Referenser till SFS 2004:297opengov.sehttp://www.opengov.se/http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/2004:297/http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:55/2013-05-23T12:00:00+01:002013-05-23T12:00:00+01:002013:55 Marknader för finansiella instrumentFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 23 maj 2013.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de reviderade och nya regler för bl.a. värdepappersinstitut och börser samt handelsplatser för finansiella instrument som följer av det pågående arbetet inom EU med anledning av Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om marknader för finansiella instrument och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG.</p>
<p>Utredaren ska också lämna förslag till de ändringar i svensk lagstiftning som behövs med anledning av det pågående arbetet inom EU med anledning av Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning [EMIR] om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister.</p>
<p>Slutligen ska utredaren kartlägga och analysera vissa frågor som rör finansiell rådgivning som i dag inte omfattas av tillståndsplikt och näringsrättslig reglering. Utredaren ska överväga om även sådan rådgivning bör omfattas av tillståndsplikt och näringsrättslig reglering samt i före-kommande fall utarbeta nödvändiga lagförslag.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2014.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Gällande svensk reglering</p>
<p>Regelverket för värdepappersinstitut (värdepappersbolag och kreditinstitut som driver värdepappersrörelse) och börser samt handelsplatser för finansiella instrument (reglerade marknader och handelsplattformar) finns i huvudsak i lagen <a href="https://lagen.nu/2007:528">(2007:528)</a> om värdepappersmarknaden. Genom den lagen har merparten av bestämmelserna i direktivet 2004/39/EG om marknader för finansiella instrument (nedan 2004års EU-direktiv) genomförts i svensk rätt (se prop. 2006/07:115). Det direktivet innebär en långtgående harmonisering av regleringen av värdepappers-institutens och börsernas verksamhet.</p>
<p>Till 2004års EU-direktiv finns två genomförandeåtgärder - det s.k. genomförandedirektivet och den s.k. genomförandeförordningen - som innehåller regler för tillämpningen av reglerna i EU-direktivet. Genomförandedirektivet har i huvudsak genomförts i Finansinspektionens föreskrifter. Regeringen har efter bemyndigande i lagen om värdepappersmarknaden meddelat föreskrifter för tillämpningen av den lagen genom förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:572">(2007:572)</a> om värdepappersmarknaden. Finansinspektionen har i sin tur, med stöd av bemyndigande i den förordningen, meddelat ytterligare föreskrifter som anknyter till lagen om värdepappersmarknaden (se t.ex. Finansinspektionens föreskrifter [FFFS 2007:16] om värdepappersrörelse och Finansinspektionens föreskrifter [FFFS 2007:17] om verksamhet på marknadsplatser). En EU-förordning är direkt tillämplig i medlemsstaterna. En sådan rättsakt varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva genomförandeförordningens regler med nationell rätt har därför inte vidtagits i Sverige.</p>
<p>Regler som berör värdepappersinstitut och börser finns även i bl.a. lagen <a href="https://lagen.nu/1991:980">(1991:980)</a> om handel med finansiella instrument, aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> och kommissionslagen <a href="https://lagen.nu/2009:865">(2009:865)</a>.</p>
<p>Förslaget till EU-direktiv om marknader för finansiella instrument</p>
<p>Europeiska kommissionen lämnade den 20 oktober 2011 förslag till ett reviderat direktiv om marknader för finansiella instrument och en förordning.</p>
<p>Förslaget till EU-direktiv om marknader för finansiella instrument innebär dels att en stor del av reglerna i 2004års EU-direktiv överförs mer eller mindre oförändrade till det nya EU-direktivet, dels att det införs nya regler eller regler som är mer utförliga än motsvarande regler i 2004års EU-direktiv. I 2004års EU-direktiv finns även regler om bl.a. genomlysning av handeln med finansiella instrument och transaktionsrapportering. Förslagen innebär att dessa områden i stället regleras i den nya EU-förordningen om handel med finansiella instrument.</p>
<p>Den föreslagna nya regleringen i EU-direktivet har följande huvuddrag.</p>
<p>Tillämpningsområde och undantag</p>
<p>Tillämpningsområdet för regelverket utvidgas, bl.a. genom att definitionen av finansiellt instrument kompletteras så att den omfattar utsläppsrätter. Vidare snävas undantagen in i förhållande till 2004års EU-direktiv. Detta innebär att bl.a. sådana företag som ägnar sig åt högfrekvenshandel omfattas av EU-direktivet även om de inte utför några kundorder i sin verksamhet.</p>
<p>Handelsplatser</p>
<p>En ny kategori av enklare reglerad handelsplats i form av organiserad handelsplattform införs. En sådan handelsplats får drivas av värdepappersinstitut och börser. Förslaget ger utrymme för olika affärsmodeller, men samma regler kommer att gälla beträffande bl.a. genomlysning och intressekonflikter. Syftet med införandet av denna nya kategori av handelsplats är främst att öka genomlysningen av handeln med finansiella instrument genom att regelverket kommer att omfatta även sådan handel som i dag inte är genomlyst. Ett exempel på det är att sådana interna elektroniska matchningssystem som värdepappersinstitut använder för att utföra kundorder mot andra kundorder kommer att utgöra organiserade handelsplattformar.</p>
<p>Specifika krav införs för värdepappersinstitut som driver handelsplattformar. Dessa krav innebär i huvudsak att det ska finnas regler och system som motsvarar dem som ska finnas för reglerade marknader, bl.a. beträffande regler om icke-diskriminering vid avslut, tillträde till handelsplatsen, tillförlitliga system med funktioner för handelsstopp samt om särskilda system när deltagarna har direkt elektroniskt tillträde till handeln.</p>
<p>Det införs vidare särskilda krav på reglerade marknader och handelsplattformar i fråga om avstängning och borttagande av finansiella instrument från handel samt i fråga om samarbete och utbyte av information.</p>
<p>Det införs en ny underkategori av handelsplats för små och medelstora företag. En operatör av en sådan handelsplats - som vanligtvis drivs som en multilateral handelsplattform - ges möjlighet att ansöka om att få handelsplattformen registrerad som en tillväxtmarknad för små och medelstora företag. På en sådan marknad ska majoriteten av emittenter vars finansiella instrument är föremål för handel på plattformen vara små och medelstora företag.</p>
<p>Bolagsstyrning</p>
<p>Nya och mer omfattande regler om bolagsstyrning i värde-pappersinstitut och börser införs. Det införs även regler om bolagsstyrning i den reglering av företag som tillhandahåller vissa datarapporteringstjänster, som också är en del av förslaget. Det ställs krav på ledningsorganens roller och ansvar både för verkställande och icke verkställande ledamöter i sådana företag. Därigenom ska det särskilt säkerställas att styrelseledamöter har tillräcklig kunskap och kompetens för att förstå de risker som är förknippade med den verksamhet som företaget bedriver.</p>
<p>Organisatoriska krav</p>
<p>Reglerna skärps för värdepappersinstitut som ägnar sig åt algoritmisk handel såsom högfrekvenshandel. Särskilda krav införs för sådana värdepappersinstitut bl.a. när det gäller deras system och riskhantering samt kontroll- och skyddssystem för att undvika marknadsmissbruk. Sådana värdepappersinstitut föreslås även bli skyldiga att löpande tillhandahålla likviditet till handelsplatserna.</p>
<p>Organisatoriska krav införs också för reglerade marknader. Kraven innebär att börser måste ha tillförlitliga system med funktioner för handelsstopp för att ta hand om de ökade risker som algoritmisk handel kan medföra samt särskilda system om de ger deltagarna direkt elektroniskt tillträde till handeln. Dessa krav föreslås gälla även för handelsplattformar.</p>
<p>Investerarskydd</p>
<p>Det ställs ökade krav på den information som värdepappersinstitut ska tillhandahålla kunder och presumtiva kunder. När värdepappersinstitut tillhandahåller investeringsrådgivning ska de i den information som de lämnar bl.a. ange om bolaget ger råd på oberoende basis och om rådet är baserat på en bred eller på en mer begränsad analys av marknaden. Vidare förbjuds värdepappersinstitut att vid tillhandahållande av investeringsrådgivning på oberoende basis samt vid portföljförvaltning ta emot ersättningar i form av arvoden och provisioner som betalas eller tillhandahålls av tredje part.</p>
<p>Gränser för positioner och rapportering av derivatkontrakt</p>
<p>Alla handelsplatser där det handlas råvaruderivat ska införa lämpliga gränser för positioner eller alternativa arrangemang för att säkerställa väl fungerande marknads- och avvecklingsvillkor för fysiskt levererade råvaror. Handelsplatserna ska även offentliggöra aggregerad information och på begäran rapportera till de behöriga myndigheterna om de positioner som en enskild deltagare eller alla deltagare i handeln har för egen eller för kunders räkning.</p>
<p>Vidare ska de behöriga myndigheterna ha befogenhet att kräva information från alla personer om de positioner i derivatkontrakt som de innehar. Myndigheterna ska kunna ingripa under alla skeden av ett derivatkontrakts löptid och vidta åtgärder för att minska en position. Myndigheterna ska även ha möjlighet att begränsa positioner på förhand.</p>
<p>Tillhandahållande av tjänster av företag utanför EU</p>
<p>Harmoniserade regler införs för värdepappersföretag från tredjeland som tillhandahåller tjänster från filial inom EU. Någon motsvarande reglering finns inte i 2004års EU-direktiv utan detta är något som i dag regleras i medlemsstaternas nationella rätt. Genom förslaget införs ett system som baseras på en preliminär likvärdighetsbedömning av tredjelandsjurisdiktioner som ska utföras av kommissionen. Företag från tredjeland för vilka kommissionen har fattat beslut om likvärdighet ska kunna få tillhandahålla tjänster i EU.</p>
<p>Tillhandahållande av vissa datarapporteringstjänster</p>
<p>Krav på tillstånd införs för företag som tillhandahåller marknadsdata. Vidare införs organisatoriska krav som sådana företag måste uppfylla. Det är den behöriga myndigheten i företagets hemmedlemsstat som ska fatta beslut om tillstånd för sådan verksamhet och utöva tillsyn över företagen.</p>
<p>Sanktioner</p>
<p>Reglerna harmoniseras ytterligare när det gäller sanktioner och de behöriga myndigheternas befogenheter. Administrativa sanktioner ska kunna vidtas inte bara mot en juridisk person som inte fullgör sina skyldigheter utan också mot medlemmarna i den juridiska personens ledningsorgan, och mot alla andra personer som enligt nationell lag är ansvariga för en sådan överträdelse. Vidare ska medlemsstaterna se till att de behöriga myndigheterna till sitt förfogande har en minimiuppsättning av vissa typer av sanktioner och åtgärder samt en viss miniminivå på sanktionsavgifter beträffande överträdelser av flera av särskilt angivna regler i EU-direktivet och EU-förordningen. Vidare ställs krav på att medlemsstaterna ska ha regler för att dels främja rapportering och tips - s.k. visselblåsning - om överträdelser av regelverket och ett lämpligt skydd för anställda som anmäler överträdelser, dels offentliggöra beslutade sanktioner och åtgärder.</p>
<p>Förslaget till EU-förordning om marknader för finansiella instrument</p>
<p>En EU-förordning är direkt tillämplig i medlemsstaterna. En sådan rättsakt varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva EU-förordningens regler med nationell rätt får därför inte vidtas. En EU-förordning förutsätter dock ofta att medlemsstaterna vidtar vissa nationella åtgärder, t.ex. när det gäller den behöriga myndighetens befogenheter och sanktioner kopplade till överträdelser av reglerna i förordningen.</p>
<p>EU-förordningen om marknader för finansiella instrument innehåller regler på områden som regleras i 2004års EU-direktiv och som i svensk rätt har genomförts i huvudsak i lagen om värdepappersmarknaden. Dessa regler rör bl.a. genomlysning av handeln med finansiella instrument och transaktionsrapportering. De nationella regler som finns på dessa områden måste därför upphävas. Nationella regler får kvarstå enbart i den utsträckning som EU-förordningen förutsätter nationella regler eller ger utrymme för kompletterande nationella regler.</p>
<p>Den föreslagna nya regleringen i EU-förordningen har följande huvuddrag.</p>
<p>Krav på genomlysning före och efter handel</p>
<p>All organiserad handel ska ske på reglerade handelsplatser (reglerade marknader, multilaterala handelsplattformar och organiserade handelsplattformar) och vara fullt genomlyst. Samma krav på genomlysning före och efter handel föreslås gälla för samtliga handelsplatser.</p>
<p>Kraven på genomlysning utvidgas i förhållande till dem i 2004års EU-direktiv dels avseende aktieliknande finansiella instrument såsom depåbevis, andelar i s.k. börshandlade fonder och certifikat, dels avseende icke aktieliknande finansiella instrument såsom obligationer, strukturerade produkter, utsläppsrätter och derivatinstrument. Enligt förslaget kommer behöriga myndigheter att kunna bevilja undantag från kraven på genomlysning före handel på grundval av marknadsmodell (exempelvis orderbok eller budbaserad), likviditet eller andra relevanta kriterier. Beträffande krav på genomlysning efter handel medger de nya reglerna möjlighet till fördröjt offentliggörande i vissa fall baserat på bl.a. storlek eller typ av transaktion.</p>
<p>När det gäller genomlysning före handel och efter handel föreslås att kommissionen genom delegerade akter ska ange villkoren för när undantag och fördröjt offentliggörande får medges.</p>
<p>Transaktionsrapportering</p>
<p>Reglerna om transaktionsrapportering utvidgas i förhållande till dem i 2004års EU-direktiv. Reglerade marknader och handelsplattformar ska vara skyldiga att lagra uppgifter som ska vara tillgängliga för de behöriga myndigheterna i minst fem år. Tillämpningsområdet för reglerna utvidgas i syfte att anpassas till regleringen på marknadsmissbruksområdet. Finansiella instrument som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad eller handlas på en handelsplattform kommer dock inte att omfattas av rapporteringskraven. Genom de nya reglerna kommer även kvaliteten på rapporteringen att förbättras, dels genom bättre identifiering av de kunder för vars räkning ett värdepappersinstitut har utfört en transaktion och de personer som är ansvariga för utförandet av transaktionen, dels genom att krav på att reglerade marknader och handelsplattformar ska rapportera transaktioner som har utförts av företag som inte själva omfattas av rapporteringsskyldighet.</p>
<p>Handel med derivatkontrakt</p>
<p>Vissa derivatkontrakt ska få handlas enbart på reglerade marknader och handelsplattformar. Denna begränsning ska gälla både för finansiella motparter och icke-finansiella motparter som har överskridit den s.k. clearingtröskeln i EU-förordningen om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister . Kommissionen och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) ska genom tekniska standarder fastställa en lista med de derivatkontrakt som ska omfattas av kraven, och då med beaktande av likviditeten hos de specifika kontrakten.</p>
<p>Tillträde till clearing och handelsplatser</p>
<p>Det införs regler som har till syfte att undanröja kommersiella barriärer som kan ställas upp för att förhindra konkurrens vid clearing av finansiella instrument. Sådana barriärer kan bestå av att centrala motparter inte tillhandahåller clearingtjänster till vissa handelsplatser eller att handelsplatser inte tillhandahåller dataflöden till centrala motparter. Reglerna innebär förbud mot diskriminerande förfaranden som kan förhindra konkurrens vid clearing av finansiella instrument.</p>
<p>Tillsynsåtgärder för produktingripande och positioner</p>
<p>De behöriga myndigheterna och Esma ges utvidgade befogenheter att förbjuda eller begränsa marknadsföring, distribution och försäljning av vissa finansiella instrument eller viss typ av finansiell verksamhet. Esma ska samordna de åtgärder som de behöriga myndigheterna vidtar.</p>
<p>Esma ska även samordna de åtgärder som de behöriga myndigheterna vidtar på nationell nivå beträffande positioner i derivatkontrakt. Esma får också vissa befogenheter att hantera eller ange gränser för sådana positioner.</p>
<p>Tillhandahållande av tjänster av företag från tredjeland utan filial i EU</p>
<p>Det införs regler för värdepappersföretag från tredjeland som tillhandahåller tjänster direkt från tredjeland utan att inrätta en filial i EU. Någon motsvarande reglering finns inte i dag utan detta är något som medlemsstaterna får reglera i nationell rätt.</p>
<p>Det införs ett system som baseras på en preliminär likvärdighetsbedömning av tredjelandsjurisdiktioner som ska utföras av kommissionen. Företag som är auktoriserade i tredjeland kan få tillhandahålla tjänster till professionella investerare i EU under förutsättning att kommissionen har bedömt att det land där företaget hör hemma har likvärdiga regler och tillsyn som i EU samt att Esma därefter beslutat att registrera företaget. Ett beslut om likvärdighet förutsätter att ett tredjeland ger EU-baserade företag tillträde på ömsesidig basis. Företag från tredjeland för vilka kommissionen har fattat ett beslut om likvärdighet kan därigenom få tillhandahålla tjänster i EU. Tillhandahållande av tjänster till icke-professionella kunder kräver dock att företaget har inrättat en filial i EU.</p>
<p>Finansiell rådgivning ur ett näringsrättsligt perspektiv</p>
<p>Förslaget till EU-direktiv om marknader för finansiella instrument innehåller, som framgår ovan, regler om investeringsrådgivning. Värdepappersinstitut kan redan i dag tillhandahålla investeringsrådgivning till kund avseende finansiella instrument enligt 2 kap. 1 § 5 lagen om värdepappersmarknaden. Även försäkringsförmedlare kan tillhandahålla sådan investeringsrådgivning i viss omfattning (2 kap. 15 § första stycket 15 lagen om värdepappersmarknaden och 5 kap. 1 § lagen [2005:405] om försäkringsförmedling). Försäkringsförmedlare kan också tillhandahålla rådgivning om försäkringar enligt 1 kap. 1 § lagen om försäkringsförmedling. Även fondbolag kan tillhandahålla viss investeringsrådgivning enligt 7 kap. 1 § första stycket 3 lagen <a href="https://lagen.nu/2004:46">(2004:46)</a> om investeringsfonder. Kreditinstitut kan utföra ekonomisk rådgivning med stöd av 7 kap. 1 § andra stycket 8 lagen <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a> om bank- och finansieringsrörelse. Detsamma gäller vissa s.k. finansiella institut enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1996:1006">(1996:1006)</a> om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet). Den nu nämnda lagregleringen utgör i huvudsak genomförande i svensk rätt av olika EU-direktiv.</p>
<p>Sammantaget kan det konstateras att finansiell rådgivning regleras i en rad olika lagar, där olika krav ställs upp. Utöver den näringsrättsliga regleringen på finansmarknadsområdet finns även lagen <a href="https://lagen.nu/2003:862">(2003:862)</a> om finansiell rådgivning till konsumenter, som inte hänför sig till någon EU-rättsakt. Den sistnämnda lagen innebär inte någon tillståndsplikt för verksamheten i fråga. Finansiell rådgivning i vid bemärkelse tillhandahålls i praktiken även av näringsidkare som inte omfattas av den ovannämnda regleringen. Det kan ske exempelvis genom att rekommendationerna är generellt snarare än individuellt utformade eller att det rör sig om andra produkter än de som omfattas av nämnd reglering.</p>
<p>En analys av frågor som rör konsumentens ställning vid finansiell rådgivning genomförs i den av regeringen tillsatta Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning (Ju 2012:14). I den utredningen ska utredaren bedöma konsumentens ställning i samband med att finansiell rådgivning lämnas av olika aktörer och därvid analysera både regelverket för marknadsföring och finansiell rådgivning, tillsynsverksamheten och konsumenternas möjlighet till tvistlösning. I uppdraget ingår att resonera kring eventuella behov av ändringar i lagstiftningen, men när det gäller lagstiftning på finansmarknadens område ska utredaren inte lämna några författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2013.</p>
<p>Vid sidan av den finansiella rådgivning som beskrivs ovan förekommer det att näringsidkare förvaltar kunders finansiella tillgångar. Ett exempel på det är värdepappersrörelse i form av diskretionär portföljförvaltning avseende finansiella instrument enligt 2 kap. 1 § 4 lagen om värdepappersmarknaden. Förvaltning av finansiella tillgångar för konsumenters räkning kan även förekomma på exempelvis premiepensionsområdet.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Förslaget till EU-direktiv om marknader för finansiella instrument</p>
<p>Det finns ett behov av att analysera och överväga ett antal frågor som gäller lagstiftningen på värdepappersmarknadsområdet med anledning av förslaget till EU-direktiv om marknader för finansiella instrument. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta och att utarbeta nödvändiga lagförslag för att genomföra de regler som föreslås i EU-direktivet. Utredaren ska följa de förhandlingar rörande direktivförslaget som pågår inom EU och i sitt förslag utgå från det innehåll EU-direktivet får när det har antagits av Europaparlamentet och rådet.</p>
<p>Förslaget till EU-direktiv innebär en reglering som är full-harmoniserad på flera områden. Under behandlingen i Europaparlamentet och rådet har det emellertid framlagts förslag som öppnar möjlighet för medlemsstaterna att ställa upp mer långtgående krav exempelvis när det gäller värdepappersinstitut som utför investeringsrådgivning eller diskretionär portföljförvaltning. Utredaren ska analysera och överväga om det finns behov av att införa några sådana särskilda krav i svensk rätt och, om EU-direktivet ger medlemsstaterna denna möjlighet, utarbeta lagförslag som bedöms som lämpliga och ändamålsenliga för den svenska regleringen. I det avseendet ska utredaren särskilt överväga i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att åstadkomma en tydligare distinktion mellan vad som bör anses vara rådgivning respektive försäljning. Frågor om intressekonflikter till följd av provisioner och andra ekonomiska incitament ska också övervägas särskilt.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra EU-direktivet om marknader för finansiella instrument i svensk rätt, och</p>
<p>- ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som bedöms som lämpliga och ändamålsenliga med hänsyn framför allt till behovet av ett stärkt konsumentskydd vid tillhandahållande av investeringstjänster, om direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att ställa upp mer långtgående krav exempelvis när värdepappersinstitut utför investeringsrådgivning eller diskretionär portfölj-förvaltning.</p>
<p>Förslaget till EU-förordning om marknader för finansiella instrument</p>
<p>Det finns behov även av att analysera och överväga några frågor som gäller lagstiftningen på värdepappersmarknadsområdet med anledning av att EU-förordningen om marknader för finansiella instrument kommer att innebära en materiell reglering som blir direkt tillämplig i Sverige. Utredaren bör få i uppdrag att göra detta samt även analysera och utarbeta nödvändiga lagförslag för att anpassa svensk lagstiftning till de regler som föreslås i EU-förordningen. Utredaren ska följa de förhandlingar rörande förordningsförslaget som pågår inom EU och i sitt förslag utgå från det innehåll EU-förordningen får när den har antagits av Europaparlamentet och rådet.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- analysera vilka ändringar i den svenska lagstiftningen som behövs för att anpassa den till reglerna i EU-förordningen om marknader för finansiella instrument och utarbeta nödvändiga lagförslag.</p>
<p>Beaktande av delegerade akter och genomförandeakter</p>
<p>De delegerade akter och genomförandeakter till EU-direktivet om marknader för finansiella instrument som Esma ska utarbeta förslag till och som sedan ska antas av EU-kommissionen är av sådant slag att de kan komma att påverka hur EU-direktivet bör genomföras i svensk rätt. De akterna kommer att vara mycket nära kopplade till, och i vissa fall dessutom nödvändiga för, funktionen av reglerna i EU-direktivet. Det är därför viktigt att delegerade akter och genomförandeakter kan beaktas i ett så tidigt skede som möjligt i lagstiftningsarbetet. Det kan förväntas att både Esma och kommissionen offentliggör förslag innan akterna antas.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- följa arbetet med framtagande av delegerade akter och genomförandeakter till EU-direktivet om marknader för finansiella instrument,</p>
<p>- belysa hur delegerade akter och genomförandeakter påverkar eller bör påverka genomförandet av EU-direktivet, och</p>
<p>- lämna lagförslag där delegerade akter och genomförandeakter beaktas.</p>
<p>Finansiell rådgivning ur ett näringsrättsligt perspektiv</p>
<p>Liksom regeringen konstaterat i kommittédirektiven till utredningen Konsumentskydd vid finansiell rådgivning <a href="https://lagen.nu/2012:98">(2012:98)</a> kan det vara svårt för en konsument att bedöma produktens lämplighet när det gäller faktorer som risk, kostnader och potentiell avkastning. Många finansiella produkter är komplexa och nya produkter utvecklas ständigt. Studier visar att många konsumenter har svårt att göra enkla beräkningar och har bristande kunskaper om grundläggande finansiella begrepp. Dessa omständigheter påverkar möjligheten att göra ett välgrundat val mellan olika produkter. Inte minst till följd av att den enskilde får ett allt större ansvar för att göra olika privatekonomiska val finns det ett behov av att reglera finansiell rådgivning ur ett näringsrättsligt perspektiv. Med anledning av konsumentens kunskapsunderläge är det angeläget med en reglering av finansiell rådgivning där ett starkt konsumentskydd står i förgrunden, exempelvis genom krav på att den som tillhandahåller rådgivningen ska ha rätt kompetens för sådan rådgivning som det är fråga om och i övrigt vara lämplig för den uppgiften.</p>
<p>Det finns ett behov av en sammanhållen och överskådlig näringsrättslig reglering för finansiell rådgivning till konsumenter. En anknytande fråga är om sådan finansiell rådgivning som i dag inte omfattas av tillståndsplikt, och därmed sammanhängande näringsrättslig reglering, bör göra det. Detta behöver analyseras. Detsamma gäller frågan om konsumentskyddet bör stärkas genom en kompletterande näringsrättslig reglering som omfattar krav på bl.a. tillstånd för förvaltning av konsumenters finansiella tillgångar i vid bemärkelse.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- följa förhandlingsarbetet inom EU i frågor som rör finansiell rådgivning ur ett näringsrättsligt perspektiv,</p>
<p>- kartlägga vilken finansiell rådgivning respektive förvaltning i vid bemärkelse som i dag inte omfattas av tillståndsplikt och därmed sammanhängande näringsrättslig reglering, och</p>
<p>- analysera vilka lagstiftningsåtgärder som eventuellt bör vidtas på finansmarknadsområdet i syfte att stärka konsumentskyddet avseende de aktuella frågorna samt i förekommande fall utarbeta nödvändiga lagförslag.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för anställda, arbetsgivare, värdepappersinstitut, börser, övriga företag och andra enskilda samt Finansinspektionen och staten i övrigt. Därvid ska 14-15 a §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> tillämpas för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. I uppdraget ingår att särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser ska tas redan vid utformningen av förslagen.</p>
<p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p>
<p>Utredaren ska ha en dialog med andra utredningar om genomförande av EU-rättsakter på finansmarknadsområdet, bl.a. Utredningen om nya kapitaltäckningsregler (Fi 2012:05) och Utredningen om bekämpning av marknadsmissbruk (Fi 2012:08) i frågor som är gemensamma, t.ex. sanktionsfrågor. Utredaren ska även ha en dialog med Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning (Ju 2012:14) i frågor som rör konsumentskydd vid finansiell rådgivning, och arbetet ska, så långt det är möjligt, samordnas. Därutöver ska utredningen också ha en dialog med andra utredningar av betydelse för uppdraget.</p>
<p>Utredaren ska i sitt arbete också ha en dialog med arbetsmarknadens parter och med övriga relevanta intresseorganisationer och myndigheter. Den myndighet som främst berörs är Finansinspektionen.</p>
<p>Utredaren ska hålla sig informerad om arbetet i andra länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet med att genomföra det aktuella EU-direktivet.</p>
<p>Utredaren ska vidare följa EU-kommissionens och Esmas arbete med regler som ska komplettera de båda EU-rättsakterna.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2014.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:34/2012-04-19T12:00:00+01:002012-04-19T12:00:00+01:002012:34 Nya kapitaltäckningsreglerFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 19 april 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de reviderade kapitaltäckningsregler m.m. som följer av det pågående arbetet inom EU med anledning av Europeiska kommissionens förslag [KOM (2011) 453] till Europaparlamentets och rådets direktiv om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat.</p>
<p>Utredaren ska också analysera och ta fram förslag till de anpassningar och ändringar i svensk lagstiftning som bedöms nödvändiga med anledning av det pågående arbetetet inom EU med anledning av Europeiska kommissionens förslag [KOM (2011) 452] till Europaparlamentets och rådets förordning om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersbolag.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2012.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Arbete inom Europeiska unionen</p>
<p>Den 20 juli 2011 presenterade Europeiska kommissionen (kommissionen) dels ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om behörighet att utöva verksamhet i kredit-institut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag samt om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/87/EG om extra tillsyn över kreditinstitut, försäkringsföretag och värdepappersföretag i ett finansiellt konglomerat [KOM (2011) 453], dels ett förslag till Europaparlementets och rådets förordning om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag [KOM (2011) 452]. Förslagen är ett led i kommissionens arbete med att skapa ett stabilare finansiellt system.</p>
<p>Finanskrisen år 2008 innebar att ett stort antal åtgärder vidtogs för att värna den finansiella stabiliteten. I G20-deklarationen från Pittsburgh, i september 2009, enades medlemsländerna på global nivå om åtgärder för att bl.a. förbättra banksystemen genom krav på mer kapital av bättre kvalitet. Som en följd härav presenterade Baselkommittén i december 2010 ett nytt förslag med globala regler för banker, den s.k. Basel III-överenskommelsen. Kommissionens förslag syftar bl.a. till att genomföra Basel III-överenskommelsen inom EU samt till att ytterligare harmonisera EU-rätten inom det finansiella området när det gäller regler om kapitaltäckning och stora exponeringar.</p>
<p>Finanskrisen tydliggjorde också att det fanns brister i den finansiella tillsynen inom EU. Samarbete och samordning mellan de nationella tillsynsmyndigheterna och i relation till centralbankerna uppvisade också stora brister. För att komma till rätta med dessa problem beslutade Europaparlamentet och rådet den 24 november 2010 - genom förordningar (EU nr 1093-1095/2010 - ESA-förordningarna) - ett europeiskt system för finansiell tillsyn (ESFS). Systemet består av tre europeiska tillsynsmyndigheter; Europeiska bankmyndigheten (EBA), Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa) och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma). Vidare inrättades en europeisk systemrisknämnd (ESRB, se Europaparlamentets och rådets förordning EU nr 1092/2010 ). Regler om ytterligare skärpning av tillsynsprocessen finns med i förslagen till direktiv och förordning.</p>
<p>Finanskrisen gav också upphov till aktiviteter från kommissionens sida när det gäller frågor om bolagsstyrning. Mot bakgrund av den s.k. Larosièrerapporten , som pekat ut problem med överdrivet risktagande och kortsiktigt agerande, inledde kommissionen en bredare utvärderingsansats gällande befintlig praxis för bolagsstyrning i finansiella institut. Kommissionen presenterade i juni 2010 en s.k. grönbok, som innehöll tankar och förslag till bestämmelser när det gäller frågor om bolagsstyrning i finansiella institut och ersättningssystem. Ansatsen motiverades med att även om brister och svagheter i bolagsstyrning inte i sig själva utgjorde de huvudsakliga orsakerna till finanskrisen har det i efterhand konstaterats att effektiva, väl genomförda och efterlevda kontrollsystem kunde ha begränsat de värsta skadliga verkningarna. Regler om bolagsstyrning finns med i förslagen till direktiv och förordning.</p>
<p>Det råder för närvarande stora skillnader mellan medlemsstaternas nationella regelverk inom EU när det gäller sanktioner för kreditinstitut och värdepappersbolag vid olika överträdelser. De behöriga myndigheterna behöver, utöver sina tillsynsbefogenheter, sanktionsbefogenheter som är effektiva, proportionella och avskräckande. I syfte att harmonisera regelverket inom EU innehåller kommissionens förslag också bestämmelser som rör administrativa sanktioner.</p>
<p>Kommissionens förslag innebär att Europaparlamentets och rådet direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006 om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/49/EG av den 14 juni 2006 om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut ersätts och omarbetas till en ny förordning och ett nytt direktiv. De nu gällande direktiven kommer därmed att upphöra att gälla vid ikraftträdandet av förordningen och det nya direktivet. Materiellt innebär förslagen bl.a. att reglerna om kapitalbas, kapitalkrav och riskhantering ändras. Det införs också bestämmelser om bolagsstyrning, administrativa sanktioner, den oviktade skuldsättningsgraden och likviditet.</p>
<p>Förhandlingar rörande förslagen till direktiv och förordning har förts i Europeiska unionens råd (rådet) sedan hösten 2011. Rådet förväntas anta en s.k. allmän inriktning under våren 2012, varefter förhandlingar kan inledas med Europaparlamentet. Förhoppningen är att rådet och Europaparlamentet kan anta förslagen i juli 2012.</p>
<p>Gällande svensk reglering</p>
<p>Till grund för det nuvarande svenska regelverket om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepapperbolag ligger ett flertal EU-direktiv.</p>
<p>Direktiven 2006/48/EG och 2006/49/EG har genomförts i svensk rätt på det sätt som framgår av propositionen Nya kapitaltäckningsregler (prop. 2006/07:5). Regleringen består av en ramlagstiftning och innehåller omfattande bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela kompletterande föreskrifter.</p>
<p>I propositionen Ändrade kapitaltäckningsregler (prop. 2010/11:110) anges hur följande EU-direktiv har genomförts i svensk rätt:</p>
<p>- Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/83/EG av den 27 juli 2009 om ändringar av vissa bilagor till Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG med avseende på tekniska bestämmelser om riskhantering ,</p>
<p>- Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/111/EG av den 16 september 2009 om ändring av direktiven 2006/48/EG, 2006/49/EG och 2007/64/EG vad gäller banker anslutna till centrala kreditinstitut, vissa frågor som gäller kapitalbasen, stora exponeringar, tillsyns-rutiner och krishantering och</p>
<p>- Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/76/EU av den 24 november 2010 om ändring av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG vad gäller kapitalkrav för handelslager, värdepapperisering och samlad tillsynsbedömning av ersättningspolitik .</p>
<p>Övergripande bestämmelser om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och värdepappersbolag finns i lagen <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a> om bank- och finansieringsrörelse och lagen <a href="https://lagen.nu/2007:528">(2007:528)</a> om värdepappersmarknaden. Regleringen för kapitaltäckning och stora exponeringar finns i lagen <a href="https://lagen.nu/2006:1371">(2006:1371)</a> om kapitaltäckning och stora exponeringar, lagen <a href="https://lagen.nu/2006:1372">(2006:1372)</a> om införande av kapitaltäckningslagen samt förordningen <a href="https://lagen.nu/2006:1533">(2006:1533)</a> om kapitaltäckning och stora exponeringar.</p>
<p>Bestämmelser som rör administrativa sanktioner finns i ett flertal lagar med rörelseregler för finansiella företag. Sanktionsbestämmelserna är likartat utformade för olika typer av finansiella företag, som t.ex. för kreditinstitut och värdepappersbolag i lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive lagen om värdepappersmarknaden.</p>
<p>Frågor avseende bolagsstyrning i svenska börsbolag regleras av en kombination av dels lagstadgade regler, dels självreglering framtagen av näringslivet. Aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> gäller för samtliga aktiebolag men kompletteras också av Svensk kod för bolagsstyrning samt det regelverk i form av noteringskrav och noteringsavtal som gäller för den reglerade marknad på vilken bolagets aktier är upptagna till handel. Dessutom finns Aktiemarknadsnämndens uttalanden om god sed på den svenska aktiemarknaden. I lagen <a href="https://lagen.nu/1987:1245">(1987:1245)</a> om styrelserepresentation för de privatanställda finns regler om arbetstagarnas rätt att utse arbetstagarrepresentanter i styrelsen.</p>
<p>Övergripande bestämmelser för kreditinstitut och värde-pappersbolag när det gäller bolagsstämma, styrelse, bolagets ledning, ägarprövning, krav på riskhantering och kontroll m.m. finns i lagen om bank- och finansieringsrörelse, lagen <a href="https://lagen.nu/1995:1570">(1995:1570)</a> om medlemsbanker, sparbankslagen <a href="https://lagen.nu/1987:619">(1987:619)</a>, lagen om värdepappersmarknaden och lagen <a href="https://lagen.nu/2004:46">(2004:46)</a> om investeringsfonder.</p>
<p>Förslaget till förordning</p>
<p>Förordningen specificerar de krav som ställs upp för kredit-institutens och värdepappersbolagens kapitaltäckning, stora exponeringar, offentliggörande av information, oviktade skuldsättningsgrad och likviditet. Förordningen blir direkt gällande i medlemsstaterna när den träder i kraft. Innehållet i förslaget är till viss del detsamma som i de tidigare angivna direktiven. Genom att sammanföra bestämmelserna i en förordning harmoniseras dock regelverket ytterligare.</p>
<p>Bestämmelserna om kapitaltäckning specificerar hur mycket kapital som kreditinstitut och värdepappersbolag ska ha för att täcka riskerna i sin verksamhet. Dessa är i huvudsak risker för förlust i samband med utlåning (kreditrisker), marknadsrisker och operativa risker. Marknadsrisker härrör från förändringar i marknadspriser, såsom räntor, aktiekurser, råvarupriser och valutakurser. Operativa risker omfattar alltifrån felräkningar i institutens kassor till ovanliga händelser som kan få stora konsekvenser för verksamheten, såsom t.ex. längre strömavbrott eller terroristhandlingar.</p>
<p>I regelverket specificeras vilken typ av kapital som ska täcka riskerna. Kapitalet delas in i två delar: primärt kapital och supplementärt kapital. Primärt kapital består främst av kärnprimärkapital som är eget kapital, dvs. aktiekapital och ackumulerade icke utdelade vinster. Detta utgör det mest förlustabsorberande kapitalet och anses därför ur kapital-täckningssynpunkt vara av högre kvalitet än övrigt kapital. Härutöver utgörs primärt kapital av s.k. primärkapitaltillskott. Supplementärt kapital utgörs i huvudsak av förlagslån, vissa reserver och annat kapitaltillskott som tillsynsmyndigheten har godkänt.</p>
<p>Kapitalkraven är riskvägda, dvs. olika tillgångar tilldelas riskvikter som är knutna till risken i den aktuella exponeringen.</p>
<p>Förslaget till förordning innehåller vidare ett rapporteringskrav avseende ett icke riskvägt skuldsättningsskrav. Detta mått ska beräknas utan att någon hänsyn tas till vilken riskprofil ett kreditinstitut eller värdepappersbolag har på sina tillgångar. Dessutom ställs det upp ett kvantitativt rapporteringskrav på kreditinstitutens och värdepappersbolagens likviditetsbuffert.</p>
<p>Reglerna om stora exponeringar sätter gränser för kredit-institutens och värdepappersbolagens exponeringar mot en enskild kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning. En alltför stor koncentration av exponeringar gentemot en enskild kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning kan innebära en oacceptabelt hög risk för förluster av den storleken att institutet riskerar att fallera.</p>
<p>Förslaget till direktiv</p>
<p>I förslaget till ett nytt direktiv finns bl.a. regler om villkoren för att få utöva verksamhet i ett kreditinstitut, om etableringsfrihet inom EU samt om förhållandet till tredje land. Förslaget innehåller också regler som rör tillsynen av kreditinstitut och värdepappersbolag, bl.a. om sanktioner och bolagsstyrning. Direktivförslaget innehåller också regler om s.k. kapitalbuffertar.</p>
<p>Även om direktivet är nytt så är merparten av reglerna oförändrade i förhållande till gällande rätt. De regler som föreslås avseende sanktioner, bolagsstyrning, begränsningar i användandet av externa kreditvärderingar samt kapitalbuffertar är dock helt nya.</p>
<p>Den föreslagna regleringen innehåller följande huvuddrag.</p>
<p>Tillsyn</p>
<p>Det finns i gällande EU-rätt regler som fastställer vilken tillsyn som behörig myndighet (i Sverige är Finansinspektionen behörig myndighet) ska utöva över kreditinstitut och värdepappersbolag. Med anledning av att det införs nya regler i såväl direktivet som förordningen, bl.a. avseende likviditetskrav och kapitalbuffertar, så anpassas tillsynsreglerna till dessa nya inslag. Behörig myndighet får också i viss utsträckning utökade befogenheter.</p>
<p>Sanktioner</p>
<p>För att stärka och harmonisera lagstiftningen inom EU på sanktionsområdet föreslås en minimireglering. Denna reglering omfattar bl.a. s.k. administrativa sanktioner, bestämmelser om ansvar för såväl juridiska som fysiska personer, regler avseende publicering och offentliggörande av beslut samt regler för att främja rapportering och tips om överträdelser. Därtill anges vissa materiella kriterier som bör beaktas vid nationella beslut om sanktioner samt den modell för beräkning av avgifternas storlek som bör användas i fråga om de administrativa ekonomiska sanktionerna.</p>
<p>Bolagsstyrning</p>
<p>Reglerna om bolagsstyrning syftar till att åtgärda de svagheter som uppdagades till följd av den finansiella krisen. En reglering föreslås såväl i direktivet som i förordningen. Reglerna ska säkerställa en effektiv och förstärkt riskstyrning samt motverka ett överdrivet risktagande i enskilda kreditinstitut och värdepappersbolag. För att uppnå dessa målsättningar inriktas åtgärderna mot tre huvudsakliga mål, nämligen ökad effektivitet i styrelsernas risktillsyn, högre status för riskhanteringsfunktionen och säkerställande av en effektiv övervakning av riskstyrningen.</p>
<p>Kapitalbuffertar</p>
<p>Genom Basel III-överenskommelsen introducerades s.k. kapitalbuffertar. Det finns i nu gällande regelverk inte några bestämmelser om kapitalbuffertar. För att genomföra Basel III i denna del föreslås därför i direktivet att två nya kapitalbuffertar ska införas: en kapitalkonserveringsbuffert och en kontracyklisk buffert.</p>
<p>Den första bufferten - kapitalkonserveringsbufferten - ska hållas i form av kärnprimärkapital och bestå av 2,5 procent av riskvägda tillgångar. Om ett kreditinstitut eller ett värdepappersbolag inte lyckas uppfylla kraven på att hålla en kapitalkonserveringsbuffert, medför detta begränsningar i institutets möjligheter att dela ut vinster till ägarna eller att betala ut bonus till de anställda.</p>
<p>Den kontracykliska bufferten avser att under goda tider dämpa en alltför snabb kreditexpansion i ett land. Denna buffert ska bestämmas av en utsedd myndighet och fastställas på nationell nivå, vilket innebär att nivån kommer att variera över tiden och mellan medlemsstaterna. Kapitaltäckningskravet kommer således att variera för olika kreditinstitut och värdepappersbolag beroende på vilken geografisk exponering de har. Bufferten ska hållas i form av kärnprimärkapital.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor med anledning av kommissionens förslag till en ny förordning och ett nytt direktiv. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta.</p>
<p>Utredaren ska analysera vilka ändringar av den svenska lagstiftningen som behövs för att anpassa den till de regler som föreslås i förordningen och utarbeta nödvändiga lagförslag. Utredaren ska vidare analysera och utarbeta nödvändiga lagförslag för att genomföra de regler som föreslås i direktivet. I förslaget om genomförande ska utredaren också beakta de arbetsrättsliga frågor som aktualiseras. Utredaren ska följa de förhandlingar rörande förslaget till förordning och förslaget till direktiv som pågår inom EU och i sitt förslag utgå från det innehåll dessa rättsakter får när de har antagits av Europaparlamentet och rådet.</p>
<p>Utredaren ska också analysera och överväga om det finns behov av att införa ett särskilt förfarande för handläggning av sanktionsärenden, och om så bedöms vara fallet utarbeta förslag till hur ett sådant förfarande ska utformas.</p>
<p>Utredaren ska även analysera vilken behörig myndighet som bör ges uppdraget att vara den utsedda myndigheten att på nationell nivå fastställa den kontracykliska bufferten.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredningen ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för den enskilde, kreditinstitut, värdepappersbolag, övriga företag samt Finansinspektionen, domstolarna och staten i övrigt. I det sammanhanget ska 14-15 a §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> tillämpas för att ange kostnadsberäkningen och andra konsekvensbeskrivningar. I uppdraget ingår att särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser ska tas redan vid utformningen av förslagen.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer som har relevans för utredningsuppdraget, samt även samråda med berörda utredningar, såsom Finanskriskommittén (Fi2011:02).</p>
<p>Utredaren ska också beakta det lagstiftningsarbete om högre kapitaltäckningskrav som pågår inom Finansdepartementet.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2012. Tidpunkten kan behöva justeras beroende på de pågående förhandlingarna inom EU.</p>
<p> (Finansdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:70/2008-05-29T12:00:00+01:002008-05-29T12:00:00+01:002008:70 En modernare lag om ekonomiska föreningarJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 29 maj 2008</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ska se över lagen <a href="https://lagen.nu/1987:667">(1987:667)</a> om ekonomiska föreningar (föreningslagen) i syfte att förenkla för ekonomiska föreningar att driva sin verksamhet och att underlätta etablering av nya föreningar. Utredaren ska bl.a.</p>
<p>o se över definitionen av begreppet "ekonomisk förening", särskilt det kooperativa kravet,</p>
<p>o överväga om möjligheterna för ekonomiska föreningar att bedriva sin verksamhet i delägda företag bör utvidgas,</p>
<p>o överväga om det finns skäl att skapa ett flexiblare regelverk genom särskilda regler för vissa ekonomiska föreningar,</p>
<p>o se över frågor om medlemskap, återbetalning av insats, stadgeändring, användandet av modern teknik vid föreningsstämma, kapitalskydd och omvandling av ekonomiska föreningar genom fusion och delning,</p>
<p>o lämna förslag till andra ändringar av regelverket som innebär förenklingar för de ekonomiska föreningarna, samt</p>
<p>o göra en genomgripande språklig och redaktionell översyn av föreningslagen.</p>
<p>Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.</p>
<p>I uppdraget ingår vidare att föreslå de författningsändringar som behövs för att avveckla lagen <a href="https://lagen.nu/1995:1570">(1995:1570)</a> om medlemsbanker.</p>
<p>Utredaren ska i ett delbetänkande senast den 1 april 2009 redovisa resultatet av sina överväganden om ändring av stadgarna, föreningsstämman och andra förenklingsåtgärder som avser administrativa bördor. Övriga delar av uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2010. Om utredaren finner det lämpligt, får den del av uppdraget som gäller föreningslagen redovisas i ett delbetänkande.</p>
<p>Behovet av en översyn</p>
<p>Ett viktigt inslag i regeringens politik är att stärka företagens konkurrenskraft och skapa förutsättningar för fler jobb och växande företag. Möjligheterna till företagande och ökat nyföretagande ska vara goda. Oavsett i vilken juridisk form ett företag bedrivs ska det mötas av gynnsamma regler och ett gott företagsklimat. Regelverket för företagen ska vara enkelt. Regeringen har som målsättning att de administrativa kostnaderna för företagen på grund av de statliga regelverken ska minska med 25 procent till år 2010.</p>
<p>För att bidra till ett bättre företagsklimat och underlätta för företagen har tre utredningar redan tillsatts på det associationsrättsliga området. Utredningen om revisorer och revision har i ett delbetänkande föreslagit de lagändringar som krävs för att ta bort revisionsplikten för de små företagen (se SOU 2008:32) och Utredningen om enklare redovisningsregler ska föreslå förenklingar av redovisningsreglerna (se dir. 2007:78). Utredningen om ett enklare aktiebolag har i ett delbetänkande föreslagit att kravet på lägsta tillåtna aktiekapital för privata aktiebolag ska sänkas (se SOU 2008:49). I ett slutbetänkande ska utredningen lämna förslag till andra ändringar av aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> och aktiebolagsförordningen <a href="https://lagen.nu/2005:559">(2005:559)</a> som innebär förenklingar för aktiebolagen (se dir. 2007:132).</p>
<p>Som ett led i arbetet med att identifiera förenklingsmöjligheter har Verket för näringslivsutveckling (Nutek) på regeringens uppdrag mätt näringslivets administrativa kostnader på en rad områden. Mätningarna omfattar bl.a. regelverket på det associationsrättsliga området (se Nuteks rapport R 2008:02).</p>
<p>En betydande del av företagandet i Sverige sker i ekonomiska föreningar. Bestämmelser om ekonomiska föreningar finns framför allt i föreningslagen. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1988. Utmärkande för en ekonomisk förening är att den genom ekonomisk verksamhet ska främja sina medlemmars ekonomiska intressen och att medlemmarna ska delta i verksamheten som konsumenter, leverantörer eller på annat sätt. Kravet på deltagande i verksamheten ger den ekonomiska föreningen en kooperativ prägel. Den kooperativa prägeln markeras ytterligare genom att medlemskapet i princip ska vara öppet, genom att varje medlem som huvudregel ska ha en röst samt genom att utdelning av överskott i huvudsak ska ske i proportion till varje medlems deltagande i verksamheten.</p>
<p>De verksamhetsgrenar av den svenska kooperationen som är mest omfattande är konsumentkooperationen inom dagligvaruhandeln, lantbrukskooperationen, oljekooperationen och bostadskooperationen. Arbetskooperationen, dvs. en kooperation som har det gemensamma arbetet som grund, är en kooperativ form som under en längre tid har rönt ett ökat intresse.</p>
<p>Med sitt starka inslag av aktiv medverkan från medlemmarna ger det kooperativt arbetande företaget de människor som så önskar möjlighet att engagera sig i driften av verksamheten i en annan omfattning än det många gånger kan bli fråga om för aktieägarna i ett aktiebolag med spritt ägande. Särskilt gäller detta givetvis de mindre, lokalt verkande kooperativen. Härigenom är de ekonomiska föreningarna också en viktig associationsform inom den allt mer uppmärksammade sektor som kallas för den sociala ekonomin, dvs. sådan verksamhet som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är organisatoriskt fristående från den offentliga sektorn (se prop. 2007/08:1, utg.omr. 17, s. 134).</p>
<p>Förutsättningarna för den verksamhet som bedrivs i ekonomiska föreningar har under senare år förändrats väsentligt.</p>
<p>De större kooperativa företagen står i dag inför behov av omstruktureringar och anpassningar till marknadens krav, såväl nationellt som internationellt. Samarbetsprojekt mellan ekonomiska föreningar och andra företag i syfte att öka konkurrenskraften och uppnå större effektivitet ställer krav på en modern och flexibel lagstiftning.</p>
<p>Det har på senare år också växt fram ett stort intresse för att använda föreningsformen för företag med nya inriktningar, som inte traditionellt har bedrivits i form av ekonomisk förening, t.ex. tillverkning, energiförsörjning och företagstjänster. Intresset för att driva vård- och omsorgsverksamhet i kooperativa former ökar starkt. Föreningsformen används i dag också av sociala företag, dvs. kooperativa företag vars näringsverksamhet bedrivs i syfte att skapa arbete för de människor som står längst bort från arbetsmarknaden.</p>
<p>Överhuvudtaget har det kooperativa företagandet ökat under senare år och den ekonomiska föreningen är i dag den företagsform som växer snabbast relativt sett.</p>
<p>Mot bakgrund av den kooperativa företagsformens växande betydelse är det särskilt angeläget att regelverket för de ekonomiska föreningarna är anpassat till dagens behov. Det är också viktigt att de ekonomiska föreningarna ges samma förutsättningar att verka som andra företagsformer. Det ökar möjligheterna att ta till vara den potential till nyföretagande som finns. Kvinnor, unga och invandrare har resurser som företagare som inte alltid tas till vara. Den ekonomiska föreningen torde i det här sammanhanget vara en attraktiv företagsform. Ett modernt och väl fungerande regelverk kan därmed bidra till att öka jämställdheten i samhället och till ökad integration.</p>
<p>Även internationellt finns det ett stort intresse för kooperativt företagande. Inom EU skapades för några år sedan en helt ny företagsform, s.k. europakooperativ. Finland har sedan några år tillbaka en ny lagstiftning på området medan Norge helt nyligen har antagit en ny lag i ämnet. Med den ökade rörligheten över gränserna är det viktigt att det svenska regelverket för ekonomiska föreningar är modernt och konkurrensmässigt.</p>
<p>Föreningslagen har nu varit i kraft i snart 20 år. Den har visserligen ändrats vid ett flertal tillfällen. Lagändringarna har gjorts bl.a. i syfte att stärka de kooperativa företagens ställning och ge dem likvärdiga arbetsvillkor med andra företag (se prop. 1996/97:163, prop. 1999/2000:88, prop. 2005/06:84 och prop. 2006/07:112). De förhållanden som de ekonomiska föreningarna verkar under har dock nu genomgått så stora förändringar att en större, samlad, översyn av föreningslagen är påkallad. Behovet av en sådan understryks av de förändringar som har skett inom associationsrätten i övrigt. Föreningslagen är i tekniskt avseende uppbyggd efter förebild i 1975 års aktiebolagslag. Denna lag är numera upphävd och ersatt av en ny, avsevärt mer överskådlig och flexibel, aktiebolagslag (aktiebolagslagen [2005:551]).</p>
<p>Mot denna bakgrund framstår det som naturligt att nu göra en samlad översyn av föreningslagen. Det finns också ett starkt önskemål från den samlade kooperationen om en sådan översyn.</p>
<p>Uppdrag</p>
<p>Allmänt</p>
<p>Utredaren ska se över de frågor som anges nedan. I den mån det bedöms motiverat och utredningstiden medger det får utredaren ta upp även andra frågor som avser föreningslagens innehåll och utformning.</p>
<p>En utgångspunkt för översynen ska vara att ett modernt och enkelt regelverk behövs för såväl de stora kooperativa företagen som de småskaliga kooperativen och de sociala företagen, vars näringsverksamhet bedrivs med sociala mål och i kooperativ form.</p>
<p>De ärenden med anknytning till föreningslagen som finns i Justitiedepartementet och som kommer in till departementet under utredningstiden kommer i den mån det bedöms lämpligt och efter samråd med utredaren att överlämnas till denne.</p>
<p>Utredaren ska lägga fram förslag till de författningsändringar som han eller hon anser vara befogade.</p>
<p>Utredaren ska särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och utforma förslagen så att företagens administrativa kostnader minskar så långt det är möjligt utan att andra viktiga intressen som t.ex. borgenärsskyddet, skattekontrollen och bekämpandet av ekonomisk brottslighet eftersätts.</p>
<p>Ändamålet och verksamheten</p>
<p>En ekonomisk förening har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet i vilken medlemmarna deltar som konsumenter eller andra förbrukare, som leverantörer, med egen arbetsinsats, genom att begagna föreningens tjänster eller på annat liknande sätt (se 1 kap. 1 § första stycket föreningslagen). Kravet på att medlemmarna ska delta i föreningens verksamhet brukar betecknas "det kooperativa kravet".</p>
<p>Definitionen av ekonomisk förening är central för lagstiftningen och bör vara utformad på ett ändamålsenligt och klart sätt. En fråga som kan uppkomma är om en förening ska betraktas som en ekonomisk förening enligt 1 kap. 1 § första stycket föreningslagen, trots att föreningens verksamhet eller syfte endast till viss del är av den natur som avses i stycket. För att en sådan förening ska betraktas som en ekonomisk förening anses det i dag krävas bl.a. att föreningen i huvudsak framträder som en förening där medlemmarna deltar i verksamheten på sätt som anges i paragrafens första stycke (se prop. 1986/87:7 s. 78 med hänvisning till äldre förarbeten), det s.k. huvudsaklighetsrekvisitet. I rättspraxis har uttalats att det i praktiken inte går att dra några fasta gränser för huvudsaklighetsrekvisitets tillämpning (se NJA 2000 s. 365). Huvudsaklighetsrekvisitet har kritiserats för att vara otydligt och det har sagts att rekvisitet bidrar till att försvåra omstruktureringar.</p>
<p>Det har vidare uppgetts att det förekommer ekonomiska föreningar där medlemmarna själva uppfattar att den ekonomiska verksamheten inte i första hand bedrivs i deras ekonomiska intresse, utan egentligen i ett närmast socialt eller på annat sätt ideellt intresse. Frågan uppkommer då om det innebär en lämplig avgränsning att ändamålet med verksamheten ska vara medlemmarnas "ekonomiska" intressen.</p>
<p>Det kooperativa kravet har nyligen varit föremål för överväganden i samband med tillkomsten av lagen <a href="https://lagen.nu/2006:595">(2006:595)</a> om europakooperativ. EG-förordningen om europakooperativ ger utrymme för att ett europakooperativ har s.k. investerande medlemmar, dvs. personer som inte räknar med att delta i verksamheten men som betalar medlemsinsats och har rösträtt på föreningsstämman (jfr prop. 2005/06:150 s. 149 f.). Möjligheten att ha investerande medlemmar utnyttjades dock inte av Sverige (se a. st.). Frågan om det kooperativa kravets utformning bör nu med hänsyn till utvecklingen inom det kooperativa företagandet behandlas i ett bredare perspektiv.</p>
<p>Det kooperativa kravet i föreningslagen är av grundläggande betydelse för den ekonomiska föreningen och ska behållas. Utredaren ska emellertid mot den ovan angivna bakgrunden överväga utformningen av det kooperativa kravet. Bör kravet lättas upp eller göras mer flexibelt? Utredaren ska i det sammanhanget överväga om det, för att underlätta kapitalanskaffningen i ekonomiska föreningar, bör införas en möjlighet att ha investerande medlemmar. Om en sådan ändring föreslås, ska utredaren även överväga om det bör göras motsvarande ändring för europakooperativ med säte i Sverige. Utredaren ska vidare överväga om definitionen av ekonomisk förening i övrigt är ändamålsenligt utformad. Huvudsaklighetsrekvisitet liksom kravet på att föreningen ska tillgodose medlemmarnas "ekonomiska intresse" ska därvid ägnas särskild uppmärksamhet.</p>
<p>Kooperativ verksamhet i delägda företag</p>
<p>I 1 kap. 1 § tredje stycket föreningslagen finns bestämmelser om kooperativ verksamhet i hel- och delägda företag. Möjligheten för en ekonomisk förening att bedriva kooperativ verksamhet i ett helägt dotterföretag infördes år 1998 (se prop. 1996/97:163). År 2006 infördes en möjlighet att bedriva kooperativ verksamhet även i ett delägt företag (se prop. 2005/06:84). Ett krav är dock att även övriga delägare är ekonomiska föreningar eller motsvarande utländska juridiska personer med hemvist inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Som skäl för detta krav anfördes i förarbetena att verksamhetens kooperativa karaktär i annat fall riskerade att urholkas (se prop. 2005/06:84 s. 11).</p>
<p>Det har från kooperationens sida framförts önskemål om att lagstiftaren nu ska gå ett steg längre och alltså tillåta delägare som inte själva är ekonomiska föreningar. Det har uttalats att den nuvarande regleringen kan hindra önskvärda omstruktureringar inom kooperationen.</p>
<p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om kravet på att övriga delägare ska vara ekonomiska föreningar kan avskaffas eller mjukas upp utan att de kooperativa företagens särart träds för när.</p>
<p>Ett flexiblare regelverk</p>
<p>Bestämmelserna i föreningslagen gör, med några undantag, inte skillnad mellan olika kategorier av föreningar. Här föreligger en olikhet i förhållande till aktiebolagslagen, som skiljer på publika och privata aktiebolag (se 1 kap. 2 § aktiebolagslagen). Skillnaderna märks bl.a. när det gäller kapitalanskaffning och aktiekapitalets storlek.</p>
<p>Även om ekonomiska föreningar inte har delats in i olika kategorier finns det i föreningslagen särregler för föreningar som uppfyller vissa villkor. Det gäller t.ex. krav på att ha en verkställande direktör, som ska utses om antalet anställda i föreningen under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren i medeltal har överstigit 200 (se 6 kap. 3 § föreningslagen, jfr 8 kap. 5 § angående revisorer).</p>
<p>De förhållanden som ekonomiska föreningar verkar under kan variera avsevärt. Vissa föreningar har ett stort antal medlemmar och en omfattande verksamhet, medan andra föreningar är små. Behovet av reglering kan därför variera mellan skilda slag av föreningar.</p>
<p>De förhållanden som ligger till grund för uppdelningen mellan publika och privata aktiebolag gör sig emellertid inte gällande på samma sätt för ekonomiska föreningar. Den ekonomiska föreningen har mer karaktären av personassociation än en kapitalassociation och vänder sig inte på samma sätt till allmänheten för att skaffa kapital. Däremot kan det finnas andra faktorer som skulle kunna motivera särskilda regler i vissa hänseenden.</p>
<p>Mot den här bakgrunden och i syfte att göra lagstiftningen mer flexibel för ekonomiska föreningar ska utredaren överväga om sådana faktorer som föreningens storlek, verksamhetens omfattning, dess art eller någon annan faktor kan motivera särskilda regler i vissa avseenden.</p>
<p>En annan fråga är om det i större utsträckning än i dag bör överlämnas till medlemmarna att själva reglera olika frågor i stadgarna. Fullmäktigesystemet är ett exempel på en fråga som i dag kan regleras i stadgarna. Finns det andra regler i föreningslagen som bör göras dispositiva?</p>
<p>En utgångspunkt för övervägandena ska vara att den grundläggande systematiken i föreningslagen, dvs. att lagen gäller samtliga ekonomiska föreningar såvitt annat inte anges, ska bibehållas. En annan utgångspunkt ska vara att regelverket inte ska lägga några omotiverade administrativa bördor på föreningar. Särskilt de mindre föreningarnas intressen ska beaktas.</p>
<p>Medlemskapet</p>
<p>För en ekonomisk förening gäller den s.k. öppenhetsprincipen. En ekonomisk förening får inte vägra någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för vägran med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller föreningens syfte eller annan orsak (se 3 kap. 1 § föreningslagen).</p>
<p>Medlemmarna förutsätts delta i föreningens verksamhet. Föreningslagen innehåller visserligen inte någon direkt reglering av rätten att nyttja föreningen. Det anses emellertid att en sådan rätt i princip föreligger och att föreningen därför har en s.k. mottagningsplikt. I t.ex. en producentförening innebär detta en rätt för medlemmarna att leverera till föreningen och en motsvarande skyldighet för föreningen att ta emot leveransen. Mottagningsplikten går också tillbaka på principen att föreningens medlemmar ska behandlas lika.</p>
<p>Det har påpekats att det ibland kan vara svårt att hålla en rimlig balans mellan å ena sidan medlemmarnas leveranser - som kan variera avsevärt över tid utan att föreningen kan påverka det - och å andra sida föreningens kapacitet och befintliga avsättningsmöjligheter. Man har därför menat att det kan finnas skäl att se över möjligheterna för en förening att kunna vägra någon inträde som medlem (jfr prop. 1996/97:163 s. 34, där regeringen gjorde bedömningen att det skulle föra för långt att göra ingrepp i öppenheten). Problem av detta slag aktualiserar också mottagningspliktens utformning.</p>
<p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om det finns skäl att utöka möjligheterna för föreningar att neka medlemskap. Utredaren ska särskilt undersöka hur kravet på särskilda skäl i 3 kap. 1 § första stycket föreningslagen tillämpas och överväga om kravet bör ändras eller förtydligas. Utredaren ska i det här sammanhanget även överväga om den s.k. mottagningsplikten är ändamålsenligt utformad.</p>
<p>En utgångspunkt för övervägandena ska vara att den ekonomiska föreningen även i fortsättningen som huvudregel ska vara en öppen associationsform.</p>
<p>Inom ramen för regeringens regelförenklingsarbete har förandet av medlemsförteckning uppmärksammats. Styrelsen ska föra en medlemsförteckning (se 3 kap. 6 § föreningslagen). Denna ska innehålla ett flertal uppgifter, bl.a. om varje medlems namn och postadress och det antal medlemsinsatser med vilket han eller hon deltar i föreningen. Medlemsförteckningen ska hållas tillgänglig hos föreningen för var och en som vill ta del av den. Enligt Nuteks mätning av näringslivets administrativa kostnader för associationsrätt (R 2008:02) innebär arbetet med att föra medlemsförteckningen en jämförelsevis stor kostnad för ekonomiska föreningar. Utredaren ska mot den bakgrunden undersöka om regelverket kring medlemsförteckningen går att förenkla.</p>
<p>Återbetalning av medlemsinsats</p>
<p>En medlem som har avgått ur föreningen har rätt att sex månader efter avgången få ut sina inbetalda eller genom insatsemission tillgodoförda medlemsinsatser. Beloppet får dock inte överstiga vad som belöper på honom eller henne i förhållande till övriga medlemmar av föreningens egna kapital enligt den balansräkning som hänför sig till tiden för avgången (se 4 kap. 1 § föreningslagen).</p>
<p>Det har påpekats att den gällande ordningen inte är helt ändamålsenlig. I t.ex. arbetskooperativ kan investeringar få stå tillbaka för större löneuttag eller arvoden, eftersom medlemmarna inte kan räkna med att få del av den värdetillväxt som eventuella investeringar kan medföra. I producentkooperativ, där det kan finnas behov av omfattande investeringar, kan det ibland vara svårt att dra till sig insatskapital i önskvärd omfattning. Ett sätt att öka förutsättningarna för att insatskapitalet blir kvar i föreningen under lång tid och dessutom öka insatsens attraktivitet skulle kunna vara att göra det möjligt för föreningen att lösa medlemmarnas andelar vid avgång ur föreningen till ett värde som är högre än insatsens nominella värde (jfr 4 § 10 lagen [1975:417] om sambruksföreningar, där en sådan ordning gäller, och 2 kap. 9 § lagen [2002:93] om kooperativ hyresrätt, där en sådan ordning inte gäller, och de överväganden som gjordes i anslutning till införandet av den senare bestämmelsen, se prop. 2001/02:62 s. 55 f.). Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) och Stockholms Kooperativa Bostadsförening (SKB) har i en skrivelse begärt att reglerna om återbetalning av medlemsinsats i kooperativa hyresrättsföreningar ändras i denna riktning (dnr Ju2006/7535/L1).</p>
<p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om det bör vara möjligt att återbetala insatser i ekonomiska föreningar och kooperativa hyresrättsföreningar till annat än nominellt värde och vilka förutsättningarna för detta i så fall bör vara.</p>
<p>Ändring av stadgarna</p>
<p>Ett beslut att ändra stadgarna fattas av föreningsstämman. Det är giltigt, om samtliga röstberättigade i föreningen har förenat sig om det. Beslutet är även giltigt, om det har fattats på två på varandra följande stämmor och på den senare stämman biträtts av minst två tredjedelar av de röstande eller den större majoritet som krävs i vissa särskilda fall (se 7 kap. 14 § föreningslagen).</p>
<p>I aktiebolag räcker det med ett stämmobeslut för att få till stånd en ändring av stadgarna, förutsatt att beslutet har biträtts av aktieägare med minst två tredjedelar av såväl de avgivna rösterna som de aktier som är företrädda på stämman (se 7 kap. 42 § aktiebolagslagen).</p>
<p>I förarbetena till den nuvarande föreningslagen framhöll regeringen att anknytningen mellan föreningen och dess medlemmar ofta är av starkt personlig karaktär och att beslut om ändring av stadgarna kan ha ingripande betydelse för medlemmarna. Därför bibehölls kravet på två stämmobeslut för ändring av stadgarna för det fall att inte alla medlemmar har biträtt ändringsförslaget på den första stämman (se prop. 1986/87:7 s. 137 f.).</p>
<p>Det kan samtidigt anföras bl.a. effektivitetsskäl för en ordning som innebär att stadgarna kan ändras med endast ett beslut. Utredaren ska därför överväga om det i ekonomiska föreningar eller i vissa slag av sådana föreningar bör vara möjligt att ändra stadgarna genom endast ett stämmobeslut, fattat med kvalificerad majoritet.</p>
<p>Ett beslut om ändring av stadgarna ska genast anmälas för registrering (se 7 kap. 14 § fjärde stycket föreningslagen). Bolagsverket är registreringsmyndighet. Enligt Nuteks mätning (se ovan) innebär förfarandet vid registrering av stadgeändringar hos Bolagsverket en jämförelsevis stor kostnad för ekonomiska föreningar. Utredaren ska mot den bakgrunden undersöka om registreringsförfarandet går att förenkla.</p>
<p>Föreningsstämman</p>
<p>Vid införandet av den nya aktiebolagslagen diskuterades bl.a. användandet av modern teknik vid bolagsstämma (se prop. 2004/05:85, s. 291 ff.). Frågor som togs upp var bl.a. aktieägarnas möjligheter att delta i en bolagsstämma utan att vara personligen närvarande på stämman, möjligheten att delta i stämman på distans och elektronisk omröstning. I vissa avseenden föreslogs nya regler. I stort kunde emellertid konstateras att gällande bestämmelser inte lade hinder i vägen för användandet av modern teknik och att befintliga regler därför kunde föras över till den nya aktiebolagslagen.</p>
<p>Utredaren ska göra en motsvarande översyn av möjligheterna att använda modern teknik vid en föreningsstämma och överväga behovet av ändrade regler. Utredaren ska därvid analysera möjligheten att hålla föreningsstämma/fullmäktigemöte på flera platser, som knyts samman med tekniska lösningar, och även överväga om medlemmarnas möjligheter att delta i beslutsfattandet på föreningsstämman behöver förbättras på något annat sätt.</p>
<p>Utredaren ska även i övrigt undersöka om reglerna om föreningsstämma kan förenklas och göras mindre betungande för föreningarna, utan att medlemmarnas berättigade intressen eftersätts.</p>
<p>Överskottsutdelning och annan användning av föreningens egendom</p>
<p>Värdeöverföringar</p>
<p>Bestämmelserna i föreningslagen om skydd för föreningens egna kapital är inte lika omfattande som aktiebolagslagens bestämmelser. I 10 kap. finns dock vissa bestämmelser om användningen av föreningens egendom.</p>
<p>I 10 kap. 1 § sägs att föreningens medel får betalas ut till medlemmarna endast i form av överskottsutdelning, återbetalning av medlemsinsatser, utbetalning vid nedsättning av medlemsinsatsernas belopp och utskiftning vid föreningens likvidation. Bestämmelsen är formulerad som ett "utbetalningsförbud" och hade en motsvarighet i 1975 års aktiebolagslag. I 2005 års aktiebolagslag är det centrala emellertid inte om det har skett en utbetalning av pengar eller inte, utan om det har skett en värdeöverföring. Reglerna i den nya aktiebolagslagen som begränsar möjligheterna till förmögenhetsöverföring från bolaget knyter alltså an till begreppet "värdeöverföring".</p>
<p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om det finns anledning att ändra föreningslagens bestämmelser om utbetalning. En särskild fråga i det sammanhanget är vilken tillläggsinformation om s.k. orealiserade vinster som bör tas fram inför beslut om olika slag av värdeöverföringar (jfr prop. 2004/05:24 s. 129).</p>
<p>Reservfonden</p>
<p>I 10 kap. 6 § första stycket föreningslagen finns bestämmelser om avsättning till reservfond. Till reservfonden ska normalt avsättas minst fem procent av den del av föreningens nettovinst för året som inte går åt för att täcka en balanserad förlust. Vid avsättning till reservfonden ska till nettovinsten räknas även gottgörelser. Uppgår reservfonden till minst 20 procent av det inbetalda insatskapitalet behöver någon avsättning till reservfond inte ske, om summan av reservfonden och det inbetalda insatskapitalet uppgår antingen till minst 40 procent av nettovärdet på föreningens tillgångar eller till minst samma belopp som föreningens skulder och avsättningar enligt balansräkningen. Syftet med dessa bestämmelser är att tvångsvis skapa en successiv konsolidering av föreningarna. I 10 kap. 6 § andra stycket föreningslagen anges också vissa andra fall där avsättning ska ske till reservfonden.</p>
<p>Också 1975 års aktiebolagslag innehöll bestämmelser om reservfond. Dessa var dock något annorlunda utformade än motsvarande bestämmelser i föreningslagen. Kravet på avsättning till reservfond i aktiebolag är numera borttaget. Som skäl anfördes i förarbetena till 2005 års aktiebolagslag att en grundläggande svaghet i regelverket var att kravet på avsättning är beroende av aktiekapitalets storlek och att skyldigheten att göra avsättningar upphör när reservfonden - tillsammans med eventuell överkursfond - uppgår till 20 procent av aktiekapitalet. Eftersom aktieägarna själva bestämmer storleken på aktiekapitalet, var det i viss mån möjligt att undgå skyldigheten att göra avsättningar till reservfonden. Mot bakgrund av hur godtyckligt bestämmelserna kunde slå ansågs de inte tillgodose bolagens konsolideringsbehov på ett ändamålsenligt sätt (se prop. 2004/05:85 s. 390).</p>
<p>Även i ekonomiska föreningar är det medlemmarna som bestämmer storleken på insatskapitalet (jfr 7 kap. 14 § femte stycket föreningslagen). Det finns inte någon minimigräns för insatskapitalet. De skäl som åberopades i förarbetena till 2005 års aktiebolagslag kan därför - även om förhållandena inte är helt jämförbara - ha viss bärkraft även när det gäller ekonomiska föreningar.</p>
<p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om kravet på avsättning till reservfonden bör avskaffas även för de ekonomiska föreningarnas del.</p>
<p>Försiktighetsregeln</p>
<p>I såväl föreningslagen som aktiebolagslagen finns en s.k. försiktighetsregel, som utgör ett viktigt inslag i borgenärsskyddet. Regeln har dock numera, efter reformeringen av aktiebolagsrätten, olika utformning i de båda lagarna. Överskottsutdelning får i en ekonomisk förening inte ske med så stort belopp att utdelningen med hänsyn till föreningens eller koncernens konsolideringsbehov, likviditet eller ställning i övrigt står i strid med god affärssed (se 10 kap. 3 § andra stycket föreningslagen). Ett aktiebolag får genomföra en värdeöverföring till aktieägare eller annan endast om den framstår som försvarlig med hänsyn till de krav som verksamhetens art, omfattning och risker ställer på storleken av det egna kapitalet, och bolagets konsolideringsbehov, likviditet och ställning i övrigt (se 17 kap. 3 § andra stycket aktiebolagslagen).</p>
<p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om den aktuella bestämmelsen i föreningslagen bör anpassas till regleringen i aktiebolagslagen.</p>
<p>Omvandling av föreningar</p>
<p>Fusion</p>
<p>Bestämmelserna om fusion i föreningslagen har nyligen varit föremål för ändringar (se prop. 2007/08:15, bet. 2007/08:CU4, SFS 2008:3). Ändringarna, som trädde i kraft den 15 februari 2008, har skett dels för att genomföra EG:s direktiv om gränsöverskridande fusioner, dels för att anpassa föreningslagens bestämmelser om fusion till aktiebolagslagens motsvarande regler. I propositionen sades att anpassningen av föreningslagens fusionsregler till aktiebolagslagens fusionsregler i detta sammanhang bör ske med viss försiktighet. Mer ingripande förändringar i sak borde, enligt propositionen, anstå till den nu aktuella översynen av föreningslagen (se a.a. s. 72).</p>
<p>Utredaren ska mot den här bakgrunden analysera vilka ytterligare förändringar som bör göras i föreningslagens fusionsbestämmelser.</p>
<p>Delning av föreningar</p>
<p>I den nya aktiebolagslagen har införts bestämmelser om delning av aktiebolag. Delning kan ske genom att ett bolags samtliga tillgångar och skulder övertas av två eller flera andra bolag, varvid det överlåtande bolaget upplöses utan likvidation. Delning kan också ske genom att en del av ett bolags tillgångar och skulder övertas av ett eller flera andra bolag utan att det överlåtande bolaget upplöses.</p>
<p>Föreningslagen innehåller inte några särskilda bestämmelser om delning av en ekonomisk förening. Vill man dela upp en förening i två eller flera, måste det därför ske med hjälp av befintliga regler i föreningslagen, framför allt reglerna om likvidation.</p>
<p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga om det bör införas särskilda bestämmelser i föreningslagen om delning av föreningar.</p>
<p>Tekniska anpassningar till aktiebolagslagen</p>
<p>Den nuvarande föreningslagen är, som redan har nämnts, uppbyggd efter förebild i 1975 års aktiebolagslag. Det kan finnas anledning att, även i andra avseenden än de som har tagits upp ovan, göra tekniska anpassningar i föreningslagen till det som numera gäller enligt 2005 års aktiebolagslag. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om föreningens ledning (se 6 kap. föreningslagen), där ett flertal bestämmelser kan behöva anpassas till bestämmelserna i 8 kap. aktiebolagslagen om bolagets ledning.</p>
<p>Utredaren ska mot den här bakgrunden analysera vilka tekniska anpassningar till aktiebolagslagen som bör göras i föreningslagen.</p>
<p>Andra förenklingsåtgärder</p>
<p>Administrativa bördor</p>
<p>Regeringen har redan vidtagit vissa åtgärder för att underlätta för ekonomiska föreningar. Den 1 mars 2008 trädde nya regler i kraft om registrering av förlagsandelar. Ändringarna innebär att förlagsandelsbevis i skriftlig form inte ska behöva utfärdas vid kapitaltillskott i form av förlagsinsatser, om förlagsandelarna i stället registreras i ett avstämningsregister hos en central värdepappersförvarare (se prop. 2006/07:112, bet. 2007/08:CU2, rskr. 2007/08:28). Och sedan den 1 april 2008 är det möjligt för ekonomiska föreningar att ge in registreringsanmälningar, ansökningar och årsredovisningshandlingar till registreringsmyndigheten på elektronisk väg (se prop. 2007/08:45, bet. 2007/08:CU17, rskr. 2007/08:138).</p>
<p>Som nämnts ovan har regeringen som målsättning att företagens administrativa kostnader på grund av de statliga regelverken ska minska med 25 procent till år 2010 (se prop. 2006/07:1, utg.omr. 24, s. 27).</p>
<p>Utredaren ska mot den här bakgrunden undersöka även andra tänkbara åtgärder för att underlätta för företagande i ekonomiska föreningar än de som har behandlats ovan. Innehållet i Nuteks rapport om näringslivets administrativa kostnader till följd av regelverket på det associationsrättsliga området (R 2008:02) ska därvid särskilt beaktas. Utredaren får ta upp alla frågor om förenkling av föreningslagen som aktualiseras under utredningsarbetet i den utsträckning som det finns utrymme för det under utredningstiden. De förslag som utredaren lägger fram ska vara utformade så att de ekonomiska föreningarnas administrativa börda minskas så långt det är möjligt utan att andra viktiga intressen som t.ex. borgenärsskyddet, skattekontrollen och bekämpandet av ekonomisk brottslighet eftersätts.</p>
<p>En språklig och redaktionell översyn av föreningslagen</p>
<p>Det har under årens lopp gjorts ett relativt stort antal ändringar i föreningslagen. Utredaren ska därför göra en genomgripande språklig och redaktionell översyn av lagen. Inriktningen på arbetet ska vara att göra regelverket mer överskådligt och lättillgängligt så att det tillgodoser de krav som bör kunna ställas på en modern lagstiftning. Enhetlighet och förutsebarhet i tillämpningen ska befrämjas och eventuella oklarheter i regelverket undanröjas.</p>
<p>Särskilda frågor för utredaren att ta ställning till är om benämningen ekonomisk förening bör behållas eller om en ny beteckning bör väljas och om bestämmelserna om ekonomiska föreningar bör överföras till en ny lag (jfr prop. 1986/87:7 s. 61 f.).</p>
<p>En ny beteckning på ekonomiska föreningar bör väljas endast om utredaren finner att en sådan lösning har fördelar som klart överväger de nackdelar som finns med en sådan ändring.</p>
<p>Kritik från FATF</p>
<p>Den internationella organisationen FATF (Financial Action Task Force) arbetar med bekämpandet av penningtvätt och finansiering av terrorism. En av FATF:s arbetsuppgifter är att utvärdera medlemsländernas lagstiftning. I det sammanhanget har uppmärksammats en fråga om s.k. verklig förmånstagare/huvudman (beneficial ownership) med anknytning till bl.a. föreningslagen. Med verklig förmånstagare/huvudman avses den fysiska person som ytterst äger eller kontrollerar något visst subjekt, t.ex. en medlem i en ekonomisk förening. Även den fysiska person för vars räkning en transaktion eller en verksamhet utförs kan betecknas som verklig förmånstagare/huvudman (jfr SOU 2007:23 s. 107). FATF har gjort gällande att det inte går att på ett effektivt sätt ta reda på vem som är verklig förmånstagare/huvudman till svenska juridiska personer.</p>
<p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga hur FATF:s synpunkter lämpligen kan tas om hand såvitt gäller ekonomiska föreningar. De åtgärder som föreslås ska vara proportionerliga.</p>
<p>Vissa frågor om dispens</p>
<p>I samband med införandet av de nya reglerna om gränsöverskridande fusioner väckte Lagrådet en fråga om överklagande av vissa dispensbeslut enligt föreningslagen. Av 15 kap. 6 § föreningslagen följer att Bolagsverkets beslut i dispensärenden ska överklagas till regeringen. Ärendena gäller bl.a. dispens från skyldighet att utse verkställande direktör och dispens från krav på att verkställande direktör och halva antalet styrelseledamöter ska vara bosatta inom EES. Enligt Lagrådet är ärendena inte av den karaktären att en överprövning av ett politiskt organ är motiverad. Lagrådet förespråkade därför att uppgiften att pröva överklaganden i ärendena flyttas över till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen instämde i Lagrådets uppfattning. Innan uppgiften att pröva överklaganden av detta slag flyttas över till domstol kunde det enligt regeringen emellertid finnas anledning att precisera de materiella kriterierna för dispens. Eftersom detta krävde ytterligare överväganden, kunde något förslag inte lämnas i frågan (se prop. 2007/08:15 s. 120 f.).</p>
<p>Utredaren ska mot den här bakgrunden överväga vilka de materiella kriterierna för dispens bör vara och föreslå de författningsändringar som krävs för en överflyttning av prövningen till allmän förvaltningsdomstol.</p>
<p>Bestämmelser av samma slag finns även i 31 kap. 1 § aktiebolagslagen. Utredarens uppdrag omfattar även dessa bestämmelser.</p>
<p>Närliggande lagstiftning</p>
<p>Det finns ett antal lagar som reglerar särskilda former av ekonomiska föreningar. Dessa lagar innehåller hänvisningar till föreningslagen. Så är fallet med bl.a. bostadsrättslagen <a href="https://lagen.nu/1991:614">(1991:614)</a>, lagen om kooperativ hyresrätt <a href="https://lagen.nu/2002:93">(2002:93)</a> och lagen om sambruksföreningar <a href="https://lagen.nu/1975:417">(1975:417)</a>.</p>
<p>En annan närliggande lag är lagen <a href="https://lagen.nu/2006:595">(2006:595)</a> om europakooperativ. Den lagen innehåller bestämmelser som kompletterar rådets förordning (EG) nr 1453/2003 av den 22 juli 2003 om stadga för europeiska kooperativa föreningar (SCE-föreningar).</p>
<p>I 12 kap. lagen <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a> om bank- och finansieringsrörelse finns särskilda associationsrättsliga bestämmelser för kreditmarknadsföreningar.</p>
<p>Utredaren ska analysera vilka konsekvenser föreslagna ändringar i föreningslagen kan få för de nämnda lagarna och för andra författningar, bl.a. inom skatteområdet, som innehåller hänvisningar till föreningslagen eller som i övrigt berör ekonomiska föreningar. Om översynen ger vid handen att det finns behov av konsekvensändringar, ska utredaren lägga fram förslag till sådana.</p>
<p>Vissa av frågorna i uppdraget har betydelse för tillämpningen av inkomstskattereglerna. Förändringar i t.ex. öppenhetsprincipen kan få betydelse för vilka föreningar som kan betraktas som s.k. kooperativa föreningar i inkomstskattelagens mening (se 39 kap. 21 § inkomstskattelagen [1999:1229]). Kooperativa föreningar har i vissa avseenden särskilda skatteregler, bl.a. får lämnad utdelning som huvudregel dras av. Utredaren ska mot den här bakgrunden redovisa konsekvenserna av lämnade förslag och vid behov även lämna de förslag till förändringar i inkomstbeskattningen som behövs för att det nuvarande skatteuttaget från denna sektor, inklusive beskattningen av föreningarnas medlemmar, ska vara oförändrat. Utredaren ska särskilt beakta att den befintliga skattemässiga relationen, och därmed även konkurrenssituationen, mellan å ena sidan ekonomiska föreningar och å andra sidan aktiebolag inte påverkas.</p>
<p>I lagen <a href="https://lagen.nu/1995:1570">(1995:1570)</a> om medlemsbanker finns ett i princip heltäckande associationsrättsligt regelverk för ekonomiska föreningar som driver bankverksamhet, s.k. medlemsbanker. De senaste årens lagstiftningsarbete när det gäller finansiella företag har varit inriktat på att samla särskilda associationsrättsliga bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse, och i övrigt låta den allmänna associationsrättsliga lagstiftningen vara tillämplig på dessa företag. Så har, som har påpekats ovan, gjorts med kreditmarknadsföreningarna. Det finns skäl att ha samma ordning för medlemsbankerna. Utredaren ska därför lägga fram förslag om avveckling av lagen om medlemsbanker och förslag till särskilda associationsrättsliga bestämmelser om medlemsbanker i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Utredaren ska även föreslå de övriga författningsändringar som är nödvändiga med anledning av att lagen om medlemsbanker upphävs.</p>
<p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p>
<p>Till stöd för utredarens arbete med förslagen ska inrättas en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna.</p>
<p>Utredaren ska samråda med berörda organisationer och myndigheter. När det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för företagen, ska samråd ske med Näringslivets Regelnämnd NNR.</p>
<p>Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta det pågående arbetet i Justitiedepartementet med att ta bort revisionsplikten för små företag, det arbete som bedrivs av Utredningen om enklare redovisningsregler (dir. 2007:78) och det arbete som bedrivs av Utredningen om ett enklare aktiebolag (dir. 2007:132). Också det arbete som bedrivs av den sakkunniga person som fått i uppdrag att överväga vissa frågor om aktieägares rättigheter, m.m. ska uppmärksammas och beaktas.</p>
<p>Utredaren ska också hålla sig informerad om det pågående arbetet inom Regeringskansliet med en ny associationsrätt för försäkringsföretag (se SOU 2006:55).</p>
<p>Utredaren ska i sitt arbete beakta Nuteks redovisning av företagens administrativa kostnader på associationsrättens område.</p>
<p>Utredaren ska göra de internationella jämförelser som anses befogade. Regleringen i andra nordiska länder bör ges en särskild belysning och beaktas i arbetet.</p>
<p>Utredaren ska redovisa konsekvenserna för näringslivet och det allmänna av de förslag som läggs fram. Vid bedömningen av förslagens påverkan på företagens administrativa kostnader ska utredaren ta hjälp av Nutek. Om förslagen kan bedömas medföra ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<p>Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser som de förslag som lämnas har i ett jämställdhetsperspektiv, särskilt i fråga om kvinnors företagande (jfr prop. 2006/07:1, utg.omr. 24, s. 26).</p>
<p>Utredaren ska i ett delbetänkande senast den 1 april 2009 redovisa resultatet av sina överväganden i anslutning till avsnitten ovan om</p>
<p>- ändring av stadgarna,</p>
<p>- föreningsstämman, och</p>
<p>- andra förenklingsåtgärder i den del som avser administrativa bördor.</p>
<p>Övriga delar av uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2010. Om utredaren finner det lämpligt, får den del av uppdraget som gäller föreningslagen redovisas i ett delbetänkande.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:26/2008-03-13T12:00:00+01:002008-03-13T12:00:00+01:002008:26 Säkerhetskopiors rättsliga status och utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk formJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 13 mars 2008</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av vissa av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF).</p>
<p>Kommittén ska överväga</p>
<p>- om säkerhetskopior av handlingar och de upptagningar - på t.ex. magnetband - som innehåller säkerhetskopior av handlingar ska undantas från begreppet allmän handling,</p>
<p>- vilken betydelse en eventuell arkivering av en upptagning som innehåller säkerhetskopior av handlingar kan få för de kopior av icke allmänna handlingar som ingår i upptagningen,</p>
<p>- om det - i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling - finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> till skydd för uppgifter på säkerhetskopior,</p>
<p>- om eventuella förslag till lagändringar innebär att bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien år 2004 bör ändras eller upphävas,</p>
<p>- om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling som en tjänsteman fattat i ett statsråds ställe ska överklagas till regeringen.</p>
<p>Kommittén ska vidare överväga</p>
<p>- om det i sekretesslagen eller i annan lag ska införas en skyldighet för myndigheter, generellt eller i mer begränsad utsträckning, att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form,</p>
<p>- vilka konsekvenser en sådan skyldighet skulle få för bl.a. enskildas personliga integritet samt</p>
<p>- om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bör ändras eller upphävas.</p>
<p>Om kommittén föreslår att det ska införas en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, ska den överväga om en sådan skyldighet bör leda till ändringar i avgiftsregleringen.</p>
<p>Kommittén ska föreslå de grundlagsändringar och andra författningsändringar som den finner motiverade. Uppdraget ska, i den del det avser förslag till grundlagsändringar, redovisas senast den 31 december 2008 och i övriga delar senast den 31 december 2009.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Offentlighetsprincipen</p>
<p>Allmänt om offentlighetsprincipen</p>
<p>Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas emellertid i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF.</p>
<p>Handlingsoffentlighetens främsta syfte är att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Av inledningsstadgandet i 2 kap. TF framgår emellertid att handlingsoffentligheten har ett vidare syfte. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar även till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Handlingsoffentligheten fyller därmed också ett syfte som informationsförsörjare i vid mening.</p>
<p>Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF framställningar i skrift eller bild, dvs. handlingar i traditionell form, som kan uppfattas utan tekniskt hjälpmedel. Med handling förstås därutöver upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Som exempel på upptagningar kan nämnas uppgifter som finns på cd-skivor, dvd-skivor och bandupptagningar av olika slag.</p>
<p>Handlingsoffentligheten gäller dock inte utan undantag. Hänsyn till andra intressen måste ibland ges företräde framför intresset av insyn.</p>
<p>För att det ska finnas en rätt att ta del av en handling hos en myndighet krävs för det första - förutom att handlingen förvaras hos myndigheten - att handlingen har nått ett sådant stadium i handläggningen att den är att betrakta som "allmän". En handling måste därför antingen vara inkommen till (2 kap. 6 § TF) eller upprättad hos (2 kap. 7 § TF) myndigheten för att en rätt till insyn ska föreligga.</p>
<p>Rätten till insyn förutsätter dessutom att det är fråga om en allmän handling som inte helt eller delvis omfattas av sekretess, utan är offentlig. Rätten att ta del av en allmän handling får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF uppräknade intressen. I sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess som syftar till att skydda såväl allmänna som enskilda intressen.</p>
<p>Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör också en av grunderna för det offentliga arkivväsendet. Arkivlagen <a href="https://lagen.nu/1990:782">(1990:782)</a> innehåller grundläggande föreskrifter om arkiv hos såväl statliga som kommunala myndigheter. I lagen finns bestämmelser om vad som ingår i en myndighets arkiv samt om arkivvård och gallring av allmänna handlingar.</p>
<p>Utskriftsundantaget</p>
<p>Den som önskar ta del av en allmän handling (sökanden) har rätt att ta del av handlingen på två olika sätt. För det första kan sökanden avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten tillhandahåller den på stället (2 kap. 12 § TF). Sökanden kan också ta del av handlingen genom att mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia (2 kap. 13 § TF). En upptagning för automatiserad behandling behöver dock aldrig lämnas ut i annan form än utskrift i större utsträckning än vad som följer av lag. Syftet med detta s.k. utskriftsundantag är att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång (prop. 1973:33 s. 85 f.).</p>
<p>Tidigare utredningar</p>
<p>I juni 1995 tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté, Datalagskommittén, som bl.a. fick i uppdrag att föreslå de ändringar i tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet som var motiverade för att grundlagsregleringen skulle vara anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. Avsikten var att kommittén skulle överväga hur offentlighetsprincipen skulle kunna tillämpas under nya tekniska förutsättningar och att lagstiftningen skulle göras så oberoende som möjligt av tekniska begrepp och termer. En av utgångspunkterna för uppdraget var att allmänhetens tillgång till information skulle vara oberoende av på vilket sätt myndigheterna valt att registrera informationen.</p>
<p>I sitt betänkande Integritet, Offentlighet, Informationsteknik föreslog Datalagskommittén bl.a. att offentlighetsprincipen skulle utvidgas till att även omfatta en rätt att få ut allmänna handlingar och andra uppgifter i elektronisk form (SOU 1997:39). Förslaget ledde dock inte till lagstiftning.</p>
<p>Offentlighets- och sekretesskommittén avlämnade i januari 2001 delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3). Kommittén betonade vikten av att den grundlagsfästa offentlighetsinsynen inte fick vara utformad så att den förhindrade myndigheternas möjligheter att utnyttja utvecklingen av ny teknik för sin informationsverksamhet. I betänkandet föreslogs bl.a. att det i tryckfrihetsförordningen skulle införas en skyldighet att under vissa förutsättningar lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. För att framhålla arkiverings- och gallringsreglernas betydelse för offentlighetsprincipen föreslog kommittén också att det skulle införas en hänvisning till dessa regler i tryckfrihetsförordningen.</p>
<p>Det sistnämnda förslaget ledde till att det infördes en ny bestämmelse i 2 kap. 18 § TF i vilken det anges att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag.</p>
<p>Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag om att i TF införa en skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form fick ett blandat mottagande vid remissbehandlingen. Flera remissinstanser ställde sig tveksamma till förslaget medan andra uttryckligen avstyrkte det. Förslaget kom bl.a. mot denna bakgrund inte att genomföras (prop. 2001/02:70 s. 29). Regeringen anförde i lagstiftningsärendet att allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar borde effektiviseras i samma utsträckning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmänhet samt att regleringen av handlingsoffentligheten såvitt avser elektroniskt lagrade handlingar i största möjliga mån borde korrespondera med den som gäller för pappershandlingar. Regeringen ansåg emellertid att intresset av att underlätta insyn i myndigheternas verksamhet måste vägas mot behovet av att skydda enskilda mot otillbörliga integritetsingrepp. Det var enligt regeringen svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kunde få för skyddet av den personliga integriteten. Denna synpunkt gjorde sig särskilt starkt gällande i fråga om s.k. massuttag av personuppgifter ur stora databaser hos myndigheter. Regeringen ansåg dock att det fanns anledning att göra det möjligt att i vanlig lag införa en skyldighet att lämna ut åtminstone vissa kategorier av allmänna handlingar. Därför ändrades bestämmelsen i 2 kap. 13 § TF på så sätt att det numera framgår att det i lag kan finnas bestämmelser som ålägger en myndighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. I propositionen uttalade regeringen att den hade för avsikt att vid ett senare tillfälle återkomma till frågan om hur en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form borde regleras.</p>
<p>Gemenskapsrättsliga krav på elektroniskt utlämnande</p>
<p>Av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/58/EG av den 15 juli 2003 om ändring av rådets direktiv 68/151/EEG när det gäller krav på offentlighet i vissa typer av bolag, följer en skyldighet för registreringsmyndigheten (i Sverige Bolagsverket) att på begäran tillhandahålla uppgifter och handlingar elektroniskt. Regeringen föreslog därför i propositionen Elektronisk ingivning för vissa finansiella företag, m.m. att en sådan skyldighet skulle tas in i lagen <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a> om bank- och finansieringsrörelse och i försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/1982:713">(1982:713)</a> beträffande uppgifter och handlingar som finns i elektronisk form i bankregistret respektive försäkringsregistret (prop. 2007/08:35). Riksdagen beslutade den 20 december 2007 i enlighet med regeringens förslag (bet. 2007/08:FiU9, rskr. 2007/08:120).</p>
<p>Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (det s.k. PSI-direktivet) innehåller en skyldighet att lämna ut begärd information elektroniskt om detta är möjligt och lämpligt. Direktivet har i denna del inte föranlett någon reglering i lag. I förordningen <a href="https://lagen.nu/2008:31">(2008:31)</a> om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter anges dock att information som en myndighet i enlighet med direktivet tillhandahåller för vidareutnyttjande får lämnas ut elektroniskt, om det är möjligt och lämpligt.</p>
<p>För närvarande pågår arbete med att i svensk rätt genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). Direktivet innehåller bl.a. en skyldighet för myndigheter och vissa organ att göra rumslig information, dvs. sådan information som direkt eller indirekt avser en viss plats eller ett visst geografiskt område, tillgänglig via nättjänster. Direktivets reglering tar således inte sikte på svenska myndigheters handläggning av framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Skyldigheten enligt direktivet innebär dock att en omfattande mängd allmänna handlingar aktivt ska göras tillgängliga elektroniskt. Direktivet ska vara genomfört senast den 15 maj 2009.</p>
<p>Den tekniska utvecklingen</p>
<p>Sverige hör till de mest datoriserade länderna i världen. Från att under 1960- och 1970-talen ha tagit sikte enbart på register- och databashantering har användningen av ny teknik under senare tid kommit att få en spridning inom alla områden i förvaltningen. Numera sker i princip all framställning av information hos myndigheterna på elektronisk väg. Myndigheterna tar dessutom i allt större utsträckning emot information genom elektronisk kommunikation. Härtill kommer att handlingar också lagras elektroniskt. Inom förvaltningen har man alltså i stor utsträckning dragit nytta av de möjligheter till lättillgänglighet, effektivitet och billig handläggning som den nya informationstekniken ger.</p>
<p>I propositionen Ett informationssamhälle för alla uttalade regeringen att en vägledande inriktning för IT-politiken ska vara att främja demokrati och rättvisa. Detta ska åstadkommas genom en ökning av allas möjlighet till information om offentlig verksamhet och delaktighet i politiska beslutsprocesser, både i Sverige och i övrigt inom EU (prop. 1999/2000:86). Vidare ska behovet av skydd mot otillbörliga ingrepp i enskildas integritet vid användningen av IT tillgodoses. Regeringen uttalade vidare att en effektiv offentlig förvaltning ska åstadkommas genom att man låter förvaltningen vara en föregångare i användningen av IT. I propositionen betonades också vikten av en hög informationssäkerhet.</p>
<p>Regeringen framhöll i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap att den som ansvarar för ett informationsbehandlingssystem även ansvarar för att systemet har den säkerhet som krävs för att systemet ska fungera tillfredsställande (prop. 2001/02:158).</p>
<p>I budgetpropositionen för år 2007 framhöll regeringen bl.a. att utvecklingen av elektronisk förvaltning ska göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen (prop. 2006/07:1). Regeringen framhöll vidare att den avser att säkerställa dels att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare ska kunna utbytas dels att myndigheter använder enhetliga format för övrig informationsöverföring och kommunikation när så krävs.</p>
<p>Verket för förvaltningsutveckling (Verva) har fått regeringens uppdrag att förenkla tillgången till viss information ur statliga register och databaser samt att följa upp arbetet med att utveckla e-förvaltningen i syfte att skapa förutsättningar för en fortsatt utveckling av e-förvaltning och en effektiv informationshantering (dnr Fi2007/1399 och Fi2004/4657). Verva har även fått i uppdrag att leda och samordna statsförvaltningens utvecklingsarbete avseende säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar (dnr Fi2006/6773 och Fi2006/967).</p>
<p>De s.k. tsunamibanden</p>
<p>I oktober 2006 påträffades i Regeringskansliet ett flertal magnetband som härrörde från tiden för naturkatastrofen i Asien år 2004. Banden innehöll säkerhetskopior av bl.a. e-postmeddelanden som utväxlats inom Regeringskansliet.</p>
<p>Regeringen beslutade den 26 oktober 2006 att ge ett särskilt uppdrag till den tidigare ordföranden i 2005 års katastrofkommission att inom Regeringskansliet granska bandens innehåll samt att bedöma om innehållet var av sådan betydelse för 2005 års katastrofkommissions slutsatser att det fanns skäl för kommissionen att återuppta sitt arbete.</p>
<p>Efter en inledande granskning av bandens innehåll lämnade den tidigare ordföranden i katastrofkommissionen in en framställan till regeringen enligt vilken kommissionen borde återinkallas för att återuppta sitt arbete.</p>
<p>Regeringen beslutade den 8 februari 2007 att återinkalla katastrofkommissionen. Kommissionen redovisade sitt uppdrag den 14 juni 2007 i betänkandet Tsunamibanden (SOU 2007:44).</p>
<p>När det gäller de rättsliga förhållandena kring banden visade kommissionens utredning på en rad problem i den rättsliga regleringen, både på grundlagsnivå och i övrigt. Kommissionen framhöll att offentlighetsprincipens tillämpning på elektroniska upptagningar inrymmer problem som inte har fått sin lösning och att lagstiftningen inte är anpassad till de nya tillämpningar som den snabba teknikutvecklingen för med sig. Med utgångspunkt i de rättsliga frågor som ärendet om tsunamibanden hade aktualiserat rekommenderade kommissionen en ny lagteknisk översyn på området (SOU 2007:44 s. 174).</p>
<p>Den 14 juni 2007 nåddes en bred politisk överenskommelse om att tills vidare bevara säkerhetskopiorna och att ett förslag till en bestämmelse om absolut sekretess för informationen på banden skulle behandlas i riksdagen så snart som möjligt. Efter initiativ av konstitutionsutskottet beslutade riksdagen den 20 juni 2007 om en tidsbegränsad bestämmelse om absolut sekretess för uppgifter på banden som gällde t.o.m. den 31 december 2007 (bet. 2006/07:KU26, jfr 5 kap. 11 § sekretesslagen).</p>
<p>I departementspromemorian Sekretess för uppgifter på tsunamibanden föreslogs att en sekretessbestämmelse av samma lydelse som den som riksdagen beslutat skulle gälla fr.o.m. den 1 januari 2008 (Ds 2007:26).</p>
<p>I propositionen Sekretess för uppgifter på de s.k. tsunamibanden föreslog regeringen vissa ändringar i och en viss förlängning av den tidsbegränsade bestämmelse om sekretess som riksdagen hade beslutat om (prop. 2007/08:38). Regeringens förslag innebar att sekretess av säkerhetsskäl ska gälla för uppgifter i säkerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien år 2004, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan fara för att Regeringskansliets verksamhet skadas. Sekretessen ska dock inte gälla i förhållande till riksdagen. Bestämmelsen föreslogs gälla till och med utgången av juni 2011.</p>
<p>Mot bakgrund av bl.a. det som framkommit i lagstiftningsärendet samt i katastrofkommissionens betänkande Tsunamibanden uttalade regeringen att den hade för avsikt att låta en utredning se över regleringen i 2 kap. TF. Regeringen påpekade vidare att det inte fanns utrymme att inom de givna tidsramarna för lagstiftningsärendet utreda förutsättningarna för och utformningen av en mer generell reglering - i tryckfrihetsförordningen eller i sekretesslagen - avseende skyddet för uppgifter på säkerhetskopior. Den utredning som skulle tillsättas med uppdrag att se över regleringen i 2 kap. TF borde därför också få i uppdrag att överväga behovet av en sådan generell sekretessreglering.</p>
<p>Riksdagen beslutade den 13 december 2007 att införa de av regeringen föreslagna ändringarna. Ändringarna trädde i kraft den 31 december 2007 (prop. 2007/08:38, bet. 2007/08:KU5, rskr. 2007/08:84).</p>
<p>Säkerhetskopiors rättsliga status</p>
<p>Allmänt om säkerhetskopiering</p>
<p>Med säkerhetskopiering avses kopiering av information som vid en viss given tidpunkt finns i ett datasystem och som sker för att informationen ska kunna återskapas om den går förlorad på grund av tekniska fel, brand, översvämning eller liknande händelser. Den säkerhetskopia som därigenom skapas kan dock komma till användning för andra syften än att återskapa förlorad information.</p>
<p>Enligt 4 kap. 3 § Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 1994:2) om upptagningar för automatisk databehandling (ADB-upptagningar) ska en myndighet regelbundet framställa säkerhetskopior av sina ADB-upptagningar. Denna säkerhetskopiering ska bl.a. omfatta samtliga uppgifter som är allmänna handlingar och ske med sådana intervall att uppgifterna kan rekonstrueras. Undantag från framställning av säkerhetskopior får göras vid användning av utrustning som är så beskaffad och så placerad att en motsvarande säkerhetsnivå kan uppnås. Med "motsvarande säkerhetsnivå" avses t.ex. att samma uppgifter samtidigt skrivs på separata skivminnen. Om det ena skivminnet bortfaller, exempelvis på grund av ett maskinellt fel, träder det andra automatiskt in i dess ställe. En förutsättning för undantag är dock att utrustningen är placerad i en lokal som ger ett betryggande skydd.</p>
<p>Krisberedskapsmyndigheten har utfärdat rekommendationer om säkerhetskopiering (Basnivå för informationssäkerhet 2006:1). I dessa rekommendationer anges bl.a. att säkerhetskopiering ska göras regelbundet samt att beslut ska fattas om vilken information som ska säkerhetskopieras och om hur säkerhetskopiorna ska förvaras. Vidare framgår att datamedia för säkerhetskopiering kan utgöras av disketter, diskar i servrar, klienter eller minnen i bärbara datorer och även av utskrifter från informationssystemet.</p>
<p>Den tekniska utvecklingen har alltså gjort det möjligt att bl.a. genom säkerhetskopiering lagra mycket stora mängder information. Som exempel kan nämnas att de s.k. tsunamibanden innehåller information motsvarande 6 500 dvd-skivor eller cirka 10 miljarder A4-sidor.</p>
<p>Behovet av säkerhetskopiering har som framgår ovan behandlats i olika sammanhang. Frågan om säkerhetskopiors rättsliga status synes dock inte närmare ha övervägts. Inte heller i samband med behandlingen av frågor om anpassningen av reglerna i 2 kap. TF till den tekniska utvecklingen har förekomsten av säkerhetskopior eller deras rättsliga status behandlats (jfr bl.a. SOU 2001:3 och prop. 2001/02:70).</p>
<p>Närmare om behovet av en utredning</p>
<p>Säkerhetskopiering på datamedia</p>
<p>Som framgår av Krisberedskapsmyndighetens rekommendationer kan säkerhetskopiering i och för sig ske genom att utskrifter på vanligt papper tas om hand och sparas. Det vanligaste torde dock vara att säkerhetskopiering sker på ett datamedium, exempelvis ett magnetband. Upptagningen utgör enligt 2 kap. 3 § TF en handling. Denna upptagning innehåller i sin tur ett stort antal mindre, separata upptagningar - exempelvis Word-dokument och e-postmeddelanden - som enligt tryckfrihetsförordningen också utgör handlingar eftersom varje konstellation av sakligt och logiskt sammanhängande uppgifter är att betrakta som en upptagning för sig (prop. 1975/76:160 s. 89 f.). De mindre, separata upptagningarna torde regelmässigt vara kopior både av handlingar som i sin originalversion är allmänna och sådana som i sin originalversion inte är allmänna.</p>
<p>I lagstiftningsärendet om de s.k. tsunamibanden uppstod frågan om den stora upptagningen - i det aktuella fallet samtliga uppgifter på magnetbanden - var en allmän handling (prop. 2007/08:38). Magnetbanden innehöll - vilket alltså torde vara det normala vid säkerhetskopiering - i sig ett mycket stort antal mindre upptagningar.</p>
<p>Regeringen fann att upptagningarna förvarades i Regeringskansliet men att rättsläget var oklart såvitt avser frågan om den stora upptagningen var att anse som upprättad enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket TF eller specialregeln i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Enligt regeringen kunde det inte uteslutas att en formell tolkning av tryckfrihetsförordningen kunde leda till att den stora upptagningen ansågs som upprättad och därmed utgjorde allmän handling. En sådan tolkning skulle leda till att alla de mindre upptagningarna som fanns på magnetbanden och som inte var allmänna, skulle lämnas ut enbart på den grunden att de ingick i en större upptagning som i sig var att betrakta som allmän. Härtill kom att bestämmelsen i 15 kap. 4 § sekretesslagen som föreskriver att en myndighet på begäran av enskild ska lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång, vid ett sådant synsätt skulle få till följd att en myndighet som huvudregel skulle vara skyldig att lämna ut uppgifter även ur de upptagningar på banden som inte var allmänna handlingar (prop. 2007/08:38 s. 11 f.).</p>
<p>Regeringen konstaterade sammanfattningsvis att om den stora upptagningen skulle anses vara en allmän handling skulle tryckfrihetsförordningens noggrant utarbetade reglering, till den del den avser åtskillnad mellan allmänna och icke-allmänna handlingar, sättas helt ur spel vilket skulle leda till orimliga och oöverblickbara konsekvenser för samtliga myndigheters hantering av allmänna handlingar. Mot denna bakgrund fann regeringen att den enda rimliga tolkningen av bestämmelserna i 2 kap. TF var att den stora upptagningen aldrig kunde anses upprättad i tryckfrihetsförordningens mening och därför inte utgjorde allmän handling. Regeringen konstaterade att en konsekvens av detta synsätt var att den rättsliga statusen av de på magnetbanden ingående mindre upptagningarna - Word-dokumenten och e-postmeddelandena etc. - måste bedömas för sig. Enligt regeringen hade kopiorna samma rättsliga status som originalhandlingarna.</p>
<p>Det finns anledning att utgå från att lagstiftaren vid tillkomsten av de aktuella reglerna i tryckfrihetsförordningen inte förutsåg de principiella problem som är förknippade med att den tekniska utvecklingen skapat möjligheter att lagra stora mängder information, bestående bl.a. av elektroniskt lagrade handlingar som antingen kan vara allmänna eller inte allmänna, på en upptagning som vid en formell tolkning av tryckfrihetsförordningen i sig skulle kunna anses utgöra en allmän handling. Som nämns tidigare synes frågan inte heller ha behandlats i något annat sammanhang.</p>
<p>Det är mot bakgrund av det anförda angeläget att bestämmelserna i 2 kap. TF ses över i syfte att klargöra den rättsliga statusen avseende upptagningar som innehåller säkerhetskopior av handlingar.</p>
<p>Som nämns tidigare framgår av Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd att undantag från framställning av säkerhetskopior får göras vid användning av utrustning som är så beskaffad och så placerad att en motsvarande säkerhetsnivå kan uppnås. Det är därför viktigt att klargöra den rättsliga statusen avseende alla former av lagring av information som sker i säkerhetssyfte.</p>
<p>Säkerhetskopior av handlingar som i original är allmänna</p>
<p>Som nämns ovan fann regeringen i lagstiftningsärendet gällande de s.k. tsunamibanden att den rättsliga statusen avseende de på magnetbanden ingående mindre upptagningarna måste bedömas för sig och att dessa kopior hade samma rättsliga status som originalhandlingarna. Det kan emellertid ifrågasättas om en säkerhetskopia av en handling - exempelvis ett Word-dokument - som i sin originalversion är en allmän handling också bör omfattas av begreppet allmän handling.</p>
<p>Dessa kopior har nämligen inte tillkommit i syfte att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i myndighetens verksamhet utan syftar, som nämns tidigare, i första hand till att skapa förutsättningar för att återskapa information från datasystemen för det fall informationen av någon anledning går förlorad. Insynsintresset måste till stor del anses tillgodosett genom att de handlingar som är allmänna hålls tillgängliga på den plats där de förvaras i original, även om säkerhetskopiering i och för sig kan leda till ökade möjligheter att söka och göra sammanställningar av uppgifter i de kopierade handlingarna.</p>
<p>Man måste vidare beakta att det på upptagningarna kan förekomma kopior av allmänna handlingar som i sin ursprungliga form har gallrats i enlighet med tillämpliga föreskrifter utan att avsikten varit att innehållet i handlingarna ska finnas kvar i en annan form. Något allmänt intresse av insyn kan inte anses finnas i förhållande till sådana handlingar. Säkerhetskopiering kan alltså komma att försvåra en effektiv gallring av handlingar som inte längre behöver, eller ens bör, bevaras.</p>
<p>Mot bakgrund av det ovan anförda kan det ifrågasättas om säkerhetskopior av handlingar som i sin originalversion är allmänna bör omfattas av begreppet allmän handling.</p>
<p>Betydelsen av arkivering</p>
<p>Enligt nuvarande regler i tryckfrihetsförordningen utgör vissa handlingar som kan förekomma hos en myndighet inte allmänna handlingar. Det gäller t.ex. vissa minnesanteckningar som är hänförliga till ett ärende och som varken har expedierats eller tagits om hand för arkivering. Motsvarande gäller utkast eller koncept till myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling (2 kap. 9 § TF). Personliga brev och meddelanden är inte heller allmänna handlingar (2 kap. 4 § TF). Detsamma gäller brev och andra meddelanden som är avsedda för mottagaren endast som innehavare av annan ställning, den s.k. politikerregeln (2 kap. 4 § TF).</p>
<p>I normala fall är det inte aktuellt att arkivera upptagningar som innehåller säkerhetskopior eftersom uppgifterna vanligtvis gallras fortlöpande i takt med att de inte längre behövs för sitt syfte eller verksamheten i övrigt. Om en stor upptagning - som inte anses utgöra en allmän handling - ändå tas om hand och arkiveras kan arkiveringen få betydelse för hur de säkerhetskopior av handlingar - t.ex. Word-dokument och e-post - som finns på upptagningen och som inte ansetts utgöra allmänna handlingar ska bedömas i offentlighetshänseende. Det gäller t.ex. minnesanteckningar som inte är hänförliga till något ärende och utkast som inte har arkiverats i relevant akt. Vidare är det oklart om en arkivering påverkar den rättsliga statusen på privata meddelanden och handlingar som omfattas av den s.k. politikerregeln eftersom det saknas uttryckliga regler om detta.</p>
<p>Mot denna bakgrund är det angeläget att utreda frågan hur en eventuell arkivering av upptagningar med säkerhetskopior kan påverka den rättsliga statusen av de på upptagningarna ingående separata handlingarna. Det är också viktigt att belysa frågan om gallring av sådana upptagningar.</p>
<p>Behovet av sekretesskydd för uppgifter på säkerhetskopior</p>
<p>För det fall säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling kommer uppgifter på säkerhetskopiorna att behöva sekretessprövas på vanligt sätt om de begärs ut. De sekretessbestämmelser som är tillämpliga på uppgifter i en originalhandling är som regel tillämpliga också när uppgifterna förekommer i en säkerhetskopia av handlingen. Det säkerhetskopierade materialet hos en myndighet torde dock normalt vara mycket omfattande och det kan därför vara svårt att ha fullständig klarhet i vilken information som finns kopierad och vilka sekretessbestämmelser som därmed kan vara tillämpliga. Sannolikt är det även förenat med stora svårigheter att bedöma om de befintliga bestämmelserna täcker det sekretessbehov som kan finnas från säkerhetssynpunkt om stora mängder information om en myndighets arbetssätt skulle komma att sammanställas elektroniskt till en allmän handling.</p>
<p>Mot bakgrund av det anförda kan det finnas en risk att det för säkerhetskopior befintliga sekretesskyddet är otillräckligt när det gäller bl.a. IT-säkerhet och krishantering. Det är därför nödvändigt att - i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling - utreda om det finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen för att skydda uppgifter på säkerhetskopior.</p>
<p>Dessutom är det nödvändigt att bedöma vilka effekter som eventuella förslag till lagändringar får på bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien år 2004.</p>
<p>Prövningen i Regeringskansliet av frågor om utlämnande av allmänna handlingar</p>
<p>Nuvarande reglering</p>
<p>Om annan än riksdagen eller regeringen avslår en begäran om utlämnande av en handling gäller som huvudregel att beslutet får överklagas till domstol (2 kap. 15 § första stycket TF). Från denna huvudregel har emellertid vissa undantag gjorts. Ett av dessa är att ett statsråds beslut ska överklagas hos regeringen (2 kap. 15 § första stycket sista meningen TF; se även 15 kap. 7 § fjärde stycket sekretesslagen). Detta undantag har sin grund i att tillgången till allmänna handlingar som förvaras i Regeringskansliet av principiella skäl inte bör bli föremål för en rent rättslig prövning (prop. 1975/76:160 s. 205).</p>
<p>Av 18 § förordningen <a href="https://lagen.nu/1996:1515">(1996:1515)</a> med instruktion för Regeringskansliet framgår att frågor om utlämnande av allmänna handlingar som förvaras i Regeringskansliet normalt prövas inom det departement som förvarar handlingarna, att en sådan fråga i tveksamma fall eller om sökanden begär det ska prövas av ett statsråd samt att den får överlämnas till regeringens prövning. Enligt förordningen får ärenden som ska avgöras av ett statsråd i vissa fall istället avgöras av en tjänsteman i Regeringskansliet. Detta ska i så fall anges i arbetsordningen för departementet eller i särskilda beslut (31 § nämnda förordning).</p>
<p>Närmare om behovet av en utredning</p>
<p>För det fall en tjänsteman med stöd av förordningen med instruktion för Regeringskansliet skulle få i uppdrag att i ett statsråds ställe pröva frågan om utlämnande av en allmän handling från Regeringskansliet är det mycket som talar för att undantaget i 2 kap. 15 § första stycket sista meningen TF skulle vara tillämpligt. Detta framgår dock inte uttryckligen av bestämmelsens ordalydelse. Det bör därför övervägas om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut som en tjänsteman i ett statsråds ställe har fattat ska överklagas till regeringen.</p>
<p>Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form</p>
<p>Behovet av en utredning</p>
<p>Som nämns tidigare brukar det framhållas att handlingsoffentligheten främst syftar till att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Rätten att ta del av allmänna handlingar är alltså en viktig del av det svenska demokratiska systemet.</p>
<p>Svenska Journalistförbundet har i en framställan till Justitiedepartementet framfört att avsaknaden av en skyldighet för myndigheter att lämna ut handlingar i elektronisk form försvårar eller omöjliggör stora undersökningar. Förbundet har därför begärt att en sådan skyldighet ska införas (Ju2006/4517/L6).</p>
<p>En bestämmelse som ger enskilda en rätt att ta del av allmänna handlingar även i elektronisk form skulle innebära en förstärkning av allmänhetens insyn i förvaltningen. En sådan bestämmelse skulle också överrensstämma med de mål som fastställts i den nationella handlingsplan för e-förvaltning som beslutades den 17 januari 2008 (Fi2008/491/OFA). Handlingsplanen syftar till att öka tillgängligheten för företagare och medborgare att använda offentliga tjänster.</p>
<p>Med hänsyn till att myndigheternas framställning av information och deras kommunikation numera huvudsakligen sker elektroniskt kan det hävdas att det framstår som otidsenligt att det i gällande lagstiftning saknas en generell rätt att få ut allmänna handlingar, som lagrats elektroniskt, i annan form än utskrift. En sådan utvidgning i fråga om rätten att ta del av allmänna handlingar förutsätter emellertid att ett antal aspekter och konsekvenser utreds närmare.</p>
<p>Skyddet för enskildas personliga integritet</p>
<p>En handlingsoffentlighet som även innefattar en generell rätt att få handlingar utlämnade i elektronisk form kommer sannolikt att medföra en ökad automatiserad behandling av personuppgifter. Det finns en risk för att enskilda härigenom utsätts för olika slags integritetsintrång och det är därför viktigt att en godtagbar skyddsnivå kan säkerställas (prop. 2001/02:70 s. 29). Det är angeläget att utreda hur detta kan åstadkommas.</p>
<p>7 kap. 16 § sekretesslagen</p>
<p>Enligt 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen ska varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatiserad behandling. Sådana integritetsskyddande regler finns huvudsakligen i personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a>. Om det kan antas att ett utlämnande av en allmän handling skulle medföra att en personuppgift behandlas i strid med personuppgiftslagen, gäller enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen sekretess för uppgiften.</p>
<p>I föregångaren till sekretesslagen (lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar) fanns en motsvarande sekretessbestämmelse. Den bestämmelsen infördes i samband med att 1973 års datalag infördes och innebar att en personuppgift som ingick i ett sådant personregister som avsågs i datalagen inte fick lämnas ut om det fanns anledning att anta att uppgiften skulle användas för automatisk databehandling i strid med datalagen. Om det fanns anledning att anta att en sådan personuppgift skulle användas för automatisk databehandling i utlandet, fick uppgiften lämnas ut endast efter medgivande av Datainspektionen. Syftet med regeln var att förhindra att personregister inrättades antingen i strid med datalagen eller utomlands där datalagen inte gällde. I författningskommentaren uttalades bl.a. att anledning till försiktighet i första hand torde föreligga, om den registeransvarige fick en begäran om massuppgifter eller selekterade uppgifter (prop. 1973:33 s. 140). Det uttalades vidare att en sådan begäran alltid borde utgöra en anledning för den registeransvarige att närmare utreda hur det var avsett att uppgifterna skulle användas. Först om den som begärde utlämnandet angav en godtagbar förklaring borde uppgifterna lämnas ut.</p>
<p>Bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen har under senare år behandlats av Offentlighets- och sekretesskommittén i dess förslag till ny sekretesslag (SOU 2003:99) och av Personuppgiftslagsutredningen (Översyn av personuppgiftslagen, SOU 2004:6). Dessa utredningar har föreslagit att bestämmelsen - med vissa förändringar av i huvudsak språklig karaktär - ska finnas kvar i sekretesslagen.</p>
<p>Bestämmelsen har i flera sammanhang utsatts för kritik. JO har t.ex. i sina yttranden över nämnda utredningars betänkanden anfört att bestämmelsen bör upphävas (JO:s dnr 1102-2004 och 1849-2004). JO har framhållit att bestämmelsen på ett olyckligt sätt bryter mot sekretesslagens systematik. Bestämmelsens skaderekvisit tar nämligen inte sikte på skada eller men som uppkommer genom själva utlämnandet av uppgifter utan på skada eller men som i ett senare skede kan tänkas uppkomma på grund av att den som fått del av uppgifterna kan komma att handla lagstridigt. Enligt JO blir den praktiska tillämpningen av en sådan bestämmelse problematisk, eftersom den måste bygga på mer eller mindre väl underbyggda antaganden om avsikt och syfte hos den som begär att få ut uppgifter för vilka ingen sekretess gäller bortsett från den som möjligen följer av 7 kap. 16 § sekretesslagen. JO har vidare påpekat att en sekretessregel som för sin tillämpning förutsätter att myndigheten måste skaffa sig en uppfattning om syftet med en begäran om utlämnande av handlingar eller uppgifter harmonierar mindre väl med det s.k. efterfrågeförbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket TF. Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga om bestämmelsen bör ändras eller upphävas.</p>
<p>Konsekvenserna för myndigheternas hantering av handlingsoffentligheten</p>
<p>Offentlighets- och sekretesskommittén gav Statskontoret i uppdrag att analysera de ekonomiska konsekvenserna av en skyldighet för det allmänna att lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form. Enligt kommittén skulle kommitténs förslag inte ge upphov till några kostnadsökningar eller intäktsminskningar för statlig verksamhet. Statskontoret bedömde att förslaget skulle komma att medföra vissa engångskostnader samt vissa årliga kostnader för det allmänna. Statskontorets bedömning vilade i huvudsak på uppskattningar och inte på några beräkningar utifrån faktiska förhållanden.</p>
<p>För att få en heltäckande bild av vilka ekonomiska och andra konsekvenser som kan följa av en rätt för en enskild att ta del av allmänna handlingar i elektronisk form krävs ett mer ingående underlag än vad som tidigare tagits fram. Det förekommer t.ex. en tämligen omfattande försäljning av uppgifter som finns lagrade hos myndigheter eller hos sådana statligt ägda företag som i princip har att tillämpa offentlighetsprincipen. Om dessa organ blir skyldiga att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, måste avgiftssättningen ske enligt andra principer, vilket sannolikt medför att statens intäkter minskar. Det finns vidare anledning att överväga om ett utlämnande av en allmän handling bör omgärdas av säkerhetsåtgärder, t.ex. i form av tekniska begränsningar i fråga om möjligheterna att bearbeta innehållet i den utlämnade handlingen.</p>
<p>Avgiftsförordningen</p>
<p>Om den enskilde tar del av en allmän handling på stället, dvs. i myndighetens lokaler, finns det inte någon rätt för myndigheten att ta ut avgifter för tillhandahållandet. Däremot får myndigheten ta ut avgift med stöd av 2 kap. 13 § första stycket TF om den sökande begär en avskrift eller en kopia av handlingen. Regeringen har i avgiftsförordningen fastställt de avgifter som ska tillämpas i samband med utlämnande av allmänna handlingar. Förordningen reglerar förhållandena på det statliga området och som huvudregel gäller enligt förordningens 15 § ett avgiftstvång i fråga om kopior m.m. För kopior av allmänna handlingar ska avgift tas ut om en beställning omfattar tio sidor eller mer. Avgiften för en beställning på tio sidor är 50 kr och för varje sida därutöver 2 kr.</p>
<p>Inom det kommunala området får avgift tas ut för tillhandahållande av kopior m.m. endast om fullmäktige har fattat beslut om det och fastställt vilka taxor som i sådana fall ska gälla. Det är inte ovanligt att avgiftsförordningens regler fungerar som vägledning vid den kommunala avgiftssättningen. Om en kommun tar ut avgifter för kopior av allmänna handlingar, är den bunden av den inom kommunalrätten gällande självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>.</p>
<p>Som nämns tidigare finns det för närvarande ett antal myndigheter som lämnar ut uppgifter i större omfattning än vad som följer av reglerna i 2 kap. TF. Det handlar i sådana fall ofta om en försäljning av olika slags sammanställningar i elektronisk form. Avgiftsuttaget ska i sådana fall enligt avgiftsförordningen ske så att full kostnadstäckning uppnås. Någon mer detaljerad reglering beträffande avgifternas storlek finns emellertid inte, varför prissättningen inte alltid är lätt att förutse.</p>
<p>Det bör också nämnas att det ovan nämnda PSI-direktivet innehåller bestämmelser om principer för avgiftsuttag vid utlämnande av allmänt tillgänglig information.</p>
<p>Mot denna bakgrund bör avgiftsförordningen ses över i de delar som avser utlämnande av allmänna handlingar.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av vissa av bestämmelserna i 2 kap. TF.</p>
<p>Kommittén ska överväga om säkerhetskopior av handlingar och upptagningar - på t.ex. magnetband - som innehåller säkerhetskopior av handlingar ska undantas från begreppet allmän handling. Om kommittén finner att det finns ett behov av undantag, ska den lämna erforderliga författningsförslag.</p>
<p>Som redovisas ovan kan lagring av information i säkerhetssyfte ske på andra sätt än genom säkerhetskopiering. En myndighet kan t.ex. ha två parallella system som lagrar all information. I uppdraget ingår därför att överväga om det finns anledning att undanta all lagring av information som sker i säkerhetssyfte från begreppet allmän handling.</p>
<p>Kommittén ska vidare överväga vilken betydelse en eventuell arkivering av upptagningar som innehåller säkerhetskopior av handlingar kan få för de kopior av icke allmänna handlingar som ingår i upptagningen och, vid behov, föreslå ändringar eller förtydliganden i detta avseende. Kommittén ska även belysa frågan om gallring av upptagningar som innehåller säkerhetskopior.</p>
<p>Kommittén ska - i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling - överväga om det finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen till skydd för uppgifter på säkerhetskopior. Om kommittén finner att en sådan bestämmelse bör införas, ska den lämna förslag till en sådan.</p>
<p>Kommittén ska även överväga om eventuella förslag till lagändringar innebär att bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien år 2004 bör ändras eller upphävas.</p>
<p>Kommittén ska också överväga om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling som fattats av en tjänsteman i ett statsråds ställe ska överklagas till regeringen.</p>
<p>Kommittén ska dessutom överväga om det i sekretesslagen eller i annan lag bör införas en bestämmelse som medför en generell skyldighet för myndigheter att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Om kommittén finner att en sådan bestämmelse bör införas, ska den lämna förslag till en sådan. I uppdraget ingår att göra en undersökning av hur en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan antas påverka riskerna för otillbörliga ingrepp i enskildas personliga integritet. I det avseendet ska kommittén bedöma om befintliga regler säkerställer en godtagbar skyddsnivå i fråga om sådana ingrepp. Om slutsatsen blir att lagstiftning krävs för att minska riskerna för integritetsintrång, ska kommittén lämna konkreta författningsförslag. Finner kommittén att en generell skyldighet inte bör införas, ska kommittén överväga om det i stället bör införas en eller flera bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form på de områden eller i den utsträckning som detta bedöms lämpligt.</p>
<p>Kommittén ska i sitt arbete beakta redan befintliga bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form samt de krav på elektroniskt utlämnande som följer av PSI-direktivet och på elektroniskt tillgängliggörande av information som följer av det s.k. Inspire-direktivet. Kommittén ska vidare beakta regeringens nationella handlingsplan för e-förvaltning som beslutades den 17 januari 2008.</p>
<p>Kommittén ska ta fram ett - så långt möjligt - heltäckande underlag i fråga om vilka ekonomiska och andra konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle innebära. Det gäller bl.a. frågan om ett utlämnande av en allmän handling bör omgärdas av säkerhetsåtgärder, t.ex. i form av tekniska begränsningar i fråga om möjligheterna att bearbeta innehållet i den utlämnade handlingen.</p>
<p>Därtill kommer att kommittén ska överväga om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bör ändras eller upphävas. I det sammanhanget måste beaktas de krav som följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.</p>
<p>I uppdraget ingår slutligen att göra en översyn av avgiftsförordningen. Om kommittén föreslår ett införande av en generell skyldighet att lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form, ska den särskilt överväga om en sådan skyldighet innebär att avgiftsregleringen bör vara teknikneutral. Kommittén ska lämna konkreta förslag till de förändringar av och tillägg till avgiftsförordningen som anses nödvändiga. Kommittén ska beakta PSI-direktivets bestämmelser om principer för avgiftsuttag vid utlämnande av allmänt tillgänglig information.</p>
<p>Kommittén är oförhindrad att ta upp närliggande frågor som kommittén finner behöver analyseras och eventuellt regleras för att kommittén ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller som annars har samband med uppdraget. Kommittén är oförhindrad att föreslå en reglering i sådana frågor.</p>
<p>Kommittén ska redovisa sitt uppdrag, i den del det avser förslag till grundlagsändringar, senast den 31 december 2008 och i övriga delar senast den 31 december 2009.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:60/2007-04-26T12:00:00+01:002007-04-26T12:00:00+01:002007:60 Ersättning från insättningsgarantin, m.m. - en översyn av regelverketFinansdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 26 april 2007.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare skall se över vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effektivisera regelverket för och tillsynen av institut som tar emot inlåning som omfattas av insättningsgarantisystemet för att målet om ett gott konsumentskydd och stabilitet inom det finansiella systemet bättre skall kunna uppnås.</p>
<p>Utredaren skall bl.a.</p>
<p>· analysera om Insättningsgarantinämnden har det uppdrag och de befogenheter som behövs för att kunna ge information och lämna tillförlitliga förhandsuppgifter till insättare om vilka insättningar som omfattas av garantin och i övrigt kunna administrera garantin på ett ändamålsenligt sätt,</p>
<p>· analysera om det är dagen för beslut om ett instituts konkurs som är den lämpligaste tidpunkten för när insättningsgarantin skall kunna träda in,</p>
<p>· analysera om det behöver klarläggas vilka insättningar som omfattas av insättningsgarantin vid återkallelse av ett instituts verksamhetstillstånd,</p>
<p>· analysera om det finns skäl att ändra eller skärpa tillståndskraven för företag som vill bedriva inlåningsverksamhet som omfattas av insättningsgarantin,</p>
<p>· analysera om Finansinspektionen har de befogenheter som krävs för att bedriva en fullgod tillsyn av institut som tar emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin även när ett sådant institut fått sitt tillstånd återkallat,</p>
<p>· analysera om det finns skäl att införa ytterligare befogenheter för Finansinspektionen för att möjliggöra ingripanden i förvaltningen av ett kreditinstitut i ett tidigare skede än då institutet försatts i konkurs,</p>
<p>· analysera tillämpningen av bestämmelserna om handläggningen i domstol i mål som rör överklaganden av Finansinspektionens beslut om återkallelse av tillstånd för ett institut som tar emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin och vid behov föreslå ändringar,</p>
<p>· analysera i vilken utsträckning de ändringar som föreslås beträffande insättningsgarantin även bör omfatta investerarskyddet,</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden utredaren kommer fram till att regelverket behöver ändras.</p>
<p>Uppdraget skall redovisas senast den 3 oktober 2008.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Allmänt om insättningsgarantin</p>
<p>Insättningsgarantisystemet, som infördes 1996 genom lagen <a href="https://lagen.nu/1995:1571">(1995:1571)</a> om insättningsgaranti, omfattade inledningsvis kunders insättningar i banker och vissa värdepappersbolag samt, efter ansökan, motsvarande utländska företag med filial i Sverige. När lagen <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a> om bank- och finansieringsrörelse trädde i kraft vid halvårsskiftet 2004 gavs även kreditmarknadsföretag möjlighet att ta emot inlåning från allmänheten. I och med detta utsträcktes insättningsgarantin till att gälla även sådana företag.</p>
<p>Målsättningen med insättningsgarantin är att bidra dels till konsumentskyddet genom att garantera allmänhetens insättningar upp till ett visst belopp, dels till stabilitet inom det finansiella systemet. Garantin syftar dock framför allt till att skydda enskilda och företags spar- och transaktionsmedel.</p>
<p>Till grund för regleringen ligger Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar. Huvudkomponenterna i direktivet utgörs av en definition av vad som avses med insättning, regler om lägsta garanterade belopp och informationsbestämmelser. Av direktivet framgår att garantisystemet skall kunna betala ut ersättning till en insättare inom tre månader från den dag då antingen de behöriga myndigheterna eller en rättslig myndighet konstaterat att en insättning hos en bank eller annat kreditinstitut är indisponibel för insättaren.</p>
<p>Den svenska insättningsgarantin innebär att kunders - såväl fysiska som juridiska personers - insättningar i banker, kreditmarknadsföretag och i vissa värdepappersbolag skyddas vid konkurs. Mot bakgrund av de svenska reglerna om obestånd valdes att endast en domstols beslut om att försätta ett institut i konkurs skall kunna leda till att garantisystemet får tas i anspråk. Enligt 2 § 3 lagen om insättningsgaranti definieras en insättning som omfattas av garantin som ett nominellt bestämt tillgodohavande som är tillgängligt för insättaren med kort varsel. Med uttrycket kort varsel avses insättningar på konton där uppsägningstiden inte överstiger en månad (prop. 1995/96:60 s. 55 f). Om insättaren har rätt att när som helst ta ut pengar mot en avgift, omfattas kontot under vissa förutsättningar också av garantin. Insättningar inom ramen för det individuella pensionssparandet omfattas inte av garantin. Ersättningen per kund och institut är maximalt 250 000 kronor inklusive upplupen ränta per den dag ersättningsrätt inträder. Garantin finansieras genom avgifter från de svenska institut som omfattas av insättningsgarantisystemet.</p>
<p>Om ett institut inte fullgör sina skyldigheter enligt insättningsgarantilagen, skall Insättningsgarantinämnden underrätta Finansinspektionen. Inspektionen kan då förelägga institutet att vidta rättelse och, om rättelse inte vidtagits inom ett år från föreläggandet, besluta att garantin inte längre skall gälla för insättningar som görs hos institutet. De institut som omfattas av insättningsgarantisystemet är skyldiga att informera bl.a. om huruvida insättningar som görs hos institutet omfattas av garantin eller inte. Åsidosätts informationsplikten kan ingripandemöjligheterna i marknadsföringslagen <a href="https://lagen.nu/1995:450">(1995:450)</a> tillämpas.</p>
<p>Insättningsgarantinämnden har till uppgift att handlägga frågor enligt lagen om insättningsgaranti och lagen <a href="https://lagen.nu/1999:158">(1999:158)</a> om investerarskydd. Detta innebär i huvudsak att nämnden beslutar om de årliga avgifterna för systemet, förvaltar avgiftsmedlen, samarbetar med företrädare för utländska garantisystem samt hanterar ersättningsfall. Instituten är enligt insättningsgarantilagen skyldiga att lämna de uppgifter som Insättningsgarantinämnden behöver för att fastställa de avgifter som skall erläggas till nämnden.</p>
<p>Insättningsgarantiutredningen överlämnade i början av 2005 betänkandet Reformerat system för insättningsgarantin (SOU 2005:16). Utredningen har gjort en bred översyn av insättningsgarantin och investerarskyddet. Översynen tar sikte främst på en framtida utformning av garantisystemet i termer av om systemen kan anpassas till de statliga garantiprinciperna eller om det bör styras av renodlade försäkringsprinciper. Systemets omfattning och utformning samt hur det skall prissättas är andra ämnen som behandlats av utredningen liksom frågor om verksamheternas organisation. Vid tidpunkten för överlämnandet av utredningen hade inga ersättningsfall tagit insättningsgarantisystemet i anspråk. Däremot hanterade Insättningsgarantinämnden ett fall enligt investerarskyddet.</p>
<p>Allmänt om investerarskyddet</p>
<p>Investerarskyddet infördes 1999 genom lagen <a href="https://lagen.nu/1999:158">(1999:158)</a> om investerarskydd. Regleringen grundar sig på Europaparlamentets och rådets direktiv 97/9/EG av den 3 mars 1997 om system för ersättning till investerare. Investerarskyddet omfattar svenska banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag som utför investeringstjänster, som är tillståndspliktiga enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1991:981">(1991:981)</a> om värdepappersrörelse, eller som innebär att värdepapper tas emot för förvaring eller att medel med redovisningsskyldighet tas emot. Sedan 2004 omfattas även fondbolag som har tillstånd att tillhandahålla investeringstjänster av investerarskyddet. Liksom för insättningsgarantin kan utländska företag motsvarande de nu nämnda, med filial i Sverige, efter ansökan ansluta sig till investerarskyddet. Skyddet gäller för investerares finansiella instrument och likvida medel som handhas av ett institut i samband med tjänster som det utför. Skyddet omfattar alla investerare utom de institut som tillhör skyddet. Med investerare avses den som anlitat ett institut för att det skall utföra en investeringstjänst eller den för vars räkning tjänsten utförs. Rätten till ersättning inträder om ett institut försätts i konkurs och det visar sig att konkursboet inte kan lämna ut finansiella instrument som tillhör investeraren eller medel som mottagits med redovisningsskyldighet. Den maximala ersättningen är densamma som för insättningsgarantin, dvs. 250 000 kronor per kund och institut. En investerare skall själv framställa krav på ersättning inom ett år från den dag institutet försattes i konkurs.</p>
<p>Custodia AB</p>
<p>Kreditmarknadsbolaget Custodia AB (Custodia) fick 1997 tillstånd att bedriva finansieringsrörelse och sedan 2004, när lagen om bank- och finansieringsrörelse trädde i kraft, har bolaget kunnat ta emot insättningar från allmänheten. Custodias verksamhet omfattade huvudsakligen inlåning från allmänheten, fakturabelåning och kreditgivning i form av reverslån. År 2000 meddelade Finansinspektionen bolaget en varning på grund av brister i rapporteringen, otillåtna stora exponeringar och brister i kapitalbasens storlek.</p>
<p>I januari 2006 beslutade Finansinspektionen att återkalla Custodias tillstånd att bedriva finansieringsrörelse, eftersom en granskning visade att det fanns brister i bolagets rutiner för intern styrning och kontroll samt i bolagets kredithantering. Inspektionen gjorde bedömningen att bolaget inte förmådde bedriva finansieringsverksamhet på ett sunt sätt och att prognosen för bolaget inte var god. Det fanns enligt inspektionen inte tillräckliga skäl för att stanna vid en varning och därför återkallades tillståndet. Vidare beslutade inspektionen att återkallelsebeslutet skulle gälla omedelbart.</p>
<p>Finansinspektionens beslut om återkallelse överklagades till länsrätten som meddelade inhibition, dvs. förordnade att det överklagade beslutet tills vidare inte skulle gälla. Finansinspektionen överklagade inte länsrättens beslut om inhibition. Eftersom Finansinspektionens överklagade beslut inte längre gällde omedelbart kunde Custodia fortsätta att driva finansieringsverksamhet. I april 2006 avslog länsrätten Custodias överklagande. Detta medförde att inspektionens beslut att återkalla tillståndet stod fast och att det tidigare inhibitionsbeslutet upphörde att gälla. Custodia överklagade länsrättens beslut till kammarrätten som meddelade prövningstillstånd men avslog Custodias yrkande om inhibition. Custodia kunde således inte bedriva tillståndspliktig verksamhet under tiden ärendet låg i kammarrätten. I slutet av augusti 2006 försattes bolaget i konkurs. Fram till dess hade Custodia avvärjt konkurs genom att betala ut insatta medel till de insättare som lämnat in en ansökan om konkurs eller vänt sig till Kronofogdemyndigheten. Från det att Custodias tillstånd återkallades av Finansinspektionen till dess att Insättningsgarantinämnden kunde sända ut de första preliminära beräkningarna om ersättning till insättarna i oktober 2006 förflöt över nio månader. Flertalet ersättningar betalades ut inom den tremånadersfrist efter konkursen som lagen föreskriver. Ytterligare utredningsarbete återstod dock beträffande vissa insättningar och var av den omfattningen att den i lagen om insättningsgaranti angivna handläggningstiden om tre månader inte kunde hållas. Nämnden ansökte därför hos länsrätten om att tidsfristen för utbetalning av ersättning från garantin skulle förlängas med tre månader, vilket också beviljades.</p>
<p>Övriga ersättningsfall</p>
<p>Den 17 november 2006 försattes kreditmarknadsbolaget Allmänna Kapital (Sverige) AB i konkurs på bolagets egen begäran. Samma dag återkallade Finansinspektionen bolagets tillstånd att driva finansieringsrörelse. I december samma år fick så gott som samtliga insättare i bolaget ersättning från insättningsgarantin.</p>
<p>Den 16 juni 2004 försattes värdepappersbolaget CTA Lind & Co Scandinavia AB i konkurs. Bolaget tillhandahöll, i huvudsak åt italienska investerare, diskretionär förvaltning av derivatinstrument inom valutor, räntor, aktieindex och råvaror som handlades främst i USA. Konkursen ledde till det första ersättningsfallet under det svenska investerarskyddet.</p>
<p>Behovet av översyn</p>
<p>Insättningsgarantisystemets införande för drygt tio år sedan berodde inte enbart på EG-direktivet om sådana system utan skedde också mot bakgrund av att utvecklingen under det närmast föregående decenniet hade inneburit genomgripande strukturella förändringar i bankernas affärsmiljö som ökade riskerna i bankverksamheten. Den bankkris som några år tidigare hade drabbat Sverige var ett bevis för detta. Den senaste tioårsperioden har ytterligare förändrat förutsättningarna för inlåningsverksamhet i Sverige. De första ersättningsfallen har nu inträffat och tydliggjort att det finns brister i systemet. Syftet med garantisystemet är, som tidigare nämnts, att bidra till konsumentskyddet avseende allmänhetens insättningar och till stabilitet inom det finansiella systemet. För att dessa mål verkligen skall kunna uppfyllas har framför allt fallet Custodia visat på ett behov av att se över Finansinspektionens och Insättningsgarantinämndens befogenheter att agera när ett institut som omfattas av garantin befinner sig i en obeståndssituation eller får sitt tillstånd återkallat. Ett antal frågor om insättningsgarantisystemets tillämpning i praktiken har aktualiserats. Även andra frågor behöver ses över, exempelvis om den valda tidpunkten för garantins inträde, som i dag är en domstols beslut om att försätta institutet i konkurs, leder till alltför stora fördröjningar. Även frågan om det bör införas en möjlighet att ställa kompletterande krav på institut som vill ta emot inlåning från allmänheten bör utredas närmare. Som framgått behandlade den översyn av insättningsgarantisystemet som finns redovisad i SOU 2005:16 huvudsakligen andra frågor inom ramen för insättningsgarantisystemet än de som nu är aktuella.</p>
<p>Det arbete som för närvarande pågår inom Regeringskansliet med att utforma ett system för offentlig administration av banker i kris och som har sin utgångspunkt i Banklagskommitténs slutbetänkande, Offentlig administration av banker i kris (SOU:2000:66), tar sikte på systemviktiga banker och skyddet av centrala funktioner i det finansiella systemet. De frågor som behandlas i dessa direktiv är inte tänkta att avhandlas närmare i det arbetet.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Insättningsgarantinämndens uppdrag</p>
<p>Utredaren skall analysera om Insättningsgarantinämndens uppdrag behöver förtydligas, utvidgas eller på annat sätt revideras för att nämnden skall kunna administrera insättningsgarantin på ett effektivt sätt och i så fall föreslå de förändringar som är nödvändiga. För insättare är det viktigt att kunna ta del av all väsentlig information inför beslut som gäller val av insättnings- och placeringsformer. Behovet av en utvidgning av nämndens informationsansvar och möjligheter att lämna bindande förhandsbesked om huruvida en insättning omfattas av garantin eller inte skall därför särskilt utredas. Utredaren skall också överväga i vilken utsträckning Insättningsgarantinämnden behöver kunna göra egna utredningar och ta del av Finansinspektionens och andra myndigheters eller privata aktörers handlingar som har betydelse för att utreda garantifallen. Ett sådant behov har synliggjorts i arbetet med att utreda ersättningsfallen i Custodiaärendet som försvårades av att nämnden inte kunde få tillgång till de handlingar som var nödvändiga. Behovet av koordinering mellan Finansinspektionen och nämnden när någon av myndigheterna har anledning att misstänka att ett bolag, vars verksamhet omfattas av garantin, har problem med att uppfylla sina åtaganden skall analyseras.</p>
<p>Lagen om insättningsgaranti</p>
<p>Utredaren skall göra en översyn av de bestämmelser i lagen om insättningsgaranti som aktualiserats genom ersättningsfallen och föreslå förtydliganden där det behövs. Exempelvis har det i samband med att tillståndet återkallades för Custodia uppstått oklarhet om insättningar som görs efter ett meddelat beslut om återkallelse men innan beslutet vunnit laga kraft omfattas av garantin. Även i dessa fall bör det klargöras i vilken utsträckning Insättningsgarantinämnden bör ha möjligheter att lämna bindande förhandsbesked. För detta kan krävas förtydliganden och preciseringar av vilka insättningar som omfattas, exempelvis hur bedömning skall göras av olika situationer med bunden/obunden inlåning där det finns möjligheter till omvandling av arten av sparande. Enligt lagen om insättningsgaranti skall garantisystemet tas i anspråk och ersättning betalas ut till insättarna senast tre månader efter dagen för konkursbeslutet eller den dag utländsk myndighet förklarat insättningar indisponibla. Utredaren skall analysera om denna tidpunkt är den ur ett konsument- och stabilitetsperspektiv lämpligaste för insättningsgarantin att träda in och i detta hänseende bl.a. överväga bestämmelser om att Finansinspektionen redan i samband med att ett tillstånd återkallas får förklara att insättningar är indisponibla.</p>
<p>Finansinspektionens tillsyn m.m.</p>
<p>Utredaren skall analysera om Finansinspektionen behöver utvidgade eller ändrade befogenheter när det gäller tillsynen av institut som tar emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin, särskilt efter det att tillståndet för institutet har återkallats. Utredaren skall vidare analysera om tillståndskraven bör ändras eller skärpas eller om det finns behov av att införa ett särskilt tillstånd för att kunna bedriva inlåning som omfattas av insättningsgarantin. Även frågan om huruvida den krets som skall ledningsprövas bör utvidgas till att avse andra än styrelsens ledamöter och den verkställande direktören skall utredas. Utredaren skall också se över om Finansinspektionens sanktionsmöjligheter behöver ändras eller göras mer flexibla, exempelvis när återkallande av tillstånd bedöms vara en för ingripande åtgärd samtidigt som det finns behov av att kunna vidta åtgärder för att skydda insättarnas medel. Möjligheten för inspektionen att under en period kunna besluta om ett tillfälligt förbud mot att ta emot insättningar eller utöva annan verksamhet bör övervägas. En särskild fråga för utredaren att analysera är om det i tillståndskraven bör föras in en möjlighet för inspektionen att ställa krav på de IT-system som instituten använder sig av i inlåningsverksamheten. Frågeställningen har sin bakgrund i Insättningsgarantinämndens behov av att vid ersättningsfall på ett effektivt och tillförlitligt sätt kunna kontrollera insättarnas krav på ersättning ur garantin. Utredaren skall undersöka om Finansinspektionens tillsynsbefogenheter efter det att ett tillstånd har återkallats till dess att avvecklingen är avslutad är ändamålsenliga eller om det finns behov av att införa ytterligare bestämmelser för att stävja missbruk. Ett exempel är om det bör finnas möjligheter för Finansinspektion att kunna utse förvaltare i ett företag vars tillstånd har återkallats.</p>
<p>Utredaren skall analysera om det finns skäl att införa möjligheter för Finansinspektionen att kunna ingripa i förvaltningen av ett kreditinstitut tidigare än konkursbeslutet, som är den tidpunkt vid vilken konkursförvaltaren i dag träder in. Utredaren skall om han eller hon finner skäl att införa en sådan möjlighet föreslå hur ett sådant övertagande kan utformas. Frågan om inspektionen bör ges utökade möjligheter att delta i styrelsemöten eller extra stämmor i bolag som är på obestånd eller i övrigt är föremål för utredning skall analyseras, liksom vilken ställning och vilket ansvar en av inspektionen förordnad styrelseledamot/VD har i institutet. Utredaren skall också se över om skillnaden i regleringen för banker och den för kreditmarknadsföretag när det gäller konsekvenserna av ett återkallat tillstånd är befogad. För banker medför en återkallelse av tillståndet automatiskt att banken skall gå i likvidation, medan så inte är fallet för kreditmarknadsföretag. Enligt 13 kap. 13 § lagen <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a> om bank- och finansieringsrörelse skall Finansinspektionen, när ett kreditinstitut har försatts i konkurs, förordna ett allmänt ombud. Det är i dagsläget oklart vilken roll och vilka intressen ett sådant ombud har att iaktta. Utredaren skall därför analysera frågan och lämna förslag till hur oklarheten kan undanröjas. En utgångspunkt är att ombudet bör tillvarata det allmännas intressen.</p>
<p>Handläggning i domstol</p>
<p>I utredarens uppdrag skall dessutom ingå att dels analysera tillämpningen av bestämmelserna om handläggningen i domstol i mål som rör överklaganden av Finansinspektionens beslut om återkallelse av tillstånd för ett institut som tar emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin, dels vid behov föreslå de ändringar som uppfyllandet av syftena med lagen om insättningsgaranti kan kräva. En särskild fråga som skall utredas närmare är hur tillämpningen av bestämmelsen om inhibition i 28 § förvaltningsprocesslagen förhåller sig till lagen om insättningsgaranti mot bakgrund av syftena med den senare lagen.</p>
<p>Övrigt</p>
<p>Utredaren skall se över om det finns behov av förtydliganden i fråga om vilka tillsyns- och rörelseregler som gäller för ett bolag vars tillstånd har återkallats. Slutligen skall utredaren se över om det finns behov av lagändringar för att effektivare kunna vidta åtgärder mot företag som driver verksamhet utan tillstånd.</p>
<p>Härutöver är utredaren fri att behandla andra frågor med anknytning till uppdraget som kan visa sig nödvändiga att belysa.</p>
<p>I den mån utredaren anser att ändringar av insättningsgarantisystemet även bör medföra ändringar av regelverket för investerarskyddet bör förslag till sådana ändringar föreslås.</p>
<p>Författningsförslag</p>
<p>Utredaren skall utarbeta nödvändiga författningsförslag i den utsträckning utredaren kommer fram till att regelverket behöver ändras.</p>
<p>Utredningsarbetet</p>
<p>Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer. De myndigheter som främst berörs är Finansinspektionen och Insättningsgarantinämnden. Regeringen har i 2007 års ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100) föreslagit att Insättningsgarantinämnden skall avvecklas som separat nämndmyndighet fr.o.m. den 1 januari 2008 och att verksamheten skall inordnas i en befintlig statlig myndighet. Om förslaget genomförs får samråd ske med denna myndighet i stället för nämnden.</p>
<p>Utredaren skall hålla sig informerad om och beakta gränsdragningsfrågor när det gäller arbetet inom Finansdepartementet om offentlig administration av banker i kris.</p>
<p>Uppdraget skall slutligt redovisas senast den 3 oktober 2008.</p>
<p> (Finansdepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:96/2006-09-07T12:00:00+01:002006-09-07T12:00:00+01:002006:96 Revisorer och revision; genomförande av EG-direktiven m.m.Justitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 7 september 2006</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare, biträdd av en referensgrupp med företrädare för riksdagspartierna, skall lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv om den lagstadgade revisionen i EU skall genomföras i svensk rätt.</p>
<p>Utredaren skall utarbeta de författningsförslag som behövs för att anpassa svensk lagstiftning till EG-direktivet när det gäller bl.a.</p>
<p>· kravet på revisionsutskott i företag av allmänt intresse,</p>
<p>· revisorns oberoende i förhållande till revisionsklienten,</p>
<p>· införandet av en enhetlig revisionsstandard för hela EU, och</p>
<p>· samverkan mellan Revisorsnämnden och tillsynsorgan i andra medlemsstater.</p>
<p>Utredaren skall vidare bl.a. utvärdera behovet av revision av små företag. Han eller hon skall särskilt analysera vilka konsekvenser en eventuell förändring av reglerna om revisionsplikt kan få för det allmänna, för näringslivet och för andra intressenter.</p>
<p>Uppdraget skall redovisas senast den 10 september 2008. Ett delbetänkande med förslag till de lagändringar som krävs för att genomföra direktivet skall vara klart senast den 10 september 2007.</p>
<p>EG-direktivet och motsvarande svenska regler</p>
<p>Under våren 2006 antog medlemsstaterna och Europaparlamentet ett nytt direktiv om revision. Direktivet, som även går under benämningen det åttonde bolagsrättsliga direktivet, är avsevärt mer omfattande än motsvarande direktiv från 1984 och reglerar revisorer och lagstadgad revision inom EU. Det trädde i kraft den 29 juni 2006 och skall vara genomfört senast den 29 juni 2008 (Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/43/EG av den 17 maj 2006 om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning och om ändring av rådets direktiv 78/660/EEG och 83/349/EEG; EUT L 157, 9.6.2006, s. 87, Celex 32006L0043).</p>
<p>Det nya direktivet är enligt kommissionen av central betydelse för att återställa investerarnas förtroende för finansmarknaden och innebär, med något undantag, en minimiharmonisering av reglerna om revision i EU. Det står således medlemsstaterna fritt att införa eller behålla mer långtgående regler än de som följer av direktivet. Enligt direktivet skall kommissionen, efter att ha hört medlemsstaterna, kunna anta kompletterande regler bl.a. när det gäller revisionsstandarder, revisionsberättelsens utformning och revisorns oberoende.</p>
<p>En stor del av direktivets bestämmelser har motsvarigheter i den svenska revisorslagen <a href="https://lagen.nu/2001:883">(2001:883)</a> - som är av näringsrättslig karaktär - eller i svensk associationsrättslig lagstiftning.</p>
<p>Regler om revisorer finns i revisorslagen och i förordningen <a href="https://lagen.nu/1995:665">(1995:665)</a> om revisorer. Det nya direktivet medför att dessa regler behöver ändras i flera olika avseenden, t.ex. i fråga om vem som får äga en revisionsbyrå.</p>
<p>Regler om revision finns i associationsrättslig lagstiftning: aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a>, försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/1982:713">(1982:713)</a>, lagen om bank- och finansieringsrörelse <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a>, lagen <a href="https://lagen.nu/1987:667">(1987:667)</a> om ekonomiska föreningar, revisionslagen <a href="https://lagen.nu/1999:1079">(1999:1079)</a> m.fl. lagar. Direktivet påverkar i viss mån även dessa regler, t.ex. när det gäller revisionsutskott samt förordnande och entledigande av revisorer.</p>
<p>Uppdraget att föreslå hur EG-direktivet skall genomföras</p>
<p>EG-direktivet kommer att kräva både ändringar av befintliga regler och införande av nya regler. Utredarens uppgift är att ta fram underlag och utarbeta de författningsförslag som behövs för att anpassa svensk lagstiftning till EG-direktivet.</p>
<p>Ett par grundläggande begrepp</p>
<p>Några av direktivets bestämmelser skall tillämpas i fråga om "företag av allmänt intresse". Till sådana räknas bl.a. aktiemarknadsbolag och företag som bedriver försäkrings-, bank- eller finansieringsrörelse. Medlemsstaterna får även låta andra företag ingå i kategorin. Inget hindrar heller att direktivet genomförs utan att kategorin definieras i lag eller att direktivets bestämmelser vid genomförandet ges ett vidare tillämpningsområde än vad direktivet kräver. Vid genomförandet kan det emellertid finnas skäl att ha i åtanke att det finns ett värde i att revisorslagen och den associationsrättsliga lagstiftningen samordnas.</p>
<p>Ett annat grundläggande begrepp som används i direktivet är "nätverk". Med nätverk avses en grupp av revisorer eller revisionsbyråer som samverkar på ett visst sätt. Motsvarande begrepp i revisorslagen är "revisionsgrupp". Direktivet väcker frågan om vilken räckvidd revisorslagens begrepp har i internationella sammanhang. Frågan är alltså om t.ex. en dansk och en svensk revisionsbyrå som samverkar skall anses tillhöra samma revisionsgrupp. Begreppens räckvidd får betydelse bl.a. vid tillämpningen av den s.k. analysmodellen (se nedan) och vid genomförandet av vissa bestämmelser i direktivet.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· överväga vilka företag som bör anses vara "företag av allmänt intresse" och då beakta att tillämpningsområdet för bestämmelserna i revisorslagen och i den associationsrättsliga lagstiftningen samordnas så långt det är lämpligt,</p>
<p>· ta ställning till om revisorslagens definition av "revisionsgrupp", mot bakgrund bl.a. av direktivets definition av "nätverk", skall omfatta även företag med hemvist i andra medlemsstater eller i tredjeland, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Krav på obligatoriska revisionsutskott i vissa företag</p>
<p>Det är redan i dag vanligt att de börsnoterade aktiebolagen har ett revisionsutskott (revisionskommitté). Enligt Svensk kod för bolagsstyrning skall de aktiebolag som följer koden, dvs. i första hand aktiemarknadsbolagen, inrätta ett sådant utskott. Utskottet skall enligt koden - som utgör en form av självreglering - bl.a. ha ett särskilt ansvar för beredningen av styrelsens arbete med att kvalitetssäkra bolagets finansiella rapportering. Några lagregler om revisionsutskott finns däremot inte (jfr prop. 1997/98:99 s. 137 f.).</p>
<p>Enligt direktivets huvudregel skall ett företag av allmänt intresse ha ett revisionsutskott. Ett syfte är att stärka övervakningen såväl av processen att ta fram den finansiella informationen som av själva revisionsarbetet. Utskottet skall bestå av styrelseledamöter eller ledamöter som utses av bolagsstämman eller motsvarande. Minst en ledamot skall vara "oberoende" och ha redovisnings- eller revisionskompetens. Revisorn skall rapportera till utskottet om viktiga frågor, särskilt när det gäller brister i bolagets interna kontroll av den finansiella rapporteringen.</p>
<p>Medlemsstaterna ges ett betydande utrymme att utforma bestämmelser i ämnet. De får sålunda, när det gäller små och medelstora företag, se till att de funktioner som revisionsutskottet skall ha i stället läggs på styrelsen i sin helhet. Dessa funktioner är enligt direktivet bl.a. att övervaka den finansiella rapporteringen samt att övervaka den interna kontrollens och riskhanteringssystemets effektivitet. Det kan också finnas ett visst utrymme för motsvarande organ styrda av självreglering eller myndighetsföreskrifter. Slutligen får medlemsstaterna helt undanta vissa företag av allmänt intresse.</p>
<p>Direktivet ger alltså anledning att ta ställning till de frågor där medlemsstaterna ges valmöjligheter.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· mot bakgrund av bl.a. den befintliga självregleringen analysera behovet av lagregler om revisionsutskott i den svenska associationsrättsliga miljön,</p>
<p>· överväga vilken av de modeller som direktivet ger utrymme för som bör väljas och föreslå de lagändringar som behövs för att genomföra den lämpligaste modellen,</p>
<p>· ta ställning till vilka företag som bör omfattas av eventuella nya lagregler, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Utredaren skall i sina ställningstaganden särskilt beakta att inte styrningen av mindre noterade aktiebolag, mindre banker m.m. belastas med bestämmelser som är av begränsad nytta i dessa företag. Utredaren skall också beakta att revisionsutskottets uppgifter inte får inskränka revisorns oberoende ställning gentemot styrelsen. Inte heller får eventuella lagregler leda till att styrelsens ansvar för bolagets organisation och förvaltning inskränks.</p>
<p>Revisorns oberoende</p>
<p>En revisor skall vara opartisk och självständig i förhållande till den som skall granskas. Revisorslagen innehåller därför regler om revisorns oberoende, bl.a. den s.k. analysmodellen. Av 21 § revisorslagen framgår att en revisor skall avböja eller avsäga sig ett uppdrag om det finns något förhållande som kan rubba förtroendet för hans eller hennes opartiskhet eller självständighet.</p>
<p>Både revisorslagens och direktivets regler om oberoende bygger på en principbaserad analysmodell. Det nya med direktivet är att ytterligare regler skall gälla i fråga om s.k. företag av allmänt intresse. För att skydda revisorns oberoende får han eller hon inte utföra revisionsuppdrag i sådana företag om uppdraget medför att revisorn granskar sitt eget arbete eller om revisorn har ett eget intresse i företaget.</p>
<p>En av de faktorer som kan påverka revisorns oberoende är mandattiden för uppdraget. Direktivet tar inte ställning till hur lång revisorns mandattid skall vara men ställer krav på "revisorsrotation" när det gäller företag av allmänt intresse. Kravet innebär att revisorn eller den huvudansvarige revisorn, om det är en revisionsbyrå som har utsetts till revisor, skall bytas ut från revisionsuppdraget senast efter sju år. Enligt gällande god revisorssed tillämpar svenska revisorer redan en sjuårig revisorsrotation i fråga om vissa revisionsuppdrag. För att genomföra direktivets krav på revisorsrotation krävs det dock lagregler.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· analysera hur väl revisorslagens regler om oberoende stämmer överens med direktivets regler och föreslå de lagändringar som kan behövas för att göra lagen förenlig med direktivet,</p>
<p>· föreslå de lagändringar som föranleds av direktivets bestämmelser om revisorsrotation,</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag, och</p>
<p>· i sitt arbete utgå ifrån att de överväganden som gjordes i propositionen med förslag till revisorslag (prop. 2000/01:146) huvudsakligen är förenliga med det därefter tillkomna direktivet.</p>
<p>Hur skall en revisor förordnas och entledigas?</p>
<p>I aktiebolagslagen och andra associationsrättsliga lagar finns det bestämmelser om på vilket sätt en revisor skall väljas respektive entledigas.</p>
<p>Enligt direktivet skall en revisor som utför lagstadgad revision utses av den reviderade verksamhetens stämma. En sådan revisor skall få entledigas endast om det finns saklig grund för det. Enligt direktivet skall revisionsklienten och revisorn också underrätta behörig myndighet om revisorns förtida entledigande eller avgång och i samband med det lämna en tillfredsställande förklaring.</p>
<p>Dessa bestämmelser i direktivet ger anledning till justeringar av bestämmelserna i aktiebolagslagen och i annan associationsrättslig lagstiftning.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· ta ställning till vilka författningsändringar som behövs när det gäller förordnande och entledigande av revisorer,</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag, och</p>
<p>· i sina förslag utgå ifrån att en anmälan om förtida entledigande eller avgång skall göras till Bolagsverket.</p>
<p>Ägande av revisionsbyråer m.m.</p>
<p>I såväl revisorslagen som direktivet finns bestämmelser om vilken verksamhet kvalificerade revisorer och revisionsbyråer (med revisionsbyrå avses här registrerat revisionsbolag) får utöva och vilka som får äga och leda en revisionsbyrå. Syftet med de svenska bestämmelserna är att säkerställa att revisionsbyråns verksamhet bedrivs i enlighet med god revisorssed. Reglerna i revisorslagen om ägande m.m. är dock, i fråga om t.ex. möjligheten för andra än revisorer att äga en revisionsbyrå, strängare än direktivet. Medlemsstaterna får, till skillnad från vad som är fallet på flertalet andra områden som behandlas i direktivet, inte ha strängare regler än vad direktivet medger.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· föreslå de lagändringar som behövs för att, när det gäller ägande av revisionsbyråer, revisorslagen inte skall göra skillnad på å ena sidan svenska revisionsbyråer och kvalificerade revisorer och å andra sidan motsvarigheter från andra medlemsstater än Sverige,</p>
<p>· föreslå de lagändringar som i övrigt behövs för att genomföra direktivet i denna del, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>En revisionsstandard för hela EU</p>
<p>Revisionsstandarder anger hur en revision skall planeras, genomföras och avrapporteras. Bra revisionsstandarder ger trovärdighet åt företagens finansiella information. Direktivet innebär att kommissionen har rätt att bestämma att den standard som används i de flesta medlemsstater i dag, International Standards on Auditing (ISA), skall gälla för hela EU. Syftet är att säkerställa en hög kvalitet på all revision som krävs enligt gemenskapslagstiftningen.</p>
<p>Det finns anledning att anta att ISA, efter ett särskilt beslutsförfarande, kommer att antas av kommissionen tidigast under 2008. ISA skulle därmed, utan något ytterligare genomförande, därefter gälla i hela EU.</p>
<p>För närvarande utgörs svensk god revisionssed i princip av den revisionsstandard som revisorsorganisationen FAR (de två revisorsorganisationerna FAR och Svenska Revisorsamfundet SRS har numera gått samman under namnet FAR SRS) har antagit, RS Revisionsstandard i Sverige. RS baseras på ISA. Standarden har försetts med nödvändiga anpassningar och tilllägg beroende på svensk lagstiftning. Övergången till ISA kommer därför inte att innebära någon större förändring av gällande revisionsstandard.</p>
<p>När det gäller den svenska associationsrättsliga miljön kan dock genomförandet av direktivet i någon mån bli problematiskt eftersom direktivet endast ger begränsade möjligheter för Sverige att behålla eller anta revisionsstandarder som avviker från ISA. Det kan alltså bli nödvändigt att anpassa den associationsrättsliga lagstiftningen till ISA.</p>
<p>Ett exempel på ett område som bör analyseras mot bakgrund av ISA är förvaltningsrevisionen. Sverige är sannolikt, tillsammans med Finland, ensamt om att ha bestämmelser om detta inslag i den lagstadgade revisionen. Förvaltningsrevision innebär att revisorn inte bara skall granska företagets årsredovisning och räkenskaper, utan även styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning. Den svenska revisionsstandard som gäller på området (RS 209 Granskning av styrelsens och verkställande direktörens förvaltning) saknar förebild i ISA. Därför kräver ett bibehållande av förvaltningsrevisionen sannolikt att en särskild svensk revisionsstandard tillämpas även i fortsättningen. Denna svenska standard kan dock komma att överlappa reglerna i ISA om granskningen av bolagets system för intern kontroll.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· inventera vilka svenska lagregler som kan komma att beröras av att revisionsstandarden ISA blir direkt gällande i Sverige, bl.a. i fråga om förvaltningsrevisionen,</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag, och</p>
<p>· i sina överväganden utgå ifrån att endast nödvändiga anpassningar av svensk lag skall göras.</p>
<p>Tillsynen över kvalificerade revisorer</p>
<p>Enligt revisorslagen utövar Revisorsnämnden tillsyn över revisionsverksamhet samt över kvalificerade revisorer och registrerade revisionsbolag. I detta tillsynsansvar ingår även ansvaret för kvalitetstillsyn, dvs. en kvalitetssäkring av utförd revision. Sedan några år gäller i fråga om kvalitetstillsynen en överenskommelse om samarbete mellan Revisorsnämnden samt FAR och Svenska Revisorsamfundet SRS.</p>
<p>Direktivet föreskriver att medlemsstaterna skall se till att det i respektive medlemsstat finns effektiva system för utredningar och påföljder så att bristfällig revision kan upptäckas, åtgärdas och undvikas. Principer om öppenhet och insyn skall gälla. Tillsynen kan i vissa fall ta sikte på revisorer från andra länder än Sverige.</p>
<p>Enligt direktivet skall också alla kvalificerade revisorer omfattas av ett system för kvalitetssäkring som minst uppfyller vissa kriterier; bl.a. skall kvalitetstillsyn ske minst vart sjätte år, eller, om det är fråga om revision av företag av allmänt intresse, vart tredje år.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· utvärdera om revisorslagens bestämmelser om tillsyn, främst såvitt avser den ordning för kvalitetstillsyn som Revisorsnämnden och revisorsorganisationerna har kommit överens om, står i överensstämmelse med direktivet,</p>
<p>· överväga om direktivet, särskilt i fråga om tillsyn av kvalificerade revisorer från andra länder än Sverige, bör föranleda lagändringar, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Samverkan med tillsynsorgan i andra länder</p>
<p>Internationella koncerner medför särskilda krav på revisionen och revisorstillsynen. Enligt direktivet skall medlemsstaternas organ för offentlig tillsyn kunna samverka effektivt med tillsynsorganen i andra medlemsstater. En princip om hemlandstillsyn skall gälla, dvs. tillsynen skall utövas av den medlemsstat där revisorn har fått sin behörighet att utföra lagstadgad revision. Vidare skall vissa detaljerade regler gälla för registrering och erkännande av revisorer som är verksamma i ett land utanför EU och som utför lagstadgad revision i ett företag vars värdepapper är noterade inom EU. Direktivet tillåter - under vissa förutsättningar - att det görs undantag från kravet på registrering m.m.</p>
<p>Ett genomförande av direktivet kräver sannolikt nya svenska bestämmelser på flera punkter. Det gäller bl.a. samarbetet med andra tillsynsorgan samt ömsesidigt erkännande och registrering av revisorer som hör hemma i någon annan medlemsstat eller i ett tredjeland.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· föreslå de lagändringar som föranleds av direktivets bestämmelser om samverkan med tillsynsorgan i andra länder,</p>
<p>· följa det arbete som bedrivs i Europeiska gruppen av tillsynsorgan för revisorer,</p>
<p>· överväga de frågor om personuppgifter och sekretess som direktivet aktualiserar i samband med utbyte av information mellan Revisorsnämnden och tillsynsorgan i andra länder, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Övriga frågor i direktivet, m.m.</p>
<p>Direktivet innehåller regler om fortbildning för kvalificerade revisorer, krav på en mer specificerad redovisning av revisionsarvoden i revisionsklientens årsredovisning och registerfrågor. Enligt direktivet skall också en revisionsbyrå som reviderar företag av allmänt intresse årligen offentliggöra en rapport om byråns ledningsstruktur, system för kvalitetskontroll, utförd kvalitetskontroll, policy i fråga om oberoende m.m. Någon motsvarighet till denna rapport finns inte i dag i svensk lagstiftning. Nya bestämmelser behöver alltså utarbetas.</p>
<p>Under hösten 2005 antogs ett nytt direktiv om erkännande av yrkeskvalifikationer (Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, EUT L 255, 30.9.2005, s. 22, Celex 32005L0036). Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om tillfälligt tillhandahållande av tjänster. En medlemsstat får enligt direktivet inte inskränka friheten att tillhandahålla sådana tjänster med hänvisning till bristande yrkeskvalifikationer. Direktivet får anses ha relevans för vissa tjänster som en revisor tillhandahåller.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· överväga vilket behov av lag- och förordningsändringar som, utöver vad som redan har nämnts, finns med anledning av direktivets regler, t.ex. i fråga om fortbildning, rapporter om öppenhet och insyn, revisionsarvoden och redovisning av sådana arvoden samt register- och personuppgiftsfrågor,</p>
<p>· följa kommissionens arbete med sådana kompletterande regler som kommissionen enligt direktivet får anta, bl.a. när det gäller revisorns oberoende,</p>
<p>· överväga om direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer föranleder några genomförandeåtgärder beträffande revisorer, t.ex. när det gäller möjligheten att tillfälligt bedriva revisionsverksamhet i Sverige, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Uppdraget att utreda revisionen av små företag och några andra frågor om revisorer och revision</p>
<p>Revision av små företag</p>
<p>Direktivet innehåller inte regler om vilka företag som skall revideras. Den frågan regleras i EG:s fjärde och sjunde bolagsrättsliga direktiv, som inom vissa ramar tillåter medlemsstaterna att i nationell lag undanta små och medelstora företag från revisionsplikt.</p>
<p>I Sverige gäller revisionsplikten, dvs. skyldigheten att ha en auktoriserad eller godkänd revisor (kvalificerad revisor) som granskar räkenskaperna och företagsledningens förvaltning, för fler företag än i nästan alla andra europeiska länder. Alla aktiebolag måste ha minst en kvalificerad revisor. Detsamma gäller bl.a. större ekonomiska föreningar och stiftelser.</p>
<p>Revisionspliktens omfattning har debatterats under senare år och nyttan av revisionen i små aktiebolag har ifrågasatts. Att inskränka revisionsplikten kan ses som ett sätt att minska kostnaderna för de små aktiebolagen. Man har konstaterat att Sverige i dag är ganska ensamt inom EU om att ha en revisionsplikt för små företag. Visserligen har Danmark och Finland i dag bestämmelser med denna innebörd, men i Danmark antogs i mars 2006 en lagändring som innebär att revisionsplikten, i en första etapp, avskaffas för de minsta bolagen. I Finland pågår för närvarande diskussioner om en motsvarande reform. Övriga EU-länder - förutom Malta - har utnyttjat den möjlighet till undantag från revisionsplikten som EG-rätten ger.</p>
<p>Frågan om revisionsplikten för små aktiebolag behandlades i ett lagstiftningsärende 1998 (se prop. 1997/98:99). Det underströks då att skälen för revision gör sig gällande även i fråga om mindre aktiebolag, bl.a. med hänsyn till det allmännas intresse av en ändamålsenlig kontroll av att bolagets affärer sköts på ett lagenligt och korrekt sätt. Enligt propositionen är bolagens kostnader för revisionen inte något tillräckligt skäl för att undanta bolagen från reglerna om revision. Följaktligen bygger även den nya aktiebolagslagen på att bolaget granskas av en revisor.</p>
<p>Det är redan i dag de internationella revisionsstandarderna ISA som i princip tillämpas i Sverige i form av Revisionsstandard i Sverige RS, men direktivet kommer att leda till att ISA blir direkt tillämpliga. Dessutom ter det sig för närvarande som mycket osäkert huruvida ISA kommer att anpassas till små företag. Regelverket om revision blir i stället alltmer komplicerat på grund av den internationella utvecklingen, som över huvud taget sällan tar hänsyn till revisionen av små företag.</p>
<p>Det är mot bakgrund av denna internationella utveckling angeläget att revisionspliktens omfattning nu blir särskilt belyst och att utredaren ser över reglerna om revision för små företag. Det finns i och för sig inte anledning att i detta sammanhang anta annat än att revisionen har ett värde för skattekontrollen och bekämpandet av ekonomisk brottslighet. Det saknas dock hittills en heltäckande analys av hur stort detta värde är. En sådan analys bör göras. Det bör härvid undersökas om revisionen i mindre företag bör ersättas med andra åtgärder som säkerställer skattekontrollen och bekämpandet av ekonomisk brottslighet.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· analysera revisionens betydelse för skattekontrollen och bekämpandet av ekonomisk brottslighet,</p>
<p>· överväga om det bör göras några ändringar i det regelverk som styr revisionen av de små företagen, t.ex. så att revisionen för vissa företag görs frivillig eller mindre omfattande och ta ställning till vilka företag som i så fall skall omfattas av förändringen,</p>
<p>· överväga om en eventuell inskränkning av revisionsplikten för vissa företag bör kombineras med någon annan form av lagstadgad granskning som tar till vara det allmännas intressen, eller om andra åtgärder för att ta till vara dessa intressen bör vidtas,</p>
<p>· ta ställning till om en sådan inskränkning bör kombineras med andra åtgärder som förebygger att företag som väljer att inte underkasta sig revision bryter mot t.ex. redovisningslagstiftningen,</p>
<p>· särskilt uppmärksamma situationen i Danmark och Finland samt de erfarenheter som har vunnits av den nya danska lagstiftningen på området,</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag, och</p>
<p>· allsidigt belysa konsekvenserna av eventuella författningsförslag, särskilt i fråga om hur skattekontrollen och brottsbekämpningen påverkas.</p>
<p>Eventuella förslag skall vara utformade så att företagens administrativa börda minskas så långt det är möjligt, utan att andra viktiga intressen eftersätts och utan att de leder till att skyddet för ägarminoriteten försämras. Detta innebär bl.a. att förslagen inte får leda till att skattekontrollen, inbegripet åtgärder utanför revisionsområdet, sammantaget försämras. Om utredaren föreslår att revisionsplikten inskränks för vissa företag, skall han eller hon överväga om krav på revision skall vara huvudregel, men med utrymme för de enskilda företagen att avgöra om de inte skall omfattas av reglerna om revision.</p>
<p>Skärpta regler om byråjäv i små företag?</p>
<p>I prop. 2005/06:97 föreslås en skärpt jävsregel för revisorn i aktiebolag som enligt lagen skall ha minst en auktoriserad revisor eller godkänd revisor som har avlagt revisorsexamen. Det rör sig om de börsnoterade bolagen och andra mycket stora bolag (ca tre procent av alla aktiebolag). Jävsregeln innebär att den som är verksam i samma revisionsbyrå som den som yrkesmässigt biträder bolaget vid redovisningen inte får vara revisor (byråjäv). Syftet med regeln är att förebygga att revisorns direkta eller indirekta inblandning i revisionsklientens redovisning ger upphov till hot mot revisorns oberoende. Motsvarande regel föreslås gälla för revisorn i vissa andra juridiska personer och samtliga finansiella företag. Propositionen har antagits av riksdagen (bet. 2005/06:LU25, rskr. 2005/06:230).</p>
<p>När det gäller de små och medelstora aktiebolagen lämnas det inte något förslag i propositionen. Bl.a. hänvisas det till att konsekvenserna för små företag av en regelskärpning inte är tillräckligt belysta. Det sägs vidare att det finns skäl att i ett större sammanhang överväga hur reglerna om revision av små företag bör vara utformade.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· på grundval av inhämtad utredning göra en analys av konsekvenserna av en skärpt byråjävsregel för de företag - bl.a. de små och medelstora aktiebolagen - som inte redan omfattas av strängare regler om byråjäv,</p>
<p>· överväga om det finns någon annan modell som tillgodoser kraven på revisorns oberoende, t.ex. inom ramen för revisorslagens oberoenderegler, utan att den mer än nödvändigt begränsar de små företagens möjlighet att få hjälp av revisionsbyrån med redovisningen,</p>
<p>· mot bakgrund av vad han eller hon anser om revisionsplikten för små företag ta ställning till om det bör göras någon ytterligare lagändring, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>En begränsning av revisorers skadeståndsskyldighet</p>
<p>En revisor kan bli skadeståndsskyldig om revisorn, när han eller hon fullgör sitt uppdrag, uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar revisionsklienten. Ett motsvarande ansvar gäller också gentemot andra, t.ex. revisionsklientens aktieägare som vållas skada genom revisorns överträdelse av aktiebolagslagen m.m. Det finns inte någon högsta beloppsgräns ("tak") för skadeståndets storlek. Ansvarsregler av motsvarande innebörd finns i flertalet övriga medlemsstater i EU. Om en revisor ansvarar solidariskt med styrelseledamöter för en skada, kan det finnas en möjlighet för revisorn att regressvis utkräva ansvar av styrelseledamöterna.</p>
<p>Under senare år har revisorskåren, i Sverige och i andra länder, hävdat att en obegränsad skadeståndsskyldighet kan få orimliga följder för revisorn. Skadeståndskrav på grund av brister i klientens finansiella rapportering har riktats mot revisorn trots att det, har det hävdats, bör vara revisionsklientens styrelse som har huvudansvaret för att rapporteringen är riktig. Detta får till följd att revisorns kostnad för att hålla sig ansvarsförsäkrad blir hög, en kostnad som i praktiken revisionsklienterna får betala. Ett sätt att begränsa skadeståndsskyldigheten, som förts fram från revisorshåll, är att införa bestämmelser om att ansvaret för revisorn och andra tänkbara skadevållare, t.ex. styrelsen, inte skall vara solidariskt utan fördelas efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna. En nackdel med en sådan ordning skulle dock kunna vara att den försämrar möjligheten för en skadelidande att få full ersättning.</p>
<p>Enligt direktivet skall kommissionen före den 1 januari 2007 lägga fram en rapport om följderna av de nuvarande ansvarsbestämmelserna. Om kommissionen anser det vara lämpligt, skall den även rekommendera medlemsstaterna att vidta åtgärder för att begränsa revisorns ekonomiska ansvar.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· följa kommissionens arbete i fråga om begränsningar av revisorns skadeståndsskyldighet,</p>
<p>· analysera olika metoder för att begränsa skadeståndsskyldigheten,</p>
<p>· ta ställning till om en eventuell EG-rekommendation till medlemsstaterna om en begränsning av skadeståndsskyldigheten bör föranleda lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Övriga frågor om revisorer och revision</p>
<p>I revisorslagen finns regler om revisorer. Lagen trädde i kraft den 1 januari 2002. Sedan lagen nu har varit i kraft några år finns det anledning för utredaren att se över vissa frågor i den svenska lagstiftningen om revisorer. Det finns även anledning att i sammanhanget granska några associationsrättsliga frågor:</p>
<p>Bör Revisorsnämnden alltid vidta en disciplinär åtgärd?</p>
<p>I revisorslagen finns regler om vilka disciplinära åtgärder som Revisorsnämnden får vidta mot en revisor som åsidosätter sina skyldigheter som revisor. Det finns emellertid inte någon bestämmelse om att nämnden, när de förutsättningar som anges i lagen är uppfyllda, får låta bli att vidta en disciplinär åtgärd. Det kan finnas situationer då det, mot bakgrund bl.a. av direktivets bestämmelser om tillsyn, finns behov av en sådan bestämmelse. Det kan även finnas anledning att ta bort nämndens möjlighet att besluta om en straffavgift.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· ta ställning till om revisorslagens bestämmelser om disciplinära åtgärder bör ge Revisorsnämnden rätt att i vissa fall inte vidta en sådan åtgärd,</p>
<p>· ta ställning till om Revisorsnämndens möjlighet att besluta om straffavgift bör tas bort, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Skall möjligheten att ställa säkerhet tas bort?</p>
<p>Revisorslagen innehåller bestämmelser om försäkringsplikt, som syftar till att täcka den ersättningsskyldighet som revisorn kan dra på sig i sin revisionsverksamhet. En revisor kan, i stället för att teckna en försäkring, välja att ställa säkerhet hos Revisorsnämnden. Bestämmelsen har i denna del aldrig tillämpats och eftersom det är troligt att en tillämpning skulle medföra betydande problem kan det finnas skäl för att ta bort bestämmelsen.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· undersöka om den möjlighet som revisorer och registrerade revisionsbolag har att, i stället för att teckna försäkring, ställa säkerhet hos Revisorsnämnden för den ersättningsskyldighet som revisorn eller bolaget kan ådra sig i revisionsverksamheten är ändamålsenlig, eller om den bör tas bort, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Vad gäller när revisorns förhållande till klienten kan jämställas med en anställning?</p>
<p>En revisor får enligt revisorslagen endast vara anställd hos vissa företag vars verksamhet är inriktad på revisionsverksamhet och som huvudsakligen ägs av revisorer. Enligt Revisorsnämnden är det oklart vad som gäller när revisorns förhållande till en klient är sådant att det kan jämställas med en anställning. Frågan är också hur bestämmelsen förhåller sig till direktivets regler om ägande m.m.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· pröva om bestämmelsen att en revisor endast får vara anställd hos ett revisionsföretag eller ett s.k. ägarbolag är ändamålsenligt utformad, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Revisorns intygande vid apportemission m.m.</p>
<p>Enligt aktiebolagslagen skall bolagets revisor eller en annan kvalificerad revisor yttra sig över betalning av aktier som sker med apportegendom (s.k. apportintyg). Eftersom det har hävdats att bestämmelserna om apportintyg är utformade på ett sätt som i vissa delar står i strid med revisorns roll som oberoende granskare är frågan vilken uppgift som revisorn skall ha.</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· ta ställning till vilken uppgift revisorn bör ha i samband med upprättandet av s.k. apportintyg, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Några frågor kring revisorns skyldighet att agera vid misstanke om brott</p>
<p>Sedan 1999 skall en revisor agera på ett visst sätt om han eller hon anser att det kan misstänkas att en styrelseledamot eller den verkställande direktören, inom ramen för bolagets verksamhet, har gjort sig skyldig till vissa brott, t.ex. bedrägeri eller bokföringsbrott. Normalt skall styrelsen underrättas och senast fyra veckor efter denna underrättelse skall revisorn avgå från sitt uppdrag och göra en anmälan till åklagare. Från bl.a. revisorshåll har det gjorts gällande att den omständigheten att revisorn har gjort en anmälan inte alltid - vilket förutsattes vid bestämmelsens tillkomst - leder till att det inte längre finns förutsättningar för ett gott samarbete mellan företagsledningen och revisorn. Frågan är om revisorn skall kunna kvarstå som bolagets revisor trots att en anmälan har gjorts. Dessutom bör utredaren ta ställning till om bestämmelserna om anmälningsskyldighet bör skärpas i ett par avseenden, något som OECD har varit inne på i en rapport om Sveriges arbete mot internationell korruption (dnr Ju2005/8356/L1).</p>
<p>Utredaren skall därför</p>
<p>· ta ställning till om en revisor som har underrättat styrelsen om en brottsmisstanke alltid skall vara skyldig att avgå eller om en undantagsregel bör införas,</p>
<p>· överväga om reglerna om revisorns åtgärder vid misstanke om brott skall skärpas så att</p>
<p> 1. revisorns skyldighet att anmäla misstanke om vissa brott till styrelsen skall gälla oavsett vem det är som inom ramen för bolagets verksamhet har gjort sig skyldig till brottet,</p>
<p> 2. revisorns skyldighet att anmäla misstanke om brott till åklagaren alltid skall gälla, dvs. utan de undantag som finns enligt gällande bestämmelser, och</p>
<p>· utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Andra frågor</p>
<p>Utredaren får ta upp andra närliggande frågor om revisorer eller revision som aktualiseras under utredningsarbetet om det bedöms nödvändigt.</p>
<p>Ekonomiska konsekvenser</p>
<p>Utredaren skall bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för näringslivet och det allmänna. Förslagens kostnadseffekter för små respektive stora företag skall beskrivas. Utredaren skall särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och utforma förslagen så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Utredaren skall vid behov samråda med Nutek. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras.</p>
<p>Utredaren skall samråda med Näringslivets regelnämnd (NNR) om redovisningen av förslagens konsekvenser för små företag.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Till stöd för utredarens arbete med förslagen skall en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna inrättas.</p>
<p>Utredaren skall beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och inom EU.</p>
<p>Utredaren skall hålla sig informerad om arbetet i andra länder med att genomföra direktivet och i lämplig utsträckning samråda med berörda departement samt med kommissionen. Genomförandet i övriga nordiska länder skall uppmärksammas särskilt.</p>
<p>Utredaren skall vidare följa arbetet i den kommitté som kommer att biträda kommissionen vid antagandet av regler som kompletterar direktivet.</p>
<p>Utredaren skall i ett delbetänkande senast den 10 september 2007 redovisa de lagändringar som är nödvändiga för att genomföra direktivet.</p>
<p>Uppdraget skall i övrigt redovisas senast den 10 september 2008.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>