknadsnoterade bolag. Företagen ska också redovisa en bolagsstyrningsrapport och en rapport om intern kontroll enligt Svensk kod för bolagsstyrning. Dessutom har riksdags-ledamöterna rätt att närvara vid bolagsstämmor i de företag där staten äger minst 50 procent av aktierna, under förutsättning att företaget eller ett rörelsedrivande dotterföretag har fler än 50 anställda. Av statens ägarpolicy framgår också att allmänheten bör bjudas in att närvara vid de statligt ägda företagens årsstämmor och där ges möjlighet att ställa frågor till företagsledningen. Vidare har riksdagen rätt till insyn genom att Riksrevisionen enligt aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/2002:1022">(2002:1022)</a> om revision av statlig verksamhet m.m. har rätt att utse en revisor i de företag där staten har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Riksrevisionen kan även, med stöd av sistnämnda lag, företa s.k. effektivitetsrevision av såväl de statligt ägda företagen som förvaltningen. Riksdagen kan också granska ägarförvaltningen genom konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regerings-ärendenas handläggning. Slutligen lämnar regeringen varje år en skrivelse till riksdagen med en redogörelse för förvaltningen av företag med statligt ägande under det gångna året (se exempelvis skr. 2009/10:140).</p>
<p>Internationell utblick</p>
<p>Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) tog 2005 fram riktlinjer för bolagsstyrning för statligt ägda företag (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises). Riktlinjerna beskrev dåvarande s.k. best practice inom området och har stått modell för bolagsförvaltningar i många länder. Riktlinjerna har följande grundpelare:</p>
<p>- Säkerställande av ett effektivt rättsligt ramverk för statligt ägda företag (konkurrensneutralitet mellan statligt och privat ägda företag).</p>
<p>- Statens agerande som ägare.</p>
<p>- Lika behandling av samtliga aktieägare.</p>
<p>- Relationer med intressenter.</p>
<p>- Transparens och redovisning.</p>
<p>- Styrelsens ansvar.</p>
<p>Statligt ägda företag utgör i dag ett betydande inslag i många länders ekonomier och samhällen. De flesta OECD-länder med ett betydande statligt ägande har en central förvalt-ningsorganisation med någon form av enhet för statligt ägande i huvudsak centralt placerad på något departement. Det förekommer även modeller där delar av ägandet samlats i s.k. holdingbolag. Ägarförvaltningens organisation påverkas i stor utsträckning av hur statsförvaltningen är organiserad i respektive land. Förvaltningsmodellerna är dock vanligtvis baserade på en professionell styrelserekrytering samt aktivt arbete med kapitalstrukturer, ekonomiska mål och utdelnings-policyer.</p>
<p>Behovet av en utredning</p>
<p>Förvaltningen av statligt ägda företag har sedan 1998 bedrivits på ungefär samma sätt som i dag i Regeringskansliet. Regeringskansliets uppgift är enligt dess instruktion, dvs. förordningen <a href="https://lagen.nu/1996:1515">(1996:1515)</a> med instruktion för Regerings-kansliet, att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Som redovisats i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt har regeringen därför strävat mot en renodling av Regeringskansliets verksamhet genom att flytta arbetsuppgifter av administrativ karaktär från Regeringskansliet till olika myndigheter (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Även arbetsuppgifter av operativ karaktär kan vara lämpliga att flytta från Regeringskansliet, eftersom övriga myndigheter har till uppgift att tillämpa de författningar och utföra den verksamhet som riksdag och regering har beslutat om. Exempelvis ansvarar Riksgäldskontoret för förvaltningen av statsskulden utifrån de riktlinjer som riksdagen och regeringen beslutat och Kammarkollegiet hanterar en rad operativa uppgifter i statsförvaltningen som t.ex. försäkringar och kapitalförvaltning. I propositionen redovisades vidare regeringens bedömning att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet. Regeringen angav dock även att det kan finnas goda skäl att anförtro privaträttsliga organ förvaltningsuppgifter, t.ex. när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen.</p>
<p>Regeringskansliet styrs av regeringen, vilket medför en risk för att regeringen upplevs ha dubbla roller när den både agerar som ägare och som ansvarig för regleringsfrågor. Regeringen har hanterat denna problematik genom att sträva efter att särskilja rollerna inom Regeringskansliets organisation. Som angavs i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst måste även det statliga åtagandet prövas med stor omsorg med hänsyn till effektivitetssträvanden. De uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294).</p>
<p>De statligt ägda företagen, med ett marknadsvärde på över 600 miljarder kronor, utgör en betydande del av statens tillgångar. Det är därför av stor vikt att staten hanterar sin ägarroll på ett ansvarsfullt sätt. Regeringen aviserade redan i budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1 utgiftsområde 24, bet. 2006/07:NU1, rskr. 2006/07:62) sin avsikt att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ägarförvaltningen är tydlig och sköts professionellt med respekt för de krav på öppenhet och möjlighet till demokratisk kontroll som bör ställas på all statlig verksamhet.</p>
<p>Det är också nödvändigt att statens ägarförvaltning fortlöpande anpassas till omvärldens ökade och förändrade krav. Under de senaste åren har intresset för och regleringen av ägarstyrningsfrågor ökat såväl globalt som lokalt, vilket lett till ökade krav på hanteringen av dessa frågor. Vidare har Sveriges medlemskap i Europeiska unionen medfört förändringar i den nationella lagstiftningen, inte minst inom områdena konkurrens-rätt, statsstöd och offentlig upphandling.</p>
<p>Mot denna bakgrund är det enligt regeringens mening lämpligt att överväga alternativ till nuvarande ordning och utreda vilken organisationsform som är den mest ända-målsenliga för förvaltningen av de statligt ägda företagen.</p>
<p>Utgångspunkter för uppdraget</p>
<p>Statens styrning av företag med statligt ägande måste vara tydlig och skötas professionellt med respekt för de krav på öppenhet och den möjlighet till demokratisk kontroll som bör ställas på all statlig verksamhet. Detta förutsätter stabilitet och kontinuitet i förvaltningen. Samtidigt ska förvaltningen vara så effektiv som möjligt, vilket t.ex. innebär att endast de frågor som kräver ett politiskt ställningstagande underställs regering och riksdag.</p>
<p>En annan viktig utgångspunkt är att riksdagens och allmänhetens rätt till insyn i de förvaltade företagen och förvaltningen även fortsättningsvis ska vara tillfredsställande och inte begränsas av valet av organisationsform.</p>
<p> De övergripande målen för förvaltningen av statligt ägda företag är att företagens långsiktiga värdeutveckling blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs. Vidare bör statligt ägda företag även fortsättningsvis vara föredömen när det gäller t.ex. socialt och miljömässigt ansvarstagande samt fortsätta att redovisa detta i hållbarhetsredovisningar. Statens ägarpolicy, regeringens rikt-linjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare och för extern rapportering ska också fortsätta att tillämpas.</p>
<p>En annan utgångspunkt för uppdraget är att regeringen strävar efter att renodla Regeringskansliets roll genom att flytta vissa arbetsuppgifter som inte är av styrande karaktär från Regeringskansliet till andra myndigheter och organ.</p>
<p>Det finns stora skillnader mellan de företag som i dag förvaltas genom Regeringskansliet. De förvaltade företagens särskilda uppdrag och förutsättningar samt regeringens möjligheter till styrning av företagen måste därför beaktas vid valet av organisationsform. Det kan därför övervägas att kategorisera företagen och välja olika organisationsformer för förvaltningen för olika företagskategorier.</p>
<p>Utredaren ska i samtliga analyser och redogörelser utgå från ägarens, dvs. statens, perspektiv. Konsekvenserna för riksdagen och regeringen ska belysas samt även de eventuella konsekvenser som finns för de förvaltade företagen.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Alternativa organisationsformer</p>
<p>Utredaren ska inledningsvis kartlägga och redogöra för de huvudsakliga alternativa organisationsformerna för förvalt-ningen av statligt ägda företag. Hela förvaltningen, eller endast delar av den, skulle t.ex. kunna bedrivas i aktiebolagsform eller i myndighetsform (Regeringskansliet eller annan myndighet). Redogörelsen ska, för varje organisationsform, behandla följan-de aspekter:</p>
<p>- Regeringens möjligheter till och utövande av styrning och kontroll över både förvaltningsorganisationen och de förvaltade företagen, t.ex. hur styrelser utses, ersätt-ningsfrågor, vilka beslut som krävs för att utöva styrningen och möjligheten till samordning mellan ägaren och företagen.</p>
<p>- Ansvarsfördelningen mellan olika organ, dvs. vilket organ som fattar beslut i olika avseenden beträffande de förvaltade företagen (t. ex. vilka frågor som kräver politiskt ställningstagande eller samråd med ägaren) och gräns-snitten mellan dem.</p>
<p>- Möjligheter till insyn i såväl företagen som förvaltningen.</p>
<p>- Ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag beträffande styrningen av det statliga ägandet, dvs. både ägandets omfattning och inriktning.</p>
<p>- Statens möjligheter till granskning och utvärdering av såväl företagen som förvaltningen.</p>
<p>- Beslutsprocess för kapitalisering och finansiering av de förvaltade företagen, innefattande förutsättningar för att kunna skapa en effektiv kapitalstruktur i de förvaltade företagen.</p>
<p>- Beslutsprocess för utdelning av medel från de förvaltade företagen.</p>
<p>- Hantering av särskilt beslutade samhällsuppdrag.</p>
<p>Tidigare och befintliga förvaltningsmodeller</p>
<p>Utredaren ska inledningsvis analysera de tidigare förvalt-ningsmodeller som staten använt sig av för förvaltning av företag med statligt ägande, t.ex. Statsföretag AB, samt redovisa dessas för- och nackdelar. Utredaren ska kartlägga och redovisa vilka modeller för ägarförvaltning som tillämpas av andra stora företagsägare och hur dessa förhåller sig till tillämpliga regelverk avseende ägarstyrning (eng. corporate governance). Kartläggningen ska omfatta dels relevanta privata ägare, dels statliga ägare i andra länder. Även de olika förvaltningsmodeller som används inom den svenska staten, t.ex. vid förvaltningen av statsskulden och AP-fonderna, bör ingå i kartläggningen. Vid denna kartläggning ska de aspekter som nämnts under rubriken Alternativa organisationsformer belysas i den utsträckning som det är möjligt för utredaren att få relevant faktaunderlag. Dessutom ska det framgå hur förvaltningen är organiserad och bemannad, både i funktioner och antal anställda. Av redovisningen ska det också framgå vilka likheter och skillnader som finns mellan andra ägare å ena sidan och svenska staten å den andra. Utredaren ska också analysera vilka skillnader som finns mellan de redovisade modellerna och hur förvaltningen av företag med statligt ägande är organiserad i Regeringskansliet i dag. Det bör slutligen övervägas om det finns något gemensamt mellan de kartlagda förvaltningsmodellerna som skulle kunna betecknas som s.k. best practice på området samt i vilka avseenden det finns skillnader mellan denna s.k. best practice och hur förvaltningen av företag med statligt ägande är organiserad i Regerings-kansliet i dag.</p>
<p>Förslag till framtida organisation för förvaltningen</p>
<p>Utifrån ovan nämnda utgångspunkter ska utredaren föreslå hur de verksamheter inom Regeringskansliet som i dag svarar för förvaltningen av företag med statligt ägande lämpligast bör bedrivas och organiseras i framtiden. Förslaget ska innehålla en redovisning av samtliga de aspekter som nämnts under rubriken Alternativa organisationsformer. Förslaget ska även överensstämma med relevanta regelverk inom bolagsstyrning. Det ska framgå vilka resurser som kan behövas bemanningsmässigt, främst utifrån vilka funktioner som kan komma att behövas i den nya organisationen. Förslaget ska också innehålla en redovisning av förslagets för- och nackdelar jämfört med hur förvaltningen av företag med statligt ägande bedrivs i dag. Det ska även framgå av förslaget hur den löpande styrningen av den nya organisationen ska ske, vilka uppgifter styrningen innefattar och vilka resurser som kan behövas såväl ekonomiskt som bemanningsmässigt vid denna styrning. Utredaren ska beakta pågående arbeten i Regeringskansliet och i utredningar som kan ha betydelse för detta uppdrag.</p>
<p>Vidare ska utredaren överväga rättsliga konsekvenser av förslaget, såsom exempelvis statsstödsfrågor, koncentrations-prövning, konsekvenser till följd av s.k. ägarförändrings-klausuler (eng. change of control) samt påverkan på eventuella statliga lån och garantier hos de förvaltade företagen. Dessa konsekvenser ska framgå av utredarens redogörelse för förslaget. Redogörelsen ska, som nämnts i avsnittet Utgångspunkter för uppdraget, avse konsekvenserna ur såväl ägarens som de förvaltade företagens perspektiv.</p>
<p>Utredaren ska särskilt överväga om förvaltningen av företag med statligt ägande i sin helhet eller endast avseende vissa företag bör förändras och därmed inordnas i en ny eller befintlig myndighet eller bolagiseras. Utredaren ska därvid även överväga vilka kriterier som är lämpliga att lägga till grund för en eventuell uppdelning av förvaltningen. Om utredaren föreslår att förvaltningen, eller delar av den, ska föras till en nyinrättad eller väsentligt förändrad myndighet, ska utredaren lämna ett preciserat och konkret förslag till ändamålsenlig uppgifts-, ansvars- och resursfördelning. Om utredaren föreslår att förvaltningen, eller delar av den, ska föras till ett nyinrättat aktiebolag, ska utredaren lämna förslag till bolagsordning, ekonomiska mål, eventuell ägaranvisning och kapitalstruktur.</p>
<p>Förslaget ska också innehålla en bedömning av behovet av författningsändringar, ett förändrat eller förtydligat uppdrag för ägarförvaltningen och liknande förändringar samt förslag till sådana. Slutligen ska utredaren presentera en detaljerad tidsplan för genomförande av förslaget.</p>
<p>Konsekvensbeskrivning</p>
<p>Utredaren ska bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Utredaren ska även bedöma och redovisa förslagets eventuella konsekvenser av betydelse för miljön samt beskriva vilka åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljöaspekter. Utredaren ska även föreslå hur eventuella kostnader ska finansieras.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>I den omfattning som utredaren finner lämpligt ska synpunkter inhämtas från berörda myndigheter, företag och organisationer, t.ex. Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket, Riksrevision-en, Statens tjänstepensionsverk och Statskontoret. Utredaren ska även inhämta synpunkter från berörda delar av Regerings-kansliet. Utredaren ska hålla sig underrättad om sådant arbete som bedrivs inom andra myndigheter och organisationer, t.ex. OECD, och som kan ha relevans för detta uppdrag.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 13 januari 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:32/2011-03-31T12:00:00+01:002011-03-31T12:00:00+01:002011:32 Översyn av Statistiska centralbyrån och statistiksystemetFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 31 mars 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska se över Statistiska centralbyrån (SCB) och systemet för den officiella statistiken och analysera för- och nackdelar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem. Utredaren ska särskilt granska statistik-kvaliteten och tillgängligheten till statistiken, inbegripet pris-sättning och dokumentation.</p>
<p>I utredarens uppdrag ingår också att analysera vad det innebär för den samlade statistikproduktionen att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Det gäller dels konsekvenserna för SCB och systemet för den officiella statistiken, dels effekterna på de marknader där myndigheterna är verksamma. Utredaren ska dessutom analysera konsekvenserna för SCB av lagen <a href="https://lagen.nu/2010:566">(2010:566)</a> om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen.</p>
<p>Med utgångspunkt i den genomförda översynen och analysen ska utredaren föreslå bl.a.</p>
<p>- hur kvaliteten i den officiella statistiken ska säkerställas och tillgängligheten förbättras,</p>
<p>- hur systemet för den officiella statistiken ska utformas,</p>
<p>- vilka mål, uppgifter, resurser och prioriteringar som ska gälla för SCB,</p>
<p>- vilka författningsändringar som behövs till följd av förslagen.</p>
<p>Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 10 december 2012.</p>
<p>Det svenska statistiksystemet och det europeiska</p>
<p>SCB firade 2009 150 år som statlig myndighet. Verksamheten dominerades till en början av befolkningsstatistik. Efter hand tillkom jordbruksstatistik, kommunal finansstatistik, spar-banksstatistik och fattigvårdsstatistik. I början av 1960-talet påbörjades en centralisering av den statliga statistiken till SCB och några år senare etablerades verksamhet i Örebro.</p>
<p>Det är 20 år sedan det genomfördes en heltäckande statistikutredning som resulterade i att ansvaret och motsvarande medel för delar av den officiella statistiken överfördes från SCB till andra statliga myndigheter.</p>
<p>Mer avgränsade utredningar har dock genomförts därefter. Statistikreformen utvärderades 1999 (SOU 1999:96). Författningarna på statistikens område sågs över samma år (Ds 1999:75). En översyn av den ekonomiska statistiken genomfördes 2002 (SOU 2002:118). En fördjupad prövning av inriktning och omfattning av officiell statistik inom SCB:s ansvarsområde gjordes 2002. En arbetsgrupp tillsatt av Finansdepartementet granskade 2003 SCB:s underlag för fördjupad prövning.</p>
<p>Det svenska statistiksystemet är decentraliserat sedan statistikreformen i början av 1990-talet (prop. 1992/93:101, bet. 1991/93:FiU7, rskr. 1992/93:122, prop. 1993/94:100, bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269). Det innebär att SCB ansvarar för sektorsövergripande statistik såsom arbets-marknadsstatistik, befolkningsstatistik, ekonomisk statistik, välfärdsstatistik och viss utbildningsstatistik medan 25 sektorsansvariga myndigheter ansvarar för den officiella statistiken inom sina områden. Därtill kommer att Riksbanken ansvarar för betalningsbalansstatistik och finansmarknads-statistik.</p>
<p>SCB ansvarar också för att samordna och stödja det svenska systemet för officiell statistik, exempelvis nomenklaturarbete, nationell statistiksamordning, internationellt statistiksamarbete, information och statistikservice samt vissa centrala databaser.</p>
<p>SCB ansvarar vidare för långsiktiga prognoser och analyser om befolkningsutveckling, utbildning och arbetsmarknad.</p>
<p>Utvärderingen av statistikreformen visade att verksamheten med den officiella statistiken efter reformen i huvudsak fungerat bra, men att samordningen av och överblicken över statistik-systemet försämrats.</p>
<p>Det europeiska statistiksystemet är ett partnerskap mellan Europeiska unionens statistikkontor (Eurostat), de nationella statistikbyråerna och andra nationella statistikproducerande myndigheter för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. Medlemsstaterna samlar in, bearbetar och överlämnar uppgifterna till Eurostat som sammanställer statistiken för EU-ändamål. Den europeiska statistiken styrs av femårsprogram där huvudområden och mål fastställs. Det nuvarande programmet omfattar perioden 2008-2012. Femårsprogrammen kompletteras med detaljerade årliga program.</p>
<p>Det svenska statistikregelverket och EU-rätten</p>
<p>Statistiken regleras av såväl svenska författningar som EU-rätt. I lagen <a href="https://lagen.nu/2001:99">(2001:99)</a> om den officiella statistiken finns bestämmelser om officiell statistik och viss annan statistik som tas fram hos en statistikansvarig myndighet.</p>
<p>Personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a> gäller vid framställning av statistik i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lagen och i förordningen <a href="https://lagen.nu/2001:100">(2001:100)</a> om den officiella statistiken. I personuppgiftslagen finns det bl.a. bestämmelser om skydd mot kränkning av en enskilds personliga integritet genom behandling av personuppgifter.</p>
<p>I lagen om den officiella statistiken sägs att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Vidare anges vilka uppgifter som näringsidkare, kommuner, stiftelser m.fl. är skyldiga att lämna för den officiella statistiken. I 5 § anges att den officiella statistiken ska framställas och offentliggöras med beaktande av behovet av skydd för fysiska och juridiska personers intressen. Enligt 6 § gäller att uppgifter i den officiella statistiken inte får sammanföras med andra uppgifter i syfte att ta reda på en enskilds identitet. I 19 § finns vidare bestämmelser om gallring och arkivering.</p>
<p>I förordningen om den officiella statistiken anges vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den.</p>
<p>I offentlighets- och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/2009:400">(2009:400)</a>, förkortad OSL, finns det bestämmelser om statistiksekretess. I 24 kap. 8 § anges att sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde.</p>
<p>I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik, finns det bestämmelser om utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. Här finns också bestämmelser om statistisk konfidentialitet.</p>
<p>Därutöver finns det ett stort antal EU-författningar som reglerar definitioner, tidsramar, frekvenser, överföring av uppgifter till Eurostat m.m. för framställning av bl.a. ekonomisk statistik, jordbruksstatistik, företagsstatistik, befolkningsstatistik och välfärdsstatistik.</p>
<p>Efter en uppmaning av rådet 2004 har de nationella statistikinstituten tagit fram en uppförandekod för europeisk statistik. Uppförandekoden är ett instrument för självreglering med normer för oberoende, integritet och ansvar och omfattar medlemsstaternas statistikmyndigheter och Eurostat. Europeiska rådgivande organet för statistikstyrning rapporterar årligen till Europaparlamentet och rådet om hur medlemsstaterna och Eurostat följer koden. Mot bakgrund av revisionen av statistiska data i Grekland hösten 2009 har Ekofinrådet föreslagit att uppförandekoden stärks genom att vissa minimistandarder införs i en rättsakt.</p>
<p>Uppdraget att se över Statistiska centralbyrån och statistiksystemet</p>
<p>Kvaliteten i den officiella statistiken måste säkerställas</p>
<p>Att säkerställa god kvalitet i den officiella statistiken är grundläggande för att skapa tillförlitlighet och trovärdighet i statistiken. Det gäller alla myndigheter som ansvarar för och producerar officiell statistik. SCB ansvarar för en stor del av den officiella statistiken och är den dominerande statistikproducenten.</p>
<p>Ett övergripande mål för SCB är att producera statistik av god kvalitet. För det krävs, förutom att säkerställa kvaliteten i själva produktionsprocessen, tillgång till data och god kvalitet i indata, dvs. god kvalitet i det statistiska materialet. Urvalsstorleken i de statistiska undersökningarna är en viktig faktor för att kunna uppnå god kvalitet i indata. Det ska dock vägas mot målet om minskad börda för uppgiftslämnare. I detta sammanhang bör också nämnas att svarsfrekvensen i de statistiska undersökningarna generellt försämras sakta, såväl i Sverige som internationellt.</p>
<p>Under 2008 och 2009 upptäcktes flera allvarliga kvalitetsbrister i statistikprodukter som är centrala för den ekonomiska politiken.</p>
<p>Riksrevisionen redovisade i februari 2010 en revisions-rapport, som ett led i den årliga revisionen av SCB (Revisionsrapport 2010-02-18: Granskning av IT-miljön för statistikproduktion av KPI och NR samt processen för intern styrning och kontroll). Riksrevisionen granskade IT-miljön för statistikproduktion av konsumentprisindex (KPI) och nationalräkenskaper (NR) samt förberedelserna för att kunna följa förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:603">(2007:603)</a> om intern styrning och kontroll. Riksrevisionen har tidigare under 2008 vid två tillfällen skriftligen framfört iakttagelser om brister i SCB:s interna styrning och kontroll för framtagandet av KPI. Enligt Riksrevisionen visar granskningen på stora brister i ledning, styrning och uppföljning av statistikproduktionens IT-miljö för KPI och NR. Även om granskningen i första hand har avsett IT-miljöerna för produktion av KPI och NR, hade Riksrevisionen anledning att förmoda att liknande brister finns i IT-miljöer för andra statistikprodukter.</p>
<p>Regeringen uppdrog den 25 mars 2010 åt SCB att löpande informera regeringen dels om myndighetens pågående arbete med att säkerställa kvaliteten i statistikproduktionen, särskilt i statistikproduktionens IT-miljö, dels om åtgärder för att säkerställa den interna styrningen och kontrollen.</p>
<p>Det är nödvändigt att säkerställa kvaliteten i statistikproduktionen så att trovärdigheten till den officiella statistiken inte urholkas. Mot den bakgrunden behöver det göras en bedömning av statistikkvaliteten vid SCB och andra myndigheter som producerar officiell statistik.</p>
<p>Förbättringar av den interna styrningen och kontrollen vid dessa myndigheter kan vara ett led i att öka statistikens kvalitet. I detta sammanhang bör det även göras en avvägning mellan krav på hög kvalitet och hur snabbt statistiken måste tillgängliggöras. Internationella jämförande studier kan ge lärdomar av framgångsrik kvalitetssäkring och goda exempel i omvärlden.</p>
<p>Kvalitetskraven i lagen om den officiella statistiken är allmänt beskrivna. Enligt 3 § ska statistiken vara objektiv och allmänt tillgänglig. Förordningen om europeisk statistik har en betydligt mer utförlig beskrivning av statistikens kvalitet. I artikel 12 i nämnda förordning beskrivs sju kvalitetskriterier: relevans, noggrannhet, aktualitet, punktlighet, tillgänglighet och tydlighet, jämförbarhet samt samstämmighet. Det bör övervägas om kvalitetskraven i lagen om den officiella statistiken bör preciseras och hur kraven ska följas upp.</p>
<p>Tillgängligheten till den officiella statistiken måste förbättras</p>
<p>Att förbättra tillgängligheten till den officiella statistiken är en utmaning för alla myndigheter som ansvarar för och producerar officiell statistik.</p>
<p>Statistiken kan anses vara tillgänglig om man kan hitta och få tillgång till statistiken, inom rimlig tid, utan avgift eller till rimlig kostnad, enkelt kan tolka statistiken samt använda den för egna bearbetningar och analyser. Förbättrad tillgänglighet till statistiken var en av hörnstenarna i statistikreformen. Tillgängligheten har sedan reformen förbättrats avsevärt på flera områden. Bland annat är Sveriges statistiska databaser numera avgiftsfritt tillgängliga genom SCB:s webbplats. Tillgängligheten måste dock förbättras ytterligare.</p>
<p>Förbättrad tillgänglighet borde kunna leda till ökade möjligheter att tillgodose statistikanvändarnas behov av uppföljning inom olika politikområden. Det bör exempelvis analyseras i vilken mån det är möjligt att tillgodose nya behov av aktuell och mer detaljerad statistik inom välfärdspolitiken och miljöpolitiken. Förbättrad tillgänglighet innebär också att man bör försöka underlätta forskningens behov av att kunna bedriva registerbaserad forskning på ett mer effektivt sätt än i dag.</p>
<p>Strategiskt viktiga områden för förbättrad tillgänglighet är dokumentation, prissättning och statistiksekretess. Andra områden är säker teknik och bra presentation.</p>
<p>Sammanfattningsvis bör utredarens förslag till förbättrad tillgänglighet till den officiella statistiken ha som mål att göra det lätt att söka och komma åt all officiell statistik, att underlätta även för icke-specialister att tolka och använda officiell statistik, att göra det möjligt för kvalificerade statistikanvändare, inte minst forskare vid universitet och högskolor, att använda den officiella statistikens datamaterial på egen hand, att förbättra dokumentationen, att förenkla och förtydliga statistiksekretessen (även när det är fråga om annan statistik än officiell statistik), att inte inskränka tillgängligheten mer än nödvändigt för att säkra statistiksekretessen samt att ge tillgång till den officiella statistiken genom bastjänster i kombination med valfria tilläggstjänster. Ett system för tillsyn av tillgängligheten bör övervägas.</p>
<p>Dokumentation</p>
<p>God dokumentation är grundläggande för att förbättra tillgängligheten. För att kunna söka efter statistik måste statistikanvändarna få en överblick över vilken statistik som finns tillgänglig och vad den omfattar. För att kunna tolka statistiken behövs ytterligare kunskap. För mer djupgående analyser krävs det dessutom kunskap om de underliggande datamaterialen och processerna.</p>
<p>Vissa hävdar att enbart statistikproducenten har tillräcklig kunskap för att rätt kunna tolka och analysera statistiken. Andra hävdar motsatsen, att statistiken ska vara så väl dokumenterad att i stort sett vem som helst kan använda den på egen hand. Det är en prioriterad uppgift för SCB och andra statistikansvariga myndigheter att, inom ramen för befintliga anslagsmedel, genomföra fullständiga dokumentationer och kvalitets-deklarationer. Mot den bakgrunden behöver det utredas hur dokumentationen av statistiken kan förbättras.</p>
<p>Prissättning</p>
<p>Rationell, transparent och enhetlig prissättning är ett annat strategiskt område för att förbättra tillgängligheten.</p>
<p>Officiell statistik är ett bra exempel på en kollektiv nyttighet. Kostnaden för att producera den officiella statistiken är praktiskt taget densamma, oavsett hur många som konsumerar den. När den väl producerats för någon konsument är marginalkostnaden för att ställa den till ytterligare konsumenters förfogande allt mindre, ibland nära noll. Det är rationellt att finansiera officiell statistik genom anslagsmedel. Det är dock inte optimalt att låta den i alla delar vara helt avgiftsfri.</p>
<p>De flesta kostnaderna för att producera och tillgängliggöra en viss statistikprodukt är helt oberoende av hur många som använder statistikprodukten. Det gäller t.ex. kostnaderna för att konstruera ett produktionssystem, samla in, granska och rätta data, genomföra bearbetningar och att konstruera ett system för tillgängliggörande. Det finns dock vissa kostnader som ökar med antalet användare. Det gäller t.ex. kostnader för att ge betydligt fler användare tillgång till en databas med given servicenivå, skräddarsy särskilda varianter av statistikprodukten för vissa användare, eller utföra vidarebearbetningar och analyser av statistiken för en viss användare.</p>
<p>Det ekonomiska målet för statlig avgiftsfinansierad verksamhet är, om inget annat mål beslutats, full kostnadstäckning enligt 5 § avgiftsförordningen <a href="https://lagen.nu/1992:191">(1992:191)</a>. Förordningen gäller för alla myndigheter under regeringen. En myndighet får bara ta betalt för sina tjänster om det finns ett uttryckligt stöd för det. För SCB:s del finns det sådant stöd i 24 § förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:762">(2007:762)</a> med instruktion för Statistiska centralbyrån. Enligt SCB:s regleringsbrev gäller att myndigheten själv bestämmer avgifternas storlek och att inkomsterna disponeras av myndigheten. Enligt 7 § avgiftsförordningen ska avgifterna beslutas efter samråd med Ekonomistyrningsverket (ESV).</p>
<p>Riksrevisionen granskade 2004 SCB:s uppdragsverksamhet (RiR 2004:8). Riksrevisionens övergripande slutsatser är att förutsättningarna för insyn i SCB:s uppdragsverksamhet är begränsade. Mot bakgrund av Riksrevisionens rapport beslutade regeringen att skärpa återrapporteringskraven för den avgiftsfinansierade verksamheten i regleringsbrevet från och med budgetåret 2005.</p>
<p>ESV har i en skrivelse till SCB i oktober 2008 rekommenderat att SCB överväger en ny prissättningsmodell.</p>
<p>Beställare av statistik har under lång tid kritiserat SCB:s prissättning. Kritiken gäller bl.a. höga priser och bristande transparens i prissättningen.</p>
<p>För- och nackdelar med olika prissättningsmodeller bör belysas utifrån kostnads- och tillgänglighetsperspektiv. De ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ bör tydliggöras. Det bör övervägas att införa ett undantag från det ekonomiska målet om full kostnadstäckning i avgiftsförordningen när det gäller officiell statistik. Marginalkostnadsprissättning för officiell statistik skulle kunna innebära att de fasta kostnaderna för att producera och tillgängliggöra en basversion av den officiella statistiken och bakomliggande datamaterial, inklusive kostnaderna för nödvändig infrastruktur, ska vara helt anslagsfinansierade och inte till någon del debiteras statistikanvändaren. De rörliga kostnaderna för att tillgängliggöra och vidareförädla basmaterialen (mikrodata, makrodata och metadata) som ingår i den officiella statistiken skulle kunna debiteras användarna genom avgifter. Det bör också analyseras om marginalkostnadsprissättning riskerar att komma i konflikt med konkurrenslagstiftningen. De ekonomiska konsekvenserna av marginalkostnadsprissättning ska belysas.</p>
<p>Statistiksekretess</p>
<p>Statistiksekretessen är av central betydelse för statistikens trovärdighet. Syftet med statistiksekretessen är att säkerställa förutsättningarna för statistikansvariga myndigheter att skydda uppgiftslämnare och därigenom kunna framställa statistik av god kvalitet. Om uppgiftslämnarna misstänker att de uppgifter som lämnas för statistik kan komma att spridas eller användas för andra ändamål än de som uppgifterna samlades in för, finns det risk att uppgiftslämnarna lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt avstår från att lämna uppgifter.</p>
<p>Den svenska lagstiftningen och EU-lagstiftningen ger ett mycket gott skydd för uppgiftslämnarna. Regleringen kring statistiksekretessen är dock komplex och svårtillgänglig. Ett förvirrande förhållande är att ordet statistik betyder en sak i offentlighets- och sekretesslagen och annan i vardagligt språkbruk. Som nämnts tidigare gäller enligt 24 kap. 8 § första stycket första meningen OSL absolut sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som gäller framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Denna bestämmelse omfattar endast en viss form av statistik, nämligen allmänt utredande statistik utan anknytning till något särskilt ärende, dvs. framför allt officiell statistik. Sådan statistik som en myndighet framställer för att använda som underlag för t.ex. ett beslut i ett ärende hos myndigheten benämns i OSL "annan jämförbar undersökning". Med undantag för undersökningar som utförs av Riksrevisionen eller riksdagsförvaltningen, omfattas sådana undersökningar av statistiksekretess endast om regeringen föreskriver om det (24 kap. 8 § första stycket andra meningen OSL). Regeringen har med stöd av denna bestämmelse meddelat föreskrifter om sekretess i 7 § offentlighets- och sekretessförordningen <a href="https://lagen.nu/2009:619">(2009:619)</a>, förkortad OSF.</p>
<p>Konsekvensen av denna reglering är bl.a. att en undersökning som SCB utför på uppdrag av t.ex. en statlig utredning eller en annan statlig myndighet ska anses utgöra "statistik" i den mening som avses i OSL, medan samma undersökning skulle ha betecknats "annan jämförbar undersökning" om den hade utförts av utredningen själv. Vidare försenas ofta statliga utredningar och statliga myndigheter med utredande uppgifter, t.ex. Statskontoret, i sitt utredningsarbete, eftersom de uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som de avser att begära in i syfte att framställa statistik inte kan skyddas av sekretess förrän regeringen har gjort en ändring i 7 § OSF.</p>
<p>Mot denna bakgrund bör 24 kap. 8 § OSL ses över. Ordet statistik bör ta sikte på metoden och inte ges en begränsad innebörd beroende på i vilket sammanhang statistiken framställs. Eventuella begränsningar av bestämmelsens tillämpningsområde bör göras på annat sätt än genom att använda olika ord för samma arbetsmetod. Det bör också övervägas om inte det behov av sekretess som andra myndigheter än statistikansvariga myndigheter samt Riksrevisionen och riksdagsförvaltningen har för sådana uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som begärs in för framställning av statistik, bör tillgodoses genom en sekretessbestämmelse direkt i OSL. Detta skulle kunna vara bättre än att en ändring ska behöva göras i OSF varje gång en myndighet behöver utföra en statistisk undersökning. I detta sammanhang bör även den sekretessbrytande regeln i 24 kap. 8 § första stycket tredje meningen OSL ses över. Enligt den bestämmelsen kan uppgifter som omfattas av s.k. statistiksekretess endast lämnas ut i avidentifierad form när det är fråga om utlämnande för andra ändamål än forsknings- och statistikändamål (i den begränsade betydelsen ordet statistik har enligt OSL). Vid en översyn av bestämmelsen i övrigt kan den sekretessbrytande regeln behöva omformuleras för att få samma sakliga innebörd som i dag. Vid översynen bör även beaktas att statistik används vid olika typer av verksamhetsuppföljningar. Vid sådana uppföljningar torde den sekretess som gäller i den aktuella verksamheten vara tillräcklig för de uppgifter som hämtats från verksamheten. Om utredaren föreslår en utvidgning av bestämmelsens tillämpningsområde till att omfatta utförande av statistikundersökningar och statistikverksamhet hos alla myndigheter bör därför utredaren överväga om statistik som framställs i samband med verksamhetsuppföljningar redan har ett tillräckligt sekretesskydd och därför bör undantas från bestämmelsens tillämpningsområde.</p>
<p>Den officiella statistiken behöver avgränsas och preciseras</p>
<p>Definitionen av officiell statistik i lagen om den officiella statistiken är mycket omfångsrik. Enligt lagen ska officiell statistik finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Statistikförordningen specificerar den officiella statistiken i 22 ämnesområden som i sin tur är indelade i statistikområden. Även dessa ämnesområden är relativt allmänt hållna. Förordningen anger också vilken myndighet som är ansvarig för respektive statistikområde. Statistikansvariga myndigheter beslutar om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde.</p>
<p>Det offentliga åtagandet på statistikområdet bör definieras. Det bör övervägas att avgränsa den officiella statistiken och tydligare än i dag fastställa vilka samhällsområden som ska beskrivas med hjälp av officiell statistik. Ett skäl för detta är att det årligen framförs omfattande krav och önskemål på ny och förbättrad inhemsk statistik samtidigt som EU utvidgar lagstiftningen inom statistikområdet. Ett annat skäl för omprioriteringar är att det fortfarande finns brister inom centrala statistikområden. Vidare bör det övervägas om det finns skäl till att förändra regelverket så, att officiell statistik inte enbart är traditionella summerade sammanställningar utan också observationsregister och redovisningar på lägre aggregeringsnivåer som ligger till grund för sådana summeringar. Statistiksekretessen måste naturligtvis beaktas i detta sammanhang.</p>
<p>Uppgiftsskyldigheten behöver förtydligas</p>
<p>Uppgiftsskyldigheten är en viktig del av statistiklagstiftningen. Uppgiftsskyldigheten beslutas normalt inte på EU-nivå utan faller enligt den s.k. subsidiaritetsprincipen på den nationella lagstiftningen. Skälet till att uppgiftsskyldigheten finns i lagen om den officiella statistiken är att regeringsformens bestämmelser kräver reglering i lag för att en uppgiftsplikt ska konstitueras (8 kap. 3 §). Det krävs också att den är preciserad till sitt innehåll. Den måste vara så exakt att den som blir uppgiftsskyldig ska kunna bedöma dess innehåll och omfattning.</p>
<p>Uppgiftsskyldigheten i lagen om den officiella statistiken gäller näringsidkare, kommuner och olika organisationer. Enskilda personer i egenskap av privatpersoner omfattas inte av uppgiftsskyldigheten här. Det enda fall på statistikområdet där privatpersoner varit skyldiga att lämna uppgifter är då folk- och bostadsräkningar genomförts. Sista gången en sådan genomfördes var 1990.</p>
<p>Enligt 7 § lagen om den officiella statistiken ska näringsidkare lämna uppgifter om</p>
<p>1. namn och person- eller organisationsnummer för den som bedriver verksamheten,</p>
<p>2. produktion av varor och tillhandahållande av tjänster,</p>
<p>3. förbrukning av varor och anlitande av tjänster,</p>
<p>4. antalet anställda, deras sysselsättning, löner och yrken samt vakanser,</p>
<p>5. lagerhållning,</p>
<p>6. investeringar,</p>
<p>7. beställningar, köp, försäljningar och leveranser av varor och tjänster,</p>
<p>8. priser för varor och tjänster,</p>
<p>9. intäkter och kostnader,</p>
<p>10. import och export,</p>
<p>11. energiåtgång,</p>
<p>12. tillgångar och skulder,</p>
<p>13. sparande samt kapital-, kredit- och valutaförhållanden,</p>
<p>14. omfattning av upplåtelse och nyttjanderätt,</p>
<p>15. miljöskyddskostnader.</p>
<p>Kommuner och landsting ska lämna uppgifter motsvarande de som begärs från näringsidkare enligt punkterna 1-7 ovan. Kommuner ska för detta ändamål dessutom lämna uppgifter från de årliga boksluten.</p>
<p>De föreskrifter som meddelas för de statistiska undersökningarna av respektive myndighet tas i regel in i myndighetens egen författningssamling. Innehållet i föreskrifterna är normalt först och främst en uppräkning av vilka uppgifter som ska lämnas. Detta görs vanligtvis genom att frågeformuläret läggs med som en bilaga till föreskrifterna.</p>
<p>Uppgiftsskyldigheten i lagen om den officiella statistiken ska ses över. Utredaren ska analysera om förteckningen över de uppgifter som näringsidkare och andra är skyldiga att lämna för den officiella statistiken är ändamålsenlig när det gäller avvägningen mellan behovet av uppgifter för den officiella statistiken och målsättningen att minska bördan för uppgiftslämnarna. I detta sammanhang ska behovet av och förutsättningarna för att samla in och behandla ekonomiska uppgifter för den officiella statistiken från kommuner och landsting analyseras. I detta sammanhang bör uppgiftsskyldigheten för kommuner, kommunalförbund och landsting ses över. Förslaget om ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken, från 2008 års översyn av kommunalstatistik (SOU 2009:25), bör analyseras. Det bör också analyseras om det förekommer fall där en myndighet å ena sidan behöver framställa statistik för att uppfylla EU-rättsliga förpliktelser och å andra sidan inte har något eget behov av eller någon rätt att begära in uppgifterna för att framställa officiell statistik och inte kan få tillgång till uppgifterna på annat sätt. Om så är fallet bör det övervägas att införa en lagstadgad skyldighet för juridiska personer att lämna uppgifter i sådana situationer.</p>
<p>Statistiksystemet behöver ses över</p>
<p>Statistiksystemet har under 1960-talet gått från att vara ett decentraliserat system till ett centraliserat system för att på 1990-talet återgå till att vara ett decentraliserat system.</p>
<p>Argument för en centraliserad statistikorganisation har varit knappa resurser och svårdelbara resurser, t.ex. datorkraft och metodkompetens. Andra argument har varit stordriftsfördelar, professionalism, samordning, standardisering, statistiksekretess och EU-medlemskap.</p>
<p>Argument för en decentraliserad statistikorganisation har varit bättre anpassning av statistiken till användarnas behov och en mer optimal prioritering genom att statistiken vägs mot andra behov inom ett sakområde i stället för, mot annan statistik. Andra argument har varit ökade inslag av konkurrens till förmån för nytänkande och effektivitet.</p>
<p>Mot denna bakgrund ska för- och nackdelar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem analyseras.</p>
<p>Målkonflikterna behöver hanteras</p>
<p>SCB har tre olika roller i det statistiska systemet: en ansvarsroll, en produktionsroll och en förvaltningsroll. SCB har ansvar för den sektorsövergripande officiella statistiken, dvs. stora delar av den officiella statistiken. När det gäller statistikproduktion har SCB en än mer dominerande ställning. SCB producerar dels den officiella statistik som myndigheten ansvarar för, dels merparten av den officiella statistik som andra statistikansvariga myndigheter ansvarar för. Förvaltningsuppgifterna innebär samordning och stöd samt uppgifter i övrigt som är gemensamma för statistiksystemet. SCB:s olika roller i det statistiska systemet kan innebära målkonflikter, exempelvis när SCB ska samordna myndigheterna i systemet och samtidigt producera officiell statistik på uppdrag av samma myndigheter. Mot denna bakgrund behöver det utredas hur de beskrivna målkonflikterna ska hanteras.</p>
<p>EU-samarbetet bör få större genomslag i det svenska statistiksystemet</p>
<p>EU-samarbetet på statistikområdet skiljer sig från annat internationellt statistiksamarbete såtillvida att det ytterst handlar om beredning av förslag till tvingande lagstiftning. Lagstiftningen har till syfte att harmonisera statistiken för att möjliggöra jämförelser mellan medlemsländerna. Dessa producerar statistiken medan Eurostat sammanställer och publicerar den gemensamma statistiken. Regelverket är omfattande och består av ca 320 rättsakter, varav ca 40 procent reglerar ekonomisk statistik och jordbruksstatistik. Genom utvidgningen av EU:s politik har harmoniseringen av statistiken utvidgats till nästan alla politikområden. Utvecklingsarbetet inom många statistikområden sker i dag i stor utsträckning snarare inom Eurostats ca 160 arbetsgrupper, där medlemsländerna är representerade, än på nationell nivå.</p>
<p>Europeiska kommissionen presenterade i augusti 2009 ett meddelande till Europaparlamentet och rådet om produktionsmetoden för EU-statistik: en vision för det kommande årtiondet (KOM (2009) 404). Syftet med en förändrad produktionsmetod är att åstadkomma effektivitetsvinster och minska uppgiftslämnarbördan.</p>
<p>Till följd av revisionen av statistiska data i Grekland hösten 2009 beslutade rådet sommaren 2010 skärpningar av förordningen med avseende på kvaliteten på statistiken i samband med alltför stora underskott, se rådets förordning (EG) nr 679/2010 om ändring av förordning (EG) nr 479/2009 med avseende på kvaliteten på statistiken i samband med förfarandet vid alltför stora underskott. Ekofinrådet har därefter föreslagit att uppförandekoden för europeisk statistik ska stärkas.</p>
<p>Händelserna i Grekland visar på nödvändigheten av god kvalitet i EU-statistiken och nära samarbete mellan Eurostat och de nationella statistikmyndigheterna.</p>
<p>Vidare har harmoniseringen av ekonomisk statistik stor betydelse för finansieringen av EU-budgeten. Merparten av EU-budgeten finansieras genom nationella bidrag baserade framför allt på BNI-statistik, vilket ytterligare understryker vikten av EU-samarbetet på statistikområdet. SCB har här en central roll.</p>
<p>Mot denna bakgrund bör det övervägas om EU-medlemskapet bör få ett ännu större genomslag i det svenska statistiksystemet i allmänhet och i SCB:s verksamhet, prioriteringar och arbetsformer i synnerhet.</p>
<p>Myndigheters säljverksamheter inom statistikområdet behöver analyseras</p>
<p>Förvaltningskommittén (SOU 2008:118) föreslog att det införs en huvudregel som innebär att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad eller en potentiell konkurrensutsatt marknad. Regeringen har i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315) gjort bedömningen att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Mot denna bakgrund behöver det analyseras hur beslutet om myndigheters säljverksamheter påverkar statistikområdet.</p>
<p>Konsekvenserna av lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen behöver utredas</p>
<p>Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet) har regler införts för att skapa ökade förutsättningar för informationsmarknaden inom EU och ge allmänheten och näringslivet bättre möjligheter att utnyttja och kommersiellt använda den information som finns inom den offentliga sektorn.</p>
<p>Genom lagen <a href="https://lagen.nu/2010:566">(2010:566)</a> om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) genomförs PSI-direktivet i svensk rätt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Lagen trädde i kraft den 1 juli 2010.</p>
<p>SCB kan beröras av lagen på flera sätt. Inom ramen för sina offentliga uppgifter tillhandahåller myndigheten information såväl fritt som mot avgift. Myndigheten bedriver också affärsverksamhet som innefattar vidareutnyttjande av de egna informationsresurserna. Mot den bakgrunden behöver det utredas vilka konsekvenser den nya lagen får för myndighetens verksamhet.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska se över SCB och systemet för den officiella statistiken och i detta sammanhang analysera för- och nackdelar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem. Utredaren ska särskilt granska statistikkvaliteten och tillgängligheten till statistiken, inbegripet dokumentation, prissättning och statistiksekretess.</p>
<p>I utredarens uppdrag ingår också att analysera vad det innebär för den samlade statistikproduktionen att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Det gäller dels konsekvenserna för SCB och systemet för den officiella statistiken, dels effekterna på de marknader där myndigheterna är verksamma. Utredaren ska också analysera konsekvenserna för SCB av PSI-lagen.</p>
<p>Med utgångspunkt i den genomförda översynen och analysen ska utredaren föreslå</p>
<p>- åtgärder som säkerställer kvaliteten i den officiella statistiken inklusive förslag till förbättringar av den interna styrningen och kontrollen,</p>
<p>- åtgärder som minskar uppgiftslämnarnas kostnader,</p>
<p>- åtgärder som förbättrar tillgängligheten till statistiken inklusive ett system för tillsyn av tillgängligheten,</p>
<p>- åtgärder som förbättrar dokumentationen av statistiken,</p>
<p>- en prissättningsmodell, för- och nackdelar och ekonomiska konsekvenser av denna modell samt andra tänkbara modeller,</p>
<p>- de ändringar som behövs i lagen om den officiella statistiken särskilt när det gäller dels det offentliga åtagandet på statistikområdet, dels avgränsning och precisering av begreppet officiell statistik och dels uppgiftsskyldigheten,</p>
<p>- hur systemet för den officiella statistiken ska utformas,</p>
<p>- de ändringar som behövs i förordningen om den officiella statistiken särskilt när det gäller vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den,</p>
<p>- mål, uppgifter, resurser och prioriteringar för SCB,</p>
<p>- effektiviseringar i SCB:s verksamhet,</p>
<p>- hur målkonflikterna inom SCB ska hanteras,</p>
<p>- en ny förordning med instruktion för SCB,</p>
<p>- hur EU-medlemskapet ska få ett ännu större genomslag i det svenska statistiksystemet i allmänhet och i SCB:s verksamhet, prioriteringar och arbetsformer i synnerhet,</p>
<p>- ändringar i svenska författningar till följd av Europaparlamentets och rådets förordning om europeisk statistik,</p>
<p>- hur uppförandekoden för europeisk statistik kan införlivas i det nationella statistikregelverket,</p>
<p>- hur beslutet om myndigheters säljverksamheter ska tillämpas på statistikområdet,</p>
<p>- eventuella förändringar för SCB till följd av PSI-lagen,</p>
<p>- hur SCB:s samverkan med universitet och högskolor och andra myndigheter kan stärkas så att kompetensen vid myndigheten säkerställs,</p>
<p>- eventuella övriga författningsändringar som bedöms nödvändiga till följd av förslagen.</p>
<p>Utredaren ska också analysera och lämna förslag på hur sekretesskyddet för personuppgifter som begärts in i samband med såväl statistikansvariga som andra myndigheters framställning av statistik bör regleras. Här ingår att överväga om inte det behov av sekretess som andra myndigheter än statistikansvariga myndigheter har bör tillgodoses genom en sekretessbestämmelse direkt i OSL i stället för att en ändring ska behöva göras i OSF varje gång en myndighet behöver utföra en statistisk undersökning.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14-15a §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Utredaren ska belysa de ekonomiska konsekvenserna och lämna förslag till finansiering. Utredaren ska även bedöma och redovisa förslagens konsekvenser av betydelse för miljön.</p>
<p>Uppdragets genomförande</p>
<p>Utredaren ska bedriva arbetet i kontakt med statistikanvändare, statistikansvariga myndigheter, Riksbanken, berörda utredningar och Näringslivets regelnämnd.</p>
<p>Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.</p>
<p>Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 10 december 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:18/2011-03-10T12:00:00+01:002011-03-10T12:00:00+01:002011:18 Utredning om nystartszoner i stadsdelar med utbrett utanförskapFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 10 mars 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska se över möjligheten att införa ett system med skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanförskap, s.k. nystartszoner. Utredningen ska ses som ett viktigt led i regeringens pågående arbete med att förbättra integrationen på arbetsmarknaden.</p>
<p>En målsättning med åtgärden är att skapa jobb och öka sysselsättningen i områden där bl.a. sysselsättningsgraden avsevärt understiger det nationella genomsnittet. En annan målsättning är att det ska startas fler företag och att företag ska ges bättre förutsättningar att växa. Detta medför även s.k. grannskapseffekter av både ekonomisk och social art, som ytterligare bidrar till åtgärdens positiva effekter för samhället.</p>
<p>Utredaren ska identifiera och analysera för- och nackdelar med ett system med nystartszoner. Oavsett vad utredaren rekommenderar ska ett förslag med författningstext utarbetas. Förslaget ska bland annat innehålla regler för avgränsning av nystartszoner, regler om vilka kriterier som bör ställas på företag inom zonerna samt regler om vilka skattelättnader som ska ges och storleken på dessa.</p>
<p>Utredaren ska lägga särskild vikt vid att ett system med nystartszoner måste vara förenligt med de fria rörligheterna och statsstödsreglerna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt även i övrigt vara hållbart och försvarbart i ett EU-perspektiv.</p>
<p>Till den del förslagen har offentligfinansiella konsekvenser ska utredaren föreslå finansiering av förslagen. Vidare ska förslagens påverkan på den administrativa bördan för Skatteverket, andra myndigheter och företag redovisas. Även konsekvenser för de personer som berörs av förslaget ska redovisas.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 augusti 2012.</p>
<p>Bakgrund och utgångspunkter</p>
<p>I Sverige finns kring de flesta stora och medelstora städer områden som kännetecknas av hög arbetslöshet, låg förvärvsfrekvens, en hög andel invånare som upplever otrygghet samt en hög andel invånare som är beroende av försörjningsstöd.</p>
<p>Samhället behöver bli bättre på att ta till vara de outnyttjade resurser som finns i dessa områden, inte minst bland de personer som har kommit till Sverige från andra länder och som ofta utgör en stor andel av befolkningen i dessa områden. Fler jobb och företag och en bättre fungerande arbetsmarknad är viktiga förutsättningar för ett samhälles utveckling. Om människor ges verktyg för egen utveckling, arbete och företagande ökar också möjligheterna till att minska utanförskapet. Att få ett jobb är den främsta vägen in i ett samhälle, och en ökad sysselsättning i området kan även leda till s.k. grannskapseffekter. Dessa medför att de personer som bor i området kan få mer gynnsamma livsvillkor om de omges av en befolkning som i högre utsträckning har arbete.</p>
<p>Det är därför viktigt att förbättra situationen genom att skapa arbetstillfällen och öka sysselsättningen i de områden där utanförskapet är utbrett. Det handlar om att ta till vara människors arbetsförmåga, förbättra drivkrafter och hjälpa till med att hitta nya vägar till arbete. Alternativa metoder för att öka antalet jobb i stadsdelar med utbrett utanförskap måste därför undersökas för att försöka ge fler människor en chans till en ny start. Arbetet med att skapa jobb och öka sysselsättningen är avgörande för att många människor ska kunna se framtiden an med tillförsikt och stärkt självkänsla.</p>
<p>Ekonomiska frizoner - s.k. nystartszoner - finns inte i Sverige i dag. Däremot finns en rad andra former av åtgärder med syfte att främja utvecklingen i avgränsade geografiska områden, få fler och växande företag samt bryta utanförskapet. Åtgärderna är av olika karaktär. Inom den regionala tillväxtpolitiken förekommer stöd riktade direkt till företag (regionala företagsstöd och nedsatta socialavgifter inom vissa stödområden). Inom arbetsmarknadspolitiken finns åtgärder för att så snabbt som möjligt hjälpa arbetsgivare med önskad arbetskraft och för att öka sysselsättningen bland grupper som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Exempel här är ekonomiskt stöd till företag som anställer personer som står långt från arbetsmarknaden (nystartsjobb, instegsjobb, anställningsstöd och lönebidrag) och stöd till arbetslösa för start av näringsverksamhet. Inom integrationspolitiken finns urbant utvecklingsarbete som för närvarande omfattar 21 av landets kommuner, där staten och kommunerna tillsammans arbetar för en positiv utveckling i 38 stadsdelar. Inom näringspolitiken finns en mängd insatser för att underlätta för individer som vill starta ett eget företag. Nystartskontoren, som erbjuder individuellt anpassad vägledning och service inom området starta och driva företag, är utbyggda och förstärkta på orter med utbrett utanförskap.</p>
<p>Konceptet med ekonomiska frizoner har funnits under en lång tid i andra länder och sådana stöd finns för närvarande i bl.a. Frankrike och USA. Det är viktigt att beakta de erfarenheter och resultat som finns på området samt att analysera de utvärderingar av liknande system som har gjorts i andra länder. Det förhållandet att väl beprövade system med ekonomiska frizoner funnits sedan länge i andra länder talar för att ett motsvarande koncept även kan fungera i Sverige. Alla vägar som kan leda till en förbättrad integration och ett minskat utanförskap måste utvärderas och övervägas.</p>
<p>Utländska system med ekonomiska frizoner</p>
<p>Som tidigare nämnts finns det eller har det funnits system med ekonomiska frizoner i flera andra länder. I USA har s.k. Urban Enterprise Zones funnits sedan början av 1980-talet. Även i Storbritannien har det sedan lång tid tillbaka funnits områden som är ekonomiska frizoner. Ett framgångsrikt exempel är London Docklands, som utsågs till en sådan zon år 1982. Företag som etablerade sig i området fick skattelättnader och vissa andra fördelar. Detta gjorde att det blev mer attraktivt att investera i Docklands och systemet bidrog till den starka utveckling som området därefter har genomgått.</p>
<p>Frankrike har sedan år 1996 ett system med frizoner i utsatta urbana områden, s.k. zones franches urbaines (ZFU). Nybildade företag och företag som etablerar sig i frizonerna är undantagna från viss beskattning och från att betala socialavgifter.</p>
<p>Det franska systemet omfattar för närvarande 100 zoner. Systemet är godkänt av Europeiska kommissionen, eftersom det enligt kommissionen är förenligt med EU:s statsstödsregler. Det avser stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner som inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.</p>
<p>I Frankrike väljs frizonerna ut på grundval av vissa socioekonomiska kriterier som ska visa att det är fråga om utsatta områden. I den ursprungliga lagstiftningen var villkoren att arbetslöshetsnivån var mer än 25 procent högre än den genomsnittliga nivån i Frankrike, andelen utbildade personer över 15 år var lägre än 29 procent, den skattemässiga potentialen i de aktuella områdena var lägre än 3 800 franc per invånare, andelen unga var högre än 36 procent och att det fanns fler än 10 000 invånare per zon.</p>
<p>Sedan år 2006 får endast företag som omfattas av den gemenskapsrättsliga definitionen av mikro- eller småföretag (företag med högst 50 anställda samt med en omsättning eller balansomslutning om högst 10 miljoner euro) dra nytta av åtgärderna. Det gäller nybildade företag och företag som etableras i en ZFU under tiden 1 januari 2006 - 31 december 2011.</p>
<p>Företag i frizonerna omfattas av befrielser från både skatt och socialavgifter. Undantag medges från bolagsskatt i fem år, upp till ett visst takbelopp per år. Efter fem år minskas undantaget successivt under nio år, oavsett företagets storlek. Företagen kan vidare få fullständigt undantag från socialavgifter under fem år. Det finns dock en begränsning till en viss högsta lön per månad och anställd. Denna period följs av ett minskande undantag under en period om högst nio år. Företagen har även rätt till vissa undantag från s.k. lokal företagsskatt och fastighetsskatt.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska se över möjligheten att införa ett system med skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanförskap, s.k. nystartszoner. Målsättningarna med systemet är följande.</p>
<p>- Skapa jobb och öka sysselsättningen i områden där bl.a. sysselsättningsgraden avsevärt understiger det nationella genomsnittet, vilket kan leda till s.k. grannskapseffekter av både ekonomisk och social art.</p>
<p>- Leda till att det startas fler företag inom zonerna och att företag ska ges bättre förutsättningar att växa.</p>
<p>Förslaget ska utformas så att reglerna på bästa sätt uppfyller de uppställda målsättningarna.</p>
<p>Utifrån de olika aspekter som närmare anges nedan ska utredaren analysera innebörden av ett system med nystartszoner. Det innebär att göra en inventering av såväl de fördelar och möjligheter som de risker och svårigheter som finns och hur dessa kan hanteras. Resultatet av analysen ska därefter vägas samman i en slutsats om huruvida ett system med nystartszoner bör införas.</p>
<p>Oavsett vilken slutsats som utredaren drar i fråga om lämpligheten av att införa skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanförskap, ska utredaren lämna förslag till ett heltäckande system för detta med de författningsändringar, inklusive ändringar i det skatteadministrativa regelverket och i andra regelverk, som bedöms nödvändiga. Utredaren ska vid utformningen av författningsförslagen beakta de föreslagna reglernas möjliga inverkan på andra regelsystem och dess samverkan med andra insatser som bedrivs med motsvarande syfte. Utredaren ska särskilt beakta hur systemet förhåller sig till regeringsformen.</p>
<p>Det står utredaren fritt att under arbetets gång samråda med berörda myndigheter och organisationer, såsom näringslivs- och företagarorganisationer.</p>
<p>Allmänna riktlinjer</p>
<p>Som en allmän utgångspunkt gäller att uppdraget ska utföras med beaktande av de generella riktlinjer för skattereglernas utformning som riksdagen beslutat om i 2008 års ekonomiska vårproposition (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, rskr. 2007/08:259).</p>
<p>Ett system som det nu aktuella kan utformas som en inkomstminskning för staten, dvs. i form av t.ex. nedsättning av skatt, skattereduktion, avdrag eller som en kreditering av skattekontot (ett exempel på ett sådant stöd är stödet för nystartsjobben). Alternativt kan åtgärden utformas som en utgiftsökning, helt utan koppling till skattesystemet. Utredaren ska ta ställning till om det är lämpligast att åtgärden belastar inkomst- eller utgiftssidan i statsbudgeten och om det är lämpligast att den ges inom eller utom ramen för skattesystemet. Även om utredaren bedömer att det är lämpligast med ett stöd utanför skattesystemet, ska förslag lämnas på lättnader inom skattesystemet. Förslaget bör utformas så att effekterna på sysselsättningen blir stora och att åtgärderna genomförs på ett kostnadseffektivt sätt.</p>
<p>Ekonomiska frizoner - s.k. nystartszoner - är något som inte förekommer i det svenska skattesystemet i dag, varför det är viktigt med en noggrann analys. Utredaren bör beakta de erfarenheter som finns från det fleråriga svenska arbetet med olika regionala stödordningar i form av t.ex. lokaliseringsstöd, anställningsstöd och nedsatta socialavgifter som tillämpats inom vissa s.k. stödområden.</p>
<p>Utredaren ska även beakta de analyser som gjorts när det gäller system med ekonomiska frizoner i andra länder. I och med att det franska systemet har genomgått en EU-rättslig statsstödsprövning är det systemet särskilt intressant att studera. Utredaren bör göra en analys av det franska systemet, såväl av de ekonomiska effekterna som av den närmare utformningen av reglerna. Vägledning kan även hämtas från de andra länder som har eller har haft system med ekonomiska frizoner, som t.ex. USA och Storbritannien.</p>
<p>Utredaren måste också beakta att ett förslag om skattelättnader ska kunna samordnas med övriga system som medger skattelättnader till vissa grupper (t.ex. nedsatta socialavgifter för unga och skattereduktion för hushållsarbete). Förslaget om nystartszoner får inte i kombination med andra stöd leda till en alltför låg eller en negativ beskattning. Utredaren bör även säkerställa att förslaget om nystartszoner samordnas med befintliga insatser inom näringspolitiken, den regionala tillväxtpolitiken, arbetsmarknadspolitiken och integrationspolitiken som syftar till att minska utanförskapet och främja företagandet och tillväxten i stadsdelar med utbrett utanförskap.</p>
<p>Förenlighet med EU-rätten</p>
<p>Utredaren ska lägga särskild vikt vid att ett system med nystartszoner måste vara förenligt med de fria rörligheterna och statsstödsreglerna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt även i övrigt vara hållbart och försvarbart i ett EU-perspektiv.</p>
<p>Utredaren ska studera och analysera det ovan beskrivna franska systemet med frizoner. Det franska systemet har flera gånger genomgått en prövning mot EU:s regler om statsstöd. Det franska systemet är enligt Europeiska kommissionen förenligt med statsstödsreglerna eftersom det avser stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner som inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen beslutade senast den 22 juni 2006 (N 70/A/2006) att den franska stödordningen är förenlig med statsstödsreglerna. Beslutet gäller till och med den 31 december 2011.</p>
<p>Som tidigare redovisats omfattar det franska systemet numera bara företag som omfattas av den gemenskapsrättsliga definitionen av mikro- och småföretag enligt den s.k. SME-definitionen (small and medium-sized enterprises) och detta har poängterats särskilt i kommissionens beslut. SME-definitionen är omfattande och detaljerad, särskilt när det gäller i vilken mån ägarförhållanden och intresseföretag påverkar bedömningen av om ett företag tillhör kategorin. Frågan om en sådan begränsning har tidigare varit uppe inom ramen för regeringens förslag om sänkta socialavgifter för tjänstesektorn [se promemorian Kompletteringar till förslaget om sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn, dnr Fi2008/873, och skrivelsen Återkallelse av propositionen Sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn (prop. 2007/08:29), skr. 2007/08:133] där ett flertal komplikationer med en sådan begränsning identifierades.</p>
<p>Det är viktigt att utredaren studerar det franska systemet och applicerar kriterierna för statsstödsgodkännande på svenska förhållanden och det tänkta svenska systemet. Avgörande skillnader mellan franska och svenska förhållanden måste identifieras och effekterna av dessa bedömas. Förutsättningarna kan vara olika på flera områden, vilket gör att ett system för nystartszoner i Sverige kan behöva utformas delvis på annat sätt.</p>
<p>Utredaren bör även studera system med frizoner i andra EU-länder än Frankrike, om det bedöms som relevant för svenska förhållanden.</p>
<p>Avgränsningar</p>
<p>Ett förslag om inrättande av nystartszoner kräver tydliga och väl genomtänkta regler för avgränsning av zonerna. Den geografiska utformningen bör syfta till att maximera fördelarna på framför allt sysselsättningen, men också i möjligaste mån undvika nackdelar i form av bland annat s.k. dödviktskostnader och konkurrenssnedvridning. De kriterier som ska användas för att bestämma om ett område kan utses till en nystartszon ska vara klara och tydliga. Utredaren ska därutöver även bedöma på vilket sätt de berörda zonerna ska utses. För närvarande finns i Sverige 38 stadsdelar som omfattas av det urbana utvecklingsarbetet som syftar till att skapa en positiv utveckling i stadsdelar med utbrett utanförskap. Inom Regeringskansliet pågår ett framtagande av kriterier för vilka stadsdelar som ska omfattas av det urbana utvecklingsarbetet efter 2011. Utredaren bör beakta resultatet av detta arbete och särskilt överväga om de stadsdelar som omfattas, eller några eller delar av dessa, kan vara lämpliga som nystartszoner.</p>
<p>Utredaren ska vidare avgöra hur lång tid zonerna ska omfattas av systemet och vad som händer om en zon som omfattas av systemet med skattelättnader inte längre uppfyller kriterierna. Utredaren ska även bedöma om förslaget bör inledas med ett begränsat antal zoner, för att sedan utvidgas när positiva effekter i de ursprungliga zonerna kan konstateras.</p>
<p>En annan fråga är om de anställda i företagen inom zonen också ska vara bosatta inom en nystartszon, eller om den bedömningen ska göras utifrån zoner med större omfång. I detta sammanhang är inlåsningseffekter för enskilda individer särskilt viktiga att ta hänsyn till.</p>
<p>Det är även viktigt att utredaren behandlar frågan om även befintliga företag inom zonerna ska omfattas av systemet eller om det bara ska rikta sig till nyetablerade företag. Konkurrenseffekterna inom zonen kommer sannolikt att bli större om befintliga företag inte ingår. Det finns dock nackdelar med att inkludera befintliga företag, t.ex. kostnadsaspekten och risken för dödviktseffekter.</p>
<p>Ytterligare en fråga är hur länge varje företag ska omfattas av nedsättningarna. En viktig fråga för utredaren i detta avseende är om - och i så fall hur - åtgärden ska fasas ut. I möjligaste mån ska det undvikas att systemet indirekt subventionerar olönsamma företag och därmed motverkar nödvändig strukturomvandling. En annan fråga är vilka effekter det får om ett företag som omfattas av systemet, under en period inte längre uppfyller de uppställda kriterierna.</p>
<p>Risken för missbruk</p>
<p>Utredaren ska kartlägga risken för missbruk av de föreslagna reglerna. Inför denna kartläggning kan det vara värdefullt för utredaren att samla in erfarenheter när det gäller missbruk av det franska systemet. Reglerna ska utformas så att kontrollen av efterlevnaden underlättas och riskerna för missbruk minimeras. Utredaren ska överväga om det för att förebygga missbruk är rimligt att ställa vissa krav på företaget och dess företrädare, som t.ex. att de inte får vara restförda för skatter eller avgifter eller att det måste finnas en F-skattsedel.</p>
<p>Som även anges i det följande är det angeläget att såväl företagens som Skatteverkets administrativa kostnader ökar så litet som möjligt med anledning av förslaget.</p>
<p>Åtgärdens närmare utformning</p>
<p>Utredaren ska lämna förslag om hur åtgärden ska utformas och vilken omfattning den bör ha. Den empiriska forskning som finns på området bör beaktas. Skatter är inte det enda incitamentet för ett företags lokaliseringsbeslut. Exempel på andra incitament är satsningar på god infrastruktur (inklusive lokaler), social miljö, tillgång till välutbildad arbetskraft samt effektiva institutioner. Om det bedöms som ändamålsenligt kan utredaren föreslå ett system med lättnader för företag i nystartszoner som lämnas i annan form än som skatteincitament. Det är också möjligt att föreslå att de ges både i form av skattelättnader och på annat sätt.</p>
<p>Även om utredaren bedömer att det är lämpligare med ett stöd utanför skattesystemet, ska förslag lämnas på lättnader inom skattesystemet. Oavsett vilken form av åtgärd som föreslås ska denna utformas så att regelbunden uppföljning och utvärdering underlättas.</p>
<p>När det gäller den närmare utformningen av föreslagna lättnader på skatteområdet ska utredaren beakta följande.</p>
<p>Utgångspunkten är att skattelättnaderna inom zonerna ska ges på företagsnivå. Förslaget bör dock så långt som möjligt vara likvärdigt oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Det är därför viktigt att särskilt överväga hur nedsättningen kan tillgodoföras enskilda näringsidkare och handelsbolag. De lättnader som utredaren ska överväga och bedöma lämpligheten av är hel eller delvis befrielse från eller nedsättning av bolagsskatten, socialavgifterna och fastighetsskatten.</p>
<p>Bolagsskatten är i dag en statlig skatt som uppgår till 26,3 procent av vinsten, oavsett var verksamheten bedrivs. Nedsättning av bolagsskatt kan i huvudsak ske antingen genom att ett företag som bedriver verksamhet inom en nystartszon befrias från bolagsskatten på all vinst, eller att befrielse av bolagsskatt bara medges på vinster som tjänats in inom nystartszonen. Det finns dock frågeställningar som måste hanteras oavsett vilken grundprincip som väljs. Om företagen skattebefrias för all vinst, kan en befrielse komma att omfatta verksamhet som bedrivs utanför zonen. Om det i stället är den i zonen intjänade vinsten som ska skattebefrias uppstår ett administrativt merarbete med bl.a. fördelning av intäkter och kostnader samt vinstöverföringar mellan olika delar av en näringsverksamhet. En eventuell nedsättning av bolagsskatten aktualiserar även frågan om huruvida vissa typer av verksamheter eller inkomster (t.ex. finansiell verksamhet, värdepappershandel eller inkomster från virtuell försäljning) generellt är mindre lämpade att omfattas av en sådan ordning.</p>
<p>När det gäller socialavgifterna bör det påpekas att ålderspensionsavgiften (för närvarande 10,21 procent) inte kan reduceras. Det inkomstgrundande ålderspensionssystemet är ett fristående försäkringssystem vid sidan av statsbudgeten där kopplingen mellan avgifterna och förmånerna ska bevaras. Om det bedöms som önskvärt med en större nedsättning av socialavgifterna måste det ske på annat sätt, t.ex. genom att företagen ges en kreditering på skattekontot med motsvarande belopp (jfr reglerna om nystartsjobb). Om utredaren föreslår en nedsättning av socialavgifterna för anställda och enskilda näringsidkare i nystartszonerna så ska befintliga nedsättningar beaktas vid utformningen.</p>
<p>Slutligen ska utredaren, vid ett eventuellt förslag om en skattelättnad för fastighetsskatt, överväga om en motsvarande lättnad även bör gälla för kommunal fastighetsavgift och hur en sådan lättnad i så fall bör utformas för att kommunerna inte ska drabbas ekonomiskt.</p>
<p>Offentligfinansiella konsekvenser m.m.</p>
<p>Syftena med ett system med nystartszoner är att skapa jobb och öka sysselsättningen i stadsdelar med utbrett utanförskap samt att stimulera nyföretagandet inom dessa områden. Effekterna är tänkta att uppnås genom att vissa riktade skattelättnader ges till företag som bedriver verksamhet inom dessa områden och som anställer människor som i huvudsak är bosatta där.</p>
<p>Utredaren ska presentera en grundlig samhällsekonomisk analys av förväntade konsekvenser och effekter. Sysselsättningseffekter, i form av arbeten i nystartszoner för personer som bor i nystartszonen och i landet som helhet, är av särskild vikt. Påverkan på konkurrensen ska bedömas såväl för den lokala situationen i och omkring zonerna som för situationen för hela landet. Frågan om huruvida förslaget riskerar att påverka samhandeln inom EU är av stort intresse, särskilt för statsstödsprövningen. Den ovan angivna utvärderingen av det franska systemet kan tjäna som ledning för analysen.</p>
<p>Förslagets offentligfinansiella effekter ska beräknas. Utredaren bör bedöma förväntade beteendeförändringar hos företag och privatpersoner både i och utanför nystartszonerna. Särskilt viktigt är att bedöma effekterna på sysselsättningen. En analys bör även göras av hur de nya reglerna kommer att påverka olika slags företag, t.ex. företag i olika utvecklingsfaser och med olika storlek. Utredaren bör vidare analysera vilka typer av arbetstillfällen som kan tänkas skapas genom förslaget samt hur dessa arbetstillfällen tillfaller män respektive kvinnor.</p>
<p>Redogörelsen för effekterna bör vara uppdelad i en del som avser effekterna på lokal nivå, dvs. för en zon och dess närhet, och i en del som avser riket i dess helhet.</p>
<p>Det är också viktigt att redovisa hur personer som är bosatta i de områden som omfattas av åtgärden kan komma att påverkas avseende t.ex. rörlighet och eventuella inlåsningseffekter. Förväntad inströmning av arbetstagare som inte är bosatta i området bör om möjligt också kartläggas.</p>
<p>Utredaren ska föreslå finansiering av förslagen enligt gällande finansieringsprinciper.</p>
<p>De administrativa konsekvenserna av förslagen för Skatteverket, andra myndigheter och företagen ska belysas. Effekten på företagens administrativa kostnader bör vara så liten som möjligt och ska ses sammantaget för samtliga förslag. Även behovet av förändringar av de skatteadministrativa regelverken ska undersökas och behövliga författningsförslag ska lämnas.</p>
<p>Utredaren ska göra en konsekvensutredning av eventuella förslag och belysa effekterna av dessa. Därvid ska 14, 15 och 15 a §§ i kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> tillämpas för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 augusti 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:13/2011-02-24T12:00:00+01:002011-02-24T12:00:00+01:002011:13 Översyn av fastighetstaxeringen av bostäderFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 24 februari 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska utreda hur fastighetstaxeringen av bostäder kan avskaffas eller avsevärt förenklas.</p>
<p>Utredaren ska föreslå de författningsändringar som bedöms vara nödvändiga.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2012.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Fastighetstaxering</p>
<p>Regler om fastighetstaxering finns i fastighetstaxeringslagen <a href="https://lagen.nu/1979:1152">(1979:1152)</a>. Vid fastighetstaxeringen delas byggnader in i olika byggnadstyper och mark i olika ägoslag. Dessa bildar enligt olika angivna kombinationer olika typer av taxeringsenheter. En taxeringsenhet kan omfatta hela eller delar av en fastighet eller flera fastigheter tillsammans. Fastighetstaxering sker på grundval av en fastighets användning och beskaffenhet vid ingången av det år för vilket taxeringen bestäms (den s.k. beskaffenhetstidpunkten).</p>
<p>Fastighetstaxering sker i form av allmän fastighetstaxering, förenklad fastighetstaxering och särskild fastighetstaxering. Allmän fastighetstaxering ska göras vart sjätte år. Mitt emellan de allmänna fastighetstaxeringarna görs för vissa taxeringsenheter - hyreshusenheter, småhusenheter, lantbruksenheter och ägarlägenhetsenheter - en förenklad fastighetstaxering. En särskild fastighetstaxering görs varje år det inte är allmän eller förenklad fastighetstaxering men leder endast till nytt taxeringsvärde om fastigheten genomgått en förändring. Vid fastighetstaxering bestäms ett taxeringsvärde för varje taxeringsenhet (med undantag för vissa skatte- och avgiftsfria fastigheter). Målet är att taxeringsvärdet ska motsvara 75 procent av fastighetens marknadsvärde.</p>
<p>Med marknadsvärdet avses enligt 5 kap. 3 § fastighetstaxeringslagen det pris som fastigheten sannolikt betingar vid en försäljning på den allmänna marknaden. Marknadsvärdet bestäms utifrån det genomsnittliga prisläget under andra året (nivååret) före det år då allmän eller förenklad fastighetstaxering sker. Detta prisläge grundas på analyser av statistik över gjorda försäljningar och marknadsvärderingar som Skatteverket gör tillsammans med Lantmäteriet.</p>
<p>Fastighetstaxeringen är registerbaserad, vilket innebär att de uppgifter som behövs för taxeringen, t.ex. ägarförhållanden och arealer, i största möjliga utsträckning hämtas från befintliga register (främst fastighetsregistret vid Lantmäteriet).</p>
<p>2009 års fastighetstaxering av småhusenheter</p>
<p>Av 1 kap. 7 § fastighetstaxeringslagen följer att 2009 års fastighetstaxering av småhusenheter skulle ha varit en allmän fastighetstaxering. I samband med införandet av den kommunala fastighetsavgiften för bostäder beslutades emellertid att denna taxering i stället skulle ske som förenklad fastighetstaxering.</p>
<p>Denna ändring motiverades med att fastighetsavgiftens införande och avskaffandet av förmögenhetsskatten medförde ett mindre omfattande behov av precision i värderingen och att en förenklad fastighetstaxering innebär minskad administration för såväl skattskyldiga som för Skatteverket (prop. 2007/08:27, s. 97 f).</p>
<p>Fastighetsskatt och fastighetsavgift</p>
<p>Den 1 januari 2008 ersattes den statliga fastighetsskatten på bostäder av en kommunal fastighetsavgift. Fastighetsskatten för utländska privatbostäder slopades samtidigt utan att ersättas av någon fastighetsavgift. Bestämmelser om fastighetsskatt finns i lagen <a href="https://lagen.nu/1984:1052">(1984:1052)</a> om statlig fastighetsskatt medan bestämmelser om fastighetsavgift finns i lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1398">(2007:1398)</a> om kommunal fastighetsavgift. Fastighetsskatt och fastighetsavgift tas in genom Skatteverkets försorg inom ramen för den årliga inkomsttaxeringen.</p>
<p>Fastighetsskatt och fastighetsavgift ska, i sin helhet, betalas för ett kalenderår av den som vid ingången av kalenderåret är ägare till fastigheten eller enligt 1 kap. 5 § fastighetstaxeringslagen ska anses som ägare. Som ägare anses bl.a. den som innehar fastighet med tomträtt.</p>
<p>Fastighetsavgift utgår för småhus och ägarlägenheter samt bostäder i hyreshusenheter som är uppförda samt värderingsenhet för tillhörande tomtmark. Fastighetsavgiften för småhus och ägarlägenheter utgörs av ett fast belopp per småhus eller ägarlägenhet, dock högst 0,75 procent av taxeringsvärdet för byggnad och mark. Fastighetsavgiften för bostadsdelen av hyreshusenheter utgörs av ett fast belopp per bostadslägenhet, dock högst 0,4 procent av taxeringsvärdet för byggnad och mark. Fastighetsavgiftens fasta belopp indexeras med utvecklingen av inkomstbasbeloppet.</p>
<p>För småhus på ofri grund och bebyggd tomtmark för småhus som inte har samma ägarförhållanden som småhuset är fastighetsavgiften hälften av ordinarie avgift per småhus, dock högst 0,75 procent av taxeringsvärdet för byggnaden respektive marken.</p>
<p>Fastighetsskatt tas fortfarande ut för andra bostadsrelaterade enheter, t.ex. bostäder som är under uppförande, värderingsenhet för tomtmark som tillhör sådana bostäder och obebyggd tomtmark. Fastighetsskatt tas även ut för bl.a. lokaler och industrienheter. Fastighetsskatt tas ut med viss procent av taxeringsvärdet. Procentsatsen varierar mellan olika typer av taxeringsenheter.</p>
<p>Begränsning av kommunal fastighetsavgift för pensionärer</p>
<p>För den kommunala fastighetsavgiften finns en begränsning av avgiftsuttaget för pensionärer, personer som får sjuk- eller aktivitetsersättning samt personer som får en motsvarande ersättning från en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Med pensionärer avses personer som fyllt 65 år vid ingången av året före taxeringsåret. Reglerna tar sikte på fastighetsägare som är fysiska personer och gäller för permanentbostäder i småhus. Dödsbon omfattas inte.</p>
<p>Bestämmelserna, som finns i lagen <a href="https://lagen.nu/2008:826">(2008:826)</a> om skattereduktion för kommunal fastighetsavgift, innebär att fastighetsavgiften begränsas genom skattereduktion. Fastighetsavgiften ska efter skattereduktionen inte överstiga fyra procent av den avgiftsskyldiges inkomst. Fastighetsavgiften kan som lägst reduceras ned till ett beloppsmässigt golv som indexeras genom att knytas till prisbasbeloppets förändring.</p>
<p>Överföring av fastighetsavgiftsmedel till kommunsektorn</p>
<p>Den kommunala fastighetsavgiften är en statlig skatt (prop. 2007/08:27, s. 69) men medlen utbetalas månadsvis till varje kommun enligt vad som närmare föreskrivs i lagen <a href="https://lagen.nu/1965:269">(1965:269)</a> med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.</p>
<p> Annan användning av taxeringsuppgifter</p>
<p>Taxeringsvärden och andra uppgifter och begrepp som härrör från fastighetstaxeringen används inte enbart för uttag av statlig fastighetsskatt och kommunal fastighetsavgift. Vid uttag av stämpelskatt vid förvärv av fastigheter och tomträtter sker alltid en jämförelse mellan den köpeskilling som erlagts och taxeringsvärdet så att skatten beräknas på det högsta av dessa värden. Fastighetstaxeringens indelning i byggnadstyper har bl.a. betydelse för uppdelningen mellan privatbostadsfastigheter och näringsfastigheter, vilken i sin tur har betydelse inom olika delar av inkomstbeskattningen.</p>
<p>Taxeringsuppgifter används även i lagstiftning utanför skatteområdet. Så föreskrivs t.ex. i 6 kap. 10 § jordabalken att en fastighets värde utgörs av dess taxeringsvärde när det gäller fördelningen av ansvaret för inteckningar som tecknats gemensamt för flera fastigheter. Taxeringsvärdet skapar alltså i dessa fall en förutsägbarhet beträffande ansvarsfördelningen. Ett annat exempel är lagen <a href="https://lagen.nu/1985:658">(1985:658)</a> om arrendatorers rätt att förvärva arrendestället, där en förutsättning för rätt att förvärva arrendestället är att ett taxeringsvärde har fastställts för bostadshuset (jfr bet. 1984/85:LU35, s. 17 f., och prop. 1995/96:43). Ytterligare ett exempel är att hyresgästers rätt att genom en förening förvärva fast egendom för ombildning av hyresrätt till bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1982:352">(1982:352)</a> om rätt till fastighetsförvärv för ombildning till bostadsrätt eller kooperativ hyresrätt är avgränsad till fast egendom som är taxerad som hyreshusenhet eller som småhusenhet.</p>
<p>Taxeringsvärden och andra uppgifter som bestäms vid fastighetstaxeringen, exempelvis hur fastigheten används, ingår också som en del i fastighetsregistret (taxeringsuppgiftsdelen). Uppgifterna i fastighetsregistret har en mycket omfattande användning i samhället. Taxeringsdelen används bl.a. i samband med all fastighetsomsättning och kreditgivning. Uppgifterna används även för ändamål som t.ex. skattekontroll, arbete mot penningtvätt, kreditupplysningsändamål, statistik, samhälls- och verksamhetsplanering och underlag för beräkning av tomträttsavgälder, försäkringspremier, m.m.</p>
<p>Särskilt uppskattningsvärde</p>
<p>Enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1971:171">(1971:171)</a> om särskilt uppskattningsvärde på fastighet får ett särskilt uppskattningsvärde fastställas för en fastighet på vilken det har gjorts en ny-, till- eller ombyggnad efter den tidpunkt som det senast fastställda taxeringsvärdet avsett. Ett sådant uppskattningsvärde får fastställas även för en fastighet som ändrats eller nybildats genom fastighetsbildning om det inte finns ett särskilt taxeringsvärde fastställt för det område fastigheten omfattar, liksom för en fastighet som undantagits från skatte- och avgiftsplikt enligt 3 kap. fastighetstaxeringslagen. Ett särskilt uppskattningsvärde gäller tills ett nytt uppskattningsvärde eller ett nytt taxeringsvärde fastställts för fastigheten. Uppskattningsvärdet fastställs av Skatteverket efter ansökan från fastighetsägaren. Vid fastställelsen tillämpas de grunder som enligt fastighetstaxeringslagen gäller för fastställande av taxeringsvärde. Ett uppskattningsvärde kan bl.a. komma till användning i samband med överlåtelser av skatte- och avgiftsfria specialbyggnader, såsom t.ex. skolbyggnader eller sportanläggningar, som saknar taxeringsvärden.</p>
<p>Kritik mot nuvarande fastighetstaxering av bostäder</p>
<p>Fastighetstaxeringen av bostäder har varit föremål för omfattande kritik.</p>
<p>Ett argument som anförts är att taxeringsvärdet genom sin koppling till fastighetens marknadsvärde huvudsakligen kommer att bestämmas av förhållanden utanför den enskilde fastighetsägarens kontroll. När priserna stiger kraftigt i ett område eller en region påverkar detta visserligen inte direkt dem som redan äger fastigheter där. Dessa fastighetsägare kan emellertid ändå som en följd av prisstegringarna få högre taxeringsvärden utan att de har möjlighet att påverka det, vilket kan upplevas som orättvist. Detta gäller inte minst för fastighetsägare som är bofasta i områden som blivit attraktiva fritidshusområden. Samma förhållande gäller i storstäderna.</p>
<p>Ytterligare en invändning som gjorts är att de taxeringsvärden som fastställs genom den schabloniserade massvärdering som fastighetstaxeringen utgör inte förmår återspegla faktiska marknadsvärden för enskilda fastigheter. I vissa fall görs det gällande att taxeringsvärdena är för höga men det har även förekommit påståenden om för låga taxeringsvärden.</p>
<p>Kritik har även riktats mot att marknadsvärdet bestäms utifrån prisläget två år före taxeringsåret, vilket gör det svårare att fånga upp snabba prisstegringar och prisfall.</p>
<p>Vissa har som ett skäl för slopad fastighetstaxering av bostäder framhållit den minskade betydelse som taxeringsvärdet har för beskattningen av bostäder efter införandet av den kommunala fastighetsavgiften. Ibland anförs även att fortsatt fastighetstaxering möjliggör en återgång till en ordning där taxeringsvärdet styr storleken på den löpande beskattningen av samtliga bostäder.</p>
<p>Vissa kritiker hävdar också att ett slopande av fastighetstaxeringen skulle kunna innebära offentligfinansiella besparingar.</p>
<p>Tillkännagivande från riksdagen</p>
<p>Riksdagen har tillkännagett som sin mening att regeringen bör tillsätta en utredning för att belysa förutsättningarna för att slopa fastighetstaxeringen av bostäder (bet. 2009/10:SkU27, rskr. 2009/10:205). I budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:1, volym 1, avsnitt 6.4.4) uttalade regeringen att en utredning skulle ges i uppdrag att lämna förslag om att avskaffa eller avsevärt förenkla systemet med fastighetstaxering av bostäder och angav som ett ytterligare skäl att införandet av den kommunala fastighetsavgiften inneburit att taxeringsvärdet inte längre har samma betydelse för den löpande beskattningen av bostäder.</p>
<p>Utredningsuppdraget</p>
<p>Utredningsuppdraget</p>
<p>Utredningsuppdraget tar i första hand sikte på den del av fastighetstaxeringen som rör bostäder, dvs. småhus, ägarlägenheter och bostadsdelen av hyreshus. Utredaren ska belysa förutsättningarna för ett slopande av denna fastighetstaxering, liksom vilka konsekvenser det får för uttaget av fastighetsavgiften. Utredaren ska dessutom analysera vilka förenklingar som kan göras av det nuvarande systemet med fastighetstaxering av bostäder om detta behålls. Den delen av utredningsuppdraget inkluderar även en författningsteknisk översyn. Inom ramen för förenklingssträvandena ska utredaren särskilt pröva vissa frågor som anges under rubriken "Särskilda taxeringsfrågor" nedan. Utredaren ska lämna fullständiga författningsförslag avseende såväl slopande som förenklingar av fastighetstaxeringen av bostäder.</p>
<p>När det gäller de fastighetstaxeringsregler som rör icke bostadsrelaterad egendom bör utredaren i första hand endast föreslå sådana förändringar som är nödvändiga för lagstiftningens inre systematik och sammanhang.</p>
<p>Utredaren ska dessutom föreslå de ändringar i övrigt som förslagen rörande fastighetstaxering bör föranleda beträffande den löpande fastighetsbeskattningen, skattesystemet i övrigt samt andra författningar, inklusive lagstiftningen om särskilt uppskattningsvärde på fastighet. Detta inbegriper skatteadministrativ och annan administrativ lagstiftning, inklusive registerlagstiftning.</p>
<p>Utöver författningsförslag ska utredaren även belysa förslagens konsekvenser utanför det författningsreglerade området.</p>
<p>Allmänna utgångspunkter</p>
<p>Som en allmän utgångspunkt för utredaren gäller att uppdraget ska utföras med beaktande av de generella riktlinjer för skattereglernas utformning som regeringen föreslagit riksdagen i 2008 års ekonomiska vårproposition och som riksdagen därefter beslutat om (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, rskr. 2007/08:259).</p>
<p>En central utgångspunkt för såväl frågan om slopande av fastighetstaxeringen av bostäder som frågan om förenklingar av den är att en löpande beskattning av bostäder ska behållas. En ytterligare utgångspunkt är att medlen från denna löpande beskattning, precis som i dag, ska tillfalla kommunsektorn.</p>
<p>En annan utgångspunkt är att taxeringsvärden, till den del de föreslås behållas, även fortsättningsvis ska spegla marknadsvärden. Utredaren är dock fri att föreslå ändringar av reglerna för hur marknadsvärde och taxeringsvärde fastställs.</p>
<p>Utredaren är oförhindrad att, i de delar där det är lämpligt, redovisa alternativa förslag till lösningar.</p>
<p>Alla förslag som lämnas ska vara utformade så att de beaktar EU-rätten.</p>
<p>Slopande av taxeringssystemet</p>
<p>Utredaren ska lämna författningsförslag till ett fullständigt slopande av nuvarande fastighetstaxering av bostäder. Fastighetstaxeringen i övrigt ska däremot behållas, med de modifieringar som en slopad taxering av bostäder kan kräva. En särskild fråga att hantera i detta sammanhang är taxeringen av hyreshusenheter, som kan innehålla både bostäder och lokaler. Utredaren bör även särskilt beakta fastighetstaxering av och fastighetsavgift för studentbostäder.</p>
<p>Den indelning i olika byggnadstyper och fastighetstyper som regleras i fastighetstaxeringslagstiftningen har, som framgått ovan, betydelse för såväl den löpande beskattningen av dessa som för andra författningsregleringar. Även om fastighetstaxeringen av bostäder slopas kommer det därför med all sannolikhet att behövas en klassificering och registerföring, med tillhörande uppgiftslämnande, av sådana byggnader och fastigheter. Utredaren ska, med utgångspunkt i sina förslag om slopande av taxeringen av bostäder, särskilt pröva vilka nya funktioner som behövs som ersättning för det slopade taxeringssystemet.</p>
<p>Förenklingar av taxeringssystemet</p>
<p>När det gäller frågan om förenklingar av nuvarande system för fastighetstaxering av bostäder bör utredaren förutsättningslöst pröva vilka förenklingar och rationaliseringar som är möjliga. Uppdraget omfattar såväl förfaranderegler som materiella regler om fastighetstaxering.</p>
<p>Sedan fastighetstaxeringslagen infördes 1979 har lagstiftningen genomgått flera relativt stora förändringar, och Skatteverket har gått från att vara flera olika myndigheter till att vara en enda. Utredaren ska mot denna bakgrund identifiera eventuella bestämmelser som blivit obsoleta eller som kommit att mista sin tidigare betydelse för taxeringen eller stå i konflikt med varandra och i förekommande fall föreslå lämpliga författningsändringar. Utredaren ska även i övrigt genomföra en författningsteknisk översyn och föreslå de ändringar som bedöms nödvändiga för att åstadkomma ökad tydlighet och överskådlighet samt språklig modernisering och enhetlighet. Denna del av utredningsuppdraget gäller fastighetstaxering av bostäder för det fall det föreslås behållas, men även bestämmelser om fastighetstaxering av annat än bostadsrelaterad egendom. Utredaren är även i övrigt oförhindrad att föreslå förbättringar av fastighetstaxeringens funktionssätt. De förslag som lämnas bör sammantaget minska den administrativa bördan för såväl berörda fastighetsägare som för Skatteverket. Utredaren är dock fri att inom ramen för denna del av utredningsuppdraget lämna förslag som innebär en ökad administrativ börda om förslagen kan motiveras med förbättringar av fastighetstaxeringens funktionssätt, såsom t.ex. förbättrad precision vid fastställandet av taxeringsvärden.</p>
<p>Särskilda taxeringsfrågor</p>
<p>Ett småhus är som huvudregel en byggnad som är inrättad till bostad åt en eller två familjer (2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen). En byggnad som är inrättad till bostad åt minst tre familjer utgör hyreshus. När det gäller byggnader på lantbruksenheter räknas emellertid av förenklingsskäl även en byggnad som är inrättad till bostad åt minst tre och högst tio familjer som småhus (prop. 1990/91:47, s. 46). Utredaren ska analysera om denna specialregel behövs om fastighetstaxeringen av bostäder slopas eller förenklas enligt utredarens förslag.</p>
<p>För lantbruksenheter gäller vidare att dessa fastighetstaxeras i sin helhet trots att endast småhus och tomtmark för småhus beskattas löpande. Utredaren ska därför särskilt pröva möjligheten att slopa fastighetstaxeringen av de delar av lantbruksenheter som inte beskattas samt beskriva vilka konsekvenser ett sådant slopande får.</p>
<p>En fråga som aktualiseras vid ett slopande eller andra förändringar av fastighetstaxeringen av bostäder är gränsdragningen mellan sådana boenden för äldre som utgör fastighetsavgiftspliktiga bostäder och sådana boenden för äldre som utgör skatte- och avgiftsfria vårdbyggnader enligt 2 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen. Skatteverket har i en promemoria daterad den 26 maj 2008 (dnr 131 165532-08/113) hemställt att fastighetstaxeringslagens definition av vårdbyggnader ska ändras i syfte att uppnå en likformig fastighetstaxering av äldreboenden. Äldreboendedelegationen har i sitt betänkande Bo bra hela livet (SOU 2008:113) föreslagit att samtliga särskilda bostäder för service och vård enligt 5 kap. 5 § socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a> ska klassificeras som vårdbyggnader enligt fastighetstaxeringslagen. Utredaren ska pröva frågan och lämna ett förslag som syftar till ökad tydlighet i gränsdragningen mellan vårdbyggnader och andra boenden för äldre.</p>
<p>Regeringen har i lagrådsremiss om införande av en ny skatteförfarandelag föreslagit att skattenämnderna ska avskaffas och att Skatteverkets beslut i stället ska fattas av en särskilt kvalificerad beslutsfattare. Skattenämnder har dock inte föreslagits slopade inom fastighetstaxeringen. Utredaren ska analysera om det finns ett behov av skattenämnder i fastighetstaxeringsprocessen eller om någon annan ordning är mer ändamålsenlig. Om skattenämnder bedöms kunna avskaffas, ska författningsförslag om detta lämnas.</p>
<p>Utredaren ska vidare överväga om det bör ske höjningar av beloppsgränsen för när en byggnad utgör en värderingsenhet och därmed ska ges ett eget värde vid fastighetstaxeringen (6 kap. 2 § fastighetstaxeringslagen) samt beloppsgränserna för obligatorisk nytaxering på grund av värdeförändring vid särskild fastighetstaxering (16 kap. 3 § fastighetstaxeringslagen).</p>
<p>Ytterligare en fråga som bör prövas är om nivååret bör förläggas närmare året för fastighetstaxering. En annan fråga som bör undersökas är om den inhämtning av uppgift om antal bostadslägenheter i hyreshusenheter som i dag sker i samband med fastighetsdeklaration (18 kap. 4 § jämförd med 9 kap. 3 § fastighetstaxeringslagen) kan ske genom koppling till lägenhetsregistret.</p>
<p>Den löpande beskattningen</p>
<p>Som nämnts ovan ska utredaren utgå från att det fortfarande ska finnas en löpande beskattning av bostäder och att medlen från denna ska tillfalla kommunerna. Utredaren är dock oförhindrad att inom denna ram föreslå förändringar av beskattningen, så länge förslagen inte sammantagna innebär ett höjt skatteuttag jämfört med nuvarande regelverk. Utredaren bör analysera om den nuvarande gränsdragningen för vilka bostadsrelaterade enheter som omfattas av kommunal fastighetsavgift är ändamålsenlig eller om fler enheter, t.ex. byggnader under uppförande och obebyggd tomtmark avsedd för bostäder, bör inkluderas i avgiftssystemet.</p>
<p>Om förslagen innebär minskade intäkter för kommunerna, ska utredaren lämna förslag till hur kommunerna kan kompenseras för detta intäktsbortfall.</p>
<p>Annan lagreglerad användning av taxeringsuppgifter</p>
<p>Utredaren ska presentera förslag till nödvändiga ändringar i såväl skattelagstiftning som annan lagstiftning där taxeringsvärde och andra uppgifter från fastighetstaxeringen används och vid behov föreslå alternativa underlag. Utredaren är oförhindrad att föreslå att olika regleringar i sin helhet upphävs. Utredaren ska vidare analysera vilka som påverkas av förslagen. Utredaren ska dessutom kartlägga förslagens påverkan på de verksamheter och processer som i dag använder data från fastighetstaxeringssystemet samt de samhällsekonomiska konsekvenserna av denna påverkan.</p>
<p>Icke lagreglerad användning av taxeringsuppgifter</p>
<p>Utredaren ska i fråga om den icke lagreglerade användningen av taxeringsuppgifter analysera vilka som påverkas av såväl ett slopande som förenklingar av fastighetstaxeringen för bostäder. Utredaren ska även belysa konsekvenserna för denna användning. I den utsträckning som utredningsförslagen omöjliggör fortsatt användning av vissa uppgifter bör utredaren så långt möjligt anvisa tänkbara alternativa lösningar. I denna del av utredningsuppdraget ingår även att, så långt det är möjligt, redovisa de samhällsekonomiska kostnaderna.</p>
<p>Finansiering, m.m.</p>
<p>Utredaren ska redovisa de administrativa konsekvenserna av sina förslag.</p>
<p>Utredaren ska även redovisa ekonomiska konsekvenser av förslagen. De förslag som lämnas ska sammantagna vara offentligfinansiellt neutrala. Till den del som förslagen innebär minskade inkomster ska finansiering därför föreslås inom det berörda området.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och andra intressenter.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:6/2011-02-03T12:00:00+01:002011-02-03T12:00:00+01:002011:6 Översyn av regelverket för hantering av finansiella kriserFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 3 februari 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En kommitté ska göra en översyn av det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser bl.a. mot bakgrund av de lärdomar som kan dras av utvecklingen och hanteringen av den finansiella kris som hösten 2008 drabbade världen med full kraft. Det är viktigt att ha tydliga och effektiva regelverk för att hantera olika slag av finansiella kriser så att det finansiella systemets funktion kan upprätthållas och kostnaderna för samhället minimeras.</p>
<p>Kommittén ska föreslå åtgärder för att förbättra det nuvarande regelverket. Kommittén ska överväga hur den svenska lagstiftningen kan anpassas för att effektivt mildra verkningarna av och omhänderta en finansiell kris i såväl ett rent nationellt institut som ett institut med gränsöverskridande verksamhet, samtidigt som regelverket blir förenligt med det arbete som pågår inom EU, IMF och G20-gruppen.</p>
<p>Det övergripande syftet med översynen är att säkerställa att regelverket är utformat så att olika slag av finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder och i andra hand lösas på ett effektivt sätt, samtidigt som skattebetalarnas intressen värnas och allmänhetens förtroende för det finansiella systemets funktion säkerställs. Statens långsiktiga kostnader i samband med en finansiell kris ska minimeras, och staten ska så långt som möjligt kompenseras för sina utgifter med anledning av krisen.</p>
<p>Givet det övergripande syftet att säkerställa skattebetalarnas intressen har regeringen och riksdagen en central roll i statliga krisåtgärder.</p>
<p>Kommittén ska bl.a.</p>
<p>- analysera och dra slutsatser av hanteringen, såväl i Sverige som internationellt, av den senaste globala finansiella krisen,</p>
<p>- göra en översyn av det nuvarande institutionella ramverket för krishantering, analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan Riksbanken, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen och Regeringskansliet (främst Finansdepartementet) samt av möjligheten till ansvarsutkrävande av myndigheterna och föreslå nödvändiga förbättringar,</p>
<p>- analysera och föreslå förbättringar i fråga om det regelverk för ingripanden som gäller för Finansinspektionen, bl.a. om det i lag ska anges att vissa åtgärder ska vidtas i vissa situationer,</p>
<p>- analysera och föreslå förbättringar av regelverket för Riksbankens hantering av frågor som rör finansiell stabilitet, inklusive lämnande av likviditetsstöd samt uppgifter och medel i sin roll att främja finansiell stabilitet och god marknadsfunktion,</p>
<p>- analysera om regelverket för övertagande och rekonstruktion och avveckling av finansiella institut med problem är tillräckligt och effektivt samt föreslå nödvändiga förbättringar,</p>
<p>- analysera hur ett låneinstrument som konverteras till kapital vid vissa situationer kan utgöra ett effektivt verktyg vid såväl privata lösningar som vid offentligt övertagande och rekonstruktion,</p>
<p>- utreda och föreslå en riskdifferentierad avgift för stabilitetsfonden,</p>
<p>- analysera regelverket för överprövning av myndighetsbeslut i frågor av betydelse för den finansiella stabiliteten, inklusive vilken roll Prövningsnämnden för stöd till kreditinstitut ska ha,</p>
<p>- analysera om sekretessbestämmelserna ger Regeringskansliet och de berörda myndigheterna möjlighet till effektivt informationsutbyte mellan varandra och motsvarande utländska myndigheter,</p>
<p>- analysera hur de föreslagna lösningarna förhåller sig till EU:s statsstödsregler,</p>
<p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden kommittén kommer fram till att regelverken behöver ändras.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2012.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Den globala finansiella krisen</p>
<p>Den finansiella krisen föregicks av en lång period med växande globala obalanser, stark kreditexpansion, låga internationella realräntor och god tillgång till likviditet. Dessa makroekonomiska förhållanden bidrog till en systematisk undervärdering av risk och mycket låga riskpremier på finansmarknaderna. Samverkande systemrisker underskattades kraftigt, vilket tillsammans med bristande reglering och tillsyn skapade snedvridna incitament för finansiella institut. Skuldsättningsgraden ökade i bankerna och därmed sårbarheten för stigande förluster. Problemen blev först tydliga på den amerikanska fastighetsmarknaden där huspriserna ökat kraftigt under mer än ett decennium. En bidragande faktor var att hushåll med svag betalningsförmåga fick bolån till initialt förmånliga villkor, s.k. subprime-lån. Detta sammanföll med en generell lättnad av bankernas kreditgivningspolicy. I takt med att den ekonomiska aktiviteten började avta fick emellertid dessa hushåll allt svårare att betala sina lån och huspriserna började falla. Kreditförlusterna började öka i de amerikanska bolåneinstituten.</p>
<p>Parallellt med kreditexpansionen hade nya finansiella instrument, särskilt derivatprodukter, utvecklats i en omfattning som saknar motstycke. De finansiella institut som ursprungligen stått för bostadslånen hade paketerat om och sålt dessa vidare i form av komplexa finansiella instrument, s.k. Collateralised Debt Obligations (CDO). Riskerna, som kreditvärderingsinstituten i otillräcklig grad lyckats bedöma, hade således spridits såväl geografiskt som till olika typer av aktörer. Dessa spridningsmekanismer gav återverkningar även i länder vars banker hade begränsad exponering mot de komplexa värdepapperna. Allteftersom risken för solvensproblem i enskilda institut steg ökade osäkerheten kring motparternas riskexponering. Det sämre förtroendet resulterade i stigande korta räntor för bankernas likviditet och rena finansieringsproblem för vissa institut.</p>
<p>Under sommaren och hösten 2007 började signalerna bli allt tydligare om att det finansiella systemet inte fungerade normalt. Till en början drabbades främst institut med direkt exponering mot bolån och stort beroende av finansiering via marknaden. I september 2007 tvingades den brittiska centralbanken rädda bolåneinstitutet Northern Rock efter att insättarna tagit ut medel i stor omfattning. I USA gick många bolåneinstitut och mindre banker omkull eller togs över av andra banker. Oro kring solvensen i investmentbanken Bear Stearns, med betydande exponering mot bolåneinstrument, ledde till att banken i mars 2008 hastigt togs över av JP Morgan.</p>
<p>Hösten 2008 kulminerade problemen när investmentbanken Lehman Brothers ansökte om konkursskydd. Marknaden för bankfinansiering upphörde då att fungera och det finansiella systemet hotades av en generell likviditetskris. Eftersom en bank som förlorar sin finansiering snabbt kan bringas på fall, även om den i utgångsläget är solvent, drabbades alla institut mer eller mindre. En generell förtroendekris spreds genom systemet. Särskilt sårbara var banker med högt beroende av marknadsfinansiering och stora förväntade förluster, exempelvis investmentbankerna, det isländska banksystemet och de brittiska bankerna HBOS och Royal Bank of Scotland. Som en följd av bankernas problem fick företagen allt svårare att finansiera sig. Det internationella finansiella systemet stod på randen till en kollaps som sannolikt materialiserats, om inte centralbanker och regeringar världen över vidtagit kraftfulla åtgärder och tagit över den roll som internationella finansmarknader i vanliga fall fyller.</p>
<p>Efter att den akuta likviditetskrisen avvärjts skiftade fokus till andra problemområden. De svenska bankerna hade små exponeringar mot komplexa amerikanska bolåneprodukter. Krisen och det kraftiga konjunkturfallet slog emellertid hårt mot de överhettade ekonomierna i Baltikum och Ukraina, där flera av de svenska bankerna har betydande verksamhet. Förväntningarna om fallande BNP och valutaförsvagningar i dessa länder skapade farhågor för stora kreditförluster i delar av det svenska banksystemet. Detta bidrog till att de svenska banker som hade störst exponering mot Baltikum fick svårt att finansiera sig på marknaderna. Kostnaderna för att finansiera sig steg dock för alla institut då svenska bankcertifikat och bostadsobligationer blev mer svårsålda till internationella aktörer.</p>
<p>Det stod samtidigt klart internationellt att kapitaliseringen i banksystemen var alltför låg i förhållande till förväntade förluster. Marknadens krav på bankernas kapital höjdes. Banker världen över sökte därför nytt riskkapital från marknaden och i flera länder gick staten in med kapital i bankerna, eller tvingades helt att ta över banker. I Sverige tog flera av de stora affärsbankerna in kapital via marknaden. Staten deltog som ägare med kapital till Nordea.</p>
<p>Den finansiella krisen har därefter gått in i ett andra skede där många länder har alltför stora budgetunderskott och för hög statsskuldsnivå. EU har mot bakgrund av detta enats om ett omfattande konsolideringsarbete i de berörda länderna.</p>
<p>Hanteringen av krisen internationellt och i Sverige</p>
<p>Efter Lehman Brothers konkurs var risken uppenbar att betalningsinställelser skulle leda till en systemkollaps. Centralbankerna världen över tillförde därför systemet likviditet (genom extraordinära åtgärder och i vissa fall nödkrediter). Det fanns också sedan tidigare en reell risk för att instituten skulle dra in på sin kreditgivning (en "credit crunch") i brist på finansiering och kapital. De realekonomiska konsekvenserna av en sådan åtstramning riskerade att bli betydande med krisen på 1930-talet som avskräckande exempel. Det är mot denna bakgrund man ska se de insatser som gjordes i länder världen över för att komma till rätta med bankers och andra kreditinstituts problem med likviditet och brist på kapital.</p>
<p>Räntorna sänktes till mycket låga nivåer. I syfte att stabilisera marknaderna och motverka kreditåtstramningen blev metoderna för likviditetsstöd snabbt alltmer okonventionella. Flera av centralbankerna började köpa värdepapper, såsom företagscertifikat och obligationer, direkt i marknaderna.</p>
<p>De statliga stödåtgärderna efter Lehman Brothers fall inriktades på att hantera individuella problem. Så gav t.ex. den amerikanska staten stöd till försäkringsbolaget AIG samtidigt som Benelux-länderna fick hantera problemen i Fortis och Dexia. Allteftersom problemen växte framstod dock detta angreppssätt som ineffektivt. Stödåtgärderna krävde en synkronisering mellan länderna för att förhindra otillbörlig konkurrens, bl.a. via statliga garantier. G7-länderna enades i oktober 2008 om principerna för stöd och inom EU antogs en deklaration om huvuddragen för en europeisk åtgärdsplan. Åtgärderna var gemensamma för de flesta av EU-länderna, även om behovet varierade beroende på problemen i respektive lands finansiella sektor. Insättningsgarantin utvidgades till en miniminivå på 50 000 euro. Statliga lånegarantier enligt fastställd prissättning utfärdades för att underlätta bankernas längre finansiering. Vidare sjösattes program i syfte att tillföra statliga kapitaltillskott till banker för att hantera uppkomna och förutsedda solvensproblem och stärka förtroendet.</p>
<p>Andra åtgärder inkluderade köp eller garantier av s.k. dåliga tillgångar i syfte att begränsa bankernas exponering mot framtida förluster. Storbritannien tillkännagav en sådan lösning i januari 2009. Redan tidigare, i oktober 2008, presenterades det amerikanska s.k. Troubled Asset Relief Program (TARP) som avsåg köp eller försäkran av förlusttyngda värdepapper. Detta program följdes upp i februari 2009 när den nya administrationen i Washington lade fram sin plan för finansiell stabilitet, vilken innehöll s.k. stresstester för de största bankerna, kapitaltillskott och stödköp av vissa värdepapper.</p>
<p>I Sverige vidtogs flera åtgärder inom ramen för den europeiska planen. Regeringens utgångspunkt i utformandet av krisåtgärder har varit att staten inte ska ta över dåliga tillgångar utan att också överta ägandet, och därmed kunna få del av eventuella värdeökningar. Övertagande av dåliga tillgångar undanröjer osäkerhet om risker i bankers balansräkning, men det är svårt att ha en prissättning som värnar skattebetalarnas intressen. Därför bör dåliga tillgångar endast övertas i samband med kapitaltillskott, där även ägandet övertas. Med denna utgångspunkt utformades de svenska stödåtgärderna. I syfte att skydda spararna och minska risken för att institut skulle drabbas av stora uttag höjdes insättarskyddet till 500 000 kronor. Den 29 oktober 2008 antog riksdagen en stabilitetsplan och lagen <a href="https://lagen.nu/2008:814">(2008:814)</a> om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen). I denna plan för finansiell stabilitet har regeringen ett mandat från riksdagen att vidta nödvändiga åtgärder för att stödja det finansiella systemet. Som en del i stabilitetsplanen har en stabilitetsfond skapats, till vilken instituten betalar en årlig avgift med syfte att den finansiella sektorn på sikt ska bära sina egna kostnader för finansiell stabilitet.</p>
<p>Riksgäldskontoret har utsetts till regeringens stödmyndighet. Regeringen har beslutat tre huvudsakliga stödförordningar inom ramen för mandatet i stödlagen:</p>
<p>- Förordningen <a href="https://lagen.nu/2008:819">(2008:819)</a> om statliga garantier till banker m.fl. Banker, bolåneinstitut och institut med betydande utlåning till kommuner ges möjlighet att mot en avgift låna medelfristigt med statlig garanti.</p>
<p>- Förordningen <a href="https://lagen.nu/2008:820">(2008:820)</a> om statligt stöd till kreditinstitut. Staten får ge kapitaltillskott vid en allvarlig störning i det finansiella systemet.</p>
<p>- Förordningen <a href="https://lagen.nu/2009:46">(2009:46)</a> om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. I syfte att underlätta kreditgivningen kan solventa banker m.fl. ansöka om statligt kapitaltillskott.</p>
<p>Därutöver innefattar stödlagen möjligheter till tvångsinlösen av aktier i ett institut under vissa förutsättningar. En sådan förutsättning är att det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt och att institutet inte accepterar de villkor för stöd som Riksgäldskontoret erbjudit och Prövningsnämnden för stöd till kreditinstitut funnit skäliga. En annan situation då inlösen får ske är om institutets kapitalbas understiger en fjärdedel av det lagstadgade kravet.</p>
<p>I förarbetena till stödlagen (prop. 2008/2009:61) anges vissa principer som ska ligga till grund för stödåtgärderna. Det stöd som lämnas ska förenas med villkor i syfte att säkerställa att en sund incitamentsstruktur upprätthålls i vilken kreditinstitutets eget ansvar bevaras, att statens långsiktiga kostnader för stöd minimeras, att det i första hand är institutet och dess ägare som får stå för eventuella förluster samt att staten, om inte synnerliga skäl finns, ska få ersättning för sitt risktagande och del i den värdestegring i institutet som stödet föranleder. I syfte att motverka ett instituts benägenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter vidtas åtgärder riktade mot företagsledningens belöningssystem i samband med stödåtgärder. Staten har också, som tidigare nämnts, under vissa förutsättningar rätt att lösa in aktier i ett kreditinstitut, och därmed överta ägandet.</p>
<p>Som en del i stabilitetsplanen har en stabilitetsfond skapats till vilken instituten betalar en årlig avgift med syfte att den finansiella sektorn på sikt ska bära sina egna kostnader för finansiell stabilitet. Regeringens stabilitetspaket innebär ett tydliggörande av finanssektorns ansvar för den egna situationen. Den etablerade stabilitetsfonden, som i längden ska vara självfinansierad med avgifter från kreditinstituten, svarar mot de långsiktiga kostnaderna för krislösningar.</p>
<p>Under hösten och vintern 2009 kunde allt fler banker kunnat låna utan statliga garantier och i några länder, t.ex. USA, har bankerna även börjat betala tillbaka det statliga stödet. Sedan våren 2010 har dock krisen gått in i ett andra skede där de flesta länder inom EU har alltför stora budgetunderskott och för hög statsskuldsnivå. Detta förhållande gäller dock inte i Sverige.</p>
<p>Den svenska bankkrisen på 1990-talet</p>
<p>Sverige genomgick i början av 1990-talet en allvarlig kris som föranledde ett stort statligt åtagande i banksektorn. Det svenska ramverket för krishantering har sitt ursprung i hanteringen av 90-talskrisen. Bakomliggande orsaker till den krisen var bl.a. en snabb kreditexpansion och kraftig prisuppgång på den svenska kommersiella fastighetsmarknaden under slutet av 1980-talet till följd av förväntningar om låga realräntor och spekulation i stigande fastighetspriser. När utsikterna radikalt förändrades i kölvattnet av ett konjunkturfall och kraftigt stigande realräntor, började utlåningen mot säkerhet i kommersiella fastigheter att bli en alltmer omfattande förlustkälla för bankerna. Allteftersom utländska bedömare ställde sig skeptiska till många svenska kreditinstitut blev deras finansieringssituation problematisk. Eftersom beroendet av upplåning på interbankmarknaderna i Sverige och utomlands var stort, bedömdes risken för en "bankpanik" som betydande.</p>
<p>Under hösten 1992 och första halvåret 1993 vidtog regeringen och riksdagen därför en rad extraordinära åtgärder för att säkra det finansiella systemets funktion och stabilitet. Regeringen bemyndigades att besluta om stödåtgärder med avsikten att minimera statens långsiktiga kostnader och återvinna utbetalt stöd. Staten garanterade därigenom att banker och vissa andra kreditinstitut kunde fullgöra sina förpliktelser i rätt tid, dvs. en allmän bankgaranti infördes, med undantag för aktiekapital och eviga förlagslån. Stöd i form av garantier, lån eller kapitaltillskott, utlovades till på sikt livskraftiga institut.</p>
<p>Riksdagen beslutade vidare att inrätta en särskild myndighet, Bankstödsnämnden, för att sköta stödsystemet och besluta om åtgärder. Under våren 1993 beslutade riksdagen lagen <a href="https://lagen.nu/1993:765">(1993:765)</a> om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Syftet med lagen var att säkerställa att överenskommelser om stöd kunde uppnås på de villkor som förutsatts i regelverket. En ny myndighet, Prövningsnämnden för bankstödsfrågor, inrättades vars uppgift var att pröva villkoren för statligt stöd. Lagstiftningen innebar vidare att staten hade rätt till inlösen av aktierna i ett institut enligt vissa förutsättningar. För en sparbank, föreningsbank eller ett hypoteksinstitut gällde att institutet kunde ställas under tvångsförvaltning. Bestämmelserna i lagen om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut om möjlighet att pröva villkoren för statligt stöd och om inlösen och tvångsförvaltning var emellertid tidsbegränsade och upphörde att gälla år 1996. Det statliga stödet fyllde sin funktion att stabilisera banksystemet. Staten kunde allteftersom återvinna det stöd som getts.</p>
<p>En jämförelse mellan den globala finanskris som bröt ut 2008 och den svenska bankkrisen i början på 1990-talet visar på flera likheter, men också betydande skillnader. Båda kriserna har sitt ursprung i en överdriven långivning till fastighetssektorn. Även när det gäller de utlösande faktorerna finns likheter. I båda fallen var det sämre tillväxtutsikter och fallande fastighetspriser som påbörjade förloppet. Skillnaderna är emellertid större. Den globala spridningen och komplexiteten i den senaste krisen ledde till större förtroendeförluster. Marknaderna slutade på sina håll att fungera. En annan viktig skillnad är att svenska banker generellt inte haft några solvensproblem under den senaste krisen. I stället har deras finansieringsmöjligheter i mycket påverkats av problemen på de internationella marknaderna. Problemen har också varit koncentrerade till de banker som riskerade stora kreditförluster till följd av utvecklingen i Baltikum och Ukraina. Dessa banker har kunnat stärka sina kapitalbaser genom nyemissioner. Det extremt låga ränteläget har också allmänt bidragit till bankernas motståndskraft. För svenskt vidkommande är således skillnaderna mellan de båda finansiella kriserna stora när det gäller behovet av åtgärder och statens åtagande.</p>
<p>I ljuset av 1990-talets kris tillsattes Banklagskommittén för att utreda behovet av en reformerad rörelsereglering samt särskilda regler för situationer när en enskild bank har råkat i finansiella svårigheter. En ny rörelsereglering infördes i början av 2000-talet. Kommitténs betänkande Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66) har tillsammans med utvecklingen av krisregleringsfrågor internationellt legat till grund för ett analys- och utvecklingsarbete i Regeringskansliet (Finansdepartementet). Någon ny reglering hade emellertid inte kommit på plats innan nästa kris inträffade.</p>
<p>I januari 2007 genomförde Internationella valutafonden (IMF) som ett led i ett s.k. artikel 4 förfarande, ett besök i Stockholm i syfte att bl.a. undersöka det svenska regelverket för att omhänderta finansiella kriser. IMF redovisar sina slutsatser om det svenska regelverket i en promemoria som överlämnades till Finansdepartementet i mars 2007.</p>
<p>Behovet av översyn</p>
<p>Allmänt</p>
<p>Behovet av en översyn ska ses mot bakgrund av dels senare års globala finansiella systemkris, dels andra mer avgränsade bankkriser, som t.ex. den svenska 1990-talskrisen. Det nuvarande regelverket för krishantering togs fram under stor tidspress och baserades till stor del på krislagstiftningen från 1990-talet. Regelverket anpassades till den globala kris och brist på förtroende som genomsyrade hela det internationella finanssystemet.</p>
<p>Det finns därför skäl att göra en bred översyn av stödlagen för att säkerställa att den ger tillräckliga möjligheter att på ett effektivt sätt hantera olika slag av kriser på ett sätt som värnar skattebetalarnas intressen. Bland annat behövs en översyn av de lagstadgade möjligheterna för regeringen och berörda myndigheter att genom ett stegvis agerande hantera systemviktiga institut som befinner sig i olika grad av problem, inklusive möjligheten att överta ägandet och rekonstruera och avveckla banken. En sådan översyn ska säkerställa att regeringen och de berörda myndigheterna har tillräckliga och adekvata instrument för ett sådant stegvis agerande, bl.a. genom kapitaltillskott som kan konstrueras så att ett låneinstrument konverteras till eget kapital vid vissa situationer ("contingent capital"). Stöd enligt stödlagen kan lämnas endast när det är påkallat för att motverka en risk för allvarlig störning i det finansiella systemet i landet (systemrisk). Det finns dock behov av att även se över det regelverk som ska tillämpas för att avveckla banker och andra kreditinstitut vid en ordinarie process, närmare bestämt konkurslagen <a href="https://lagen.nu/1987:672">(1987:672)</a> och bestämmelserna om likvidation av bankaktiebolag. Översynen ska göras för att säkerställa att dessa regelverk anpassas för att på ett effektivt sätt omhänderta finansiella institut vars avveckling inte anses innebära systemrisk eller av annan anledning inte får stöd enligt stödlagen. I översynen bör beaktas att konkurslagen i och för sig är tillämpbar på bankrörelse men att förfarandet enligt denna lag i praktiken inte fungerar för denna typ av rörelse.</p>
<p>Rekonstruktion m.m.</p>
<p>Översynen bör även omfatta möjligheterna till att rekonstruera finansiella företag. För närvarande är lagen <a href="https://lagen.nu/1996:764">(1996:764)</a> om företagsrekonstruktion inte tillämplig på finansiella institut.</p>
<p>Det bör övervägas hur reglerna om rekonstruktion bör utformas för att skapa de bästa möjliga förutsättningarna för motiverade rekonstruktioner med hjälp av den privata sektorn och privata medel. Ett exempel på en ordning som bör utredas för att underlätta en rekonstruktion är att skapa möjligheter att sätta ned icke säkerställda fordringar efter det att aktiekapitalet fullt ut skrivits ned (en s.k. bail in). Ett annat arrangemang som bör utredas är, som nyss nämnts, möjligheten till kapitaltillskott som kan konstrueras så att ett låneinstrument konverteras till eget kapital vid vissa situationer. Med sådana legala möjligheter kan förutsättningarna att genomföra en rekonstruktion med hjälp av den privata sektorn och privata medel öka. Det bör även långsiktigt kunna bidra till ökad marknadsdisciplin och minskat risktagande. Det kan också finnas skäl att överväga om staten vid ett övertagande har tillräckliga rättsliga instrument att tillgå för att med olika metoder, t.ex. försäljning av olika delar, uppstyckning där "inkråmet" i en rörelse skiljs ut men banken i övrigt likvideras eller på andra sätt, effektivt genomföra en önskvärd rekonstruktion, avveckling eller försäljning. I detta sammanhang bör även EU-kommissionens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter beaktas (EUT C 244, 1.0.2004, s. 2). Även den pågående översynen av dessa riktlinjer bör beaktas.</p>
<p>Denna inriktning av utredningsarbetet ligger i linje med det internationella arbete och diskussioner som förs i EU, IMF och G20-gruppen om effektiv hantering av gränsöverskridande bankkriser. En effektiv hantering och reglering av institut med problem behöver ta hänsyn till de internationella aspekterna och till den gränsöverskridande verksamhet och företagsstruktur som numera präglar den finansiella sektorn i Sverige och internationellt. Det är nödvändigt att analysera och väga in de krav detta kan ställa på ett nationellt regelverk.</p>
<p>Stabilitetsfonden</p>
<p>En särskild komponent i det nuvarande regelverket är den ovan nämnda stabilitetsfonden. Fondens huvudsakliga syfte är att kreditinstituten själva långsiktigt ska bära kostnaderna för hanteringen av finansiella kriser. Att kreditinstitut finansierar stabilitetsfonden skapar en mer långsiktigt hållbar finansiering och stärker statsfinanserna inför framtida kriser. Kostnaderna för finansiell instabilitet internaliseras i högre utsträckning än vad som tidigare varit fallet på instituten. Detta bör i sin tur leda till minskade incitament för ett överdrivet risktagande. Stabilitetsfonden inrättades för att finansiera dels stödåtgärder enligt stödlagen, dels stödmyndighetens och prövningsnämndens förvaltningskostnader. För att tillföra stabilitetsfonden de medel som behövs har, utöver ett särskilt anvisat anslag på 15 miljarder kronor, en årlig stabilitetsavgift införts som ska betalas av samtliga kreditinstitut.</p>
<p>I förarbetena till stödlagen lovade regeringen att återkomma när det gäller stabilitetsavgiftens konstruktion. I det sammanhanget uttalades också att det i ett längre perspektiv fanns skäl att överväga på vilket sätt ett gemensamt system för stabilitetsfonden och insättningsgarantin kan bidra till en effektiv krishantering. Om systemen samordnades, skulle en enda avgift kunna tas ut från instituten och medlen användas på lämpligt sätt i en kris anpassat efter den situation som är för handen. Det pågår för närvarade ett harmoniseringsarbete på EU-nivå både avseende stabilitetsfonder och insättningsgarantisystem. Att på nationell nivå föregå detta arbete med en sammanslagning av stabilitetsfonden och insättningsgarantifonden är därmed inte lämpligt. Regeringen fortsätter att aktivt delta i beredningen av frågorna inom EU. Det är viktigt att resultatet av detta arbete beaktas vid utformningen och översynen av det svenska ramverket för krishantering.</p>
<p>Finansinspektionens befogenheter och ansvar</p>
<p>Finansinspektionens olika befogenheter och redskap att tidigt avvärja möjliga problem utgör den centrala förebyggande delen av en heltäckande reglering för att värna den finansiella stabiliteten. I en översyn av hela ramverket för krishantering behöver därför de medel Finansinspektionen har till sitt förfogande analyseras. Av särskild betydelse för ett regelverk för tidigt ingripande är Finansinspektionens möjlighet att under den s.k. Pelare II-regleringen (riskbedömning och tillsyn) göra en samlad kapitalbedömning som kan leda till högre kapitalkrav för ett enskilt företag. Utredningen bör undersöka behovet av ett förtydligande av Finansinspektionens mandat i ljuset av den ökade fokus som läggs på detta regelverk, bl.a. i samband med tillsynen över gränsöverskridande företag.</p>
<p>I det sammanhanget skulle en skyldighet för Finansinspektionen att under vissa förutbestämda förutsättningar (t.ex. olika kapitaltäckningsnivåer) vidta åtgärder, kunna vara av intresse ("prompt corrective action"). Sådana verktyg har tidigare inte bedömts nödvändiga i det svenska systemet, men behovet av dem bör nu utredas på nytt.</p>
<p>Riksbankens roll och ansvar</p>
<p>Under finanskrisen har Riksbanken varit en av huvudaktörerna genom sin likviditetsstödjande roll och rollen att främja ett stabilt betalningssystem. En central fråga är villkoren och förutsättningarna för Riksbankens likviditetsstöd, inklusive vilka företag som kan få stöd, och behovet av eventuellt ändrade eller tydligare regler med beaktande av gällande instruktionsförbud. Här berörs bl.a. hur, i olika skeden av ett krisförlopp, Riksbankens roll och ansvar för krishanteringen relaterar till stödmyndighetens uppgifter och ansvar. I det sammanhanget bör också frågan om Riksbankens möjligheter att disponera över statspapper i syfte att bidra till en god marknadsfunktion övervägas. Därvid aktualiseras viktiga rättsliga frågor om förbudet mot monetär finansiering. När det gäller Riksbankens uppgifter att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende är det oklart vad som ingår i detta. Principiellt kan dock sägas att finansiell stabilitet förutsätter såväl fungerande betalningar som en effektiv kreditförsörjning i samhället. I det grundläggande uppdraget att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende ligger därför ett visst ansvar för det finansiella systemets stabilitet. Mot bakgrund av behovet av en tydlig rollfördelning mellan myndigheterna finns skäl att överväga Riksbankens ansvarsområde för den finansiella stabiliteten i förhållande till det ansvar Finansinspektionen har. Detta omfattar bl.a. vilka instrument som ska stå till bankens förfogande för att värna den finansiella stabiliteten, inklusive användningen av kassakrav som inte bara ett penningpolitiskt instrument, utan även som ett instrument för finansiell stabilitet. Frågan ska också ses mot bakgrund av EU:s olika arrangemang för stabilitet, och att kassakrav inom eurozonen endast används i penningpolitiskt syfte. Inom ramen för en ny tillsynsstruktur har det tillskapats ett nytt organ på EU-nivå för makrotillsyn med uppgift att svara för en mer övergripande bevakning av stabilitet på makronivå och ge tidiga signaler om obalanser i ekonomin inklusive behov av åtgärder. Här förutses en viktig roll för bl.a. centralbankerna. Riksbankens och Finansinspektionens roller, uppgifter och verktyg i dessa sammanhang behöver fastläggas närmare.</p>
<p>Ansvarsfördelning och samarbete myndigheterna emellan</p>
<p>De olika regleringsområden och myndighetsfunktioner som ovan lyfts fram, utgör alla viktiga delar i ett ramverk för att värna den finansiella stabiliteten. Som framgått är det av lika stor betydelse att de enskilda delarna utgör ett sammanhängande system där de finansiella myndigheterna dels har tydligt definierade roller och ansvarsområden i en kris, dels har väl fungerande strukturer och regler för kommunikation och samordning. Lika viktigt är det att möjligheten till ansvarsutkrävande finns. Brister samspelet och samordningen mellan myndigheterna riskerar i sig effektiva legala ordningar att hanteras på ett icke optimalt sätt och krishanteringen i stort bli mindre effektiv. Detta framstår som särskilt viktigt i Sverige där det utöver de sedvanliga berörda myndigheterna nämligen Riksbanken, Finansinspektionen och Regeringskansliet (främst Finansdepartementet) numera finns en särskild stödmyndighet (Riksgäldskontoret). Mellan dessa myndigheter finns en överenskommelse om samarbete i stabilitets- och krishanteringsfrågor samt en ordning för samråd i det s.k. stabilitetsrådet. Erfarenheterna från finanskrisen visade på vikten av löpande och periodvis täta samråd för informationsutbyte och gemensamma bedömningar. En central bedömningsfråga och grund för många av myndigheternas åtgärder är då om den finansiella stabiliteten är hotad och systemrisker föreligger. Det finns skäl att överväga om en författningsreglering av begreppet finansiell stabilitet bör införas.</p>
<p>Vid tidpunkten för stödlagens ikraftträdande ansåg regeringen att det var mest ändamålsenligt att utse Riksgäldskontoret till stödmyndighet. Det finns nu anledning att se över om de uppgifter som ska utföras av stödmyndigheten alltjämt ska handhas av Riksgäldskontoret. Kommittén ska därför se över alternativen till den nuvarande ordningen och mot bakgrund av sina slutsatser i övrigt lämna förslag på vad som är mest effektivt ur organisationssynpunkt.</p>
<p>Andra viktiga frågor är om möjligheterna till ett effektivt informationsutbyte är fullt tillgodosedda liksom behovet av sekretess i olika avseenden. En effektiv myndighetsutövning i samband med finansiella kriser aktualiserar också frågor om hur myndighetsbeslut ska kunna ges en reell och effektiv prövning, inklusive möjligheten till inhibition.</p>
<p>Pågående arbete på global nivå och inom EU</p>
<p>Ett övergripande förhållande som alltmer påverkar den nationella krisregleringen och som måste beaktas är att krishanteringen sällan kan ske isolerat från omvärlden. Detta följer av den finansiella sektorns gränsöverskridande företagsstruktur men också av de betydande kopplingar som normalt finns mellan olika institut. Erfarenheterna från finanskrisen har tydliggjort behovet av dels ett mer samordnat internationellt arbete för effektivare krishantering, dels mer likartade legala ordningar och befogenheter för ansvariga myndigheter. Som ovan nämnts pågår inom EU ett omfattande analys- och beredningsarbete i detta syfte men även i andra globala forum, bl.a. Baselkommittén och G20, diskuteras dessa frågor. I juni 2010 kom G20-länderna överens om att utforma och implementera ett system för hantering av finansiella institut i kris som inte förutsätter att skattebetalarnas medel ska användas för att finansiera bankernas förluster. Kommissionen har därefter i ett meddelande som offentliggjordes den 20 oktober 2010 presenterat ett förslag till ett omfattande framtida EU-ramverk för hanteringen av banker och vissa investeringsbolag i kris. Förslaget syftar bl.a. till att säkerställa ett sunt beteende på den finansiella marknaden och minska sannolikheten för att det uppstår finansiella kriser, samt minska risken för att skattebetalarna får bära de kostnader som normalt uppstår i en finansiell kris. Förslaget innehåller bl.a. åtgärder för att förbättra och förstärka tillsynsmyndigheternas befogenheter att med olika verktyg tidigt ingripa mot institut som har finansiella problem, samt skapa ett trovärdigt regelverk för att rekonstruera och avveckla systemviktiga institut. Kommissionen avser att följa upp meddelandet med ett lagstiftningsförslag i juni 2011. Av särskild relevans för ett kommande svenskt regelverk är vidare den nya tillsynsstruktur som nu etableras inom EU med bl.a. ökat fokus på preventiva åtgärder mot hotande obalanser och risker för den finansiella stabiliteten.</p>
<p>Frågor om särskilda avgifter för att finansiera statliga kostnader vid finansiella kriser diskuteras också närmare inom EU och i internationella finansiella forum. Kommissionen har i maj 2010 lagt fram riktlinjer om införande av harmoniserade nationella stabilitetsfonder. Kommissionen presenterade under juli 2010 ett förslag till omarbetat insättningsgarantidirektiv. Kommissionens ansats är att såväl stabilitetsfonder som insättningsgarantifondernas finansiering och användning ska harmoniseras inom EU. Fonderna ska hållas åtskilda. Kommittén ska beakta den internationella utvecklingen i dessa frågor.</p>
<p>För svensk del kommer det internationella samarbetet i praktiken i mycket att knytas till den nordisk-baltiska regionen som utgör hemmamarknad för de större svenska bankgrupperna. Den träffade överenskommelsen om samarbete i krishanteringsfrågor mellan ländernas finansdepartement, tillsynsmyndigheter och centralbanker kan sägas utgöra ett mer detaljerat samarbetsåtagande i förhållande till det som finns inom hela EU.</p>
<p>Andra aspekter</p>
<p>En reglering för effektiv krishantering är ett brett och komplext regleringsområde som berör alla finansiella myndigheter. Till bilden hör de problem med oförsiktigt och överdrivet risktagande (s.k. moral hazard) som följer av att staten i slutändan alltid måste tillförsäkra en nödvändig stabilitet i det finansiella systemet.</p>
<p>Det nya regelverket behöver även spegla en viktig balansgång mellan å ena sidan att minska en uppbyggnad av risker som kan leda till framtida finansiella kriser, och å andra sidan att inte hämma kreditgivningen till hushåll och företag och därmed försämra den ekonomiska utvecklingen. Det är viktigt att den balansen finns i åtanke såväl i EU som i Sverige när nya regleringsansatser övervägs och föreslås.</p>
<p>Prövningsnämnden</p>
<p>Prövningsnämnden för stöd till kreditinstitut inrättades genom stödlagen. Prövningsnämnden prövar tvister som rör avtal om stöd enlig stödlagen och inlösen av aktier i ett kreditinstitut. Prövningsnämndens beslut är inte möjliga att överklaga. Det är uppenbart att de frågor som kan prövas av prövningsnämnden typiskt sett kräver en skyndsam behandling. Förfarandereglerna för nämnden har därför utformats med utgångspunkt i förvaltningsprocesslagen. Enligt lagmotiven skapas på detta sätt förutsättningar för ett snabbt och flexibelt förfarande. Hittills har bara ett ärende förts till prövningsnämnden. Någon egentlig erfarenhet av om ordningen med en särskild inrättad nämnd är den mest lämpliga och robusta ordningen för hanteringen av nämnda slag av tvister saknas därför. Det ärende som nu finns hos prövningsnämnden gäller värderingen av aktierna i ett stödmottagande kreditinstitut. Ärendet anhängiggjordes hos prövningsnämnden för ca två år sedan. Det kan utifrån detta ärende sättas i fråga om avgränsningen av de tvister som ska kunna prövas av prövningsnämnden är optimal och om inte åtminstone vissa av frågorna i stället borde hanteras av domstol eller genom ett skiljemannaförfarande.</p>
<p>Uppdrag</p>
<p>Utgångspunkter</p>
<p>Ett antal principer och förutsättningar ska ligga till grund för kommitténs arbete. Det övergripande syftet är att säkerställa att regelverket är utformat så att olika slag av finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder, och i andra hand innehåller åtgärder som effektivt kan lösa en kris samtidigt som skattebetalarnas intressen värnas. Insättarna ska skyddas främst genom en väl fungerande insättningsgaranti. Regelverket måste även ta hänsyn till den gränsöverskridande verksamhet som präglar de större finansiella instituten samt den krisreglering som utvecklas i EU och i övrigt diskuteras på global nivå.</p>
<p>Ett statligt ingripande på finansmarknadsområdet ska motiveras utifrån riskerna i det finansiella systemet och de problem som det kan medföra för hela ekonomin. Samtidigt är det viktigt att det är kreditinstituten själva, och framför allt dess aktieägare och andra som har skjutit till riskkapital, som i första hand ska bära eventuella förluster. Detta minskar problemen med oönskat risktagande. En grundläggande utgångspunkt för den svenska krishanteringen är att staten inte tar över administrationen av en bank utan att samtidigt överta ägandet. I de fall staten finansierar en krisåtgärd ska staten även ha del av ett eventuellt positivt utfall. De långsiktiga kostnaderna för staten och samhällsekonomin i övrigt ska minimeras och de insatser som staten gör ska kunna återfås så långt som möjligt. En fortsatt uppbyggnad av stabilitetsfonden utgör ett viktigt instrument för att finansiera de långsiktiga kostnaderna för krislösningar, och gör att kostnader för finansiell instabilitet i en högre grad internaliseras av kreditinstituten. Ett instituts benägenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter påverkas vidare starkt av de incitaments- och belöningssystem som gäller för instituten. Olämpligt utformade kan dessa leda till kortsiktighet, ett osunt ekonomiskt agerande och ett oönskat riskbeteende. Detta är negativt från stabilitetssynpunkt och ska beaktas i kommitténs arbete. Kommittén ska också utifrån ett konsumentperspektiv ta hänsyn till hur förbättrad transparens och informationsgivning kan säkerställa konsumenternas förtroende för det finansiella systemet. Alla åtgärder syftar till att återskapa och bibehålla förtroendet för det finansiella systemet, utan att i onödan hämma kreditgivning och långsiktigt hållbar tillväxt. Ett krav på hög transparens både från institut och myndigheter om problem men också om vidtagna och planerade åtgärder ska därvid beaktas.</p>
<p>Ett regelverk för finanskrishantering</p>
<p>Kommittén ska analysera och dra slutsatser av hanteringen av den senaste finansiella krisen såväl i Sverige som internationellt. Vidare ska kommittén mot den bakgrunden, och som utgångspunkt för arbetet, göra en översyn av och analysera det nuvarande regelverket för krishantering, inte minst möjligheten att vidta preventiva åtgärder i syfte att undvika att institut får problem och begränsa spridningen av en finansiell kris och föreslå förbättringar i det nuvarande svenska regelverket. Översynen ska även innehålla förslag på om det nuvarande regelverket vid en ordinarie process, närmare bestämt konkurslagen och bestämmelserna om likvidation av bankaktiebolag, bör anpassas för att på ett mer effektivt sätt omhänderta finansiella institut vars tillstånd inte anses utgöra risk för allvarlig störning av det finansiella systemet. Utgångspunkten ska vara att de generella reglerna ska vara tillämpliga även beträffande dessa institut om det inte finns tungt vägande skäl för en särskild reglering.</p>
<p>Den kommande regleringen ska stå i överensstämmelse med allmänna insolvensrättsliga principer, som t.ex. principen om att borgenärer ska behandlas lika, såvida det inte finns tungt vägande skäl för annat. Kommittén ska analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan Riksbanken, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen och Regeringskansliet (främst Finansdepartementet) samt möjligheten till ansvarsutkrävande. Det senare är viktiga aspekter i analysen av ansvarsfördelning och verktyg i krishantering. Givet det övergripande syftet att värna stabiliteten och skattebetalarnas intressen har regeringen en central och viktig roll i all krishantering. En förutsättning för en effektiv krishantering är att ansvarsområdena är tydligt angivna och ändamålsenligt utformade i författningar. Kommittén ska beakta hur den nationella regleringen för myndigheterna ska anpassas för att fungera för institut med gränsöverskridande verksamhet och hur regelverket är förenligt med det arbete som pågår på global nivå och inom EU, liksom med EUF-fördragets regler om statligt stöd (artiklarna 107-109), bl.a. EU-kommissionens riktlinjer och meddelanden beträffande statliga stödåtgärder till förmån för institut med anledning av den globala finanskrisen.</p>
<p>Kommittén ska även analysera och föreslå förbättringar vad gäller regelverket för Finansinspektionens ingripanden för att i tid avvärja uppkommande stabilitetsproblem, bl.a. avseende kapitaltäckningsregelverkets Pelare II, och om det i lag ska anges att vissa åtgärder ska vara påkallade i vissa situationer. Sådana åtgärder ("prompt corrective action") bör utredas i skenet av den senaste finansiella krisen. Det måste dock säkerställas att regelverket blir tillräckligt flexibelt för att fungera effektivt i en kris.</p>
<p>Kommittén ska utreda om det ytterligare behöver förtydligas att utgångspunkten i all krishantering är att värna den finansiella stabiliteten och skattebetalarnas pengar, bl.a. bör det utredas om det i stödmyndighetens instruktion bör skrivas in att detta är syftet.</p>
<p>Kommittén ska även överväga om en författningsreglering av begreppet finansiell stabilitet bör införas.</p>
<p>Kommittén ska också analysera och föreslå förbättringar vad gäller regelverket för Riksbankens krishantering och hur detta regelverk förhåller sig till instruktionsförbudet och unionsrätten i övrigt. I det sammanhanget ska villkor och förutsättningar för likviditetsstöd utredas liksom frågan om vem som avgör solvens- och likviditetsproblem. Det ska även övervägas hur Riksbankens krishantering relaterar till stödmyndighetens hantering i olika skeden av ett krisförlopp.</p>
<p>Kommittén ska även överväga hur Riksbankens uppgifter för finansiell stabilitet kan tydliggöras inklusive frågan om ansvaret för stabilitet på makronivå bl.a. i förhållande till Finansinspektionens uppgifter. EU:s olika arrangemang för stabilitet inklusive nya tillsynsstruktur ska beaktas i det sammanhanget. Kommittén ska se över de verktyg Riksbanken och Finansinspektionen har i sin stabilitetsfrämjande roll och vid behov föreslå författningsändringar.</p>
<p>Om staten går in med kapitaltillskott i en bank eller annat kreditinstitut som har allvarliga ekonomiska problem, kan staten överta ägandet av institutet. Därigenom får staten del av de eventuella framtida värdestegringar i institutet som kapitaltillskottet och övertagandet kan resultera i. Vid ett statligt övertagande av ägandet kan dessutom en snabb rekonstruktion av institutet genomföras. Det är också ett effektivt sätt att motverka problem med oönskat riskbeteende. Är institutets ägare medvetna om att staten har en möjlighet att ta över ägandet och byta ut ledningen, samtidigt som det innebär att ägarna själva får bära förlusterna, så minskar deras vilja till överdrivet risktagande i institutets verksamhet. Kommittén ska därför utreda om möjligheterna för staten att under vissa förutsättningar överta ägandet vid en rekonstruktion och avveckling är tillräckligt starka för att säkerställa att inget institut kan få orättmätiga fördelar på det allmännas eller andra borgenärers bekostnad, samt att de åtgärder som föreslås inte snedvrider konkurrensen på marknaden. Kraven på rättsäkerheten för aktieägare och andra intressenter måste dessutom beaktas.</p>
<p>Vidare behövs en översyn av de lagstadgade möjligheterna som säkerställer att regeringen och berörda myndigheter har tillräckliga och adekvata instrument för att genom ett stegvis agerande effektivt hantera institut som befinner sig i olika grader av ekonomiska problem. I ett sådant stegvis förfarande behöver de lagstadgade möjligheterna för staten att ge kapitaltillskott i form av ett låneinstrument som konverteras till kapital vid vissa situationer utredas. I översynen ingår också att utreda och överväga kompletterande verktyg för att effektivt och till låga statliga kostnader genomföra en lämplig rekonstruktion och avveckling av ett institut med ekonomiska problem, bl.a. genom möjligheten att även fordringar utan säkerhet till viss del ska kunna påverkas. Kommittén ska också utreda om stödmyndighetens uppgifter alltjämt ska skötas av Riksgäldskontoret.</p>
<p>Sekretess</p>
<p>Kommittén ska vidare se över om nuvarande sekretessbestämmelser ger myndigheterna, inklusive Regeringskansliet, möjlighet till ett effektivt informationsutbyte dels mellan myndigheterna, dels mellan motsvarande utländska myndigheter. För att detta ska fungera är det viktigt att det finns en väl avvägd sekretess dels för den information som utväxlas mellan myndigheterna inom ramen för löpande tillsyn och övervakning eller i samband med en finansiell kris, dels för information som rör myndigheternas krisberedskap och krishantering. En analys av reglerna om informationsutbyte och sekretess för de berörda myndigheterna behöver därför göras.</p>
<p>Riskdifferentierad avgift</p>
<p>Kommittén ska utreda och föreslå ett system för stabilitetsfonden med en riskdifferentierad avgift.</p>
<p>Som ovan beskrivits inrättades genom stödlagen en stabilitetsfond för att finansiera statliga kostnader i samband med stödåtgärder. Fonden tillförs medel genom en årlig stabilitetsavgift som betalas av samtliga kreditinstitut. Avgiften tas ut som en fast procentsats (0,036 procent) på ett underlag som består av förpliktelserna i den avgiftsskyldiges balansräkning, med avdrag för vissa koncernlån och efterställda skulder. Avgiften betalas fr.o.m. 2009. Endast halv avgift togs ut åren 2009 och 2010.</p>
<p>Med en riskavspeglande avgift minskar institutens benägenhet att ta risk, och institut som troligare kommer att orsaka systemet kostnader får betala en högre avgift. Avgiften ska fånga riskerna i institutens verksamhet inklusive ersättningsprinciper samt hur väl tillgångar och skulder är matchade, liksom om det finns förpliktelser utanför balansräkningen. Som angetts tidigare kan olämpligt utformade incitaments- och belöningssystem leda till kortsiktighet och ett osunt ekonomiskt agerande. Detta är negativt från stabilitetssynpunkt och ska beaktas vid utformningen av avgiften. Översynen ska innehålla en utvärdering av om det nuvarande avgiftsunderlaget är ändamålsenligt utformat. Vidare ska kommittén utvärdera för- och nackdelar med en målsatt nivå för stabilitetsfonden.</p>
<p>Frågan om särskilda avgifter för att finansiera statliga kostnader vid finansiella kriser diskuteras närmare i EU och i globala internationella finansiella forum. Kommittén ska beakta den internationella utvecklingen i frågan.</p>
<p>Överprövning av myndighetsbeslut</p>
<p>Kommittén ska analysera regelverket för överprövning av myndighetsbeslut som av finansiella stabilitetsskäl måste kunna gälla omedelbart. Detta har tidigare uppmärksammats när det gäller överklaganden av Finansinspektionens beslut och då särskilt vid beslut om återkallelse av tillstånd eller koncession.</p>
<p>Prövningsnämnden</p>
<p>Kommittén ska överväga om ordningen med en särskild inrättad prövningsnämnd för tvister som rör statligt stöd till och inlösen av aktier i kreditinstitut i ett framtida regelverk för hantering av finansiella kriser är ändamålsenlig. Om kommittén kommer fram till att denna ordning bör behållas, ska den se över vilka tvistefrågor som alltjämt bör prövas av prövningsnämnden.</p>
<p>Författningsförslag</p>
<p>Kommittén ska utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden kommittén kommer fram till att regelverken behöver ändras. Regelverken ska vara förenliga med EU-rätten. Det är därför av stor vikt att rättsutvecklingen inom EU beaktas.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>De ekonomiska konsekvenserna för instituten och för kunderna av de förslag som lämnas ska redovisas. I den mån förslagen innebär ökade kostnader för staten ska förslag till finansiering lämnas. Förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1244">(2007:1244)</a> om konsekvensutredning vid regelgivning ska beaktas liksom Regelrådets anvisningar vad avser förslagens påverkan på institutens administration.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Kommittén ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer. De myndigheter som främst berörs är Riksbanken, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen och Regeringskansliet (främst Finansdepartementet).</p>
<p>Kommittén ska hålla sig informerad om arbetet inom Finansdepartementet om insättningsgarantin samt om departementets arbete i EU avseende krisreglering.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2012.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:1/2011-01-13T12:00:00+01:002011-01-13T12:00:00+01:002011:1 Översyn av företagsbeskattningenFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 13 januari 2011</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>Ett dynamiskt och innovativt företagsklimat som vilar på förutsägbara regler, sund konkurrens och utvecklingskraft är viktigt för att Sverige ska få en starkare ekonomisk utveckling, fler växande företag och en högre sysselsättning. Beskattningen av bolag är av central betydelse för investeringar och tillväxt i Sverige och för företagens konkurrensmöjligheter. Förändringar av reglerna för beskattning av bolag kan framför allt öka kapitalbestånd, produktivitet, BNP och välfärd. Dessa effekter uppkommer genom reglernas inverkan på företagens val mellan olika tillgångsslag, på hur investeringarna finansieras liksom på risktagande och entreprenörskap. Strukturomvandlingen i svensk ekonomi bör mötas genom goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar i Sverige. På så sätt tryggas sysselsättning och välstånd.</p>
<p>Med detta som den centrala utgångspunkten får en kommitté i uppdrag att se över beskattningen av bolag. Syftet är att beskattningen utformas så att företagande, investeringar och sysselsättning gynnas. Kommitténs uppdrag tar främst sikte på aktiebolag. Kommittén ska således inte ha särskilt fokus på handelsbolag och enskilda näringsidkare, som dock kan komma att omfattas av föreslagna generella åtgärder. Kommittén ska bl.a. analysera effekterna av de skatteförändringar som kan vara aktuella i en värld med global konkurrens. I detta ligger att kommittén ska undersöka olika möjligheter att minska beskattningen av riskkapital i bolagssektorn och göra villkoren mer lika för finansiering med eget kapital och med lån. Kommittén ska också föreslå regeländringar för att skydda den svenska bolagsskattebasen i en allt mer globaliserad värld. Samtidigt ska Sverige dock även fortsättningsvis vara attraktivt för realinvesteringar och för lokaliseringar av moderbolag och huvudkontor samt för entreprenörer som vill starta och driva företag. Det är alltså viktigt att befintliga företag kan expandera, utländska företag etableras och nya företag bildas. Därigenom skapas goda förutsättningar för en gynnsam sysselsättningsutveckling och ett gott företagsklimat. Kommittén bör i så stor utsträckning som möjligt sträva efter att ta fram förslag som breddar bolagsskattebasen för att finansiera en sänkning av de skatter som betalas av bolagssektorn. Sådana sänkningar bör göras på ett sådant sätt att de leder till att fler investeringar blir lönsamma, vilket ökar kapitalbestånd och reallöner, vilket i sin tur leder till en ökad BNP och tillväxt samt till en högre välfärd. De föreslagna ändringarna bör sammantaget inte leda till att skattebetalningarna från bolagssektorn ökar vid en statisk beräkning av budgeteffekten. I sammanhanget ska även en analys göras av långsiktiga effekter av förslagen. I den mån de förslagna ändringarna skulle leda till minskade skatteintäkter inom bolagssektorn ska kommittén föreslå finansiering.</p>
<p>Med beaktande av de analyser och den forskning som finns på området och som bl.a. redovisats av OECD, ska kommittén analysera effekterna på företagande, investeringar, tillväxt, sysselsättning, inkomstfördelning, välfärd samt för de offentliga finanserna av de skatteförändringar som övervägs. Analysen ska omfatta samtliga alternativ som övervägs, dels de konkreta reformförslag som kommittén presenterar, dels andra sätt att sänka skattebetalningarna från bolagssektorn t.ex. genom sänkta socialavgifter. En analys ska också göras av hur alternativa lösningar påverkar olika grupper av företag och företagsformer. Baserat på dessa analyser ska kommittén rangordna de olika alternativen i ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv, men också utifrån ett mikroperspektiv.</p>
<p>För att förbättra den skattemässiga neutraliteten mellan eget och lånat kapital samt för att bredda bolagsskattebasen aktualiseras frågan om hur begränsningar av möjligheten att göra ränteavdrag tillsammans med åtgärder för att stärka det egna kapitalet kan bidra till ökad motståndskraft hos företagen och till stabila skatteintäkter.</p>
<p>Det finns en dubbel asymmetri i dagens företagsbeskattning som sammantaget innebär att lånefinansierade investeringar gynnas jämfört med investeringar som finansieras med riskkapital i form av eget kapital. Kommittén ska därför undersöka om det är lämpligt att ta fram mer generellt utformade regler som begränsar ränteavdragen och om skattelättnader för eget kapital bör införas samt lämna förslag i dessa avseenden. Kommittén ska också lämna förslag på skatteincitament för att stimulera tillgången på riskvilligt kapital. Kommittén bör särskilt uppmärksamma kravet på att svenska skatteregler ska vara EU-rättsligt hållbara och försvarbara.</p>
<p>Även möjligheten att införa källskatt på räntebetalningar ska bedömas samt förslag på regler om detta tas fram.</p>
<p>Vidare ska reglerna om koncernbidrag samt behovet av reglerna om underprisöverlåtelser utvärderas och, om det bedöms lämpligt, förslag till förändringar lämnas.</p>
<p>Kommittén ska även belysa de svenska reglerna om avdrag för forskning och utveckling (FoU) och lämna förslag på skatteincitament för FoU.</p>
<p>Slutligen ska kommittén undersöka behovet av förändringar av de skatteadministrativa reglerna och lämna behövliga författningsförslag.</p>
<p>Som en allmän utgångspunkt för uppdraget gäller att olika reformalternativ sammantaget ska vara offentligfinansiellt neutrala.</p>
<p>I ett delbetänkande, som ska lämnas senast den 31 januari 2012, ska kommittén lämna förslag på skatteincitament för riskkapital. Vidare ska kommittén lämna förslag på skatteincitament för FoU i ett delbetänkande som ska lämnas senast den 1 oktober 2012. För de förslag som kommittén lämnar i delbetänkanden ska finansiering presenteras genom förslag på förändringar inom området.</p>
<p>Kommittén ska redovisa det slutliga uppdraget senast den 1 november 2013.</p>
<p>Bakgrund och utgångspunkter</p>
<p>Ekonomiska utgångspunkter</p>
<p>Strukturomvandlingen i svensk ekonomi bör mötas genom goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar i Sverige. Beskattningen av bolag är av central betydelse för investeringar och tillväxt. Företags konkurrensmöjligheter och lönsamhet påverkas också av detta, vilket särskilt gäller för utländska företags lokaliseringsbeslut samt för svenska företags beslut att behålla sina huvudkontor i Sverige. Befintliga företag ska kunna expandera, utländska företag etableras och nya företag bildas. En lägre bolagsbeskattning är gynnsam för tillväxten eftersom fler investeringar blir lönsamma, vilket ökar kapitalbestånd och reallöner. En konkurrenskraftig skattebelastning inom bolagssektorn leder också till ökad sysselsättning, bredare skattebas och en starkare tillväxt. Förändringar av reglerna för beskattning av bolag kan framför allt öka kapitalbestånd, produktivitet, BNP och välfärd. Dessa effekter uppkommer genom reglernas inverkan på företagens val mellan olika tillgångsslag, på hur investeringarna finansieras liksom på incitamenten för risktagande och entreprenörskap. Det finns ett värde i ansvarsfulla enskilda ägare som kan stå för långsiktighet och närvaro i den svenska företagssektorn.</p>
<p>Erfarenheterna av den ekonomiska krisen visar att det är angeläget att stärka det egna kapitalet i bolagssektorn. Detta gäller för etablerade företag som visserligen har god tillgång till de internationella kapitalmarknaderna, men även för dessa företag kan en stärkt soliditet öka motståndskraften vid ekonomiska nedgångar. Ett tillräckligt eget kapital är också viktigt för nyetablering av företag där konkursrisken, i frånvaro av ett tillräckligt eget kapital, är av privatekonomiskt slag. Särskilt gäller detta för riskfyllda projekt.</p>
<p>Utöver de positiva effekter för företagen som en stärkt soliditet innebär är det även gynnsamt för långivarna att företagen har ett större eget kapital. Vidare kan ett större eget kapital i företagen minska svängningarna i den makroekonomiska utvecklingen.</p>
<p>Mot denna bakgrund kan det vara motiverat med åtgärder som sänker skattebelastningen på investeringar som finansieras med eget kapital. Effekterna av olika alternativa förslag till förändringar styrs av de samband som råder mellan marknadens avkastningskrav, olika skatteregler och realinvesteringar. Sambanden beror i hög grad på hur företagen för finansiering av sina investeringar har tillgång till och påverkas av förhållandena på de internationella kapitalmarknaderna.</p>
<p>För företag med goda möjligheter till finansiering på de internationella kapitalmarknaderna bestäms avkastningskraven på nyinvesteringar, förutom av avkastningskraven på de internationella kapitalmarknaderna, även av de svenska bolagsskattereglerna.</p>
<p>Detsamma gäller för företag som i sig saknar en direkt koppling till de internationella kapitalmarknaderna, men där det finns en indirekt koppling genom att det finns en stor andel "externa" ägare som förutom att äga aktier i det berörda företaget i sin portfölj också innehar aktier i företag med direkt koppling till de internationella marknaderna. För de företag som för sin finansiering saknar såväl direkta som indirekta kopplingar till de internationella kapitalmarknaderna spelar beskattningen av företagens ägare en större roll.</p>
<p>Betydelsen av entreprenörskap och innovation för ekonomisk tillväxt har under senare år uppmärksammats i den nationalekonomiska forskningen. Innovation - nya varor, tjänster, produktionsprocesser, organisatoriska lösningar, affärsmodeller m.m. - uppstår när entreprenören kombinerar kunskap, kompetens och andra resurser med behov och efterfrågan från privata marknader eller i offentliga tjänster. Detta skyndar på den teknologiska utvecklingen, skapar nya marknader, ökar konkurrensen på befintliga marknader, pressar priserna och driver på strukturomvandlingen i ekonomin. Därigenom främjas produktiviteten och BNP. Ett systematiskt forsknings- och utvecklingsarbete, i egen regi eller i samverkan mellan företag och andra forskningsaktörer, har en stor och växande betydelse som konkurrensfaktor i kunskapssamhället.</p>
<p>Inkomstskatter kan påverka benägenheten att bli egenföretagare eller entreprenör bl.a. eftersom nivån på skatten påverkar nettoavkastningen av att vara egen företagare. Ju högre skatten är, desto lägre blir nettoavkastningen av eget företagande. I detta sammanhang är den statliga skatten på förvärvsinkomster av betydelse, och särskilt dess inverkan på progressiviteten i skatteuttaget. Förändringar av denna skatt aktualiserar dock bedömningar som ligger utanför denna kommittés uppdrag och behandlas därför inte vidare i dessa direktiv. Kommitténs uppdrag tar främst sikte på aktiebolag. Kommittén ska således inte ha särskilt fokus på handelsbolag och enskilda näringsidkare, som dock kan komma att omfattas av föreslagna generella åtgärder.</p>
<p>Diskussionen ovan har handlat om skattereglernas allmänna betydelse för företagens investeringar och för entreprenörskap. Mer precist brukar bolagsskattereglerna för en liten öppen ekonomi som den svenska, med ett stort antal internationellt verksamma företag med tillgång till den internationella kapitalmarknaden, anses vara betydelsefulla i tre avseenden:</p>
<p>1. Bolagsskattesatsen påverkar de multinationella företagen i deras investerings- och lokaliseringsbeslut genom att den påverkar den genomsnittliga skattebelastningen för exempelvis ett dotterbolag i ett visst land. En lägre bolagsskattesats gör det mer lönsamt att lokalisera produktion till Sverige.</p>
<p>2. Bolagsskattesatsen är betydelsefull för var företag väljer att redovisa och beskatta sin vinst - och därmed för storleken på den svenska skattebasen. Genom internprissättning och vinstöverföringar påverkar skattereglerna i vilket land företagen redovisar sina vinster. En sänkt bolagsskatt värnar svensk skattebas genom att göra det relativt mer förmånligt att redovisa vinsterna i Sverige.</p>
<p>3. Bolagsskattesatsen är en av flera viktiga faktorer som påverkar företagens avkastningskrav på investeringar. Ett sänkt avkastningskrav innebär att fler investeringar blir lönsamma, vilket kan öka kapitalinvesteringar och därmed BNP. Detta kan i sin tur leda till en högre sysselsättning. I ett kortare tidsperspektiv sker det genom höjd efterfrågan på arbetskraft och i ett längre tidsperspektiv genom höjda reallöner som kan öka arbetsutbudet.</p>
<p>Bolagsskatten är inte den enda faktorn bakom beslut om företags investeringar och lokalisering, utan även andra förhållanden som arbetsmarknadsregleringar, administrativ börda, arbetskraftskostnader, tillgången till välutbildad arbetskraft, infrastruktur, öppenhet, institutioner m.m. spelar en roll. Analysen av dessa förhållanden ligger dock utanför kommitténs uppdrag.</p>
<p>De svenska bolagsskattereglerna i ett historiskt perspektiv</p>
<p>I 1990 års skattereform förändrades bolagsbeskattningen på ett genomgripande sätt genom kraftiga basbreddningar som kombinerades med en stor sänkning av skattesatsen från ca 57 procent till 30 procent. Denna reform, genomförd i två steg, 1990 och 1991, kompletterades med en ytterligare basbreddning och en sänkning av skattesatsen till 28 procent. Fr.o.m. år 2009 är skattesatsen 26,3 procent.</p>
<p>Skattereformen, inklusive de kompletterande förändringar som gjordes 1994, bidrog till att skapa ett mer neutralt företagsskattesystem. Investeringar i olika slag av tillgångar (maskiner, byggnader och lager) kom att beskattas mer likformigt samtidigt som olika finansieringsformer (nyemission, kvarhållen vinst och lån) kom att behandlas mer likvärdigt. Den breddade skattebasen i kombination med bolagsskattesatssänkningen bidrog också till att jämna ut skattebelastningen mellan företag av olika storlek.</p>
<p>I början av 1990-talet hade Sverige ett av OECD-världens mest konkurrenskraftiga bolagsskattesystem. År 1995 var t.ex. den svenska nominella bolagsskattesatsen 28 procent och genomsnittet för EU:s 27 medlemsstater var 37,5 procent. Därefter har bolagsskatten sänkts i många länder. Den genomsnittliga bolagsskatten uppgår nu till 25,9 procent i EU och till 23,5 procent för euroländerna. Trots sänkningen till 26,3 procent 2009 ligger Sverige fortfarande över EU-genomsnittet och har därmed förlorat en viktig konkurrensfördel jämfört med läget 1995.</p>
<p>Efter 1990-talets skattereformer har utvecklingen medfört att stora delar av företagsskattesystemet nu bör ses över. En annan viktig anledning till översynen är att det - i en alltmer globaliserad ekonomi - är angeläget att företagsskattereglerna är utformade så att de är konkurrensneutrala och att de bidrar till en hög investeringsnivå och en snabb produktivitetsutveckling, vilket i sin tur främjar BNP. Nedan redovisas ett antal identifierade problem som finns inbyggda i det nuvarande företagsskattesystemet.</p>
<p>Två asymmetrier</p>
<p>I dagens företagsbeskattning finns en dubbel asymmetri. Betydelsen av detta har successivt ökat efter de skattereformer som genomfördes under 1990-talet, bl.a. som en följd av den fortgående globaliseringen. Detta medför problem och hotar den svenska skattebasen, inte minst i ett internationellt sammanhang.</p>
<p>Den första asymmetrin gäller det förhållandet att avkastningen på vissa tillgångar, som t.ex. näringsbetingade andelar, är skattefri samtidigt som ränteutgifter - med vissa undantag - får dras av. Den andra asymmetrin ligger i den olikartade behandlingen av olika finansieringskällor, där kostnaden för lånat kapital (ränta) får dras av medan kostnaden för eget kapital (utdelning och värdeförändring) inte får dras av. Dessa relationer mellan å ena sidan skatteplikt på avkastningen och avdragsmöjlighet för finansieringskostnaden och å andra sidan skattebehandlingen för olika finansieringskällor illustreras översiktligt i nedanstående schematiska tablå. För olika kombinationer av skatteplikt och finansieringskällor anges vad som ger ett neutralt skatteutfall medan dagsläget beskrivs inom parentes. I förhållande till en neutral utformning av skattereglerna kännetecknas dagens läge av en överbeskattning av skattepliktiga investeringar som finansieras med eget kapital och av en underbeskattning av skattefria investeringar som finansieras med lån.</p>
<p>Olika kombinationer av skatteplikt för avkastning och avdragsrätt för olika finansieringskällor (neutrala regler och dagens regler):</p>
<p> Eget kapital Lånat kapital</p>
<p>Skattepliktig Avdrag Avdrag avkastning (inte avdrag) (avdrag)</p>
<p>Skattefri Inte avdrag Inte avdrag avkastning (inte avdrag) (avdrag i vissa fall)</p>
<p>Det fanns starka skäl för den skattefrihet vid försäljning av näringsbetingade andelar som infördes år 2003. Det tidigare systemet med skatteplikt för kapitalvinster och avdragsrätt för kapitalförluster innebar incitament för internationellt verksamma företag att skatteplanera på ett oacceptabelt sätt genom att kapitalvinster redovisades i utlandet (utan skattekonsekvenser där) medan kapitalförluster redovisades i Sverige. Därtill kan den äldre ordningen sägas ha medfört en principiell felaktighet, i och med att samma vinst beskattades två gånger inom bolagssektorn. Dessa skäl är fortfarande giltiga.</p>
<p>En grundläggande princip i företagsskattesystemet bör emellertid vara att intäkter är skattepliktiga och utgifter avdragsgilla. I detta perspektiv kan nämnda skattefrihet i kombination med den obegränsade möjligheten att göra avdrag för räntor - det första slaget av asymmetri - anses strida mot systemets logik. Detta skapar problem, bl.a. i form av skatteplanering med ränteupplägg (s.k. räntesnurror). En ny lagstiftning med ränteavdragsbegränsningar i syfte att motverka sådana förfaranden trädde i kraft den 1 januari 2009 (prop. 2008/09:65, bet. 2008/09:SkU19, rskr. 2008/09:114, SFS 2008:1343). De nya reglerna gäller dock bara vid interna lån som finansierar interna förvärv av andelar och inte vid externa lån eller externa förvärv. Under de senaste åren har även många andra europeiska länder (t.ex. Danmark, Italien, Nederländerna och Tyskland) infört olika - mer eller mindre omfattande - regelsystem för att försöka åtgärda problem av detta slag. I detta sammanhang bör det även beaktas att rättvisa spelregler är nödvändiga för att skapa konkurrensneutralitet både mellan större respektive mindre företag och svenska respektive utländska företag i samband med investeringar i Sverige. Detta mot bakgrunden av att förutsättningarna varierar för företagen att använda sig av skatteplanering med ränteupplägg, vilket snedvrider konkurrensen.</p>
<p>Till följd av den andra asymmetrin, dvs. den olikformiga behandlingen av olika finansieringskällor, kommer skattebelastningen på egenfinansierade investeringar att vara högre än skattebelastningen på investeringar som finansieras med lån. Denna asymmetri utgör ett incitament för företag att finansiera verksamheten genom lån i stället för med eget kapital. Detta leder till en lägre soliditet och en större sårbarhet för företag med hög belåning. Därmed kan t.ex. en finanskris få ännu mer allvarliga ekonomiska effekter än om Sverige hade haft mer neutrala skatteregler som inte diskriminerat finansiering genom eget kapital.</p>
<p>Det finns i princip två sätt att åtgärda eller begränsa effekterna av de olika slagen av asymmetrier. För det första kan avdrag för ränteutgifter begränsas i kombination med att skattebetalningarna från bolagssektorn sänks i motsvarande omfattning. För det andra kan det införas en lättnad i beskattningen av eget kapital, t.ex. genom att det införs ett avdrag för viss avkastning på eget kapital, vilket medför en lägre beskattning av riskkapital. När det gäller det sistnämnda alternativet kan skattebelastningen - sett isolerat - eventuellt behöva justeras upp, beroende på vilka andra åtgärder i företagsskattesystemet som vidtas.</p>
<p>I den internationella debatten finns sedan ett par decennier tillbaka två renodlade reformalternativ som följer ovanstående två linjer. Det första alternativet är den s.k. CBIT-modellen (Comprehensive Business Income Tax), vars huvudegenskap är frånvaro av avdrag för ränteutgifter. Det andra alternativet är den s.k. ACE-modellen (Allowance for Corporate Equity) där avdrag ges för en uppskattad avkastning på eget kapital.</p>
<p>I den praktiska skattepolitiken har inget av de båda reformalternativen genomförts renodlat och isolerat i något land. Vad gäller CBIT-modellen bör detta delvis bero på att en sådan reform sett isolerat höjer skatteuttaget i bolagssektorn. Detta kan behöva balanseras. För ACE-modellen gäller motsatsvis att införandet av avdragsrätt isolerat sett krymper skattebasen och därför kräver finansiering. En begränsad ACE-modell tillämpas dock i Belgien fr.o.m. den 1 januari 2006.</p>
<p>Mot bakgrund av de kompletteringar som de båda renodlade reformalternativen aktualiserar är det naturligt att fråga sig om och hur de olika alternativen skulle kunna kombineras. Ett arbete med att analysera olika kombinationsalternativ har påbörjats på initiativ av Europeiska kommissionen. Detta arbete - som innehåller analyser av de olika alternativens effekter på bl.a. rörlighet hos skattebasen och ekonomisk välfärd i olika berörda länder - bör kunna användas när olika reformalternativ för Sverige analyseras. Det kan även vara lämpligt att undersöka hur andra länder har försökt att lösa problemen. Den huvudsakliga strävan bör vara att få fram regelverk som sammantaget medför mer neutral skattemässig behandling av eget och lånat kapital.</p>
<p>Incitament för riskkapital</p>
<p>Ett tillräckligt eget kapital är särskilt viktigt för små företag, i synnerhet i ett uppbyggnadsskede. Redan i 2007 års budgetproposition (prop. 2006/07:1 s. 152) uttalade regeringen att möjligheterna att stimulera tillgången till riskvilligt kapital för småföretag borde utredas. I sammanhanget nämndes bl.a. en möjlighet för fysiska personer att göra riskkapitalavdrag. Regeringen beslutade i juni 2008 att tillsätta en utredning (dir. 2008:80) för att analysera förutsättningarna för att införa särskilda skatteincitament för mindre företag och för att lämna förslag till utformning av sådana incitament. I betänkandet Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar (SOU 2009:33) från Skatteincitamentsutredningen presenterades förslag där skattelättnaden knyts till utdelningar från ett onoterat företag eller till ett tillskott som lämnas till företaget genom nyemissioner eller på annat sätt. Förslagen har inte lett till lagstiftning på grund av att vissa frågor bedömts vara otillräckligt belysta. Det gäller framför allt förslagens förenlighet med EU:s statsstödsregler samt risken för skatteundandraganden genom kringgåenden. Därutöver ska befintliga skatteavtal beaktas.</p>
<p>Källskatt på räntebetalningar</p>
<p>Till skillnad från många andra länder saknar Sverige källskatt på räntebetalningar till utlandet, vilket kan underlätta sådant skatteundandragande som sker genom att obeskattade medel förs ut ur landet, exempelvis till lågskattejurisdiktioner.</p>
<p>Koncernbidrag och underprisöverlåtelser i ett internationellt perspektiv</p>
<p>Reglerna om koncernbidrag och underprisöverlåtelser syftar till att verksamhet som bedrivs via flera bolag inte ska missgynnas skattemässigt i förhållande till verksamhet som bedrivs i ett bolag. Reglerna (eller dess tidigare motsvarigheter) har funnits i många år och är utformade för att fungera i en sluten ekonomi. I ett nationellt perspektiv och för den slutna ekonomin balanseras exempelvis avdragsrätt för koncernbidrag i ett företag av skatteplikt för koncernbidraget i ett annat företag på ett sätt som skyddar skattebasen, frånsett vissa tidsmässiga förskjutningar. Vidare leder reglerna om underprisöverlåtelser till uppskjuten beskattning. En sådan uppskjuten beskattning skapar dock problem med hänsyn till den alltmer utbredda internationaliseringen. Dessutom leder internationaliseringen i kombination med utvecklingen inom EU-rätten till att lagstiftarens möjligheter att utforma regler för att skydda den svenska skattebasen blivit allt mindre. I den öppna ekonomin, där företag bedriver sin verksamhet på en alltmer globaliserad basis och med de EU-rättsliga kraven, försvagas balansen mellan möjligheten att göra avdrag och skatteplikt respektive mellan uppskov med beskattning av inkomster och en senare möjlighet att beskatta dessa inkomster. Därmed försvagas också skyddet för den svenska skattebasen.</p>
<p>Skatteregler för forskning och utveckling</p>
<p>Avdragsrätten för kostnader för forskning och utveckling (FoU) regleras i en särskild bestämmelse i inkomstskattelagen (16 kap. 9 §) och innebär att utgifter för FoU som har eller kan antas få betydelse för näringsverksamheten ska dras av. Även utgifter för att få information om sådan FoU ska dras av. Avdragsrätten är vidare än vad som gäller generellt för kostnader i näringsverksamhet. Enligt förarbetena krävs det inte mer än att företaget har ett rimligt intresse av FoU-arbetet i näringsverksamheten för att utgiften ska kunna dras av. Med FoU avses såväl målinriktad forskning som grundforskning samt utvecklingsarbete. På senare tid har ett flertal länder inom EU infört särskilda skatteregimer för att skapa ökade incitament för FoU. Det kan inte uteslutas att Sverige - vars FoU-utgifter i dagsläget utgör en hög andel av BNP vid en internationell jämförelse - i avsaknad av en särskild skatteregim för FoU riskerar att gå miste om sådana investeringar. Under åren 1973-1983 hade även Sverige ett särskilt FoU-avdrag. Ordningen avskaffades fr.o.m. 1984 eftersom den inte hade fått avsedd effekt, dvs. ökat företagens insatser för FoU. Avdraget ansågs dessutom vara komplicerat både för företagen och för skatteförvaltningen. Vidare ansågs ett särskilt problem vara att utgifter omklassificerades till FoU-utgifter för att omfattas av möjligheten till avdrag. I prop. 1983/84:64 konstaterades att endast en mindre del av de skatteintäkter som på detta sätt undandragits staten kommit den tekniska utvecklingen till godo.</p>
<p>De skattepolitiska riktlinjerna</p>
<p>I 2008 års ekonomiska vårproposition (prop. 2007/08:100 s. 75-78) presenterade regeringen ett antal hållpunkter för skattepolitiken för de kommande åren samt allmänna krav på utformningen av det svenska skattesystemet. Riksdagen antog regeringens förslag (bet. 2007/08:FiU20, rskr. 2007/08:259) och de olika riktlinjerna utgör därmed en central utgångspunkt för reformarbetet på skatteområdet.</p>
<p>Enligt riktlinjerna bör ett framtida företagsskattesystem ge goda villkor för både utländska och svenska företags investeringar i Sverige. Därutöver ska också goda villkor gälla för svenska företags investeringar i utlandet. Vidare ska skattereglerna utformas så att medborgarna uppfattar dem som legitima och att skattebrott, skattefusk och skatteundandraganden motverkas. Reglerna bör vara generella och så enkelt utformade som möjligt. Existerande särregler bör ses över för att förenkla systemet och för att skapa finansiellt utrymme för att sänka skattesatser på strategiska områden. Skatteregler och åtgärder ska vara hållbara och försvarbara i ett EU-rättsligt perspektiv. Olika inslag av s.k. uppskjuten beskattning bör undvikas och skattereglerna ska förenklas för att öka effektiviteten.</p>
<p>Riktlinjerna och företagsbeskattningen</p>
<p>För att främja den varaktiga sysselsättningen och BNP bör företagsskattereglerna vara utformade så att de bl.a. ger ett incitament till en hög investeringsnivå och en snabb produktivitetsutveckling i Sverige. Ett sätt att uppnå detta vore att minska beskattningen av riskkapital i form av eget kapital.</p>
<p>Den bärande principen bör vara att uppnå EU-rättsligt och även i övrigt hållbara och försvarbara regler. För detta krävs regler som är mer symmetriska, enkla och enhetliga. Skattereglerna bör vara enhetliga oavsett storleken på företaget och oavsett i vilken bransch det verkar, inte minst på grund av att man annars riskerar gränsdragningsproblem. Reglerna ska samtidigt vara konkurrenskraftiga i ett internationellt perspektiv, utan att den svenska skattebasen hotas. Regler måste fungera både för gränsöverskridande och inhemska förhållanden. Regelverk som har sin utgångspunkt i rent nationella situationer bör utvärderas i ljuset av den ökade internationaliseringen och EU-rätten (inklusive reglerna för statsstöd).</p>
<p>Uppskov med beskattning bör i största möjliga mån undvikas och befintliga uppskovsmöjligheter bör omprövas. Innehållet i de skatteavtal som Sverige har ingått med andra stater för att undvika dubbelbeskattning behöver också beaktas.</p>
<p>Vid utformningen av en reformerad företagsbeskattning kan enskilda förändringar visserligen leda till att den administrativa bördan ökar i viss mån, men reformen som helhet bör resultera i ett enklare och mer stabilt system samt i regler som sammantaget medför att den administrativa bördan minskar för företagen.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>För att stärka den ekonomiska utvecklingen och för att främja att fler företag startas, etableras och växer samt att sysselsättningen ökar är det nödvändigt att företagsklimatet vilar på stabila och förutsägbara regler, sund konkurrens och utvecklingskraft samt goda ramvillkor. En central utgångspunkt för kommittén är att bolag även fortsättningsvis ska beskattas genom traditionell inkomstbeskattning. Reglerna bör ge goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar samt utformas på ett sådant sätt att en större enhetlighet uppnås och att asymmetrier undviks i största möjliga utsträckning. Kommittén bör i så stor utsträckning som möjligt sträva efter att ta fram förslag som breddar bolagsskattebasen för att finansiera en sänkning av de skatter som betalas av bolagssektorn.</p>
<p>De föreslagna ändringarna bör sammantaget inte leda till att skattebetalningarna från bolagssektorn ökar vid en statisk beräkning av budgeteffekten. I sammanhanget ska även en analys göras av långsiktiga effekter av förslagen. I den mån de förslagna ändringarna skulle leda till minskade skattebetalningar från bolagssektorn ska kommittén föreslå finansiering.</p>
<p>Vidare är det - inte minst mot bakgrund av den finansiella krisen - viktigt med åtgärder som stärker det egna kapitalet, vilket leder till mindre sårbara företag. Bolagsskattebasen ska värnas samtidigt som skattereglerna även fortsättningsvis ska göra det attraktivt med realinvesteringar i Sverige och med lokalisering av moderbolag och huvudkontor här samt för entreprenörer som vill starta och driva företag. Syftet är också att företagsskattereglerna ska vara såväl internationellt som EU-rättsligt hållbara och försvarbara, samtidigt som de fungerar väl i ett nationellt perspektiv. Således ska de lösningar som föreslås utformas så att de inte står i strid med bl.a. EU:s statsstödsregler. För att skapa förutsebarhet och därmed bra förutsättningar för företag som bedriver verksamhet i Sverige är det viktigt att de nya reglerna är hållbara på längre sikt i så stor utsträckning som möjligt.</p>
<p>Incitament för riskkapital</p>
<p>Kommittén ska i ett delbetänkande lämna förslag på skatteincitament för att stimulera tillgången på riskvilligt kapital, utformat antingen på bolagsnivå eller ägarnivå. En naturlig utgångspunkt är de förslag som presenterades i Skatteincitamentsutredningens betänkande Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar (SOU 2009:33). Kommittén är oförhindrad att välja en annan utformning av skatteincitamenten om detta bedöms vara mer lämpligt i syfte att stimulera riskvilligt riskkapital. Lättnaden ska utformas så att den har en effektiv inverkan bl.a. på företagande, investeringar, BNP, sysselsättning och välfärd. Riskerna för skatteundandraganden ska beaktas. Vidare ska förslagen vara förenliga med EU:s statsstödsregler. Till stöd för arbetet ska särskilt utformningen av liknande incitament i andra medlemsstater beaktas och hur dessa bedömts av Europeiska kommissionen.</p>
<p>Förbättrad och mer neutral skattemässig behandling mellan lånat och eget kapital</p>
<p>Den dubbla asymmetri som gäller för de svenska företagsskattereglerna har beskrivits mer ingående i bakgrunden. Där framgår det också att företagsskattereglerna kan bidra till ett mer gynnsamt företagsklimat genom att stimulera investeringar och främja en god utveckling av produktiviteten. Vidare visar erfarenheter från den finansiella krisen att det är viktigt med robusta och välkonsoliderade företag. Åtgärder som stärker det egna kapitalet i stället för att enbart gynna lånefinansiering kan bidra till detta. Vid reformeringen av företagsbeskattningen ska kommittén åtgärda eller begränsa effekterna av de båda asymmetrierna.</p>
<p>Ytterligare en problematik rör de nyligen införda reglerna om ränteavdragsbegränsningar, som har till syfte att förhindra skatteplaneringsom sker inom en intressegemenskap med hjälp av ränteavdraghänförliga till skattefria tillgångar och således till viss del hanterar den första asymmetrin. Reglerna är dock inte heltäckande och med hänsyn till att de i viss utsträckning förutsätter att företagen kan öronmärka vilkaskulder ränteutgifterna hänför sig till är de inte enkla att tillämpa. När detgäller den andra asymmetrin, saknas det i nuläget regler för att minska diskrimineringen av eget kapital i förhållande till lånat kapital.</p>
<p>Kommittén ska lämna förslag på ett mer heltäckande system som, om möjligt, kan ersätta de nuvarande ränteavdragsbegränsningarna och minska diskrimineringen av det egna kapitalet. De nya reglerna ska värna bolagsskattebasen, vara enkla för företagen att tillämpa, motverka kringgåenden samtidigt som hänsyn tas till EU-rätten. Ett eventuellt alternativ skulle kunna vara att kombinera underkapitaliseringsregler med någon form av proportioneringsregel för ränteavdrag samt en variant av den s.k. ACE-modellen enligt följande.</p>
<p>Kommittén ska undersöka förutsättningarna för att - med beaktande av EU-rätten och OECD:s riktlinjer (och då särskilt den s.k. armlängdsprincipen) - införa s.k. underkapitaliseringsregler. Med underkapitaliseringsregler avses regler enligt vilka ett underkapitaliserat företag t.ex. nekas avdrag för en viss del av räntekostnaderna eller där en viss del av räntan omklassificeras till utdelning. Ett företag är underkapitaliserat om företagets egna kapital understiger en viss gräns i förhållande till skulderna. Vidare ska kommittén överväga generella begränsningar i möjligheten att göra ränteavdrag där hänsyn tas till lånens storlek i förhållande till de skattepliktiga tillgångarna (skattemässigt restvärde), t.ex. genom en proportionering eller genom någon form av presumtionsregel.</p>
<p>För att lindra diskrimineringen av eget kapital ska kommittén överväga att kombinera de ovan beskriva åtgärderna med en skattemässig lättnad för det egna kapitalet. En modell för detta har kommenterats i bakgrunden, den s.k. ACE-modellen. Vid analysen av en ACE-modell bör det beaktas att en sådan modell utan begränsningar kan ge upphov till samma slag av problem som vid obegränsade ränteavdrag. Kommittén bör beakta konsistensen med övriga förslag och lagstiftning samt överväga om ett införande av en ACE-modell skulle kräva ändringar i andra regelsystem.</p>
<p>Det är angeläget att det råder konkurrensneutralitet vid investeringar i Sverige mellan mindre och större företag samt mellan svenskägda och utlandsägda företag, vilket i praktiken inte alltid är fallet. Det blir t.ex. allt vanligare att vissa aktörer vid externa förvärv minskar sina utgifter genom skatteplanering som framför allt innebär att rätten till ränteavdrag utnyttjas. Resultatet blir att vinster i svenska bolag förs över till bolag i lågbeskattade jurisdiktioner. Denna typ av upplägg omfattas inte av den lagstiftning som infördes 2009, eftersom den är begränsad till avdrag i samband med interna förvärv och interna lån. Som ett mer begränsat reformalternativ bör kommittén överväga om reglerna om ränteavdragsbegränsning skulle kunna utvidgas till att även omfatta externa lån och externa förvärv, för att komma till rätta med problemen med avancerad skatteplanering med ränteavdrag.</p>
<p>För uppdraget att förbättra den skattemässiga neutraliteten ska kommittén undersöka möjligheterna att så långt som möjligt begränsa båda de asymmetrier som beskrivits ovan och presentera en modell för detta som innebär att beskattningen av eget kapital minskas.</p>
<p>Kommittén kan även överväga andra lämpliga kombinationer än de som föreslås ovan. Vidare står det kommittén fritt att föreslå andra alternativa lösningar än de som beskrivits ovan. Vid bedömningen av lämpligheten av att införa olika modeller gäller generellt att de ska bedömas utifrån sin träffsäkerhet, förutsebarhet och om de bedöms vara enkla att tillämpa i praktiken. Vidare ska särskilt beaktas vilka effekter de olika alternativen kan antas få när det gäller företagande, investeringar, sysselsättning, inkomstfördelning och BNP. Om kommittén föreslår mer långtgående förändringar som i väsentliga avseenden ändrar förutsättningarna för exempelvis valet av finansieringsformer, bör behovet av särskilda övergångsregler analyseras. Slutligen ska modellernas förenlighet med Sveriges internationella åtaganden beaktas, både med hänsyn till EU-rätten och till ingångna skatteavtal.</p>
<p>Förslagen bör i sin helhet leda till en breddning av bolagsskattebasen för att möjliggöra en sänkning av skattebetalningarna från bolagssektorn. Detta skulle sammantaget främja investeringar och produktion i Sverige. Det är även angeläget att återvinna en del av den konkurrensfördel som Sverige tidigare hade i förhållande till andra EU-länder när det gäller den nominella bolagsskattesatsen, vilket har beskrivits närmare i bakgrunden. I annat fall riskerar Sverige att även i fortsättningen ha en bolagsskattesats som är högre än EU-genomsnittet. En sänkning av skattebetalningarna från bolagssektorn medför vidare att det är naturligt att också sänka skattebetalningarna från enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag i motsvarande utsträckning. Vid utvärderingen av olika förslag bör ledning vidare hämtas från regelsystem i vissa andra länder (t.ex. Belgien, Danmark, Italien, Nederländerna och Tyskland).</p>
<p>Källskatt på räntebetalningar</p>
<p>Många länder har - till skillnad från Sverige - källskatt på räntebetalningar till utlandet. I syfte att ytterligare skydda bolagsskattebasen från urholkning ska kommittén analysera och bedöma om det bör införas källskatt på räntebetalningar till mottagare som hör hemma i andra länder som ett komplement till förslagen att åtgärda asymmetrierna och skatteplanering med hjälp av ränteavdrag, eller som en möjlig finansiering av en annan föreslagen åtgärd. Eftersom syftet är att skydda bolagsskattebasen är tanken främst att räntebetalningar till och från juridiska personer ska omfattas av en sådan källskatt. Om kommittén anser att det är lämpligt - t.ex. för att motverka kringgåenden eller i syfte att skapa mer neutrala regler - kan kommittén föreslå att också fysiska personer ska ingå i systemet. En sådan källskatt skulle antingen kunna gälla generellt eller enbart för betalningar till lågskattejurisdiktioner. Kommittén ska föreslå lagstiftning om källskatt på räntebetalningar med beaktande av våra skatteavtal och EU-rätten samt risken för kringgåenden. En särskild risksituation är att kedjor av äganden utnyttjas, t.ex. genom att ett företag tar ett lån från ett närstående företag i ett högskatteland, som i sin tur lånat pengarna från ett företag i en lågskattejurisdiktion. Det är också viktigt att kommittén noggrant undersöker hur ett system för att ta ut en sådan källskatt bör vara utformat rent praktiskt, bl.a. avseende vem som ska innehålla skatt. I detta sammanhang bör bl.a. kommissionens rekommendation om källskatteförfarandet från den 19 oktober 2009 beaktas, C(2009)7924.</p>
<p>Koncernbidrag och underprisöverlåtelser</p>
<p>Reglerna om koncernbidrag och underprisöverlåtelser har tillkommit för att verksamhet som bedrivs via fler bolag inte ska missgynnas skattemässigt i förhållande till verksamhet som bedrivs i ett bolag. Som beskrivs ovan i bakgrunden har - i den öppna svenska ekonomin med den ökade internationaliseringen och med de EU-rättsliga kraven - balansen mellan avdragsrätt och skatteplikt och därmed också möjligheten att förhindra urholkning av skattebasen försvagats. Detta motiverar en omprövning av regelverken med syfte att finna alternativa lösningar.</p>
<p>Koncernbidragsreglerna har funnits i många år och är utformade för att fungera i en sluten ekonomi, dvs. har sin utgångspunkt i nationella förhållanden. De fungerar mindre väl i ett internationellt sammanhang. Det finns därför anledning att undersöka både hur koncernbidragsreglerna fungerar i ett mer allmänt företagsskatteperspektiv och hur de fungerar utifrån den alltmer utbredda internationaliseringen, särskilt med beaktande av vikten av att värna den svenska skattebasen. Kommittén ska bl.a. ta ställning till om det med hänsyn till dessa omständigheter skulle vara mer ändamålsenligt att ersätta reglerna med andra regler, t.ex. ett förlustutjämningssystem eller s.k. carry-backregler (dvs. regler som innebär att förluster kan kvittas mot vinster som har uppkommit tidigare år). Om så är fallet, ska kommittén lämna förslag på sådan lagstiftning. Som en naturlig följd av denna översyn ingår det även att undersöka behovet av de nyligen införda reglerna om koncernavdrag (prop. 2009/10:194, bet. 2009/10:SkU36, rskr. 2009/10:257, SFS 2010:353) och föreslå lämpliga förändringar.</p>
<p>Precis som koncernbidragen har reglerna om underprisöverlåtelser sin utgångspunkt i nationella förhållanden. De fungerar mindre väl i ett internationellt sammanhang. Kommittén bör således även utvärdera behovet av reglerna om underprisöverlåtelser - såväl för företag som för fysiska personer - och utarbeta förslag till förändringar om det bedöms lämpligt. Dessa regler utformades för att passa i en sluten ekonomi och generellt sett bör uppskov med beskattning i största möjliga mån undvikas. Att även underprisöverlåtelser som involverar fysiska personer ska omfattas beror dels på strävan efter neutrala regler, dels för att undvika kringgåenden. Vid utvärderingen bör även beaktas behovet av en basbreddning i syfte att kunna finansiera sänkta skattebetalningar från bolagssektorn.</p>
<p>Kommittén kan även föreslå förändringar av andra närliggande regelverk inom företagsbeskattningen där samma slag av problem som har beskrivits ovan aktualiseras. Det gäller alltså sådana regelverk som utformats för att fungera i en sluten ekonomi, men där globaliseringen och den EU-rättsliga utvecklingen kan skapa ett behov av att skydda skattebasen.</p>
<p>Skatteregler för forskning och utveckling</p>
<p>Kommittén ska belysa de svenska skattereglerna för forskning och utveckling (FoU) och lämna förslag på ökade skatteincitament för FoU i ett delbetänkande. Ett skäl till att särskilt gynna FoU skattemässigt är att FoU-investeringar ger positiva externa effekter och kan leda till att det skapas kluster i en region. Utöver detta är goda förutsättningar för forskning och innovation av stor betydelse för Sverige för att skapa tillväxt i en globaliserad ekonomi. Skatteregler som ger incitament till ökade investeringar i FoU kan spela en viktig roll i detta sammanhang. Skatteincitament för FoU-investeringar kan införas på avdrags- eller på intäktssidan. De svenska avdragsreglerna är generösa. För avdrag krävs det inte mer än att företaget har ett rimligt intresse av FoU-arbetet i näringsverksamheten (prop. 1970:135, s. 33). Flera andra EU-länder har dock infört särskilda skatteincitament i sin lagstiftning som innebär att avdrag för FoU-investeringar får göras med mer än 100 procent av utgifterna för dessa investeringar. Vidare har företag i rättspraxis nekats avdrag för utgifter för FoU med hänvisning till att denna inte ansetts ha samband med företagens kärnverksamhet, vilket lett till kritik mot att avdragsrätten har tolkats för snävt. Detta kan tala för att det kan finnas behov av att vidga avdragsrätten, för att därigenom tillförsäkra att den bättre stämmer överens med lagstiftarens intentioner. Kommittén bör också pröva alternativet att införa incitament på intäktssidan, t.ex. genom en sänkt beskattning av vissa intäkter som hänför sig till FoU-investeringar. I detta sammanhang bör det övervägas om det nederländska systemet med en s.k. innovationsbox eller andra liknande system kan tjäna som vägledning.</p>
<p>Vid bedömningen av lämpligheten att införa skatteincitament för FoU ska bl.a. kravet på enkelhet beaktas samt de risker för dödviktskostnader och omklassificeringar av kostnader respektive intäkter som kan finnas vid särskilda skatteincitament. Kommittén ska särskilt beakta de krav EU-rätten ställer, både avseende EU-fördragets grundläggande friheter och statsstödsreglerna. När det gäller statsstöd ska kommittén särskilt beakta de rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation som Europeiska kommissionen lämnat i ett särskilt meddelande (2006/C 323/01). Eftersom många länder i dag har system med skatteincitament för FoU kan lärdomar dras från hur dessa system är konstruerade och hur det säkerställs att det finns ett verkligt FoU-innehåll i de fall incitament ges. Vidare bör ledning hämtas från de svenska erfarenheterna av det numera avskaffade särskilda FoU-avdraget.</p>
<p>Skatteadministrativa effekter</p>
<p>De nya företagsskattereglerna ska vara hållbara på längre sikt. Bolagsskattebasen ska skyddas samtidigt som det ska vara attraktivt att bedriva verksamhet i Sverige. Det är av största vikt att reglerna utformas på ett sådant sätt att möjligheterna till skatteundandraganden minimeras, samtidigt som de administrativa kostnaderna för såväl företagen som Skatteverket hålls så låga som möjligt. En förutsättning för att detta ska uppnås är att det finns regler som medger ett effektivt och smidigt skatteförfarande. I uppdraget ingår därför även att undersöka de skatteadministrativa effekterna av de ändringar som övervägs i företagsskattereglerna. Vidare ingår i uppdraget att undersöka vilket behov av ändringar i de skatteadministrativa reglerna som lämnade förslag medför och att lämna förslag på sådana författningsförslag som anses nödvändiga.</p>
<p>Samhällsekonomiska effekter m.m. av förslagen</p>
<p>Med beaktande av de analyser och den forskning som finns på området och som bl.a. redovisats av OECD, ska kommittén analysera effekterna på investeringar, tillväxt, sysselsättning, inkomstfördelning och välfärd av de skatteförändringar som övervägs. Kommittén ska även analysera effekterna på villkoren för det enskilda ägandet, inhemskt som utländskt. Analysen ska omfatta samtliga alternativ som övervägs, dels de konkreta reformförslag som kommittén presenterar, dels andra sätt att sänka skattebetalningarna från bolagssektorn. En analys ska också göras av hur alternativa lösningar påverkar olika grupper av företag och företagsformer, t.ex. avseende olika sektorer, företagens storlek och kapitalintensitet i uppstartsskeden. Baserat på dessa analyser ska kommittén rangordna de olika alternativen i ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv, bl.a. med avseende på företagande, sysselsättning och produktivitet. En jämförelse kan även göras med skattepolitiska åtgärder som ligger utanför kommitténs uppdrag t.ex. förändringar i socialavgifter och beskattning av förvärvsinkomster. Rangordningen kan antingen ske av varje föreslagen åtgärd för sig eller av en kombination av åtgärder. Vid analysen bör också uppmärksammas de eventuella effekter på samhällsekonomisk effektivitet som kan uppkomma genom interaktion mellan olika skattebaser, exempelvis bolagsskattebasen och basen för förvärvsinkomstbeskattningen.</p>
<p>Offentligfinansiella konsekvenser m.m.</p>
<p>Ett grundläggande syfte med uppdraget är att utvärdera och lämna förslag på möjliga breddningar av bolagsskattebasen som ska möjliggöra en motsvarande sänkning av skattebetalningarna från bolagssektorn och där också den skattemässiga neutraliteten mellan lånat kapital och riskkapital i form av eget kapital förbättras för att i förlängningen främja BNP, tillväxt och välfärd. Till den del enskilda lämnade förslag ändå skulle medföra negativa offentligfinansiella effekter, ska kommittén föreslå finansiering av förslagen enligt gällande finansieringsprinciper. Kommittén bör även analysera kortsiktiga och långsiktiga effekter som förslagen kan förväntas medföra, bl.a. vad avser reallöner och BNP. En analys bör även göras av hur ändrade regler påverkar olika grupper av företag och företagsformer, t.ex. företag i olika sektorer och i olika utvecklingsfaser samt företag av olika storlek. Vidare ska förslagens påverkan på den administrativa bördan för både företag och myndigheter redovisas. Effekten på företagens administrativa kostnader ska ses sammantaget för samtliga förslag med inriktningen att de ska minskas. De administrativa konsekvenserna av förslagen för Skatteverket och andra myndigheter ska belysas, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa. Utredaren ska särskilt redovisa hur förslagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män i företagandet och arbetslivet.</p>
<p>Utredaren ska tillämpa 14, 15 och 15 a §§ i kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>I ett delbetänkande, som ska lämnas senast den 31 januari 2012, ska kommittén lämna förslag på incitament för riskkapital. Vidare ska kommittén lämna förslag på skatteincitament för forskning och utveckling i ett delbetänkande som ska lämnas senast den 1 oktober 2012. För de förslag som kommittén lämnar i sina delbetänkanden ska finansiering presenteras genom förändringar av skatteregler inom området. Ett alternativ är bl.a. att undersöka möjligheten att utvidga de befintliga ränteavdragsbegränsningsreglerna till externa förvärv.</p>
<p>Kommittén ska redovisa det slutliga uppdraget senast den 1 november 2013.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:132/2010-12-16T12:00:00+01:002010-12-16T12:00:00+01:002010:132 Utredning om sänkt mervärdesskattesats för vissa tjänsterFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 16 december 2010</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>Utredaren ska ta fram ett lagförslag om sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster (exklusive alkohol) från 25 procent till samma nivå som livsmedel (i dag 12 procent). Utredaren ska också redovisa vilka effekter detta kan förväntas ha på den samhällsekonomiska effektiviteten, den varaktiga sysselsättningen och på företagande. Vidare ska utredaren analysera om sänkt nivå på mervärdesskattesatsen inom vissa andra delar av tjänstesektorn är en samhällsekonomiskt effektiv åtgärd i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen. Utredaren ska även analysera vad en sänkt skattesats på dessa tjänster betyder i övrigt för exempelvis företagens administrativa börda och belastningen för Skatteverket.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas i två etapper. Ett delbetänkande om restaurang- och cateringtjänster ska lämnas senast den 15 mars 2011 och ett slutbetänkande senast den 31 oktober 2011.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Regeringens ekonomiska politik, de skattepolitiska riktlinjerna samt vissa ekonomiska överväganden</p>
<p>Ett av de övergripande målen för regeringens ekonomiska politik är en varaktigt högre sysselsättning. Enligt de riktlinjer för skattepolitiken som riksdagen antog våren 2008 (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, bet. 2007/08:FiU420, rskr. 2007/08:259) ska skattereglerna bidra till att öka den varaktiga sysselsättningen (antalet arbetade timmar i ekonomin) genom ökat arbetsmarknadsdeltagande. Detta kan ske dels genom att personer som redan har arbete ökar sitt arbetsutbud, dels genom att fler kommer i arbete.</p>
<p>Det svenska skattesystemet vilar på ett antal grundläggande principer, bl.a. principerna om likformighet och neutralitet. Utgångspunkten är att skattereglerna i så liten utsträckning som möjligt ska snedvrida hushållens och företagens val i olika avseenden. Samtidigt är det så att hushållens val mellan att producera själva, köpa tjänster på marknaden eller köpa svarta tjänster snedvrids av det nuvarande skattesystemets utformning. Likformighetsprincipen behöver därför inte vara självklar vid beskattning av exempelvis hushållsnära tjänster. Enligt teorin om optimal beskattning ska skattesatserna på olika varor och tjänster i stället differentieras så att snedvridningarna och därigenom effektivitetsförlusterna i samhället minimeras.</p>
<p>I Sverige har vi en hög skattekil, vilket innebär en stor skillnad mellan det pris inklusive skatt som köparen betalar och det pris exklusive skatt som säljaren får. Höga skattekilar på hushållsnära tjänster snedvrider hushållens och företagens val genom att den ekonomiska aktiviteten förskjuts bort från marknadsproduktion i riktning mot egenproduktion och produktion på den svarta marknaden. Dessa snedvridningar av resurser innebär effektivitetsförluster och därigenom minskad produktivitet i samhället. När arbete förskjuts från marknadsarbete till hemarbete leder dessa snedvridningar dessutom till minskad varaktig sysselsättning. En sänkning av mervärdesskattesatsen på hushållsnära tjänster kan därigenom förväntas minska snedvridningen mellan hemarbete, svartarbete och marknadsarbete vilket ökar den varaktiga sysselsättningen och produktiviteten på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.</p>
<p>Vid en sänkning av mervärdesskattesatsen på hushållsnära tjänster förväntas den varaktiga sysselsättningen öka genom att hushållen dels ersätter en del av det obeskattade hemarbetet med tjänster köpta på marknaden, dels i större utsträckning väljer att köpa beskattade hushållsnära tjänster framför svarta hushållsnära tjänster. Förekommer strukturell arbetslöshet inom branschen kan dessutom en ökad efterfrågan på arbetskraft inom branschen öka den varaktiga sysselsättningen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt genom att den strukturella arbetslösheten minskar.</p>
<p>Regeringen har vidtagit flera åtgärder på skatteområdet för att öka den varaktiga sysselsättningen, bl.a. införandet av jobbskatteavdrag, sänkta socialavgifter för ungdomar samt skattereduktion för hushållsarbete och vissa byggtjänster.</p>
<p>I budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:100 s. 42) anförde regeringen att sänkt mervärdesskatt för vissa tjänster förväntas bidra till ökad varaktig sysselsättning genom en växling från hemarbete till förvärvsarbete. Den strukturella arbetslösheten förväntas därmed bli lägre. Detta gäller särskilt för restaurang- och cateringtjänster, där betydande effekter på den varaktiga sysselsättningen kan förväntas. Regeringen anförde vidare att mervärdesskatten för dessa tjänster därför bör sänkas från 25 procent till 12 procent. Regeringen tillkännagav även att en utredning skulle tillsättas med uppdrag att ta fram lagförslag.</p>
<p>Tidigare åtgärder och förslag för att främja varaktigt högre sysselsättning</p>
<p>HUS-avdraget</p>
<p>Den 1 juli 2007 infördes möjlighet till skattereduktion för hushållstjänster. Syftet med denna skattereduktion är bl.a. att omvandla svart arbete till vitt arbete och att möjliggöra för kvinnor och män att öka sin tid på arbetsmarknaden, dvs. öka arbetsutbudet (prop. 2006/07:94).</p>
<p>De ekonomiska argumenten för denna typ av skattereduktion utgår från teorin om optimal beskattning och innebär att det av effektivitetsskäl kan vara motiverat att införa skattelättnader för tjänster som kan ersätta hushållsarbete eller svart arbete enligt de mekanismer och med de effekter som beskrivits i föregående avsnitt.</p>
<p>I prop. 2006/07:94 anges vidare att syftet med skattereduktionen är att såväl kvinnor som män ska kunna kombinera familjeliv och arbetsliv på lika villkor samt att fler korttidsutbildade ska komma in på arbetsmarknaden.</p>
<p>Bestämmelserna om skattereduktion för utgifter för hushållsarbete är införda i 67 kap. inkomstskattelagen <a href="https://lagen.nu/1999:1229">(1999:1229)</a>, förkortad IL. Följande tjänster omfattas (67 kap. 13 § IL):</p>
<p> - städarbete eller annat rengöringsarbete som utförs i bostaden,</p>
<p>- vård av kläder och hemtextilier när vården utförs i bostaden,</p>
<p>- matlagning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden,</p>
<p>- snöskottning som utförs i nära anslutning till bostaden,</p>
<p>- häck- och gräsklippning samt krattning och ogräsrensning som utförs på tomt eller i trädgård i nära anslutning till bostaden,</p>
<p>- barnpassning som utförs i eller i nära anslutning till bostaden samt lämning och hämtning till och från förskola, skola, fritidsaktiviteter eller liknande,</p>
<p>- annan omsorg och tillsyn än barnpassning som en fysisk person behöver och som utförs i eller i nära anslutning till bostaden eller i samband med promenader, bankbesök, besök vid vårdcentral eller andra liknande enklare ärenden.</p>
<p>Den 1 juli 2009 utvidgades möjligheten till skattereduktion för utgifter för hushållsarbete till att också omfatta s.k. ROT-arbete, dvs. reparation, underhåll samt om- och tillbyggnad av vissa bostäder (prop. 2008/09:178 och 67 kap. 13 a § IL).</p>
<p>Möjligheten till skattereduktion för hushållsarbete och ROT-arbete har fått den gemensamma benämningen HUS-avdrag.</p>
<p>Sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn</p>
<p>I syfte att varaktigt öka sysselsättningen, förbättra den samhällsekonomiska effektiviteten och minska svart arbete föreslog regeringen hösten 2007 sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn. De branscher som omfattades av förslaget var reparation och underhåll av vissa fordon, reparation och underhåll av fritidsbåtar m.m., restauranger, catering, taxi, tvätterier, reparation och underhåll av skor och vissa lädervaror, hunddagis, frisörer samt hud- och kroppsvård (prop. 2007/08:29). Efter det att Europeiska kommissionen för att godkänna åtgärden krävt att denna begränsades till små och medelstora företag beslutade regeringen att återkalla propositionen från riksdagen (regeringens skrivelse 2007/08:133). Skälet var att den begränsning kommissionen krävde allvarligt skulle försämra förslaget. Begränsningen riskerade att ge betydande konkurrenssnedvridningar, sämre sysselsättningseffekt samt regelkrångel med ökad administration för företagen och för Skatteverket. I skrivelsen om att återkalla propositionen framhöll regeringen att det för att stimulera produktivitet och sysselsättning är angeläget att minska skattekilen för vissa delar av tjänstesektorn och pekade på att förändringar av mervärdesskatten skulle kunna vara ett alternativ. Vid denna tidpunkt tillät dock inte mervärdesskattedirektivet reducerad skattesats inom de delar av tjänstesektorn som skulle kunna vara aktuella.</p>
<p>Mervärdesskattedirektivet och motsvarande svenska regler</p>
<p>EU:s mervärdesskattedirektiv</p>
<p>I rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (mervärdesskattedirektivet), ges bindande anvisningar till medlemsstaterna om hur deras mervärdesskattelagstiftning ska se ut. När det gäller skattesatsnivån ska medlemsstaterna enligt direktivet tillämpa en normalskattesats, som inte får vara lägre än 15 procent. Vidare får medlemsstaterna tillämpa en eller två reducerade skattesatser. En reducerad skattesats får inte vara lägre än 5 procent. I direktivet finns en lista (bilaga III) över de varor och tjänster som en reducerad skattesats får tillämpas på.</p>
<p>Skattesatsstrukturen i mervärdesskattedirektivet har nyligen varit föremål för diskussion mellan EU:s medlemsländer. Denna diskussion ledde till att medlemsländerna i maj 2009 beslutade lägga till ett antal tjänster på den lista där de varor och tjänster som en reducerad skattesats får tillämpas på räknas upp (rådets direktiv 2009/47 EG av den 5 maj 2009 om ändring av direktiv 2006/112/EG vad gäller reducerade mervärdesskattesatser). Ändringen trädde i kraft den 1 juni 2009.</p>
<p>Den svenska mervärdesskattelagen</p>
<p>De svenska bestämmelserna om skattesatser finns i 7 kap. 1 § mervärdesskattelagen <a href="https://lagen.nu/1994:200">(1994:200)</a>, förkortad ML. I Sverige tillämpas normalskattesatsen 25 procent, en reducerad skattesats om 12 procent och en reducerad skattesats om 6 procent. Regleringen är utformad så att det inledningsvis anges att skatt ska tas ut med 25 procent. Härefter anges i vilka fall skattesatsen i stället är 12 procent respektive 6 procent.</p>
<p>Med den reducerade skattesatsen 12 procent beskattas omsättning av livsmedel, rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verksamhet och camping, omsättning av konstverk som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo samt import av konstverk, samlarföremål och antikviteter.</p>
<p>Med den reducerade skattesatsen 6 procent beskattas omsättning av böcker, tidningar m.m., tillträde till konserter, cirkus-, biograf-, teater-, opera- samt balettföreställningar eller liknande, viss biblioteks- och museiverksamhet, tillträde till djurparker, upplåtelse eller överlåtelse av vissa upphovsrättsliga rättigheter, omsättning av tjänster inom idrottsområdet samt personbefordran.</p>
<p>Reducerade skattesatser efter 1990 års skattereformoch framåt</p>
<p>Genom 1990 års skattereform breddades basen för mervärdesskatten. Några bestämmelser om reducerade skattsatser fanns inte per den 1 januari 1991.</p>
<p>Därefter har, som framgått ovan, reducerad skattesats införts för bl.a. omsättning av livsmedel, hotell- och campingtjänster, tjänster inom kulturområdet samt personbefordran.</p>
<p>Reducerad skattesats på restaurangtjänster infördes 1992. När Sverige blev medlem i EG höjdes skattesatsen till normalnivån eftersom mervärdesskattedirektivet vid denna tidpunkt inte tillät reducerad skattesats på restaurangtjänster.</p>
<p>En utredning tillsattes 2002 med uppdrag att bl.a. se över tillämpningsområdet för reducerade skattesatser. I sitt delbetänkande Enhetlig eller differentierad mervärdesskatt? (SOU 2005:57) förordade utredningen enhetlig mervärdesskatt (dvs. en skattesatsnivå). Man konstaterade bl.a. att skillnaden i beskattning mellan livsmedel, som beskattas med 12 procent, och serveringstjänster av olika slag (restauranger m.m.), som beskattas med 25 procent, leder till avgränsnings- och konkurrensproblem. Mervärdesskattesatsutredningen ansåg även i sitt slutbetänkande På väg mot en enhetlig mervärdesskatt (SOU 2006:90) att en enhetlig mervärdesskattesats bör införas. Mervärdesskattesatsutredningens slutbetänkande har inte lett till lagstiftning.</p>
<p>Nya bestämmelser i mervärdesskattedirektivet om reducerade skattesatser</p>
<p>Genom den ändring i mervärdesskattedirektivet som trädde i kraft den 1 juni 2009 utökades listan över de varor och tjänster som medlemsstaterna får tillämpa reducerad skattesats på (bilaga III i mervärdesskattedirektivet). Förslaget från kommissionen om utökning av listan föregicks av en rapport utarbetad av den oberoende tankesmedjan Copenhagen Economics (Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union). Enligt denna rapport finns inom vissa tjänsteområden under vissa förutsättningar samhällsekonomiska argument för en nedsättning av skattesatsen i syfte att öka produktivitet och varaktig sysselsättning. Det gäller framför allt tjänster som kan ersätta svart arbete och hemarbete.</p>
<p>Förutom vad som tidigare var möjligt kan de medlemsstater som så önskar införa reducerad mervärdesskattesats på följande tjänster:</p>
<p>1. Renovering och reparation av privata bostäder.</p>
<p>2. Fönsterputsning och städning i privata hushåll.</p>
<p>3. Restaurang- och cateringtjänster, varvid tillhandahållande av (alkoholhaltiga och/eller alkoholfria) drycker får undantas.</p>
<p>4. Mindre reparationer av</p>
<p>a) cyklar,</p>
<p>b) skor och lädervaror,</p>
<p>c) kläder och hushållslinne (inbegripet lagning och ändring).</p>
<p>5. Hemtjänster såsom hemhjälp och vård av barn, gamla, sjuka eller personer med funktionshinder.</p>
<p>6. Frisörverksamhet.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska ta fram ett lagförslag om sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster (exklusive alkohol) från 25 procent till samma nivå som livsmedel (i dag 12 procent). Utredaren ska även redovisa vilka effekter på den varaktiga sysselsättningen och på företagande som kan förväntas vid sänkt mervärdesskattesats på dessa tjänster samt analysera åtgärdens samhällsekonomiska effektivitet.</p>
<p>Vidare ska utredaren, med utgångspunkt i den gällande EU-rättsliga regleringen av mervärdesskattesatser, analysera om sänkt skattesatsnivå även på någon eller några av de övriga tjänster som från den 1 juni 2009 lagts till bilaga III i mervärdesskattedirektivet är en samhällsekonomiskt effektiv åtgärd i syfte att öka den varaktiga sysselsättningen.</p>
<p>Utredaren ska alltså analysera om, och i så fall i vilken omfattning, sänkt mervärdesskattesats för någon eller några av de aktuella tjänsterna leder till positiva sysselsättningseffekter genom att utbud eller efterfrågan på arbetskraft ökar. Analysen ska utgå från teorin om optimal beskattning och annan relevant ekonomisk forskning.</p>
<p>Utredaren ska beakta utformningen och omfattningen av HUS-avdraget. De tjänster som omfattas av HUS-avdraget ska inte även omfattas av en eventuell mervärdesskattesatssänkning. En eventuell sänkning av mervärdesskattesatsen på någon eller några tjänster ska vara ett komplement till detta avdrag. Om utredaren bedömer att en smärre justering av HUS-avdraget är nödvändig för att uppnå ett lämpligt tillämpningsområde för en mervärdesskattesatssänkning, är utredaren oförhindrad att föreslå en sådan justering.</p>
<p>En mycket central del i uppdraget är att analysera frågan om avgränsning av tillämpningsområdet för den eller de tjänster som kommer i fråga. Stor vikt ska läggas vid formuleringen av varje tjänsts räckvidd i syfte att så långt möjligt undvika oklarhet kring och inkonsekvens i reglernas tillämpningsområde.</p>
<p>Vidare ska frågan om lämplig skattesatsnivå analyseras. Som en förutsättning för valet av lämplig skattesats gäller mervärdesskattelagens nuvarande struktur med tre nivåer med en normalskattesats (i dag 25 procent) och två reducerade skattesatser (i dag 12 procent respektive 6 procent). Om utredaren finner skäl att föreslå förändringar av skattesatsnivåerna eller av de sektorer som ingår i respektive nivå, ska effekterna av dessa förändringar analyseras. Vid analysen av gränsdragning och skattesatsnivå, samt vid utformning av förslag, ska särskild vikt läggas vid frågan om administrativ börda för företagen och ökad belastning för Skatteverket. Även kontrollmässiga aspekter ska belysas.</p>
<p>Om utredarens slutsats blir att mervärdesskattesatsen bör sänkas på någon eller några tjänster utöver restaurang- och cateringtjänster, ska utredaren utarbeta ett lagförslag även i denna del. Utredaren ska lämna förslag om när de nya bestämmelserna skulle kunna träda i kraft med hänsyn till olika skatteadministrativa aspekter.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska redovisa såväl samhällsekonomiska konsekvenser som offentligfinansiella konsekvenser av förslagen. Vidare ska utredaren belysa konsekvenserna för små och medelstora företag. Om utredarens förslag innebär offentligfinansiella kostnader ska även förslag till finansiering inom mervärdesskatteområdet lämnas.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas i två etapper</p>
<p>Arbetet ska bedrivas i två etapper. Under den första etappen ska arbetet koncentreras kring restaurang- och cateringtjänster. Denna del av uppdraget ska redovisas i ett delbetänkande senast den 15 mars 2011.</p>
<p>Utredarens arbete ska därefter bedrivas så att ett slutbetänkande kan redovisas senast den 31 oktober 2011.</p>
<p>(Finansdepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:117/2010-11-04T12:00:00+01:002010-11-04T12:00:00+01:002010:117 Ett myndighetsgemensamt servicecenter för en effektivare statlig administrationFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 4 november 2010</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>För att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i staten, behövs ökad koncentration av administrativ stödverksamhet. En särskild utredare ska därför förbereda bildandet av ett myndighetsgemensamt servicecenter med uppdrag att erbjuda tjänster inom i första hand ekonomi- och personaladministration till statliga myndigheter. Verksamheten bör inledningsvis omfatta lämpliga delar av det administrativa verksamhetsstöd som i dag finns vid Skatteverket. Verksamheten bör bedrivas i myndighetsform och finansieras med avgifter från de myndigheter som nyttjar servicecentrets tjänster, s.k. kundmyndigheter. Utredaren ska bedriva arbetet så att verksamheten ska kunna inledas den 1 januari 2012.</p>
<p>Utredarens arbete ska genomföras i två etapper. I en första etapp ska utredaren analysera och lämna förslag till vilka verksamheter inom Skatteverkets nuvarande administrativa verksamhetsstöd som bör föras över till den nya organisationen. Utredaren ska föreslå hur verksamheten ska organiseras och vilka myndigheter som i ett första skede bör anslutas till det gemensamma servicecentret. Utredaren ska i det sammanhanget överväga vilka personalaspekter som kan aktualiseras av förslagen. Utredaren ska redogöra för förslagens budgetära konsekvenser och uppmärksamma regeringen på om starttidpunkten för servicecentret behöver senareläggas. Denna del av uppdraget ska redovisas senast den 15 april 2011.</p>
<p>Avsikten är att regeringen efter den avslutade första etappen ska kunna fatta beslut om att gå vidare med etapp 2, dvs. att genomföra bildandet av servicecentret med målsättningen att detta ska kunna ske den 1 januari 2012.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Dagens organisering av administrativ stödverksamhet</p>
<p>En majoritet av myndigheterna sköter administrativ stödverksamhet i egen regi. De myndigheter som ombildats till s.k. enmyndigheter har koncentrerat sin administrativa verksamhet och sköter den i flera fall inom ramen för en s.k. beställar- och utförarorganisation. Till viss del upphandlar myndigheterna delar av det administrativa stödet, dock i en begränsad omfattning.</p>
<p>Det finns exempel på myndigheter som tillhandahåller stödtjänster till andra myndigheter. Kammarkollegiet har som en av sina huvuduppgifter att tillhandahålla administrativa tjänster till i huvudsak mindre myndigheter och stöder i dag ca 80 myndigheter med lönetjänster och ca 70 myndigheter med olika ekonomitjänster. Skatteverket erbjuder via sitt verksamhetsstöd liknande tjänster till Kronofogdemyndigheten och Lantmäteriet. Detsamma gör Rikspolisstyrelsen genom sitt verksamhetsstöd till bl.a. de 21 polismyndigheterna. Försäkringskassan tillhandahåller stödtjänster till Pensionsmyndigheten.</p>
<p>Länsstyrelserna bedriver gemensamma utvecklingsprojekt för att samordna delar av sina interna administrativa verksamheter inom bl.a. IT, löneadministration och ekonomiadministration. Finansdepartementet gav i oktober 2009 länsrådet vid Länsstyrelsen i Jönköpings län i uppdrag att utreda och ge förslag på hur länsstyrelsernas interna administrativa verksamheter kan organiseras på ett ändamålsenligt sätt (dnr Fi/2009/6991). Uppdraget redovisades i april 2010. Rapporten har remissbehandlats. Regeringen avser med anledning av rapporten och remissinstansernas synpunkter att ytterligare förtydliga länsstyrelsernas uppgift att samordna gemensamma administrativa verksamheter och verka för en effektiv länsstyrelseorganisation.</p>
<p>Det finns även andra exempel på stödverksamhet som organiseras samordnat i staten. Kammarkollegiet ansvarar för upphandlingen inom området informationsteknik och har regeringens uppdrag att även inordna den samordning av statens inköp som i dag görs av flera myndigheter (dnr Fi2010/2734). Ekonomistyrningsverket (ESV) samordnar delar av upphandlingen av ekonomiadministrativa IT-system.</p>
<p>Ekonomistyrningsverkets och E-delegationens utredningar och förslag</p>
<p>Ett par utredningar har bedömt att det finns en betydande effektiviseringspotential och kvalitativa fördelar med en koncentration av framför allt ekonomi- och personaladministration.</p>
<p>Ekonomistyrningsverket har i rapporten Gemensamma lösningar för effektivare administration (ESV 2007:33) uppskattat att det i statsförvaltningen, exklusive de stora myndigheterna som redan har inrättat interna servicecenter, finns en årlig besparingspotential på 650-900 miljoner kronor. Detta förutsätter att möjligheterna att förenkla och standardisera arbetsrutiner tas till vara fullt ut. E-delegationen har i betänkandet Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86) uppskattat besparingspotentialen för gemensamma administrativa verksamhetsstöd för statsförvaltningen till mellan 500 och 1 200 miljoner kronor per år. Detta motsvarar ungefär 30 procent i effektivitetsförbättring vid utförandet av de arbetsuppgifter som föreslås samlas hos sådana verksamhetsstöd.</p>
<p>E-delegationen har i sitt betänkande lämnat förslag till hur en koncentration av administrativa stödprocesser bör utformas. Betänkandet har remissbehandlats. För att ta till vara kompetens och infrastruktur samt minimera risker och införandekostnader anser delegationen att de befintliga stödverksamheter som finns vid myndigheterna Skatteverket och Rikspolisstyrelsen ska utvecklas till s.k. gemensamma administrativa verksamhetsstöd för ekonomi- och personaladministration. Delegationen anser vidare att en etablering av framtida myndighetsgemensamma verksamhetsstöd bör baseras på befintliga strukturer hos Skatteverket och Rikspolisstyrelsen.</p>
<p>Delegationen föreslår att regeringen ger Skatteverket och Rikspolisstyrelsen i uppdrag att under 2010 var för sig tillhandahålla tjänster för ekonomi- och personaladministration i gemensamma administrativa verksamhetsstöd för ytterligare minst en myndighet vardera och att delegationen följer upp verksamheten. Om uppföljningsresultatet talar till det gemensamma verksamhetsstödets fördel ska verksamheten löpande utökas under perioden 2011-2015 genom etablering av ytterligare ett par gemensamma verksamhetsstöd. Delegationen föreslår även att den skyndsamt ska utreda förutsättningarna för att frikoppla ett gemensamt administrativt verksamhetsstöd från värdmyndigheten för att därmed renodla styrmodellen.</p>
<p>En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan är positiva till inriktningen att utveckla myndighetsgemensamma verksamhetsstöd i staten och de förslag som E-delegationen lämnat. Konkurrensverket avstyrker dock förslaget att ge uppdrag till Skatteverket och Rikspolisstyrelsen med hänvisning till att det skulle begränsa konkurrensen på marknaden om Skatteverket och Rikspolisstyrelsen skulle ges ensamrätt att utföra tjänsterna. Bland de remissinstanser som är tveksamma till förslaget finns även de som ser risker med att man tar bort delar av stödverksamheten som är strategiska för kärnverksamheten. De remissinstanser som är positiva till förslaget understryker bl.a. vikten av att säkerställa att producerade tjänster levereras till konkurrenskraftiga priser samt att man drar nytta av befintliga erfarenheter och noga utvärderar processen.</p>
<p>2010 års förvaltningspolitiska proposition</p>
<p>Regeringen har i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175), gjort bedömningen att det finns möjligheter till effektivisering inom det ekonomi- och personaladministrativa området i statsförvaltningen genom en koncentration av administrativ stödverksamhet. Ett förändringstryck via styrningen av myndigheterna som driver på utvecklingen mot en koncentrerad hantering i staten behöver skapas. Regeringen aviserade en inriktning som innebär att de myndigheter som inrättat interna servicecenter ges i uppdrag att utveckla verksamheten och att Ekonomistyrningsverket ska samordna det arbetet samt leda utvecklingen mot en effektiv och koncentrerad administration i sin helhet.</p>
<p>Regeringen framhöll vidare att av drygt 218 000 statsanställda är 28 procent 55 år eller äldre. Av dessa arbetar ca 19 000, dvs. en tredjedel, med stödverksamhet. Generationsväxlingen tillsammans med nya lösningar inom det administrativa området, såsom koncentration av verksamhet och ökad samverkan, bör ses som en möjlighet till en kostnadseffektivare förvaltning och kompetensväxling. Detta bör sammantaget gynna såväl de offentliga finanserna som kompetensförsörjningen.</p>
<p>Ett myndighetsgemensamt servicecenter för en effektivare statlig administration</p>
<p>Behovet av ett myndighetsgemensamt servicecenter</p>
<p>Utvecklingen inom IT-området har skapat förutsättningar att effektivisera administrativa stödprocesser genom att låta flera myndigheter med likartade behov nyttja tjänster från ett gemensamt servicecenter. Fördelar med samordning och enhetlighet finns främst inom transaktionsintensiva och repetitiva stödtjänster inom ekonomi- och personaladministration, som löneutbetalningar och fakturahantering.</p>
<p>En koncentration av administrativ stödverksamhet skapar betydande skalfördelar. Stödtjänsterna kan produceras och levereras till lägre styckkostnad och även ofta till högre kvalitet än när tjänsterna produceras vid varje enskild myndighet. Positiva synergier skapas även mellan ökad automatisering av processer och koncentrerad hantering. Exempelvis kan e-fakturor hanteras effektivare i en lösning med koncentrerad hantering och gemensamma standarder. De resurser som frigörs kan bl.a. användas till att stärka myndigheternas kärnverksamhet och till att finansiera strategiska utvecklingsprojekt.</p>
<p>Stabsutredningen har i betänkandet Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22) konstaterat att något brett marknadsutbud av ekonomi- och personaladministrativa tjänster som alternativ till det inomstatliga inte finns för närvarande. Regeringens bedömning är att en ökad samordning och standardisering inom staten borde kunna göra den statliga ekonomi- och personaladministrationen attraktiv för privata aktörer och därmed stimulera utvecklingen av en fungerande marknad för dessa tjänster som statsförvaltningen sedan, via det myndighetsgemensamma servicecentret, kan tillvarata genom offentlig upphandling. Detta bör kunna leda till ytterligare effektivitetsvinster för staten. En ökad grad av samordning och kompetenskoncentration samt användning av gemensamma och öppna standarder innebär även en stärkt upphandlingsposition mot externa leverantörer, vilket bidrar till en framgångsrik upphandling.</p>
<p>Centrala utgångspunkter</p>
<p>Med utgångspunkt i E-delegationens förslag och med beaktande av remissinstansernas synpunkter anser regeringen att inrättandet och utvecklingen av ett myndighetsgemensamt servicecenter ska ha följande utgångspunkter:</p>
<p>- Ett myndighetsgemensamt servicecenter bör verksamhetsmässigt bygga vidare på de administrativa verksamhetsstöd av hög kvalitet som redan finns etablerade inom stora myndigheter. Därigenom kan både ett tillräckligt kvalitativt bra utbud skapas och lämpligt stora administrativa volymer knytas till respektive verksamhetsstöd. Existerande infrastruktur och kompetens på området tillvaratas, vilket innebär att risker och införandekostnader minimeras.</p>
<p>- Ett myndighetsgemensamt servicecenter bör redan från början vara organisatoriskt skilt från de myndigheter som servicecentret ska tillhandahålla tjänster till. Syftet är att renodla myndigheternas verksamheter, förbättra möjligheterna till en tydlig och långsiktigt hållbar styrning av verksamheten samt undvika att verksledningen har dubbla roller i bemärkelsen såväl beställare som utförare av administrativt stöd med potentiell risk för motverkande arbetsuppgifter. Detta utesluter inte att servicecentret inrättas som en del av en redan befintlig myndighet.</p>
<p>- Utvecklingen av ett myndighetsgemensamt servicecenter samt anslutningen av kundmyndigheter bör ske stegvis och anslutningstakten bör ske utifrån de inledande erfarenheterna. En sådan utveckling ger också möjlighet att successivt utvärdera verksamheten. Dessutom ökar möjligheterna att anpassa anslutningen till respektive myndighets personalsituation och kompetensförsörjning. Därigenom underlättas möjligheterna att i praktiken realisera de bedömda effektivitetsvinsterna och minimera eventuella omställningskostnader.</p>
<p>- Ett gemensamt servicecenter bör inledningsvis samordna tjänster inom ekonomi- och personaladministration som inte bedöms vara alltför beroende av specifik myndighetsförståelse och som inte kräver geografisk närhet till kärnverksamheten. Tjänsternas processer bör vara av transaktionsinriktad karaktär och genom standardisering i kombination med stora volymer kunna leda till sänkta kostnader.</p>
<p>- I syfte att tillvarata alla effektivitetsvinster för staten och inte missgynna marknaden bör det snart efter servicecentrets etablering prövas om delar av tjänsteleveransen kan upphandlas. Utvecklingen på marknaden bör därför noga följas.</p>
<p>Servicecentrets initiala omfattning</p>
<p>Det myndighetsgemensamma servicecentret ska inledningsvis omfatta lämpliga delar av det administrativa verksamhetsstöd som finns etablerat inom Skatteverket.</p>
<p>De verksamheter som i första hand berörs inom Skatteverkets verksamhetsstöd är de delar av affärsområdet Administrativ service som sköter Skatteverkets löneutbetalningar, kund- och leverantörsreskontra och redovisning och dessutom hanterar viss administrativ verksamhet åt Kronofogdemyndigheten och Lantmäteriet. Verksamheten har ca 90 anställda och är lokaliserad i Gävle och Stockholm.</p>
<p>Enligt de utvärderingar som låg till grund för E-delegationens förslag (SOU 2009:86) är Skatteverkets respektive Rikspolisstyrelsens administrativa verksamhetsstöd väletablerade, hanterar stora volymer och har inom framför allt ekonomi- och löneadministrationen uppnått en i jämförelse med andra myndigheter hög effektivitet och mognadsgrad. De bedöms därför kunna utvecklas till s.k. gemensamma verksamhetsstöd och leverera ett kostnadseffektivt administrativt stöd till andra myndigheter.</p>
<p>Regeringens bedömning är att den kompetens och infrastruktur som finns vid Skatteverkets verksamhetsstöd bör tillvaratas vid uppbyggandet av ett myndighetsgemensamt servicecenter. Genom att föra över lämpliga delar till den nya organisationen skapas förutsättningar för att även andra myndigheter ska kunna dra nytta av verksamhetens effektivitet genom en anslutning till servicecentret. När det gäller Rikspolisstyrelsens verksamhetsstöd, är regeringens bedömning att förutsättningarna för en överföring behöver analyseras särskilt. Regeringen avser därför att ge Statskontoret i uppdrag att analysera om förutsättningar finns att även föra hela eller delar av det verksamhetsstöd som finns vid Polisens administrativa center vid Rikspolisstyrelsen till det myndighetsgemensamma servicecentret och att lämna förslag till regeringen senast den 31 januari 2011. Om förutsättningar finns, är avsikten att inkludera denna verksamhet i utredningens genomförandeetapp.</p>
<p>Övergripande mål för det nya servicecentret</p>
<p>Servicecentrets verksamhet bör ha följande övergripande mål:</p>
<p>· Anslutande myndigheters kostnader för de ekonomi- och personaladministrativa tjänster som tillhandahålls av servicecentret ska i förhållande till ett uppmätt startläge minska med i genomsnitt 30 procent över en period på tre till fem år.</p>
<p>· Anslutande myndigheter ska få administrativt stöd av hög kvalitet.</p>
<p>· Genom tydliga tjänstedefinitioner, gemensamma och öppna standarder samt stora volymer ska marknaden stimuleras och förutsättningarna för upphandling av tjänster förbättras.</p>
<p>· Genom ett systematiskt kvalitetsarbete där rutiner och processer kontinuerligt ses över och effektiviseras samt medarbetarnas kompetens utvecklas, ska servicecentrets verksamhet förbättras och en god arbetsmiljö eftersträvas.</p>
<p>Servicecentrets uppgifter</p>
<p>Uppgiften för servicecentret ska vara att tillhandahålla tjänster inom i första hand ekonomi- och personaladministration till statliga myndigheter. Verksamheten vid servicecentret ska kunna möta de krav och behov av administrativt stöd som finns vid olika myndigheter. Servicecentret ska genom en ändamålsenlig struktur och organisation ha kapacitet att tillhandahålla tjänster till många olika verksamheter i statsförvaltningen.</p>
<p>På längre sikt kan det vara aktuellt att det gemensamma servicecentret även tillhandahåller andra typer av förvaltningsgemensamma stödtjänster till statliga myndigheter, t.ex. IT-support och -drift, licenshantering samt den nyligen inrättade samordningsfunktionen för e-legitimationer.</p>
<p>Servicecentrets finansiering</p>
<p>Verksamheten vid servicecentret ska finansieras med avgifter som betalas av de myndigheter som nyttjar servicecentrets tjänster. Avgifterna ska konstrueras så att intäkterna täcker samtliga kostnader som servicecentret har för sin verksamhet.</p>
<p>Servicecentrets organisation</p>
<p>Ett gemensamt servicecenter som tillhandahåller administrativt stöd till andra myndigheter bör organiseras i myndighetsform eftersom myndighetsformen underlättar styrningen, skapar en tydlig ansvarskedja och tillgodoser krav på offentlighet och insyn.</p>
<p>Anslutning av kundmyndigheter</p>
<p>Det är varje myndighetslednings ansvar att pröva och bedöma om stödverksamhet ska skötas i egen regi, i samverkan eller på entreprenad. Utgångspunkterna är myndighetsförordningens <a href="https://lagen.nu/2007:515">(2007:515)</a> bestämmelser om att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Av myndighetsförordningen framgår också att myndigheten ska verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och med andra tar till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.</p>
<p>Anslutning till servicecentret bör i första hand ske på frivillig basis. För att varje myndighetsledning ska kunna fatta välavvägda beslut i frågan om hur myndighetens stödverksamhet bäst ska organiseras, är det viktigt att det finns bra administrativa nyckeltal som kan användas för att jämföra olika myndigheters kostnader och kvalitet i sina administrativa verksamheter och, inte minst, för att kunna jämföra kostnader och kvalitet vid myndigheter före och efter en anslutning.</p>
<p>Även om utgångspunkten för anslutning av myndigheter i första hand är frivillighet, behöver regeringen initialt säkerställa att ett antal myndigheter ansluts till servicecentret i syfte att trygga etableringen av verksamheten. Om det därefter skulle dröja med en bred anslutning av myndigheter på frivillig basis kan det finnas skäl att skärpa det generella förändringstrycket. Det gäller om resultatet från servicecentrets verksamhet och nyttokostnadskalkyler för anslutna myndigheter visar på tydliga effektivitetsvinster, samtidigt som de berörda myndigheterna inte kan påvisa att den administrativa verksamheten sköts minst lika effektivt i egen regi eller av upphandlade företag. Därtill kan det finna särskilda skäl för att styra enskilda myndigheter mot en anslutning.</p>
<p>Regeringen avser att ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att utveckla en uppsättning administrativa nyckeltal och en modell för nytto- och kostnadsbedömning samt i övrigt bistå med stöd åt utredaren.</p>
<p>Lokalisering</p>
<p>Initialt bör hanteringen av lokaliseringsfrågan utgå från var de delar av Skatteverkets administrativa verksamhetsstöd som berörs är lokaliserade. Syftet är att säkra kompetensen och minimera omställningskostnader. I ett senare skede och i samband med att eventuellt andra myndigheters verksamhetsstöd och andra stödfunktioner förs över till servicecentret, finns det skäl att pröva fördelarna med att lokalisera servicecentret på fler orter, i första hand till länscentra eller andra större orter.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Etapp 1: Analysfas</p>
<p>I en första etapp ska utredaren analysera och föreslå vilka verksamheter vid Skatteverkets administrativa verksamhetsstöd och, eventuellt, vid andra myndigheter som är lämpliga att föras över till den nya organisationen, hur servicecentret ska organiseras, vilken avgiftsmodell som bör tillämpas och vilka myndigheter som bör anslutas under år 2012. Utredaren ska redovisa budgetära konsekvenser av förslagen samt föreslå behövliga författningsändringar.</p>
<p>Förslagen ska kunna utgöra ett underlag för regeringens arbete med instruktions- och andra författningsändringar och ändringar i regleringsbrev för berörda myndigheter för 2012. Utredaren ska uppmärksamma regeringen på om det finns skäl att senarelägga starttidpunkten för servicecentret.</p>
<p>Denna del av uppdraget ska redovisas senast den 15 april 2011.</p>
<p>Servicecentrets uppgifter</p>
<p>Utredaren ska analysera och föreslå vilka ekonomi- och personaladministrativa tjänster servicecentret i ett inledande skede ska tillhandahålla till statliga myndigheter. Utredaren ska i nära samverkan med Skatteverket och Kronofogdemyndigheten analysera och föreslå vilka verksamheter vid Skatteverkets administrativa verksamhetsstöd som av effektivitetsskäl bör ligga till grund för utvecklingen av ett myndighetsgemensamt servicecenter och som därmed bör överföras till det gemensamma servicecentret. Vid denna lämplighetsbedömning ska utredaren beakta konsekvenserna för Skatteverket.</p>
<p>Förslaget till överförda verksamheter bör konkretiseras med antal anställda respektive årsarbetskrafter och övriga kostnader som ska föras över. Utredaren ska föreslå behövliga ändringar i berörda myndigheters instruktioner och regleringsbrev.</p>
<p>Servicecentrets budget och finansieringsformer</p>
<p>Utredaren ska redogöra för förslagets budgetära konsekvenser. I detta ska ingå centrets uppstartskostnader, besparingar, kostnader som eventuellt inte täcks av avgiftsfinansiering och omställningskostnader för såväl de anslutande s.k. kundmyndigheterna som de myndigheter som ska utgöra centrets grund. Utredaren ska även föreslå finansiering för samtliga kostnader, även de som eventuellt inte täcks av avgifter, samt föreslå vilken avgiftsnivå som ska gälla för kundmyndigheterna inklusive avgiftsnivån för de myndigheter som ansluts redan år 2012. Utredaren ska föreslå en modell för hur avgifter ska tas ut från anslutande myndigheter och lämna förslag till de författningsändringar och reglering i övrigt som krävs för avgiftsfinansiering av verksamheten.</p>
<p>Servicecentrets organisation och lokalisering</p>
<p>Utredaren ska analysera och föreslå hur det gemensamma servicecentret ska organiseras som en myndighet. Utredaren ska pröva möjligheten att i första hand förlägga servicecentret i en befintlig myndighet och belysa fördelar och nackdelar med detta jämfört med bildandet av en ny myndighet. I andra hand bör inrättandet av en ny myndighet prövas. I detta ingår även att belysa lokalisering på kort och medellång sikt där hänsyn även tas till anslutning av kundmyndigheter och överföring av andra myndigheters verksamhetsstöd.</p>
<p>Analysera och föreslå initiala kundmyndigheter</p>
<p>Utredaren ska analysera och i samråd med berörda myndigheter föreslå vilka myndigheter, utöver Skatteverket, som under det inledande verksamhetsåret bör anslutas till servicecentret som s.k. kundmyndigheter. Som underlag ska utredaren bl.a. analysera myndigheternas befintliga lösningar för ekonomi- och personaladministration och kostnaderna för dessa samt avtal med IT-leverantörer. Utredaren ska också beakta myndigheternas personalsituation och kompetensförsörjning. Utredaren ska lämna förslag till hur regeringens styrning av berörda myndigheter bör utformas.</p>
<p>Utredaren ska överväga vilka personalaspekter som kan aktualiseras av förslagen och redogöra för budgetära konsekvenser.</p>
<p>Analysera och föreslå ytterligare verksamheter i servicecentret</p>
<p>Utredaren ska analysera om det av effektivitetsskäl finns anledning att även tillvarata lämpliga delar av verksamhetsstöd av hög kvalitet och effektivitet som byggts upp vid andra stora myndigheter som verksamhetsbas i servicecentret och belysa förutsättningar för en överföring av verksamhet och när i tiden en verksamhetsöverföring skulle kunna bli aktuell. Likaså ska utredaren analysera lämpligheten av att integrera det administrativa verksamhetsstöd som finns vid Kammarkollegiet med servicecentrets verksamhet och, om en sådan integrering anses lämplig, föreslå en tidpunkt för detta.</p>
<p>Etapp 2: Genomförandefas</p>
<p>Avsikten är att regeringen efter avslutad etapp 1 ska ha förutsättningar att fatta ett eventuellt beslut om att genomföra bildandet av det myndighetsgemensamma servicecentret. Ett sådant beslut avses ges i form av ett tilläggsdirektiv. Avsikten är att utredningen under en sådan andra etapp ska genomföra åtgärder som krävs för att den nya organisationen ska kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2012. Utgångspunkten är att regeringen i tilläggsdirektiv kommer att närmare precisera dels förutsättningar såsom organisering, lokalisering och bemanningen av servicecentret, dels uppgifter för utredaren och tidpunkt för redovisning.</p>
<p>Uppdragets genomförande och tidsplan</p>
<p>Utredaren ska senast den 15 april 2011 redovisa resultatet av etapp 1 (analysfasen). Med utgångspunkt i resultatet av etapp 1 ska regeringen kunna besluta om tilläggsdirektiv avseende etapp 2 (genomförandefasen).</p>
<p>Utredaren ska samråda med Arbetsgivarverket, Statens tjänstepensionsverk, Skatteverket, Rikspolisstyrelsen, Kammarkollegiet, E-delegationen och Ekonomistyrningsverket.</p>
<p>Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att lämna synpunkter.</p>
<p> (Finansdepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:119/2010-11-04T12:00:00+01:002010-11-04T12:00:00+01:002010:119 Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:04)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 4 november 2010</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Den 13 maj 2009 fick en särskild utredare i uppdrag att se över statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:45). Utredningen har antagit namnet Utredningen om översyn av statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:04). Utredningen ska bl.a. lämna förslag till en mer effektiv struktur på fastighetsförvaltningen inom staten.</p>
<p>Kulturutskottet beslutade i december 2007 att tillsätta en särskild arbetsgrupp för att följa upp och utvärdera kulturinstitutionernas lokalkostnader. Arbetsgruppen har i sin rapport Uppföljning av hyressättningen inom kulturområdet konstaterat att den hyressättningsprincip (kostnadshyra) som tillämpas på fem s.k. ändamålsfastigheter, dvs. fastigheter som är starkt förknippade med verksamheten, inte är långsiktigt hållbar. Arbetsgruppen anser att kostnadshyran riskerar att leda till att underhållsinsatser skjuts på framtiden, att den ger stora variationer i hyreskostnaderna mellan åren, ställer höga krav på hyresgästernas kompetens i lokalfrågor och innebär att hyresgästerna får ta de risker som det innebär att svara för alla kostnader (2008/09:RFR13).</p>
<p>Riksdagen har mot denna bakgrund tillkännagivit att regeringen bör vidta vissa åtgärder som rör kulturinstitutionernas lokalkostnader (bet. 2009/10:KrU1, rskr. 2009/10:144).</p>
<p>Det tillkommande uppdraget</p>
<p>Mot bakgrund av riksdagens tillkännagivande bör Utredningen om översyn av statens fastighetsförvaltnings uppdrag utvidgas. Utredningen ges i uppdrag att</p>
<p>- belysa de underhållskostnader och antikvariska merkostnader som är förknippade med kulturbyggnader i allmänhet och jämföra dessa med andra typer av byggnader,</p>
<p>- se över den modell och tillämpning av hyressättningen som används för huvudbyggnaderna för Kungliga Operan, Kungliga Dramatiska Teatern, Naturhistoriska riksmuseet, Nationalmuseum och Historiska museet samt föreslå nya eller ändrade principer för hyressättningen, och</p>
<p>- se över underhållsnivån för de ovan nämnda kulturbyggnaderna och bedöma hur en rimlig nivå kan upprätthållas.</p>
<p>För det tillkommande uppdraget gäller i övrigt vad som framgår av de tidigare beslutade direktiven.</p>
<p>Utredningen ska enligt sina direktiv redovisa sitt uppdrag senast den 1 december 2010. Tiden för uppdraget behöver nu förlängas. Utredningen ska därför redovisa sitt arbete senast den 1 april 2011.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:115/2010-10-28T12:00:00+01:002010-10-28T12:00:00+01:002010:115 Tilläggsdirektiv till Utredningen om offentliga företag - upphandling, kontroll, insyn (Fi 2009:08)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 28 oktober 2010</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>Med stöd av regeringens bemyndigande den 3 september 2009 gav ansvarigt statsråd en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utreda frågan om behovet av ett undantag från kravet på att staten, kommuner och landsting ska vara skyldiga att tillämpa lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1091">(2007:1091)</a> om offentlig upphandling, när de anskaffar varor eller tjänster från företag som de helt eller delvis innehar eller är medlemmar i (dir. 2009:81).</p>
<p>Regeringen ger nu utredaren i uppdrag att, utöver det som omfattas av de ursprungliga direktiven, också bl.a.</p>
<p>" analysera om det bl.a. mot bakgrund av reglerna om inköpscentraler i upphandlingslagstiftningen finns behov av bestämmelser som gör det kommunalrättsligt möjligt att delegera rätten att fatta upphandlingsbeslut till någon annan,</p>
<p>" belysa vilka konsekvenser en eventuell möjlighet till delegation skulle få för de företag som avser att överklaga ett beslut och för konkurrensen, framför allt avseende små och medelstora företag, samt</p>
<p>" utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Enligt de ursprungliga direktiven ska utredarens uppdrag redovisas senast den 30 november 2010. Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 29 april 2011.</p>
<p>Utökade delegationsmöjligheter för kommuner och landsting vid samordnade upphandlingar</p>
<p>Extern delegation inte möjlig i dag</p>
<p>När kommuner och landsting samverkar på området offentlig upphandling är det vanligt förekommande att de överlåter åt någon annan att upphandla för deras räkning, s.k. samordnad upphandling. Som exempel kan nämnas att Kammarkollegiet och SKL Kommentus AB genomför samordnade upphandlingar för kommuner och landsting inom en mängd olika produktområden. Ramavtal träffas ofta efter samordnade upphandlingar. Ett problem är dock att kommuner och landsting enligt bestämmelserna i kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a> inte får överlåta sin beslutanderätt till någon annan, s.k. extern delegation. I dag finns inte heller någon reglering i speciallagstiftning som gör det möjligt att kommunalrättsligt delegera upphandlingsbeslut till någon annan utanför kommunen eller landstinget. Även om en upphandling har samordnats och i övrigt ombesörjs av någon annan, som genomför de olika stegen i upphandlingen och tecknar avtal, fattas de formella besluten i upphandlingsprocessen av varje kommun och landsting som deltar i den samordnade upphandlingen.</p>
<p>De problem som har framhållits med nuvarande ordning är bl.a. att avsaknaden av en delegationsmöjlighet innebär ett administrativt merarbete för kommunerna, landstingen och samordnaren. Tilldelningsbeslutet måste t.ex. fattas av alla de deltagande kommunerna och landstingen i likalydande versioner för att sedan skickas in till samordnaren som har att hantera alla besluten. Det har vidare påpekats att en leverantör kan bli tvungen att hantera ett potentiellt mycket stort antal tilldelningsbeslut när den vill angripa en samordnad upphandling.</p>
<p>Tidigare förslag om en ny delegationsbestämmelse</p>
<p>Dåvarande Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet (numera Sveriges Kommuner och Landsting, SKL) har hos regeringen hemställt att det genom en särskild lag skapas rättsliga möjligheter för kommuner och landsting att överlåta rätten att fatta s.k. tilldelningsbeslut till andra upphandlande enheter och till kommunala företag (dnr Fi2003/3502). SKL menar att möjligheterna för kommuner och landsting att använda sig av fullmakt är begränsade.</p>
<p>I promemorian Samordnad upphandling (Ds 2004:37) föreslogs en ny bestämmelse i den numera upphävda lagen <a href="https://lagen.nu/1992:1528">(1992:1528)</a> om offentlig upphandling, som skulle ge kommuner och landsting möjlighet att delegera beslutanderätten gällande en upphandling till en annan upphandlande enhet. Promemorian remissbehandlades och en majoritet av remissinstanserna var i grunden positiva till förslaget. Promemorians förslag ledde dock inte till någon lagstiftning, bl.a. på grund av att det ansågs olämpligt att föregå ett eventuellt införande av bestämmelser om inköpscentraler.</p>
<p>Den 15 juli 2010 infördes bestämmelser om inköpscentraler i lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1091">(2007:1091)</a> om offentlig upphandling, förkortad LOU, och lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1092">(2007:1092)</a> om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, förkortad LUF. Bestämmelserna syftar till att delvis genomföra bestämmelserna om inköpscentraler i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/ EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) (prop. 2009/10:180). Bestämmelserna innebär i korthet att en upphandlande myndighet eller enhet kan anlita en inköpscentral utan att behöva upphandla den tjänst som inköpscentralen utför. Bestämmelserna begränsas till fall då inköpscentralen ingår ramavtal om byggentreprenader, varor eller tjänster och då den medverkar vid en offentlig upphandling i egenskap av ombud åt de upphandlande myndigheterna eller enheterna. Inköpscentralen måste själv vara en upphandlande myndighet, dvs. en upphandlande enhet kan inte agera som inköpscentral. När inköpscentralen agerar ombud måste den vara ombud åt flera upphandlande myndigheter eller enheter samtidigt, dvs. den kan inte agera ombud åt en enskild upphandlande myndighet eller enhet.</p>
<p>Vid remissbehandlingen av de utredningar som föregick införandet av bestämmelserna om inköpscentraler (Upphandlingsutredningens slutbetänkande Nya Upphandlingsregler 2, SOU 2006:28, och promemorian Nya rättsmedel m.m. på upphandlingsområdet, Ds 2009:30) ansåg flera remissinstanser att det är angeläget att en kommunalrättslig delegationsbestämmelse införs så snart som möjligt och att detta är en förutsättning för att bestämmelserna om inköpscentraler ska bli riktigt ändamålsenliga för kommuner och landsting. Det kan även nämnas att Statskontoret i en delredovisning av ett regeringsuppdrag (promemoria daterad den 17 november 2008, dnr Fi2008/4012) även berört frågan om kommuners och landstings möjligheter att delegera tilldelningsbeslut och föreslagit att delegationsbestämmelser införs. Regeringen tog inte ställning till frågan om en ny delegationsbestämmelse med hänvisning till att förslaget i promemorian Samordnad upphandling ansågs kräva ytterligare beredning (prop. 2009/10:180 s. 266 f).</p>
<p>Utvidgning av uppdraget</p>
<p>En särskild utredare har tidigare fått i uppdrag att bl.a. utreda frågan om behovet av ett undantag från kravet på att staten, kommuner och landsting ska vara skyldiga att tillämpa LOU när de anskaffar varor eller tjänster från företag som de helt eller delvis innehar eller är medlemmar i (dir. 2009:81). Utöver det ursprungliga uppdraget ska utredaren</p>
<p>" översiktligt beskriva hur kommuner och landsting genomför samordnade upphandlingar och undersöka i vilken utsträckning de, utöver samordnade upphandlingar, överlåter till någon annan att upphandla för deras räkning,</p>
<p>" analysera om det bl.a. mot bakgrund av reglerna om inköpscentraler i upphandlingslagstiftningen finns behov av bestämmelser som gör det kommunalrättsligt möjligt att delegera rätten att fatta upphandlingsbeslut till någon annan,</p>
<p>" belysa vilka konsekvenser en eventuell möjlighet till delegation skulle få för de företag som avser att överklaga ett beslut och för konkurrensen, framför allt avseende små och medelstora företag,</p>
<p>" om utredaren finner det lämpligt föreslå en sådan delegationsbestämmelse, samt</p>
<p>" utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Utredningstiden förlängs. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 29 april 2011.</p>
<p>(Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:86/2010-09-09T12:00:00+01:002010-09-09T12:00:00+01:002010:86 Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistikenFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 9 september 2010</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig utsträckning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att tillvarata konkurrensen på marknaden och samtidigt använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området.</p>
<p>Vidare ska utredaren se över systemet för insamling av upp-handlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjligheterna till att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlings-politik som förs i EU och Sverige.</p>
<p>Utredaren ska bl.a.</p>
<p>- kartlägga och redovisa upphandlande myndigheters och enheters samt leverantörers användning och erfarenheter av förfaranden och krav som har sitt ursprung i upphand-lingsregelverket,</p>
<p>- kartlägga och analysera erfarenheterna av att använda offentlig upphandling som medel för att verka för samhällspolitiska mål som avser miljöhänsyn, sociala och etiska hänsyn samt ökad medverkan av små och medelstora företag i offentliga upphandlingar,</p>
<p>- analysera om det råder en balans mellan den ekonomiska nyttan med och transaktionskostnaderna för upphandlingsregelverkets huvudsakliga förfaranden,</p>
<p>- lämna förslag på åtgärder som kan förbättra den offentliga upphandlingens ekonomiska effektivitet,</p>
<p>- analysera behovet av ytterligare åtgärder för att upphandlande myndigheter och enheter ska kunna använda sin köpkraft i syfte att verka för att prioriterade samhällsmål uppnås,</p>
<p>- utveckla och föreslå metoder för regelbunden statistik-insamling, samt</p>
<p>- utreda och föreslå vilka uppgifter som är nödvändiga för att den nationella upphandlingsstatistiken ska kunna användas som instrument för att utvärdera och följa upp genomförd politik eller beräkna effekterna av framtida reformer på upphandlingsområdet.</p>
<p>Utredaren ska genomföra uppdraget på ett utåtriktat sätt i kontakt med statliga myndigheter, kommuner, landsting, arbetsmarknadens parter, företag och intresseorganisationer.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2012.</p>
<p>Uppdraget att utvärdera upphandlingsregelverket</p>
<p>Utvärdering av regelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv</p>
<p>Målet för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv och rättssäker samt ha till syfte att ta till vara konkurrensen på marknaden så att skattemedlen används på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet (prop. 2009/10:1, bet. 2009/10:FiU1).</p>
<p>I olika sammanhang framförs det emellertid ibland kritik mot upphandlingsreglernas ekonomiska rationalitet, dvs. huru-vida den relativt reglerade offentliga upphandlingen faktiskt lönar sig jämfört med en mer avreglerad form av upphandling. Andra invändningar mot regelverket som uttalats är att det begränsar statens, kommunernas och landstingens möjligheter att använda sin köpkraft för att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag.</p>
<p>Den övervägande delen av bestämmelserna i lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1091">(2007:1091)</a> om offentlig upphandling, förkortad LOU, och lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1092">(2007:1092)</a> om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, förkortad LUF, är föran-ledda av genomförande av EU-direktiv. I 15 kap. LOU och LUF finns dock bestämmelser som reglerar upphandlingar som inte alls, eller endast i mycket begränsad omfattning, styrs av direktivens obligatoriska bestämmelser. Sådan upphandling omfattas emellertid av EU:s primärrätt och de grundläggande EU-rättsliga principerna om bland annat ickediskriminering, likabehandling, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Möjligheterna för regeringen och riksdagen att genomföra genomgripande reformer på upphandlingslagstiftningens om-råde är således begränsade.</p>
<p>Europeiska kommissionen har meddelat att den har för avsikt att genomföra en utvärdering av EU:s upphandlingsregler (Evaluation of directives 2004/17/EC and 2004/18/EC, CC/2010/05). Kommissionen avser att bland annat</p>
<p>- beskriva den ekonomiska omfattningen av den offentliga upphandling som EU:s upphandlingsregelverk är tillämplig på,</p>
<p>- undersöka upphandlande myndigheters, leverantörers och andra huvudintressenters erfarenheter av krav och för-faranden som har sitt ursprung i EU:s upphandlings-reglering,</p>
<p>- kartlägga och analysera den administrativa börda som är kopplad till upphandlingsreglernas förfaranden och krav,</p>
<p>- kartlägga och analysera nationella erfarenheter av att bland annat använda upphandling för att nå olika samhälls-politiska mål,</p>
<p>- undersöka hur upphandlingsreglerna påverkat mönster och strukturer på upphandlingsmarknaden och vilka konsekven-ser regelverket medfört för konkurrensen och den gräns-överskridande handeln, samt</p>
<p>- försöka analysera makroekonomiska konsekvenser av EU:s upphandlingsregler.</p>
<p>Den samlade informationen ska hjälpa kommissionen att utvärdera direktivens kostnadseffektivitet och upphandlings-politikens användbarhet för att bidra till andra samhällspolitiska mål.</p>
<p>Europaparlamentet har lämnat synpunkter på upphandlings-regelverket i sitt betänkande om nya utvecklingstendenser inom offentlig upphandling (2009/2175 [INI]). Parlamentet anser att syftet med 2004 års översyn av upphandlingsdirektiven ännu inte uppnåtts. Det gäller särskilt beträffande målen att förenkla reglerna och att skapa ett tydligare rättsläge.</p>
<p>Kommissionens ordförande fick den 9 maj 2010 ett förslag till en ny strategi för den inre marknaden. Den s.k. Monti-rapporten innehåller rekommendationer om hur EU:s upp-handlingsregler bör reformeras för att bli enklare, effektivare och mindre kostsamma för nationella och lokala myndigheter. Vid sidan av denna förändring rekommenderas i rapporten att små och medelstora företags medverkan i offentlig upphandling bör stärkas. Vidare anges att upphandlingen i ökad utsträckning, genom specifika och obligatoriska krav, bör kunna användas för att på EU-nivå uppnå mål om grön tillväxt, social integrering och främjandet av innovation.</p>
<p>Det finns anledning för regeringen att - mot bakgrund av kommissionens aviserade utvärdering, Europaparlamentets yttrande och Montirapporten - låta kartlägga, analysera och ut-värdera vilka möjligheter och hinder som EU:s och Sveriges upphandlingsregelverk föranleder. Utredningens förslag ska således belysa relevant EU-rätt men även beakta internationella överenskommelser på området. Syftet är att ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder på det aktuella området.</p>
<p>Upphandlingar enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2008:962">(2008:962)</a> om valfrihetssystem, förkortad LOV, omfattas inte av denna del av uppdraget.</p>
<p>Upphandlingsreglernas ekonomiska effektivitet</p>
<p>Den offentliga upphandlingen omfattar stora summor och sannolikt genomförs årligen i Sverige tiotusentals upp-handlingar.</p>
<p>Upphandlingen är både omfattande och av varierande kom-plexitet. Den omfattar allt från inköp av kopieringspapper till byggande av nya sjukhus och genomförs av tjänstemän i offentliga och privata organisationer med olika erfarenheter och kunskaper om upphandlingsförfaranden och regelverk. Även leverantörerna består av en heterogen samling av bland annat stora och små aktiebolag samt kooperativa och ideella föreningar, som alla har varierande kunskaper och erfarenheter av offentlig upphandling.</p>
<p>Det har emellanåt gjorts gällande att upphandlingsreglerna anses hindra de upphandlande myndigheterna från att göra goda ekonomiska affärer. Tillämpningen av regelverket anges också vara betungande för såväl dem som upphandlar som dem som lämnar anbud. Mot denna bakgrund är det av intresse att undersöka om den offentliga sektorns upphandlingar har lett till effektiviseringar. Effektiviseringar kan bestå av t.ex. bespa-ringar eller att kvaliteten på varan eller tjänsten förbättras utan att priset höjs i motsvarande mån. Utebliven effektivisering skulle kunna bero på att exempelvis konkurrensen i vissa fall inte fungerar eller att transaktionskostnaderna för vissa upphandlingsförfaranden är alltför höga. Det är emellertid i det närmaste ogörligt att beräkna de samlade makroekonomiska effekterna av regelverket, bland annat på grund av avsaknaden av tillräcklig statistik på området. En analys av ett urval av strategiska varor och tjänster bör dock kunna ge en god bild av effektiviseringsmöjligheterna.</p>
<p>En annan invändning mot regleringen som ibland framförs är att den i vissa fall tvingar upphandlande myndigheter att, på grund av vad som uppfattas som "mindre angelägna" formella grunder, utesluta anbudsgivare som lämnat konkurrenskraftiga anbud. De begränsade möjligheterna att kunna förhandla med anbudsgivarna är en ytterligare invändning som ofta nämns som ett hinder vid upphandling över tröskelvärdena enligt be-stämmelserna i LOU. Vidare har det framförts kritik mot att det exempelvis saknas tillräckligt empiriskt underlag för de tröskelvärden som valts i upphandlingsdirektiven. Det anges att regelverket är dåligt anpassat till upphandling av s.k. intellek-tuella tjänster och att det i många fall är svårt att definiera vad som avses med god kvalitet. Införande av elektroniska upphandlingssystem framförs i vissa fall som en möjlighet att tydliggöra och förenkla upphandlingsförfarandet.</p>
<p>På europeisk nivå har Europaparlamentet framfört kritik bland annat mot att tillämpningen av upphandlingsdirektiven är betungande. I Montirapporten påtalas ett behov av att omforma politiken för offentlig upphandling för att förenkla, effektivisera och minska kostnaderna för nationella och lokala myndigheter. Kommissionens utvärderingsinitiativ ger också uttryck för att det finns ett gemensamt europeiskt intresse att se över upp-handlingsregelverket ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv. Sverige bör således ta tillfället i akt och försöka påverka det framtida EU-regelverkets utformning i syfte att få till stånd regeländringar som är motiverade ur ett effektivitetsperspektiv.</p>
<p>Bestämmelserna i 15 kap. LOU och LUF reglerar, både volym- och antalsmässigt, större delen av de offentliga upp-handlingar som genomförs i Sverige. Det kan därför inte uteslutas att det finns problem i upphandlingssammanhang som behöver lösas genom förändringar av 15 kap. LOU och LUF.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- kartlägga och redovisa ett representativt urval av upphandlande myndigheters och enheters samt, särskilt mindre, leverantörers användning och erfarenheter av förfaranden och krav som har sitt ursprung i upphandlingsregelverket,</p>
<p>- med utgångspunkt i de regler som gäller sedan Sverige blev medlem i EU, redogöra för de strukturella förändringar och ändrade inköpsmönster som upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer anser att upphandlingsreglerna har medfört,</p>
<p>- redogöra för en representativ bild av</p>
<p>- de annonserade upphandlingarnas antal och totala värde,</p>
<p>- det totala antalet annonserade upphandlingar som görs enligt LOU respektive LUF uppdelade på upphand-lingar över respektive under tröskelvärdena,</p>
<p>- värdet och antalet annonserade upphandlingar fördelade på varor, A- respektive B-tjänster och byggentrepre-nader,</p>
<p>- vilka upphandlingsförfaranden som tillämpats vid annonserad upphandling över respektive under tröskel-värdena, samt</p>
<p>- hur de annonserade upphandlade kontrakten har för-delats på företag av olika storlek,</p>
<p>- beräkna transaktionskostnaderna för LOU:s och LUF:s huvudsakliga upphandlingsförfaranden,</p>
<p>- välja ut ett tiotal strategiska varor och tjänster för att beräkna och redogöra för vilka eventuella effektiviserings-vinster som upphandlande myndigheter och enheter har gjort genom att konkurrensutsätta upphandlingen enligt LOU respektive LUF jämfört med att köpa varan eller tjänsten utan föregående konkurrensutsättning,</p>
<p>- analysera om det råder en balans mellan den ekonomiska nyttan med och transaktionskostnaderna för de huvud-sakliga förfarandena som regleras i LOU och LUF,</p>
<p>- lämna förslag på åtgärder som kan förbättra den offentliga upphandlingens ekonomiska effektivitet, samt</p>
<p>- överväga om, och i så fall i vilken omfattning, privatägda upphandlande enheter som omfattas av LUF bör omfattas av utredningens förslag.</p>
<p>Offentlig upphandling som medel för att uppnå samhällspolitiska mål</p>
<p>Den offentliga upphandlingen uppgår till stora belopp under direkt kontroll av offentliga organ. Det har lett till att upphandling betraktas som ett viktigt medel för att nå mål inom andra politikområden som inte är direkt kopplade till rätts-området offentlig upphandling. De politikområden som ofta nämns i samband med offentlig upphandling är miljö, sociala och etiska frågor, innovation samt främjandet av små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar.</p>
<p>Även på EU-nivå vill man använda de upphandlande myndigheternas köpkraft för att påverka utvecklingen mot olika samhällspolitiska mål. I "Europa 2020-strategin" anges att upphandling är ett av de marknadsbaserade instrument som bör användas för att förbättra innovation och bidra till omställ-ningen mot en mer energieffektiv och klimatvänlig ekonomi. Kommissionen anger att utvärderingen av EU:s upphandlings-regelverk ska inkludera frågan om behovet av att på EU-nivå vidta åtgärder för att främja att offentlig upphandling används för att uppnå samhällspolitiska mål.</p>
<p>Regeringens målsättning på miljöområdet och det sociala området kommer till uttryck i LOU och LUF, där det anges att upphandlande myndigheter och enheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta (1 kap. 9 a § LOU respektive 1 kap. 24 § LUF).</p>
<p>Sverige har en väl utvecklad nationell politik för miljövänlig offentlig upphandling genom bland annat den nationella hand-lingsplanen för miljöanpassad offentlig upphandling (skrivelsen Miljöanpassad offentlig upphandling, 2006/07:54) och det arbete som AB Svenska Miljöstyrningsrådet bedriver. Även kommuner och landsting bedriver ett omfattande miljöarbete på upphandlingsområdet.</p>
<p>Det har dock framförts önskemål om att möjligheterna att inkludera sociala och etiska hänsyn i offentliga upphandlingar bättre bör tas till vara (Upphandling och arbete i EU, Sieps 2010:3).</p>
<p>Målet att öka innovationen i Europa har föranlett kom-missionen att vidta åtgärder. Bland annat har kommissionen tagit fram ett meddelande om s.k. förkommersiell upphandling (KOM[2007] 799). Innovationsupphandlingsutredningen (N 2009:12) har utrett frågor om innovationsupphandlingen i Sverige (betänkandet Innovationsupphandling, SOU 2010:56). Betänkandet innehåller bland annat en redovisning av olika former av innovationsupphandling i och utanför Sverige, lag-förslag och åtgärder för att öka innovationsupphandlingen i Sverige.</p>
<p>Små och medelstora företags ökade medverkan i offentlig upphandling är också föremål för både europeiskt och svenskt intresse. Kommissionens ansvariga avdelningar har inom ramen för "tänk småskaligt först - En Small Business Act för Europa" bland annat tagit fram en europeisk kodex med bästa praxis för att underlätta små och medelstora företags tillträde till offentlig upphandling (SEC[2008] 2193). I Sverige har Konkurrens-verket och Kammarkollegiet i uppgift att verka för att små och medelstora företag deltar i offentlig upphandling.</p>
<p>Emellanåt påtalas att målet att verka för små och medelstora företags medverkan i offentlig upphandling är svårt att förena med övriga prioriterade samhällspolitiska mål. I andra samman-hang anges att just småföretagen är vinnarna när upphandlande myndigheter ställer exempelvis tuffa miljökrav (Försäljning av miljöanpassade varor och tjänster - en bra affär för småföretagen! Tillväxtverket, rapport 0006, rev A).</p>
<p>För att kunna ta ställning till om det är motiverat att upp-handlande myndigheter och enheter i sin upphandling ställer krav som tar hänsyn till miljö, sociala och etiska aspekter samt små och medelstora företag är det angeläget att veta vilka resultat sådana krav kan åstadkomma och har åstadkommit inom respektive politikområde. Det är dock en alltför omfattande uppgift att undersöka detta för varje prioriterat politikområde. Den nuvarande bristfälliga statistiken gör uppgiften närmast omöjlig. Genom att välja ut och redogöra för några olika exempel bör det dock vara möjligt att ge en inblick i vilka effekter som krav och kriterier i samband med upphandlingar kan åstadkomma på miljön, det sociala och etiska området och beträffande små och medelstora företags medverkan i offentliga upphandlingar.</p>
<p>I sammanhanget är det angeläget att utredaren beaktar att den offentliga upphandlingen ska vara ekonomiskt hållbar och fokuserar på skattebetalarnas intresse av varor och tjänster av god kvalitet till ett ekonomiskt fördelaktigt pris.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- kartlägga och analysera både positiva och negativa erfarenheter av att använda offentlig upphandling som medel för att verka för samhällspolitiska mål som avser miljöhänsyn, sociala och etiska hänsyn samt ökad medverkan av små och medelstora företag i offentliga upphandlingar,</p>
<p>- redogöra för olika exempel som ger en bild av vilka effekter som krav och kriterier i upphandlingar kan åstadkomma på miljön, det sociala och etiska området och beträffande små och medelstora företags medverkan i offentliga upphandlingar,</p>
<p>- analysera behovet av ytterligare åtgärder för att verka för de ovan angivna samhällspolitiska målen och lämna nödvändiga förslag med beaktande av de EU-rättsliga ramarna,</p>
<p>- beakta Innovationsupphandlingsutredningens förslag, samt</p>
<p>- överväga om, och i så fall i vilken omfattning, privatägda upphandlande enheter som omfattas av LUF bör omfattas av utredningens förslag.</p>
<p>Uppdraget att se över upphandlingsstatistiken</p>
<p>Behovet av en förbättrad nationell upphandlingsstatistik</p>
<p>Att den offentliga upphandlingen har stor påverkan på samhällsekonomin är väl känt. En vanligt förekommande men inte statistiskt säkerställd uppgift är att den offentliga upphandlingen uppgår till ca 500 miljarder kronor årligen.</p>
<p>Medlemsstaterna är enligt upphandlingsdirektiven skyldiga att årligen lämna uppgifter för statistikändamål avseende kon-trakt över tröskelvärdena som upphandlande myndigheter eller enheter tilldelat under föregående år. Uppgifter för upp-handlingar över tröskelvärdena är hämtade framför allt från meddelanden om efterannonsering av genomförda upphandlingar som publiceras i databasen Tender Electronic Daliy. Efterannonseringen är bristfällig vilket medför att statistiken för upphandlingar över tröskelvärdena inte är tillförlitlig. Den statistik avseende upphandlingar under tröskelvärdena som medlemsstaterna är skyldiga att lämna omfattar endast upp-handlingar genomförda av statliga myndigheter och av enheter inom försörjningssektorerna. De uppgifter som lämnas bygger dessutom i många fall på myndigheternas och enheternas skönsmässiga bedömningar och sällan på uppgifter om vilka upphandlingar som faktiskt genomförts.</p>
<p>Det saknas också statistik som visar på företagens del-tagande i offentliga upphandlingar. Vidare saknas statistik som över tid visar hur de upphandlande kontrakten fördelas på företag av olika storlek. Detsamma gäller uppgifter om i vilken utsträckning som små och medelstora företag deltar i offentliga upphandlingar.</p>
<p>LOV medger ett alternativ till upphandling enligt LOU och bör därför omfattas av statistikuppdraget. Valfrihetssystem enligt LOV får tillämpas på upphandlingar av bl.a. omsorgs- och stödverksamheter för äldre och för personer med funktions-nedsättning liksom på hälso- och sjukvårdstjänster. I augusti 2010 hade en majoritet av landets kommuner infört eller beslutat att införa valfrihetssystem enligt LOV. Genom en ändring i hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a> är det fr.o.m. den 1 januari 2010 obligatoriskt för landstingen att inrätta valfrihetssystem inom primärvården. Så kallade vårdvalssystem finns numera i hela landet. Det är, enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2010:197">(2010:197)</a> om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, även obligatoriskt för Arbetsförmedlingen att tillämpa LOV vid upp-handling av s.k. etableringslotsar. Vidare får Arbetsförmedlingen, enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2010:536">(2010:536)</a> om valfrihet hos Arbetsförmedlingen, tillämpa valfrihetssystem för att upphandla också andra tjänster inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.</p>
<p>Bristerna i den nationella statistiken försvårar uppföljning och utvärdering av den upphandlingspolitik som EU, regering-en, landstingen och kommunerna genomför. Lika svårt är det att prognostisera effekterna av den politik som dessa aktörer vill genomföra. Det går således inte att med trovärdighet ange exempelvis vilket aggregerat resultat som miljökrav i samband med offentlig upphandling har uppnått. Inte heller går det i dagsläget att beräkna i vilken omfattning kostnaderna för upp-handlande myndigheter och enheter samt leverantörer kan antas minska om regelverket förenklas.</p>
<p>Betungande att lämna statistiska uppgifter</p>
<p>Det har i olika sammanhang framhållits att upphandlande myndigheter, enheter och företag inte sällan upplever att upp-giftslämnandet är betungande. Statistik över upphandlande myndigheters och enheters tilldelade upphandlingar samlas in med hänvisning till framför allt LOU, LUF och LOV. Ut-tryckliga lagstadgade skyldigheter att bistå med statistikupp-gifter finns dock inte i någon av dessa lagar. Konkurrensverket ansvarar för att samla in uppgifter som har med tilldelning av vissa kontrakt enligt LOU och LUF att göra, dvs. de uppgifter som Sverige enligt upphandlingsdirektiven är skyldig att lämna till kommissionen. Konkurrensverket, Tillväxtverket och Tillväxtanalys har i uppdrag att följa upp införandet av valfrihetssystem och vårdvalssystem vilket innebär att de bland annat samlar in uppgifter avseende tillämpningen av LOV (dnr S2008/7698, S2009/5070 och N2010/4747). Självklart minskar inte bördan av att flera olika statliga myndigheter samlar in sta-tistiska uppgifter om upphandling enligt LOU, LUF och LOV. Det har även framförts kritik mot att ansvariga myndigheter samlar in samma sorts uppgifter. Vilken myndighet som ska ansvara för att samla in statistik utreds emellertid av Stats-kontoret (dnr Fi2010/2735).</p>
<p>I de fall företag berörs av statistikinsamlingen ska nyttan med statistikkraven vägas mot den administrativa börda som kraven innebär för företagen.</p>
<p>Synergieffekter vid insamling av lokal och nationell statistik</p>
<p>En viktig aspekt i sammanhanget är vilka behov och vilken nytta som de upphandlande myndigheterna, enheterna och företagen kan ha av att förbättra sin egen inköpsstatistik. Upphandlande myndigheter och enheter kan ha nytta av gemen-sam inköpsstatistik eftersom den gör det möjligt att sinsemellan jämföra priser, analysera inköpsmönster och leverantörs-beroenden. Med en jämförbar inköpsstatistik kan upphandlande myndigheter och enheter, med liknande inköpsbehov, hitta samarbetspartner för att exempelvis utbyta erfarenheter eller samordna sin upphandling med eller på annat sätt förbättra det inköpsstrategiska arbetet. En förbättrad inköpsstatistik som kopplas till den upphandlande myndighetens eller enhetens avtal ger också kontroll över avtalstrohet och direktupphandlingar. Statistikarbete på lokal nivå bedrivs av bl.a. Nacka, Östersunds och Jönköpings kommuner samt kommunal-förbundet Inköp Gävleborg.</p>
<p>Det är angeläget att, så långt som möjligt, de uppgifter upp-handlande myndigheter och enheter ska lämna till den natio-nella upphandlingsstatistiken också har ett värde för myndig-heten eller enheten. Erfarenheter från Skottland visar att en för-bättrad inköpsstatistik kan vara ett användbart verktyg i upp-handlande myndigheters inköpsverksamhet och samtidigt bidra till att insamlingen och kvaliteten på den nationella statistiken förbättras.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- utveckla och föreslå metoder för regelbunden statistikinsamling som möjliggör jämförelser över tid men även tillåter att nya uppgiftskrav läggs till eller att gamla ändras,</p>
<p>- utreda, tydligt motivera och föreslå vilka uppgifter som är nödvändiga för att den nationella upphandlingsstatistiken ska kunna användas som instrument för att utvärdera och följa upp genomförd politik eller beräkna effekterna av framtida reformer på upphandlingsområdet,</p>
<p>- särskilt beakta behovet av att kunna följa upp i vilken omfattning företag av olika storlek deltar i offentliga upphandlingar,</p>
<p>- så långt det är möjligt, redogöra för i vilken omfattning de uppgifter som upphandlande myndigheter och enheter ska lämna till den nationella upphandlingsstatistiken också har ett värde för myndigheten eller enheten,</p>
<p>- i de fall företag berörs, minimera den administrativa börda som statistikinsamlingen ger upphov till,</p>
<p>- överväga om, och i så fall i vilken omfattning, privatägda upphandlande enheter som omfattas av LUF bör omfattas av utredningens förslag, samt</p>
<p>- lämna sådana författningsförslag som anses motiverade.</p>
<p>Övrigt</p>
<p>Förslag som resulterar i eventuellt ökade kostnader ska finansieras inom nuvarande ekonomiska ramar för den offent-liga upphandlingen. Om förslaget medför ökade kostnader utöver de ekonomiska ramarna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<p>Genomförande och redovisning av uppdraget</p>
<p>Utredaren ska genomföra uppdraget på ett utåtriktat sätt i kontakt med statliga myndigheter, kommuner, landsting, arbetsmarknadens parter, företag, och intresseorganisationer. Vidare ska utredaren ta initiativ till dialog med berörda intresseorganisationer för att uppmärksamma dem på möjligheten att bidra med underlag och förslag avseende de frågor som ingår i uppdraget. Samråd ska ske med Näringslivets regelnämnd. Utredaren ska också följa kommissionens ut-värdering av EU-regelverket.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2012. Om ut-redaren anser det lämpligt, får delar av uppdraget redovisas i ett delbetänkande.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:51/2010-05-06T12:00:00+01:002010-05-06T12:00:00+01:002010:51 Tilläggsdirektiv till Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:05)Finansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 6 maj 2010</p>
<p>En utökning av uppdraget</p>
<p>Den 14 maj 2009 fick en särskild utredare i uppdrag att utvärdera och analysera förordningarna om statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:46). Utredningen antog namnet Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning. Utredaren ska lämna förslag om en samlad och förenklad förordningsreglering av fastighetsförvaltningen.</p>
<p>Utredarens uppdrag utökas nu. Det tillkommande uppdraget tar sikte på möjligheten att införa en rätt för den som har fråntagits sin fastighet genom expropriation eller något annat sådant förfogande att mot ersättning återfå fastigheten om ändamålet med åtgärden inte längre är aktuellt.</p>
<p>Utredaren ges i uppdrag att göra en genomgång av de frågor som behöver övervägas närmare i samband med framtida ställningstaganden till om en återköpsreglering bör införas och hur den i så fall bör utformas. Förekommande frågeställningar ska belysas endast på ett grundläggande plan.</p>
<p>Det tillkommande uppdraget ska redovisas samtidigt med resultatet av utredarens arbete i övrigt, vilket innebär att redovisningen ska ske senast den 1 december 2010.</p>
<p>Avsaknad av rätt till återköp av exproprierad mark</p>
<p>Genom expropriation och andra sådana förfoganden kan staten eller enskilda ta fast egendom i anspråk med äganderätt eller annan särskild rätt. Någon rätt till återköp eller dylikt av fastigheter som har exproprierats m.m. finns inte.</p>
<p>Enligt den upphävda lagen <a href="https://lagen.nu/1917:189">(1917:189)</a> om expropriation gällde för vissa fall en rätt till återlösen av exproprierad egendom. Ett sådant fall var om egendomen inte hade kommit till användning eller inte längre användes för det avsedda ändamålet och detta ändamål var att anse som övergivet (68-70 ??). När den nya expropriationslagen <a href="https://lagen.nu/1972:719">(1972:719)</a> trädde i kraft den 1 januari 1973 ansågs emellertid inte ett återlösningsinstitut, anpassat till den nya lagens principer, motiverat (prop. 1972:109 s. 127 f. och 224 f.). Däremot innehåller expropriationslagen en möjlighet att helt eller delvis upphäva ett expropriationstillstånd, om förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger (3 kap. 10 ?).</p>
<p>Statlig fast egendom får säljas av regeringen i enlighet med lagen <a href="https://lagen.nu/1996:1059">(1996:1059)</a> om statsbudgeten. Lagen kompletteras av förordningen <a href="https://lagen.nu/1996:1190">(1996:1190)</a> om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m., som ger de fastighetsförvaltande myndigheterna vissa möjligheter att genomföra sådana försäljningar. En försäljning ska ske på affärsmässiga grunder. Regeringen har dock vissa begränsade möjligheter att göra undantag från detta krav (se prop. 1995/96:220 s. 56 f.). I vissa fall har bl.a. en kommun rätt till förtur när staten ska sälja en fastighet.</p>
<p>Initiativ till förändring</p>
<p>Frågan om återköp av fastigheter som har exproprierats m.m. har under det senaste årtiondet fått ny aktualitet i samband med att statens markbehov inom vissa verksamhetsområden har minskat. Tidigare fastighetsägare kan då av olika skäl ha ett intresse av att kunna återköpa fastigheterna. En sådan möjlighet skulle i någon mån kunna motverka den inskränkning av äganderätten som expropriation och andra sådana förfoganden innebär.</p>
<p>Ändamålsfastighetskommittén berörde frågan om att skapa en återköpsrätt för tidigare fastighetsägare när staten säljer fastigheter som tidigare har exproprierats. Kommittén ansåg emellertid att det saknades möjlighet att införa en sådan återköpsrätt (SOU 2004:28 s. 214).</p>
<p>I flera motioner i riksdagen har det föreslagits att det bör införas en rätt till återköp av sådana exproprierade fastigheter som inte längre behövs för expropriationsändamålet. Förslagen har i första hand rört fastigheter som tidigare har tagits i anspråk för militära ändamål, men frågan har väckts även beträffande naturreservat och nationalparker. Motionerna har dock avslagits med hänvisning till bl.a. den pågående översynen av reglerna om expropriationsersättning (jfr SOU 2008:99 och prop. 2009/10:162) och de svårigheter som är förenade med att utforma regler om återköp (se t.ex. utskottsbetänkandena 2005/06:BoU5 s. 12, 2006/07:CU20 s. 13 och 2007/08:MJU14 s. 24).</p>
<p>Vissa frågor som bör övervägas närmare</p>
<p>Bland de frågeställningar som är förknippade med införandet av en återköpsrätt kan framhållas innebörden av att ändamålet med ianspråktagandet har upphört, avgränsningen av kretsen återköpsberättigade personer, under vilken tid en sådan rätt ska gälla samt på vilka villkor återköp ska kunna ske. En ytterligare fråga är om en återköpsrätt ska avse endast fastigheter som har exproprierats eller också fastigheter som har tagits i anspråk på något annat sätt eller har sålts frivilligt inför utsikten av ett ianspråktagande med tvång. Det kan också finnas anledning att beakta ändamålet med att en fastighet har tagits i anspråk och om det har skett på begäran av det allmänna eller någon enskild. Andra särskilda frågor som bör övervägas är vad som bör gälla om fastigheten efter ianspråktagandet har varit föremål för fastighetsbildning samt hur övriga tredjemansintressen ska hanteras, t.ex. i fråga om nuvarande och tidigare innehavare av särskilda rättigheter till fastigheten.</p>
<p>Vidare uppkommer frågor om hur en eventuell återköpsrätt ska förhålla sig till bl.a. en kommuns rätt till förtur när staten ska sälja en fastighet. Det kan också finnas skäl att överväga om en återköpsrätt kan ges retroaktiv verkan och omfatta tidigare expropriationer m.m. eller bör gälla endast framtida ianspråktaganden.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska göra en genomgång av de frågeställningar och tänkbara svårigheter som är förenade med att införa en rätt till återköp av fastigheter som tidigare har tagits i anspråk genom expropriation eller andra sådana förfoganden. Utredaren ska vidare göra en grundläggande analys av resultatet av genomgången i syfte att denna ska kunna ligga till grund för fortsatta överväganden av om en återköpsreglering bör införas och hur den i så fall närmare bör utformas. I det sammanhanget ska utredaren - om möjligt - belysa hur stort behovet av en återköpsreglering är.</p>
<p>Tänkbara lösningar på olika frågeställningar bör redovisas med de för- och nackdelar som är förenade med olika alternativ. Om möjligt ska jämförelser göras med förekommande utländska återköpsregleringar, främst i näraliggande länder.</p>
<p>Utredaren ska inte lämna några författningsförslag.</p>
<p>Övrigt</p>
<p>För det tillkommande uppdraget gäller i övrigt vad som framgår av de tidigare beslutade direktiven.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska redovisa även det tillkommande uppdraget senast den 1 december 2010.</p>
<p>(Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:43/2010-04-29T12:00:00+01:002010-04-29T12:00:00+01:002010:43 Vissa livförsäkringsfrågorFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 29 april 2010.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska analysera flytträtt av försäkringssparande och vissa andra livförsäkringsfrågor med huvudsakligt syfte att stärka försäkringstagarnas intressen. Utredaren ska</p>
<p>- kartlägga i vilken utsträckning det för närvarande är möjligt att flytta försäkringssparande och de villkor som gäller för en sådan flytt</p>
<p>- lämna förslag till lagstiftning om flytträtt för försäkringssparande avseende avtal som har tecknats före den 1 juli 2007 och redovisa de för- och nackdelar som förslaget innebär</p>
<p>- överväga om nya regler om flytträtt motiverar ändrade krav på information från livförsäkringsföretagen</p>
<p>- analysera gällande regler om konsolideringsfond och föreslå hur överskottshanteringen i livförsäkringsföretag som drivs enligt ömsesidiga principer bör regleras i framtiden</p>
<p>- föreslå hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i livförsäkringsaktiebolag som inte får dela ut vinst och överväga om de åtgärder som föreslås kan bedömas tillräckliga för att det inte ska anses vara motiverat med en tvingande ombildning till vinstutdelande verksamhet eller till ett ömsesidigt försäkringsbolag</p>
<p>- överväga vilka förändringar som bör göras för att skapa tydlighet i reglerna om ombildning till vinstutdelande verksamhet och som ökar försäkringstagarnas möjlighet att utöva inflytande över ombildningen.</p>
<p>Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2011.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Livförsäkring</p>
<p>Livförsäkring är försäkring mot olika ekonomiska risker kopplade till en enskild individs levnad. De levnadsrisker för vilka det finns försäkring är främst de ekonomiska konsekvenserna av att dö tidigt (dödsfallsförsäkring) och av att leva länge (livfallsförsäkring). Pensionsförsäkring används som samlingsbegrepp för försäkring som skyddar mot risken att den försäkrade efter en viss tidpunkt inte har en inkomst och i vissa fall även att efterlevande drabbas ekonomiskt av den försäkrades död. En pensionsförsäkring kan således innehålla såväl dödsfalls- som livfallsmoment. Begreppet har sin grund i att försäkringen normalt börjar betalas ut när pensionsåldern inträder.</p>
<p>Skatterättsligt är en försäkring att anse som en pensionsförsäkring om den uppfyller de villkor som uppställs i 58 kap. inkomstskattelagen <a href="https://lagen.nu/1999:1229">(1999:1229)</a>. En livförsäkring som inte uppfyller villkoren för en pensionsförsäkring är en kapitalförsäkring.</p>
<p>En tjänstepension omfattar pensionsförmåner som följer av ett anställningsförhållande. Dessa förmåner grundar sig antingen på ett kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter (kollektivavtalad tjänstepension) eller på ett individuellt avtal mellan arbetsgivaren och arbetstagaren (individuell tjänstepension). Arbetsgivarutfästelsen om tjänstepension kan vara förmånsbestämd eller avgiftsbestämd. En förmånsbestämd tjänstepension kännetecknas normalt av att det i kollektivavtalet utlovas att pensionen ska utgöra en viss procent av den pensionsgrundade lön den anställde har i anslutning till pensioneringen. En avgiftsbestämd tjänstepension utgörs i stället av att arbetsgivaren och de fackliga organisationerna eller den enskilde arbetstagaren kommit överens om att en viss procent av den anställdes lön årligen ska avsättas till arbetstagarens pension. Den framtida ersättningen från en avgiftsbestämd tjänstepension bestäms av inbetalningarna och avkastningen på dessa.</p>
<p>Andra viktiga begrepp i sammanhanget är traditionell livförsäkring och fondförsäkring. Kännetecknande för traditionell livförsäkring är att försäkringsgivaren garanterar försäkringstagaren en viss avkastning på inbetalda premier. Storleken på utbetalningarna - som betalas ut från en viss ålder eller tidpunkt och under antingen en bestämd tid eller för resten av försäkringstagarens livstid - beror sedan på de premier som betalats in och den avkastning som garanterats. Till detta garanterade värde har det ofta kommit betydande belopp som återbäring. Fondförsäkring är en försäkring där försäkringstagaren bestämmer i vilka fonder hans eller hennes premier ska placeras. Försäkringens värde är kopplat till värdet på andelarna i de fonder försäkringstagarna valt och försäkringsföretaget lämnar i normalfallet inte någon garanti för hur stora utbetalningarna kommer att bli.</p>
<p>En pensionsförsäkring innehåller ofta tillägg i form av riskförsäkringar. En typ av riskförsäkring är den som skyddar den försäkrade mot stora inkomstbortfall på grund av sjukdom eller dålig hälsa. En riskförsäkring liknar de flesta fall av skadeförsäkringar genom att kunden inte har någon fordran på bolaget så länge det inte har inträffat en skada. Riskförsäkringens värde förändras för försäkringstagaren löpande i takt med att sannolikheten att den kommer att utnyttjas förändras. Värdet av försäkringen ökar därför för en kund vars hälsa försämras, eftersom sannolikheten att försäkringen kommer att utnyttjas ökar.</p>
<p>Närmare om möjligheten till flytt av pensionssparande</p>
<p>Genom en ändring i skattelagstiftningens regler om återköp är det sedan den 1 januari 2000 möjligt att utan skattekonsekvenser flytta värdet av en pensionsförsäkring till en annan försäkring meddelad av samma eller någon annan försäkringsgivare. Denna rätt till flytt är dock till sin karaktär frivillig i det avseendet att den förutsätter att parterna har avtalat om en sådan möjlighet. Den förutsätter även att den nya försäkringen uppfyller den skatterättsliga definitionen av pensionsförsäkring.</p>
<p>Den 1 januari 2006 infördes en civilrättslig reglering som ger försäkringstagaren en ovillkorlig rätt att återköpa en individuell livförsäkring, om inte annat följer av försäkringens art eller av skattelagstiftningen. Hänvisningen till försäkringens art innebär att regeln är tillämplig på försäkringar med sparande i traditionell livförsäkring och fondförsäkring där det är säkert att försäkringsfall förr eller senare kommer att inträffa. Hänvisningen till skattelagstiftningen medför att endast en mycket begränsad del av pensionsförsäkringarna kan återköpas. I princip är det fråga om försäkringar med små återköpsvärden. Denna obligatoriska rätt till återköp av en individuell livförsäkring omfattar försäkringar tecknade den 1 januari 2006 och därefter.</p>
<p>För att öka möjligheterna till flytt av en försäkring och för att säkerställa en god konkurrens på försäkringsmarknaden genomfördes ytterligare lagändringar år 2007. Genom dessa utvidgades rätten till återköp till att även omfatta en rätt till överföring av hela försäkringens värde till en annan försäkring, förutsatt att en sådan rätt inte saknas enligt inkomstskattelagen. I det sammanhanget infördes även kompletterande regler av näringsrättslig art. Dessa ändringar gäller endast försäkringar tecknade den 1 juli 2007 och därefter.</p>
<p>Livförsäkringsverksamhet i olika associationsformer</p>
<p>Svenska livförsäkringsgivare kan till sin rättsliga form vara antingen försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag eller understödsföreningar. Ett försäkringsaktiebolag ägs av sina aktieägare, medan ett ömsesidigt bolag ägs av sina försäkringstagare. Understödsföreningar kan delvis liknas vid ekonomiska föreningar.</p>
<p>Livförsäkringsaktiebolag kan drivas antingen som vinstutdelande bolag eller enligt ömsesidiga principer (hybridbolag). Ömsesidighetsprincipen innebär att överskott i rörelsen ska tillfalla försäkringstagarna. I försäkringsaktiebolagen upprätthålls denna princip genom vinstutdelningsförbudet. Ordningen med hybridbolagen - där aktieägarna inte får någon avkastning på sitt satsade kapital - har medfört att aktiekapitalet står för en mycket liten andel av eget kapital. Riskkapitalet uppkommer, förenklat uttryckt, ur det överskott som uppstår då premier - beräknade enligt betryggande eller aktsamma antaganden - genererar en högre avkastning än den som bolaget har garanterat försäkringstagaren. Försäkringstagarna är således inte bara kunder i bolaget, utan även finansiärer av verksamheten.</p>
<p>En särskild form av livförsäkringsverksamhet drivs i understödsföreningar. En understödsförening har till uppgift att - utan att driva affärsmässig försäkringsverksamhet - meddela försäkringar till en viss bestämd krets av personer, såsom anställda i ett visst företag eller personer som tillhör en viss yrkesgrupp eller liknande. I Finansdepartementets promemoria En ny försäkringsrörelselag (Ds 2009:55) föreslås att företagsformen näringsrättsligt anpassas till det som gäller för försäkringsbolagen.</p>
<p>Överskottshanteringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag (konsolideringsfonden)</p>
<p>Försäkringstagarna i ömsesidiga livförsäkringsbolag och i icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag (hybridbolag) är som nyss framgått inte bara kunder i bolaget, utan också finansiärer av verksamheten. Ömsesidigt drivna livförsäkringsbolag ska enligt 12 kap. 9 § försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/1982:713">(1982:713)</a>, förkortad FRL, inrätta en konsolideringsfond. Konsolideringsfonden utgör det riskbärande kapitalet och har samma funktion som eget kapital i företag i allmänhet. Den byggs upp genom det uppkomna överskottet i rörelsen.</p>
<p>Försäkringstagarna har inte någon individuell rätt till viss andel i konsolideringsfonden. Medel i fonden som överstiger det som behövs för bolagets konsolidering ska emellertid användas för återbäring till försäkringstagarna (se 12 kap. 5 § FRL). Bestämmelsen är av näringsrättslig karaktär och grundar därför inte i sig någon rätt till återbäring för försäkringstagare. Försäkringsbolagen får inte heller förespegla återbäring som saknar grund i försäkringsavtal (7 kap. 8 § FRL). Enligt kontributionsprincipen i 12 kap. 6 § FRL ska gottskrivning till försäkringstagare och andra ersättningsberättigade ske med en fördelning som utgår från försäkringens bidrag till överskottet, om inte annat följer av försäkringsavtalet eller bolagsordningen.</p>
<p>Villkor för ombildning till vinstutdelande försäkringsbolag</p>
<p>Genom försäkringsrörelsereformen vid 2000-talets början (prop. 1998/99:87) öppnades möjligheten till vinstutdelning i livförsäkringsaktiebolag. För att ett livförsäkringsbolag ska kunna dela ut vinst krävs att detta framgår av bolagsordningen (se 12 kap. 2 § FRL). Ändringar i bolagsordningen till vinstutdelande verksamhet regleras i 12 kap. 15 och 16 §§ FRL. Bestämmelserna gäller för både livförsäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag. Som en generell förutsättning för ombildning till vinstutdelande verksamhet gäller att försäkringstagarnas rätt inte får försämras genom ändringen. Bolaget ska således beakta och sörja för att den rätt till återbäring som kan finnas och den skälighetsprincip som enligt 14 § i samma kapitel gäller för äldre försäkringar tillgodoses. Vidare ska medel i konsolideringsfonden tillsammans med andra övervärden i bolaget gottskrivas försäkringstagarna. Ombildningen får inte heller riskera försäkringsbolagets möjlighet att infria rätten till försäkringsersättning vid framtida försäkringsfall. När konsolideringsfonden gottskrivs försäkringstagarna övergår medlen från att vara eget kapital till att utgöra försäkringstekniska avsättningar. För att upprätthålla stabiliteten måste därför normalt nytt kapital tillföras verksamheten.</p>
<p>Utöver de generella förutsättningarna som måste vara uppfyllda finns särskilda stämmobeslutsregler samt regler om underrättelse till försäkringstagarna och om det stöd från försäkringstagarna som krävs för en ombildning. Prövningen av om förutsättningarna för en ombildning är uppfyllda görs av Finansinspektionen inför stadfästelsen av bolagsordningsändringen.</p>
<p>Behovet av utredning</p>
<p>Flytträtt för befintligt pensionssparande</p>
<p>Ett livförsäkringsavtal löper som regel under en mycket lång tid. Under denna tid sker normalt väsentliga förändringar av såväl en försäkringstagares preferenser som omvärldsförutsättningar - faktorer som var för sig eller tillsammans ofta har betydelse för försäkringstagarens vilja att flytta sitt pensionssparande. Exempel på sådana faktorer är bristande förtroende för nya ägare eller förvaltare av försäkringsföretagets tillgångar eller att ett försäkringsföretags finansiella ställning försvagats i sådan utsträckning att det långsiktigt kan komma att påverka förutsättningarna för en god avkastning på sparade medel. Därutöver kan drastiska förändringar i de privatekonomiska förutsättningarna leda till att försäkringstagaren vill ändra riskprofil i sitt sparande. Dessutom kan det finnas ett behov av att samla sitt pensionssparande i ett försäkringsföretag, särskilt när pensioneringen närmar sig. Även etiska överväganden kan vara en faktor som har betydelse för försäkringstagarens vilja att flytta sitt pensionssparande. Sammantaget finns det således ett starkt konsumentintresse att kunna flytta sitt pensionssparande.</p>
<p>En stor del av kundernas sparande är inlåst hos det försäkringsföretag de en gång valt. Därför kan de inte visa sitt missnöje med hur försäkringsföretaget väljer att förvalta sparade medel eller i övrigt bedriver sin verksamhet genom att flytta sitt sparande. I avsaknad av befintliga kunder som kan ta sitt sparkapital och gå, försvagas den disciplinerande inverkan på företagen som risken för missnöjda kunder normalt innebär.</p>
<p>Vidare har ledningen i såväl ömsesidigt verkande bolag som vinstutdelande bolag i praktiken ett stort utrymme att agera på ett sätt som inte nödvändigtvis gynnar kunderna. Detta förhållande skulle kunna balanseras om kunderna i större utsträckning hade möjlighet att flytta sitt pensionssparande och på så sätt visa sitt missnöje.</p>
<p>Inlåsningen av sparade medel medför även att försäkringsmarknaden blir mindre dynamisk. I brist på flytträtt för det stora flertalet av befintliga försäkringar konkurrerar försäkringsföretagen huvudsakligen om nya kunder eller nya premier. Genom att många av kunderna är inlåsta i sitt sparande försämras också incitamenten för försäkringsföretagen att vara innovativa och utveckla nya produkter. Om det var möjligt för fler att flytta sitt pensionssparande till skäliga villkor, skulle det sannolikt stimulera innovationsförmågan och underlätta för nya försäkringsföretag att komma in på marknaden. Konkurrensen om nya kunder innebär även en risk för att försäkringsföretagen utformar erbjudanden för att attrahera nya kunder som kan innebära en förmögenhetsöverföring från befintliga kunder till nya.</p>
<p>Innebörden av flytträtt är att försäkringstagare kan överföra värdet av en försäkring inklusive återbäringsmedel till en annan försäkringsgivare. Till skillnad från vad som är fallet med medlen i en konsolideringsfond, ges således försäkringstagaren vid en flytt en individuell rätt till återbäringsmedlen. Införandet av en retroaktiv flytträtt får därför konsekvenser för ömsesidigt drivna livförsäkringsbolags möjlighet att upparbeta och bevara medel i konsolideringsfonden, som är det riskbärande kapitalet i dessa bolag. Anledningen till detta är att det inte är möjligt att förutse i vilken utsträckning eller vid vilken tidpunkt försäkringstagare väljer att utnyttja sin flytträtt och att livförsäkringsföretagen därför måste hålla en högre andel likvida tillgångar än i dag. En sådan utveckling skulle kunna påverka avkastningen på företagens tillgångar negativt, vilket drabbar försäkringstagarna genom att storleken på utbetalningarna riskerar att bli lägre.</p>
<p>Frågan om införande av regler som ger försäkringstagarna rätt att flytta försäkringssparande från ett försäkringsföretag till ett annat har behandlats vid ett flertal tillfällen. Redan i samband med 1999 års försäkringsrörelsereform, som bl.a. medförde att det är möjligt att utan skattekonsekvenser flytta värdet av en pensionsförsäkring till en annan sådan försäkring, anfördes att det fanns skäl att understryka att frågan om en reglering av flytträtt kunde väckas på nytt om oacceptabla hinder för spararnas rörlighet mellan försäkringsgivarna ställs upp (prop. 1998/99:87 s. 327). I en senare skrivelse (skr. 2002/03:141 s. 33) sade sig regeringen stå fast vid detta uttalande och i propositionen om flytt av försäkringssparande (prop. 2006/07:26 s. 15) konstaterade regeringen därefter att vissa försäkringsföretag dittills avstått från att erbjuda pensionsförsäkringar med flytträtt eller erbjöd en sådan rätt endast beträffande ett begränsat urval försäkringar samt att utnyttjandet av denna rätt i vissa fall var oskäligt kostsam för försäkringstagarna. Detta konstaterande låg till grund för införandet av en obligatorisk flytträtt för individuella livförsäkringar tecknade den 1 juli 2007 och därefter. I samband med införandet av denna flytträtt uttalade regeringen att frågan om en retroaktiv tillämpning av bestämmelserna är av den arten att den kan behöva analyseras ytterligare innan slutlig ställning tas och att en sådan fördjupad analys bör påbörjas inom kort (se a. prop. s. 47).</p>
<p>I oktober 2006 publicerade Finansinspektionen en rapport om flytträtt för sparande i pensionsförsäkring (Fi 2006:16). I rapporten kartlades försäkringsmarknaden i nu aktuellt avseende och presenterades ett förslag på hur flytträtt för befintligt pensionssparande skulle kunna införas.</p>
<p>Med hänsyn till de förändringar som försäkringsmarknaden genomgått de senaste åren till följd av ändringarna i förutsättningarna för att flytta sitt pensionssparande, finns det ett behov av en kompletterande kartläggning av i vilken utsträckning det i dag är möjligt att flytta värdet av en pensionsförsäkring och de villkor som gäller för en sådan flytt. Det finns även ett behov av att, utifrån denna kartläggning och i enlighet med åtagandet om en fördjupad analys av frågan om retroaktiv tillämpning, överväga om och i vilken utsträckning det bör införas en obligatorisk flytträtt för pensionsförsäkringar som är tecknade innan den nuvarande regleringen trädde i kraft.</p>
<p>I det sammanhanget bör särskilt uppmärksammas att det i svensk rätt visserligen inte finns något allmänt förbud mot retroaktiv lagstiftning vid sidan av de straffrättsliga och skatterättsliga områdena. Det har dock i flera sammanhang uttalats att försiktighet är påkallad när det gäller att införa regler med retroaktiv verkan och att sådan lagstiftning som huvudregel bör undvikas på det förmögenhetsrättsliga området, om inte tungt vägande skäl motiverar avsteg från den grundsatsen. Lagstiftaren måste därför noggrant pröva sådana frågor och sträva efter den lösning på problemen som bäst tillgodoser såväl enskilda personers och företags rättsskydd som det samhällsintresse som kan vara skäl för ett avsteg från huvudregeln (se SOU 1975:75 s. 158 f. och KU 1974:60, jfr även prop. 2003/04:5).</p>
<p>Andra livförsäkringsfrågor</p>
<p>Redan vid 1999 års försäkringsrörelsereform identifierade regeringen vissa brister i regleringen av livförsäkringsverksamhet och förordade en tydligare uppdelning mellan försäkringstagarnas fordringsrätt och deras anspråk i eget kapital (se prop. 1998/99:87). De reformer som genomfördes vid millennieskiftet fick dock inte avsedd effekt. I oktober 2003 gavs därför en särskild utredare i uppdrag att analysera frågor om fördelning av överskott mellan olika grupper som bidrar med riskkapital i de olika associationsformerna och överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i företag då de bidrar med riskkapital. I uppdraget ingick att överväga de nuvarande reglerna om konsolideringsfond. Vidare skulle utredaren även se över ombildningsreglerna i syfte att möjliggöra för försäkringstagarna att bidra till bolagets riskkapital utan att deras intressen hotas. Utredningen, som tog namnet Försäkringsföretags-utredningen, lämnade sitt slutbetänkande Ny associationsrätt i försäkringsföretag (SOU 2006:55) i maj 2006. I betänkandet föreslogs att icke- vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag tvångsvis antingen skulle övergå till att tillämpa reglerna för vinstutdelande verksamhet eller ombildas till ett ömsesidigt försäkringsbolag. Vidare föreslogs att den nuvarande ordningen med konsolideringsfond skulle bestå i ömsesidiga försäkringsbolag. Slutbetänkandet har inte lett till lagstiftning. De delar i betänkandet som avser en anpassning av de associationsrättsliga reglerna för försäkringsföretag till allmän bolagsrätt och föreningsrätt har dock behandlats i Finansdepartementets promemoria En ny försäkringsrörelselag (Ds 2009:55). I promemorian lämnas även förslag som syftar till att stärka försäkringstagarnas ställning i ömsesidiga försäkringsbolag. Promemorian har remissbehandlats och bereds nu i Finansdepartementet. Det finns således ett behov av att följa upp de frågor i betänkandet som ännu inte tagits om hand och som fortsatt är aktuella för lagstiftningsåtgärder.</p>
<p>Konsolideringsfonden</p>
<p>Förutsättningarna för att driva försäkringsverksamhet har förändrats under de senaste två decennierna genom harmoniseringen av rörelsereglerna till EG-rätten och 1999 års försäkringsrörelsereform. Härtill kommer det nya Solvens II-regelverket som ska vara genomfört i svensk rätt senast den 31 oktober 2012. Samtidigt som livförsäkringsbolagen förväntas konkurrera på en fri marknad drivs de ömsesidiga försäkringsbolagen och de icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolagen på samma sätt som före avregleringen.</p>
<p>Även på redovisningsområdet väntas på ett par års sikt stora förändringar beträffande försäkringsbolagens externredovisning. Det internationella redovisningsrådet IASB arbetar med en ny standard för redovisning av försäkringsavtal som får genomslag på de europeiska försäkringsföretagen under förutsättning att den antas för tillämpning i EU. Vidare kan de internationella redovisningsstandarderna även komma att få genomslag vid klassificeringen och värderingen av tillgångar och skulder i solvenssammanhang genom de genomförandeåtgärder som Europeiska kommissionen ska anta i anledning av Solvens II- direktivet.</p>
<p>Mot bakgrund av denna utveckling finns ett behov av att djupare analysera konsolideringsfonden i ett framåtblickande perspektiv. Vidare är överskottshanteringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag på många sätt komplicerad med en preliminär fördelning av återbäring (s.k. allokerad återbäring) och en diskretionär gottskrivning av denna, vilket i sin tur komplicerar kommunikationen kring denna rätt till återbäring. Modellen med konsolideringsfond har också ansetts medföra svaga motiv till att styra och övervaka verksamheten (se SOU 2006:55 s. 96-104), samtidigt som försäkringstagarnas anspråk i eget kapital inte omfattas av särskilda skyddsregler. Som framgått ovan kan även frågan om flytträtt få effekter på konsolideringsfonden. Det framstår därför som naturligt att nu låta konstruktionen med konsolideringsfond övervägas ytterligare.</p>
<p>Försäkringstagarnas inflytande i hybridbolag</p>
<p>I ett vinstutdelande försäkringsaktiebolag gäller att aktieägarna svarar för riskkapitalet och kan få avkastning på detta samt att det finns en tydlig gräns mellan försäkringstagarnas medel och aktieägarnas kapital. Om försäkringsaktiebolaget i stället drivs med vinstutdelningsförbud (hybridbolag) ska däremot allt överskott som inte behövs för bolagets konsolidering tillfalla försäkringstagarna. Till följd av vinstutdelningsförbudet utgör aktiekapitalet i hybridbolag en mycket liten del av riskkapitalet. Ändå är det aktieägarna i ett sådant bolag som har det dominerande inflytandet över verksamheten.</p>
<p>Grundproblemet med hybridbolagen är med andra ord att försäkringstagarna - trots att de bidrar med i stort sett hela riskkapitalet - endast har begränsade möjligheter att utöva inflytande över styrningen av bolaget. Rollfördelningen kan komma att medföra svåra överväganden när det gäller bl.a. överskottshanteringen. I hybridbolag som ingår i en vinstutdelande koncern finns vidare en risk för dolda överföringar till vinstutdelande koncernbolag, eftersom det inte går att tjäna pengar på verksamheten i ett hybridbolag genom vinstutdelning.</p>
<p>Efter den s.k. livbolagskrisen i början av 2000-talet stärktes försäkringstagarnas möjligheter till inflytande i hybridbolag (se prop. 2003/04:109). Lagändringarna innebar bl.a. skärpta regler om styrelseledamöternas oberoende samt styrelserepresentation för försäkringstagarna (se 8 kap. 1 § FRL). Åtgärderna syftade till att i ett kortsiktigt perspektiv återupprätta förtroende för livförsäkringsbolagen. Med sikte på det långa perspektivet tillsattes Försäkringsföretagsutredningen. Mot denna bakgrund är det angeläget att regeringens intentioner - att antingen förbättra försäkringstagarnas möjlighet att utöva inflytanden över ett hybridbolags styrning eller separera försäkringstagarnas medel från bolagets riskkapital - fullföljs.</p>
<p>Villkoren för ombildning till vinstutdelande verksamhet</p>
<p>Antalet ombildningar till vinstutdelande försäkringsaktiebolag har varit få. Detta är en av orsakerna till att det i dag saknas en etablerad praxis för hur en ombildning ska bedömas. Det finns en osäkerhet i hur regelverket ska tolkas i fråga om vad som utgör övervärden i bolaget. En annan osäkerhet finns beträffande vilka kostnader som ska bäras av försäkringstagarkollektivet respektive aktieägarintressena vid en ombildning. Andra viktiga frågor i samband med ombildning rör informationsgivningen till försäkringstagarna och minsta valdeltagande för att en omröstning ska vara giltig. En ombildning till vinstutdelande bolag reser i sin tur också frågor om flytträtt. Det är därför lämpligt att i detta sammanhang även få frågor som rör ombildningsprocessen övervägda.</p>
<p>Utredningsuppdraget</p>
<p>Allmänt</p>
<p>Utredaren ska se över de frågor som anges nedan. I den mån det bedöms motiverat och utredningstiden medger det får utredaren ta upp även andra frågor som har anknytning till uppdraget.</p>
<p>En utgångspunkt för uppdraget ska vara ett modernt och konkurrenskraftigt regelverk för livförsäkringföretagen. Reglerna för drivande av försäkringsrörelse kommer inom de närmaste åren att reformeras dels genom förändringar i det associationsrättsliga regelverket, dels genom ändringar i rörelsereglerna med anledning av Solvens II-direktivets genomförande. Som utgångspunkt för arbetet ska utredningen således ha både förslagen i promemorian En ny försäkringsrörelselag (Ds 2009:55) och Solvens II-direktivet. Detta innebär bl.a. att affärsmässig livförsäkringsrörelse kan komma att drivas i form av försäkringsföreningar och att det ska beaktas i utredarens övervägande och förslag.</p>
<p>På vissa områden har den europeiska försäkringsmarknaden harmoniserats. Det är därför viktigt att den svenska regleringen inte utan särskilda skäl avviker från hur motsvarande frågor regleras i andra EU-länder på sådana harmoniserade områden.</p>
<p>Utredaren ska lägga fram förslag till de författningsändringar som han eller hon anser vara befogade. I flytträttsfrågan ska ett förslag till lagstiftning om retroaktiv flytträtt lämnas. Förslagen ska åtföljas av en bedömning av lämplig tid för anpassning för försäkringsföretagen till de föreslagna nya reglerna.</p>
<p>Uppdraget att utreda flytträtt av försäkringssparande</p>
<p>Kartläggning av försäkringsmarknaden</p>
<p>Införandet av en frivillig och senare en obligatorisk flytträtt har medfört att det är möjligt att flytta värdet av vissa livförsäkringar samtidigt som andra inte kan flyttas, delvis beroende på när försäkringsavtalen har träffats, delvis på vad det är för typ av försäkring. För att kunna göra en bedömning av behovet av en utvidgad flytträtt är det nödvändigt att utredaren uppdaterar och kompletterar den kartläggning om flytträtt för sparande i pensionsförsäkring som Finansinspektionen presenterade 2006.</p>
<p>Kartläggningen av flytträttsmarknaden ska omfatta samtliga former av livförsäkring och visa vilka skillnader som finns mellan dessa i nu aktuellt avseende. Kartläggningen ska således omfatta vilken del av försäkringsbeloppet som försäkringstagaren får flytta, vilka faktorer - bl.a. överskottsmedel i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsföretag, konsolideringsnivå och moturvalsfrågor - som beaktas vid beräkningen av den flyttbara delen av försäkringsbeloppet och hur dessa faktorer bedöms. Vilka avgifter som försäkringsgivaren tar ut för en flytt och vilka kostnader dessa avgifter motsvarar ska också belysas. Därutöver ska kartläggningen omfatta vilka rutiner som försäkringsföretagen har för en flytt, hur lång tid det tar att flytta värdet av en försäkring och vilken information som lämnas till försäkringstagarna i samband med en flytt.</p>
<p>Förslag om retroaktiv flytträtt</p>
<p>Mot bakgrund av kartläggningen av flytträttsmarknaden ska utredaren lämna förslag till lagstiftning om flytträtt för försäkringssparande avseende avtal som har tecknats före den 1 juli 2007 och redovisa de för- och nackdelar som förslaget innebär. Om förslaget innebär att nu gällande bestämmelser om obligatorisk flytträtt bör revideras, ska utredaren även presentera ett sådant förslag.</p>
<p>Utredarens förslag ska beakta och avgränsas utifrån behovet av retroaktiv flytträtt för respektive försäkringsform. Det ska för de olika formerna av försäkring omfatta vilken del av försäkringsbeloppet som är flyttbart samt vilka slags avgifter försäkringsföretagen får ta ut vid en flytt. Förslaget ska således bl.a. omfatta hur överskottsmedel i ömsesidigt drivna försäkringsföretag ska fördelas mellan den försäkringstagare som vill flytta och de försäkringstagare som stannar kvar i bolaget, vilka konsekvenser en utvidgad flytträtt har för konsolideringsfonden, i vilken utsträckning försäkringsföretagets konsolideringsnivå får beaktas samt hur de moturvalsfrågor som kan uppstå vid en utvidgad flytträtt ska hanteras. Därutöver ska utredaren belysa vilka skatterättsliga konsekvenser som förslaget kan medföra. Redogörelsen över förslagets för- och nackdelar ska vidare möjliggöra en bedömning av om det finns tillräckliga skäl för ett införande av retroaktiv flytträtt.</p>
<p>Ett införande av retroaktiv flytträtt skulle innebära att dagens mer begränsade flytträttsmarknad utvidgas. En flytt innebär att ett nytt försäkringsavtal tecknas, normalt till nya villkor. De direkta och indirekta kostnader som belastar respektive försäkring kan därför skilja sig åt. Det är därför av vikt att försäkringstagarna ges goda möjligheter att förstå skillnaderna och att utvärdera olika försäkringsalternativ. Utredaren bör därför analysera om nya regler angående flytträtt motiverar ändrade krav på information.</p>
<p>Uppdraget att utreda konsolideringsfonden</p>
<p>Överskottsfördelning i ömsesidigt drivna försäkringsbolag</p>
<p>Kravet på betryggande och aktsamma antaganden vid beräkningen av försäkringstekniska avsättningar och premier har inneburit att stora överskott skapats i livförsäkringsbolag som driver traditionell livförsäkringsverksamhet enligt ömsesidiga principer. Ett viktigt exempel på sådan verksamhet är avgiftsbestämda tjänstepensioner. En betydande del av försäkringssparandet, både när det gäller pensionsförsäkringar och kapitalförsäkringar, utgörs av tilläggsbelopp som grundas på överskott. Det är därför av stor betydelse för de enskilda kunderna hur bolaget fördelar överskott (och underskott). Om inte annat framgår i försäkringsavtal eller bolagsordning, ska återbäring enligt lag gottskrivas försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade med en fördelning som utgår från försäkringens bidrag till överskottet. Finansinspektionen ger i allmänna råd viss ytterligare vägledning för tillämpningen av kontributionsprincipen.</p>
<p>Utredaren ska analysera om det är motiverat med en tydligare reglering av fördelningen av överskott mellan olika kollektiv av försäkringstagare (t.ex. försäkringstagare inom samma försäkringsform och där de försäkrade har samma ålder) som bidrar med riskkapital i ömsesidigt drivna försäkringsföretag. Utredaren ska därvid särskilt överväga om det är lämpligt med krav på en årlig fördelning av överskottsmedel och om det finns anledning att begränsa de ofördelade överskottsmedlens storlek. Föreslagna regler får inte förhindra olika slag av livförsäkringsavtal med olika rätt till överskott. En vägledande princip ska vara att underlätta för kunderna att värdera och jämföra liknande försäkringsprodukter som ömsesidigt drivna livförsäkringsbolag tillhandahåller.</p>
<p>Utredaren ska särskilt överväga vilka konsekvenser utredningens förslag om flytträtt har för överskottsfördelningen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag.</p>
<p>Avsättningar för bolagets åtaganden</p>
<p>Överskottsåterbäring gottskrivs försäkringstagarna i samband med utbetalning. Först då är dessa medel säkrade för försäkringstagarna och kan inte längre användas för förlusttäckning. Det är således först i samband med beslutet om gottskrivning som det uppstår ett åtagande för försäkringsbolaget. En konsekvens av detta är att försäkringstekniska avsättningar ska ske för åtaganden som är bindande enligt försäkringsavtalet men inte för eventuell framtida överskottsåterbäring.</p>
<p>Bolagen har historiskt gottskrivit återbäring löpande. Det kan mot denna bakgrund finnas en förväntan hos försäkringstagarna om återbäring utöver garanterade utbetalningar. Samtidigt har det förekommit att försäkringsföretagen återtagit tidigare preliminärt fördelad återbäring (s.k. allokerad återbäring). Den nuvarande överskottshanteringen med preliminär fördelning och diskretionär gottskrivning av återbäring är komplicerad och dåligt genomlyst i förhållande till kunderna. Systemet får vidare anses ge ömsesidigt drivna försäkringsföretag en konkurrensfördel genom att försäkringsrörelse kan drivas med lägre kapitalinsatser.</p>
<p>Den senaste tidens utveckling mot en tillämpning av internationella redovisningsstandarder har öppnat upp många frågor som rör gränsdragningen mellan vad som ska redovisas som en skuld (avsättning) och vad som ska redovisas som eget kapital. I maj 2010 väntas IASB publicera ett utkast till en ny standard (s.k. Exposure Draft) om redovisning av försäkringsavtal.</p>
<p>Mot denna bakgrund ska utredaren i förslag som berör konsolideringsfonden beakta utvecklingstendenserna på redovisningsområdet samt överväga hur återbäringshanteringen kan göras mer öppen. Utredaren ska vidare analysera vilka effekter förslagen har på försäkringsföretagens kapitalsituation.</p>
<p>Konsumentskyddet</p>
<p>Det överskott som uppstår i livförsäkringsrörelsen och som förs till konsolideringsfonden kan försäkringstagarna få del av samtidigt som fonden utgör riskkapital i bolaget. En för konsumentskyddet mycket viktig fråga gäller i vilken utsträckning försäkringstagarnas anspråk omfattas av särskilda skyddsregler.</p>
<p>I försäkringsavtalen definieras försäkringsföretagens åtaganden. Försäkringstekniska avsättningar ska göras för försäkringsbolagets samtliga åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av försäkringsavtalen. Skillnader i försäkringsavtal medför skillnader i hur avsättningar beräknas. I ett vinstutdelande bolag ska åtaganden för villkorad återbäring, som försäkringstagarna bär risken för, skuldtäckas med tillgångar som är lämpliga med hänsyn till utformningen av försäkringsavtalet, registerföras samt ligga till grund försäkringstagarnas förmånsrätt. Eftersom åtagandet i ett ömsesidigt drivet försäkringsbolag skiljer sig från det i ett vinstutdelande bolag behandlas inte överskottsmedlen - som kan tillfalla försäkringstagarna som återbäring - på samma sätt.</p>
<p>Återbäringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag - som normalt inte är garanterade enligt försäkringsavtalen och för vilka avsättningar därför inte görs - har periodvis varit omfattande i förhållande till den i avtalet garanterade ersättningen. Detta förhållande måste också ställas mot de bärande tankarna bakom EU:s reglering av försäkringsverksamhet. Vidare har Finansinspektionen små möjligheter att skydda försäkringstagarnas eventuella anspråk på medel i konsolideringsfonden.</p>
<p>Utredaren ska mot denna bakgrund analysera konsumentskyddsaspekterna i det nuvarande systemet med ofördelade medel i konsolideringsfonden. Utredaren ska i sina överväganden också beakta värdet av att olika slags försäkringsprodukter kan erbjudas till kunderna. De förslag som utredaren lägger fram ska ge försäkringstagarna i ömsesidigt drivna försäkringsföretag ett fullgott konsumentskydd.</p>
<p>Uppdraget att utreda försäkringstagarnas inflytande i hybridbolag</p>
<p>Försäkringstagarnas rätt till inflytande är viktig av flera skäl, inte minst när det gäller frågan om fördelning av överskott. Som framgått tidigare behandlas frågor om försäkringstagarnas inflytande i ömsesidiga försäkringsbolag i Ds 2009:55. Förslaget att minst hälften av fullmäktige ska utses av delägarna eller av organisationer som kan anses företräda delägarna överensstämmer med det som gäller för försäkringsföreningar enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1972:262">(1972:262)</a> om understödsföreningar.</p>
<p>Ägarförhållandena i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag gör att försäkringstagarna har en utsatt position i bolaget. De har å ena sidan rätt till vinster men får å andra sidan bära förlusterna av t.ex. misslyckade affärer. Försäkringstagarna har dock varken tillträde till, rösträtt eller yttranderätt på bolagsstämman. Det innebär att de dels inte kan påverka innehållet i bolagsordningen (annat än vad som följer av 12 kap. 15 § FRL), dels inte kan utse eller avsätta styrelsen (annat än vad som följer av 8 kap. 1 § FRL).</p>
<p>Utredaren ska därför överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i hybridbolag och i så fall i vilka former ett sådant inflytande bör utövas. Utredaren ska vidare bedöma om dessa åtgärder kan anses tillräckliga - beaktat de förslag som lämnas beträffande konsolideringsfonden - för att det inte ska vara motiverat med en tvingande ombildning till vinstutdelande verksamhet eller till ett ömsesidigt försäkringsbolag.</p>
<p>Uppdraget att göra en översyn av villkoren för ombildning till vinstutdelande verksamhet</p>
<p>Bestämmelser om ombildning av försäkringsbolag finns i 12 kap. 15 och 16 §§ FRL. Eftersom vinstutdelning eller förlusttäckning i livförsäkringsbolag förutsätter bestämmelser i bolagsordningen, har prövningen av om förutsättningarna för ombildning är uppfyllda knutits till prövningen av om bolagsordningen kan stadfästas.</p>
<p>Som framgått får en ombildning av ett hybridbolag till vinstutdelande verksamhet inte antas försämra försäkringstagarnas rätt till ansamlade och framtida överskott. Samtidigt ansåg regeringen att reglerna inte i onödan skulle utformas så restriktiva att ekonomiskt befogade förändringar av verksamheten i praktiken omöjliggörs (se prop. 1998/99:87 s. 367). Hur denna avvägning mellan olika intressen ska bedömas har dock inte varit entydigt, vilket fått till följd att det finns en osäkerhet i hur regelverket ska tolkas bl.a. när det gäller hur övervärden i bolaget ska bedömas och kostnader för ombildningen fördelas. Det finns således skäl att se över lagstiftningen i denna del.</p>
<p>En annan fråga är om bestämmelserna om underrättelse till försäkringstagarna och försäkringstagarnas motsättande av en ombildning kan behöva kompletteras eller ändras. För att ett livförsäkringsaktiebolag ska få ta in bestämmelser om vinstutdelning i bolagsordningen ska de försäkringstagare vars rätt berörs underrättas. Underrättelsen ska innehålla en redogörelse för ändringen och dess konsekvenser. Några mer detaljerade anvisningar om vilken typ av information som ska lämnas ges emellertid inte. Vidare krävs att högst 50 procent av de underrättade försäkringstagare som hörts av eller högst 10 procent av samtliga underrättade försäkringstagare motsätter sig ändringen. Det har dock visat sig att försäkringstagarnas deltagande i omröstningar om ombildning varit mycket lågt (under 20 procent) och att detta inte utgjort ett hinder för ombildning.</p>
<p>Utredaren ska mot denna bakgrund analysera vilka förändringar som bör göras i ombildningsbestämmelserna som leder till tydligare regler och som stärker försäkringstagarnas inflytande vid en ombildning.</p>
<p>Utredaren ska även överväga frågan om flytträtt i samband med ombildning till vinstutdelande verksamhet.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för den enskilde, försäkringsföretagen, Finansinspektionen, Skatteverket och staten i övrigt. Därvid ska 14, 15 och 15a §§ i kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> tillämpas för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. I uppdraget ingår att särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser ska tas redan vi utformningen av förslagen.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, organisationer och pågående utredningar som har relevans för utredningsuppdraget, däribland utredningen om nya solvensregler för försäkringsföretag (dir. 2010:14). Utredaren ska även hålla sig informerad om och beakta pågående lagstiftningsarbete i Finansdepartementet med en ny försäkringsrörelselag.</p>
<p>Om utredarens förslag kan bedömas medföra ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2011.</p>
<p> (Finansdepartementet) </p>