Referenser till SFS 1980:100 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1980:100/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:8/ 2013-01-17T12:00:00+01:00 2013-01-17T12:00:00+01:00 2013:8 Förutsättningar för registerbaserad forskning Utbildningsdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 17 januari 2013.</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>Inom forskning som förutsätter tillgång till personanknutna registeruppgifter kan två samhälleliga intressen stå i konflikt med varandra, å ena sidan intresset av att bedriva forskning som ger upphov till ny viktig kunskap och å andra sidan intresset av att skydda den enskilda individens integritet. Det är av stor vikt att regelverket tillgodoser den enskilda individens integritetsskydd för att bibehålla allmänhetens förtroende för forskningen. Med detta som bakgrund ska en särskild utredare få i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att bedriva s.k. registerbaserad forskning.</p> <p>Utredaren ska lämna författningsförslag och andra förslag i syfte att</p> <p>- registeransvariga myndigheter i större utsträckning ska kunna lämna ut uppgifter för forskningsändamål med hänsyn tagen till skyddet för den enskildes integritet,</p> <p>- sambearbetning av registeruppgifter för forskningsändamål ska underlättas, och</p> <p>- göra det möjligt att på ett integritetssäkert sätt samla in personuppgifter till register som förs för särskilda och uttryckligt angivna forskningsändamål samt till longitudinella studier som håller sig inom ramen för sådana ändamål.</p> <p>Utredaren ska även</p> <p>- undersöka om det befintliga sekretesskyddet för uppgifter som hanteras inom forskning är tillräckligt för att skydda den enskildes integritet vid forskning.</p> <p>Vid utformningen av samtliga förslag ska utredaren göra en avvägning mellan forskningens behov av tillgång till uppgifter och den enskildes rätt till personlig integritet.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2014.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Registerbaserad forskning</p> <p>De svenska registren med personuppgifter utgör en potential för världsledande forskning. I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) framhölls att dessa registeruppgifter skulle kunna utnyttjas effektivare och mera samordnat och ge Sverige unika förutsättningar för att utföra angelägen tvärvetenskaplig forskning.</p> <p>I dataskyddssammanhang används ofta begreppen register och databaser samt andra begrepp som avser avgränsade uppgiftssamlingar. I det följande avses med register även databaser, elektroniska ärende-hanteringssystem eller motsvarande samlingar av uppgifter och med registerbaserad forskning den forskning som innefattar behandling av uppgifter som forskare dels hämtat från uppgiftssamlingar hos myndigheter, dels själva samlat in genom olika mätningar eller direkt från enskilda.</p> <p>Författningsreglering av personuppgiftsbehandling för registerbaserad forskning</p> <p>Forskare som behandlar personuppgifter måste följa den lagstiftning som finns för sådan behandling.</p> <p>På unionsrättslig nivå regleras behandling av personupp-gifter i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, det s.k. dataskyddsdirektivet. I meddelandet Ett samlat grepp på skyddet av personuppgifter i Europeiska unionen (KOM/2010/0609) aviserade EU-kommissionen en strategi för en översyn av EU:s dataskyddsreglering. Inom EU bereds för närvarande ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (allmän uppgiftsskyddsförordning).</p> <p>De dataskyddsregler som antagits inom ramen för Europarådet finns främst i den europeiska konventionen om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (CETS 108), den s.k. dataskyddskonventionen, och dess tilläggsprotokoll. Konventionen kompletteras av ett antal rekommendationer som har antagits av ministerkommittén om hur personuppgifter bör behandlas inom olika områden. Sverige har, i likhet med övriga medlemsstater i EU, anslutit sig till dataskyddskonventionen. Under 2010 har Europarådet inlett en översyn av denna konvention. Denna översyn pågår.</p> <p>På nationell nivå är de i detta sammanhang mest relevanta lagarna personuppgiftslagen (1998:204, PUL), genom vilken dataskyddsdirektivet har genomförts i svensk rätt, de s.k. registerförfattningarna, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) och lagen <a href="https://lagen.nu/2003:460">(2003:460)</a> om etikprövning av forskning som avser människor (etik-prövningslagen).</p> <p>PUL innehåller grundläggande bestämmelser om bl.a. behandling av personuppgifter, personuppgiftsansvar, information till den registrerade, skadestånd och straff.</p> <p>Behandling av personuppgifter regleras också i ett stort antal</p> <p>registerförfattningar som innehåller särregleringar på olika områden i förhållande till PUL, t.ex. patientdatalagen <a href="https://lagen.nu/2008:355">(2008:355)</a>. Sådana författningar kan reglera behandling av personuppgifter i regelrätta register, men de kan också reglera behandling av personuppgifter inom en viss verksamhet, i en databas, i ett eller flera ärendehanteringssystem eller i löpande texter. Registerförfattningarna saknar en sinsemellan enhetlig struktur och begreppsbildning. En särskild utredare har därför fått i uppdrag att bl.a. utarbeta en generell modell för reglering av registerfrågor (dir. 2011:86). Registerförfatt-ningarna innehåller ofta bestämmelser om direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande av uppgifter som påverkar hur eller om forskare kan få tillgång till uppgifter. De kan också innehålla bestämmelser om personuppgiftsansvar, information, samtycke och sambearbetning, som kan påverka möjligheten för forskare att få tillgång till uppgifter i syfte att göra t.ex. bortfallsanalyser.</p> <p>OSL innehåller sekretessbestämmelser och bestämmelser om bl.a. myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar.</p> <p>I etikprövningslagen finns det bestämmelser om etik-prövning av forskning som avser människor och biologiskt material från människor. Den tillämpas på forskning som innefattar behandling av dels sådana uppgifter som i PUL betecknas som känsliga personuppgifter, dvs. uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening samt personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv (13 § PUL), dels uppgifter om lagöverträdelser m.m. (21 § PUL). Förutom bestämmelser om godkännande av sådan forskning innehåller lagen bl.a. bestämmelser om utlämnande av personuppgifter, information och samtycke.</p> <p>Bland övriga lagar som i vissa sammanhang kan vara relevanta för registerbaserad forskning kan nämnas lagen <a href="https://lagen.nu/2001:99">(2001:99)</a> om den officiella statistiken även om den inte i huvudsak reglerar användningen av registeruppgifter för forskningsändamål. Den innehåller bl.a. bestämmelser om officiell statistik och viss annan statistik som tas fram hos en statistikansvarig myndighet.</p> <p>Ändamålsbestämmelser för behandling av personuppgifter</p> <p>Av 3 § PUL följer att såväl insamling som utlämnande av personuppgifter utgör behandling av personuppgifter. Enligt artikel 6.1b i dataskyddsdirektivet och 9 § första stycket c PUL får personuppgifter samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. I 9 § d PUL föreskrivs att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in (den s.k. finalitetsprincipen). En behandling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål ska dock inte anses oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen samlades in (artikel 6.1b i dataskyddsdirektivet och 9 § andra stycket PUL).</p> <p>När det gäller hur ändamålen i en registerförfattning ska formuleras har regeringen uttalat att syftet med ändamålen i en registerförfattning är att ange en yttersta ram inom vilken personuppgifter får behandlas och att det ligger i sakens natur att ändamålsbestämmelser ofta måste formuleras tämligen generellt (prop. 1997/98:97 s. 121).</p> <p>Den närmare regleringen i PUL och etikprövningslagen</p> <p>Känsliga personuppgifter får enligt 19 § PUL behandlas för forskningsändamål om behandlingen har godkänts enligt etikprövningslagen. Sådana personuppgifter får även behandlas för statistikändamål om behandlingen är nödvändig av något av de skäl som anges i 10 § samma lag och om samhällsintresset av det statistikprojekt där behandlingen ingår klart väger över den risk för otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet som behandlingen kan innebära. Om behandlingen har godkänts av en forskningsetisk kommitté ska de angivna förutsättningarna anses uppfyllda.</p> <p>Det är vidare förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden (21 § PUL). Även sådana uppgifter om lagöverträdelser m.m. får dock behandlas för forskningsändamål av andra än myndigheter om behandlingen har godkänts enligt etikprövningslagen.</p> <p>Enligt 3 och 6 §§ etikprövningslagen får forskning som innefattar behandling av känsliga personuppgifter eller personuppgifter om lagöverträdelser m.m. bara utföras om forskningen har godkänts vid en etikprövning. I forskningen får dessutom behandling av de känsliga personuppgifterna bara ske om även själva behandlingen av personuppgifterna har godkänts vid etikprövningen. Ett godkännande av en etikprövningsansökan ska avse ett visst projekt, en del av projekt eller en på något liknande sätt bestämd forskning. Om det inte finns något sådant godkännande har forskaren alltså inte rätt att behandla sådana personuppgifter som avses i 13 eller 21 §§ PUL. I sådana fall är den myndighet som förfogar över uppgiften också förhindrad att lämna ut uppgifterna enligt 21 kap. 7 § OSL. Enligt sistnämnda bestämmelse gäller sekretess för en personuppgift om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften efter ett utlämnande kommer att behandlas i strid med PUL.</p> <p>Utlämnande av uppgifter för forskningsändamål</p> <p>Registeruppgifter som ingår i allmänna handlingar omfattas av offentlighetsprincipen. Bestämmelser om allmänna handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Skyldigheten att lämna ut en allmän handling omfattar inte bara s.k. konventionella handlingar, t.ex. pappershandlingar, och s.k. färdiga elektroniska handlingar utan även s.k. potentiella allmänna handlingar, dvs. sammanställningar av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling. En sådan sammanställning utgör en allmän handling under förutsättning att den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder (2 kap. 3 § andra stycket TF).</p> <p>En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling som innehåller personuppgifter utgör inte en allmän handling om myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra samman-ställningen tillgänglig (2 kap. 3 § tredje stycket TF). Så kallade ändamålsbegränsningar och villkorade sökförbud i registerförfattningar anses dock normalt inte begränsa handlingsbegreppet (prop. 2007/08:160 s. 69 och prop. 2009/10:85 s. 154 f.). Det gör däremot s.k. absoluta sökförbud, dvs. en bestämmelse som innebär att en myndighet under inga omständigheter får söka på en viss typ av uppgift.</p> <p>När en uppgift i en myndighets register begärs utlämnad av en annan enskild än den registrerade, ska myndigheten alltså först ta ställning till om uppgiften finns i en allmän handling. Om det konstateras att uppgiften finns i en allmän handling, ska myndigheten därefter pröva om uppgiften omfattas av sekretess. Om så är fallet kan uppgifterna even-tuellt lämnas ut med stöd av någon sekretessbrytande bestämmelse (se t.ex. 10 kap. OSL).</p> <p>Någon allmän bestämmelse i OSL om utlämnande av uppgifter för forskningsändamål finns inte. I förarbetena till den tidigare sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>, SekrL, diskuterades bl.a. utlämnande av uppgifter för forskningsändamål (prop. 1979/80:2 Del A s. 346). Det konstaterades då att om den efterfrågade uppgiften är hemlig enligt en sekretessbestämmelse som innehåller ett s.k. skaderekvisit torde skadeprövningen ofta kunna resultera i ett utlämnande av uppgiften. Det erinrades i detta sammanhang om att om mottagaren är en offentlig institution överförs sekretessen till institutionen (nuvarande 11 kap. 3 § OSL) samt att en enskild forskare kan åläggas tystnadsplikt med stöd av 14 kap. 9 § SekrL (nuvarande 10 kap. 14 § OSL). Vidare anfördes att forskningens behov kan tillgodoses enligt särskilda föreskrifter och att forskningen i vissa fall får tillgång till uppgifter med stöd av den s.k. generalklausulen (nuvarande 10 kap. 27 § OSL) eller efter dispens från regeringen enligt 14 kap. 8 § SekrL (nuvarande 10 kap. 6 § OSL).</p> <p>En myndighet är inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift (2 kap. 13 § TF). Om uppgifterna ska lämnas ut, finns det alltså normalt ingen skyldighet för myndigheten att göra det elektroniskt. Om det föreligger hinder mot att lämna ut uppgifterna elektroniskt enligt en registerförfattning, får uppgifterna således endast lämnas ut på papper.</p> <p>Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Denna skyldighet är mer långtgående än skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar till allmänheten enligt tryckfrihetsförordningen, eftersom skyldigheten enligt 6 kap. 5 § OSL omfattar varje uppgift en myndighet förfogar över, alltså inte bara uppgifter ur allmänna handlingar. Om det är fråga om en sekretessbelagd uppgift och en s.k. sekretessbrytande bestämmelse (3 kap. 1 § OSL) är tillämplig innebär den sekretessbrytande bestämmelsen i kombination med 6 kap. 5 § OSL att en myndighet är skyldig att lämna ut uppgiften till en myndighet som begär det. I vilken form uppgifterna kan lämnas avgörs, om det är fråga om personuppgifter, av personuppgiftsregleringen. Det kan vidare vara så att registerförfattningen hos den myndighet som förfogar över uppgifterna är försedd med en uttömmande ändamålsreglering som inte möjliggör utlämnande för forskningsändamål. I sådana fall uppstår en normkonflikt mellan ändamålregleringen i registerförfattningen och uppgiftsskyldigheten enligt 6 kap. 5 § OSL (jfr SOU 2003:99 s. 231 f. och dir. 2011:86 s. 22).</p> <p>I 24 kap. OSL finns det bestämmelser om sekretess till skydd för enskild inom forskning och statistik. I s.k. longitudinella forskningsprojekt, dvs. mätningar av utvecklingen över tid av en och samma företeelse, används ofta den officiella statistikens datamaterial. Som huvudregel gäller enligt 24 kap. 8 § OSL sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Det kan i sammanhanget nämnas att regeringen i ett beslut efter sekretessprövning enligt 24 kap. 8 § OSL funnit att uppgifter om enskilda i ett myndighetsregister som förs utan samtycke med stöd av bl.a. lagen om hälsodataregister kan lämnas ut för genomförande av bortfallsanalys inom ramen för ett forskningsprojekt som godkänts vid etikprövning (dnr S2009/10484/FS).</p> <p>Om särskilt behov föreligger får en statistikansvarig myndighet lämna ut uppgifter som inte direkt kan hänföras till en enskild enligt 16 § lagen <a href="https://lagen.nu/2001:99">(2001:99)</a> om den officiella statistiken. I samband med utlämnandet får myndigheten förse uppgifterna med en beteckning som hos den statistikansvariga myndigheten kan kopplas till personnummer eller motsvarande för att göra det möjligt att senare komplettera uppgifterna (s.k. löpnummer). På så sätt kan en forskare återkommande under ett forskningsprojekt få uppdateringar av de registeruppgifter som tidigare har lämnats ut från en myndighet när nya uppgifter tillkommer i registren, utan att enskildas identitet röjs. Enligt Vetenskapsrådets rapport Rättsliga förutsättningar för en databasinfrastruktur för forskning (11:2010) finns otydligheter i nuvarande regelverk då de två regelverken OSL och lagen om den officiella statistiken ska tillämpas tillsammans.</p> <p>Sambearbetning av uppgifter från myndigheters register</p> <p>För att kunna utnyttja den fulla potentialen i registeruppgifter vid forskning uppkommer ofta behov av sambearbetning av data från olika register. Vid sambearbetning måste uppgifter om samma person som hämtats från olika register kunna sammankopplas. I de fall samtliga registeruppgifter finns hos en och samma myndighet, t.ex. hos SCB, kan sambearbetningen ske redan på denna myndighet. Forskarna får då tillgång endast till oidentifierbara uppgifter. I andra fall kan registeruppgifterna finnas hos olika myndigheter. Dessa uppgifter kan då inte vara helt oidentifierbara, eftersom sammankopplingen då omöjliggörs. Det uppstår därmed särskilda frågor om lagstiftningen kring individens integritetsskydd.</p> <p>Sambearbetning av registeruppgifter kan underlättas genom att det skapas nya databasinfrastrukturer för bestämda, men relativt allmänt hållna, forskningsändamål. Sambearbetning av data kan också ske genom teknologi som möjliggör att data hanteras i befintliga register och att bearbetning av data enbart sker i samband med det aktuella analystillfället. Sambearbetning av data kan då genomföras utan att nya databasinfrastrukturer behöver skapas eller att data som redan finns i ett register behöver lagras även i andra register. Att ytterligare utveckla sådana tekniska möjligheter för att på ett resurseffektivt och praktiskt genomförbart sätt genomföra sambearbetning av data skulle innebära att den enskilde forskaren enbart skulle få tillgång till redan bearbetade och avkodade data. Stora sambearbetade register som lagras permanent borde därmed på sikt i många fall kunna avvecklas och skyddet för den enskildes integritet kunna stärkas.</p> <p>I ett tilläggsdirektiv (dir. 2012:15) till Statistikutredningen 2012 (Fi 2011:05) gav regeringen utredaren i uppdrag att föreslå organisatoriska och tekniska åtgärder som kan underlätta registerbaserad forskning och samtidigt skydda och stärka individens integritet. Utredaren föreslog i ett delbetänkande, Registerdata för forskning (SOU 2012:36) bl.a. att en ny myndighet bör inrättas med uppgift att stödja och utveckla registerbaserad forskning. Den nya myndigheten bör enligt utredaren bl.a. få ansvar för att upprätta ett register över befintliga register och att underlätta datahantering och fjärråtkomst till datauppgifter. I propositionen Forskning och innovation (2012/13:30) gjorde regeringen bedömningen att Vetenskapsrådet bör få i uppdrag att inrätta en funktion med uppgift att förbättra tillgängligheten till och underlätta användningen av registeruppgifter för forskningsändamål och i budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1) anslås medel till myndigheten för inrättandet av en informations- och rådgivningsfunktion för registerbaserad forskning.</p> <p>Behandling av personuppgifter som samlas in för framtida forskningsändamål</p> <p>Det är för närvarande problematiskt för forskare att skapa register med känsliga personuppgifter som underlag för framtida forskning. Det kan t.ex. röra sig om longitudinella forskningsprojekt där många uppgifter om ett stort antal individer samlas in för att användas i olika forskningsprojekt. Sådana register som inte avser ett visst projekt, en del av ett projekt eller en på något liknande sätt bestämd forskning kan normalt inte godkännas av en etikprövningsnämnd. Centrala etikprövningsnämnden har avvisat ansökningar om etikprövning för sådana forskningsprojekt med hänvisning till att projektet är alltför ospecificerat och det inte går att bedöma ur forskningsetisk synpunkt eller att projektet syftar till att bygga upp en infrastruktur för forskning och inte i sig innefattar någon forskning. Nämnden anser sig i sådana fall inte ha någon rättslig möjlighet att pröva ansökan och göra sin bedömning (se t.ex. projekten med nämndens dnr Ö 11-2009 och dnr Ö 28-2010).</p> <p>Nämnden anför i en av avslagsmotiveringarna att det kan anföras skäl för att etikprövningslagen borde utvidgas till att gälla även projekt för behandling av personuppgifter för att bygga upp resurser som är avsedda att utgöra underlag för framtida forskning.</p> <p>Utlämnande av känsliga personuppgifter från myndigheter kan möjliggöras om en särskild registerförfattning finns för det aktuella registret. Ett exempel på en sådan särskild reglering är lagen <a href="https://lagen.nu/2012:741">(2012:741)</a> om behandling av personuppgifter vid Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering.</p> <p>Frågan vilken reglering som krävs för att ett register med känsliga uppgifter ska kunna skapas i syfte att ligga till grund för framtida forskning har särskilt uppmärksammats i ett beslut från Datainspektionen om projektet LifeGene (dnr 766-2011).</p> <p>Sekretess för uppgifter som behandlas inom ramen för forskning</p> <p>När en forskare har fått tillgång till uppgifter som ska behandlas inom ramen för forskning är nästa fråga vilken sekretess som gäller för uppgifterna hos myndigheten. Flera bestämmelser i OSL kan bli aktuella, t.ex. sekretessbe-stämmelserna till skydd för enskilda dels i vissa forskningssammanhang (24 kap. 1-6 §§ OSL), dels i särskild verksamhet som avser framställning av statistik och andra jämförbara undersökningar (24 kap. 8 § OSL och 7 § offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641]). Sekretessbestämmelserna till skydd för uppgift om en enskilds personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer kan också aktualiseras (21 kap. OSL). Vidare kan andra sekretessbestämmelser bli aktuella till följd av bestämmelsen om överföring av sekretess till forsknings-verksamhet (11 kap. 3 § OSL). Det står dock inte alltid klart vilka bestämmelser det är som är tillämpliga eller om det överhuvudtaget finns några tillämpliga sekretess-bestämmelser. Detta gäller inte minst när det är fråga om uppgifter som lämnats av en enskild direkt till den myndighet som bedriver forskningen.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Inom forskning som förutsätter tillgång till personanknutna registeruppgifter kan två samhälleliga intressen stå i konflikt med varandra, å ena sidan intresset av att bedriva forskning som ger upphov till ny viktig kunskap och å andra sidan intresset av att skydda den enskilde individens integritet. Det är av stor vikt att regelverket tillgodoser den enskildes integritetsskydd för att bibehålla allmänhetens förtroende för forskningen.</p> <p>Utlämnande av personuppgifter för forskningsändamål</p> <p>Systematiska sammanställningar över hela eller delar av befolkningen i Sverige och systemet med personnummer har resulterat i att det i dag finns en stor mängd register med personuppgifter. Registeruppgifterna är unika och i vissa fall spårbara under lång tid. Det gör dem till en viktig källa för att studera angelägna frågor kring sambandet mellan samhällsförhållanden, ekonomi, arbetsmarknad, sjukdom och hälsa. Trots detta utnyttjas inte registren på ett sådant sätt att deras fulla potential att ta fram ny kunskap tas tillvara. För detta behövs bättre samordning och tydligare reglering.</p> <p>Som nämnts tidigare anses det enligt dataskyddsdirektivet och PUL inte vara oförenligt med det ändamål för vilket en uppgift ursprungligen samlats in att behandla uppgiften för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. Den komplicerade regleringen kring användandet av personuppgifter i register, hur de olika författningarna ska tillämpas tillsammans och när undantag för forskning är tillämpligt försvårar dock i vissa fall utlämnande av personuppgifter för forskningsändamål.</p> <p>Utredaren ska därför</p> <p>- analysera vilka hinder som finns i författningar och regelverk som försvårar för registeransvariga myndigheter att lämna ut uppgifter för forskningsändamål,</p> <p>- med beaktande av integritetsaspekter föreslå lösningar för att underlätta för registeransvariga myndigheter att lämna ut uppgifter för forskningsändamål, och</p> <p>- lämna nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Att sambearbeta uppgifter från olika register och att skapa register för forskningsändamål</p> <p>För att kunna realisera den potential som de svenska registren utgör för att ta fram ny kunskap skulle registren behöva utnyttjas effektivare. Det behövs samordning mellan statistikansvariga myndigheter för att skapa en tydlig ansvarsfördelning och undvika överlappning. Registerregleringen behöver förändras för att förbättra forskares möjligheter att sambearbeta personuppgifter från olika myndigheters register under förutsättning att projektet godkänts av en etikprövningsnämnd. Det finns vidare, trots nya tekniska lösningar för sambearbetning av data, ibland behov av att skapa register med bestämda men relativt allmänt hållna forskningsändamål, dvs. register som är uppbyggda i syfte att insamlade personuppgifter ska kunna användas av forskare i flera olika forskningsprojekt som håller sig inom ramen för det angivna ändamålet. Detta är bl.a. viktigt inom samhällsvetenskaplig, beteendevetenskaplig, ekonomisk och medicinsk forskning. Likaså är det väsentligt att studera samband mellan t.ex. arv och miljö och uppkomster av olika sjukdomar inom den medicinska och epidemiologiska forskningen där data samlas in från patienter eller friska frivilliga som deltar i större forskningsprojekt, t.ex. longitudinella studier.</p> <p>Utredaren ska därför</p> <p>- med beaktande av integritetsaspekter föreslå lösningar för att underlätta sambearbetning av registerdata för forskningsändamål,</p> <p>- föreslå lösningar för att kunna skapa register som syftar till att insamlade personuppgifter ska kunna användas av forskare i flera olika forskningsprojekt som håller sig inom ramen för det för registret angivna forsk-ningsändamålet, bl.a. i syfte att genomföra s.k. mikro-simulering,</p> <p>- föreslå lösningar för att kunna uppdatera och tillföra nya uppgifter till register eller databaser t.ex. för longitudinella studier, och</p> <p>- lämna nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Sekretess vid behandling av personuppgifter för forskningsändamål</p> <p>Som nämnts tidigare finns det en bestämmelse om överföring av sekretess som blir tillämplig när myndigheter lämnar uppgifter till forskningsverksamhet. Det finns vidare flera s.k. primära, sekretessbestämmelser till skydd för enskilda som gäller i olika forskningssammanhang. Det står dock inte alltid klart vilka bestämmelser det är som är tillämpliga eller om det överhuvudtaget finns några tillämpliga sekretessbestämmelser.</p> <p>Utredaren ska därför</p> <p>- analysera om den befintliga sekretessregleringen är tillräcklig för att skydda enskildas integritet vid forskning, och</p> <p>- lämna nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>Utredaren ska noga avväga sina förslag till lösningar för att förbättra förutsättningarna för registerbaserad forskning mot behovet av skydd för den enskilda individens personliga integritet. Utredaren ska redovisa dessa avvägningar och förslagens konsekvenser såväl för skyddet för enskilda människors integritet som för forskningens förutsättningar. Utredaren ska vidare redovisa konsekvenserna av sina förslag för registerhållande myndigheter och andra berörda myndigheter, universitet och högskolor eller andra organi-sationer där forskningen utförs.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska samråda med forskningsutförare, etikpröv-ningsorganisationen samt Statistiska centralbyrån (SCB) och andra relevanta registerhållande myndigheter för att ta del av deras erfarenhet av frågor som rör personuppgifter och register. Utredaren ska vidare samråda med Vetenskapsrådet och andra relevanta forskningsfinansiärer för att ta del av deras erfarenhet av frågor som rör registerbaserad forskning.</p> <p>Utredaren ska följa arbetet i Informationshanterings-utredningen (Ju 2011:11) och Utredningen om rätt information i vård och omsorg (S 2011:13).</p> <p>Utredaren ska också följa arbetet inom EU med kommissionens förslag till ny dataskyddsförordning och arbetet med översynen av Europarådets dataskyddskonvention.</p> <p>Utredaren ska hålla sig informerad om arbetet med utvecklingen av de nationella kvalitetsregistren.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2014.</p> <p> (Utbildningsdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:86/ 2011-10-06T12:00:00+01:00 2011-10-06T12:00:00+01:00 2011:86 Integritet, effektivitet och öppenhet i en modern e-förvaltning Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 6 oktober 2011</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska se över den s.k. registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor i syfte att skapa rättsliga förutsättningar för en mer effektiv e-förvaltning, där såväl den enskildes rätt till personlig integritet som allmänhetens berättigade anspråk på insyn i den offentliga verksamheten tillgodoses. Utredaren ska bl.a.</p> <p>- överväga om definitionen av begreppet "allmän handling" i tryckfrihetsförordningen (TF) är lämpligt utformad när det gäller sådana uppgifter som en myndighet har tillgång till genom s.k. direktåtkomst hos en annan myndighet eller genom liknande former av elektroniskt utlämnande och, om utredaren anser att definitionen bör ändras, lämna förslag till ändring av denna,</p> <p>- överväga om det finns skäl att i registerförfattningar bibehålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande,</p> <p>- göra en översiktlig inventering av registerförfattningarna och närmare analysera hur dessa fungerar inom tre olika verksamhetsområden,</p> <p>- med beaktande av utvecklingen inom EU och Europarådet utarbeta en generell modell för reglering av registerfrågor och, med modellen som mall, lämna konkreta förslag till registerförfattningar inom de tre verksamhetsområdena, och</p> <p>- överväga vilka typer av allmänna handlingar inom de tre verksamhetsområdena som den eller de aktuella myndigheterna ska ha skyldighet att lämna ut elektroniskt och lämna de förslag som dessa överväganden föranleder.</p> <p>Förslagen ska syfta till att regleringen i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) samt registerregleringen tillsammans inom respektive område ska utgöra en tydligare och mer lättillämpad helhet.</p> <p>De delar av uppdraget som avser frågan om definitionen av "allmän handling" bör ändras respektive om det finns skäl att i registerförfattningarna även fortsättningsvis bibehålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande, ska redovisas i ett delbetänkande senast den 1 december 2012. I den förstnämnda delen ska utredaren samråda med en parlamentarisk referensgrupp. Regeringen kommer, efter att ha inhämtat synpunkter från utredaren, att i tilläggsdirektiv precisera inom vilka tre verksamhetsområden som utredaren ska lämna förslag till registerförfattningar. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 december 2014.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>I princip all framställning av information hos myndigheterna sker numera på elektronisk väg. Myndigheterna tar dessutom i allt större utsträckning emot information genom elektronisk kommunikation. Härtill kommer att handlingar till stor del även lagras elektroniskt. När myndigheter ska utbyta uppgifter är det därför i stor utsträckning önskvärt att uppgiftslämnandet sker med hjälp av modern informationsteknik. Utökad elektronisk informationsöverföring mellan myndigheter effektiviserar beslutsprocesserna och medför fördelar för enskilda, eftersom insamlandet av korrekta och aktuella uppgifter underlättas och snabbare besked kan ges. Elektronisk informationsöverföring är också ekonomiskt effektiv i förhållande till uppgiftslämnande på annat sätt, t.ex. per telefon eller fax. Samtidigt är det av central betydelse att integritetsaspekterna beaktas.</p> <p>Regeringen bedriver ett omfattande förvaltningspolitiskt reformarbete som bl.a. syftar till att effektivisera förvaltningen och förenkla mötet med medborgare och företag genom elektronisk förvaltning (prop. 2009/10:175 s. 25). I januari 2008 fastställde regeringen en handlingsplan för elektronisk förvaltning (Fi2008/491). I handlingsplanen anges som övergripande mål för e-förvaltningen att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att fullgöra sina skyldigheter samt att ta del av förvaltningens service. Detta övergripande mål ska uppnås med hjälp av insatser inom fyra olika områden. Ett av de insatsområden som identifieras i handlingsplanen är regelverk för myndighetsövergripande samverkan och informationshantering.</p> <p>För att stärka utvecklingen av e-förvaltningen och skapa goda förutsättningar för myndighetsövergripande samordning inrättade regeringen i mars 2009 en delegation för e-förvaltning (dir. 2009:19). E-delegationen ska bl.a. koordinera de statliga myndigheternas it-baserade utvecklingsprojekt och följa upp deras effekter.</p> <p>Nästan varje gång elektronisk informationsöverföring mellan myndigheter ska införas, ändras eller utökas måste ändringar göras i de aktuella registerförfattningarna. Vidare måste komplicerade överväganden göras enligt offentlighets- och sekretesslagen, och även den lagen kan behöva ändras. Om de grundläggande reglerna i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen samt den principiella uppbyggnaden av registerförfattningarna inte är anpassade till varandra - utifrån de olika intressen dessa bestämmelser avser att skydda - blir det svårt att i ett enskilt lagstiftningsärende om elektronisk informationsöverföring mellan två eller flera myndigheter hitta en lösning som är tillfredsställande från integritets-, effektivitets- och öppenhetssynpunkt.</p> <p>För att ytterligare kunna effektivisera förvaltningen med hjälp av modern informationsteknik är det därför viktigt dels att respektive regelverk är väl genomtänkt och så enkelt som möjligt att tillämpa, dels att dessa regelverk är förenliga med varandra. Mot denna bakgrund finns det behov av att göra en samlad översyn av dessa regelverk i relevanta delar. Med hänsyn till regelverkens komplexa natur och till att såväl Europarådet som EU ser över sina respektive dataskyddsregler lämnas inledningsvis en redogörelse för Sveriges internationella åtaganden och gällande svensk rätt på de aktuella områdena.</p> <p>Internationella åtaganden</p> <p>Europarådets dataskyddskonvention</p> <p>De dataskyddsregler som antagits inom ramen för Europarådet finns i första hand i den europeiska konventionen om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (CETS 108), den s.k. dataskyddskonventionen, och dess tilläggsprotokoll. Konventionen kompletteras av ett antal av ministerkommittén antagna rekommendationer om hur personuppgifter bör behandlas inom olika områden. Sverige har, i likhet med övriga medlemsstater i EU, anslutit sig till dataskyddskonventionen. Under 2010 har Europarådet inlett en översyn av denna konvention.</p> <p>EU:s dataskyddsreglering och det svenska genomförandet</p> <p>Inom den f.d. första pelaren inom EU, som bl.a. innefattar den inre marknaden, preciseras och stärks Europarådets dataskyddskonvention genom Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, det s.k. dataskyddsdirektivet. Syftet med dataskyddsdirektivet är dels att garantera en hög skyddsnivå när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter, dels att denna skyddsnivå ska vara likvärdig i alla medlemsstater så att staterna inte ska kunna hindra det fria flödet av personuppgifter inom EU med hänvisning till sina respektive dataskyddsregleringar. Inom den f.d. tredje pelaren, som innefattar det polisiära och straffrättsliga samarbetet, gäller rambeslut 2008/977/RIF om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete, det s.k. dataskyddsrambeslutet.</p> <p>Dataskyddsdirektivet är införlivat i den nationella lagstiftningen genom personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a>. Denna lag innehåller generella regler som, med vissa undantag, ska tillämpas i hela samhället av både myndigheter och enskilda. Den är dock subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning. Behov av undantag och preciseringar på olika områden kan därmed tillgodoses genom särreglering i s.k. registerförfattningar. En sådan särreglering får dock inte stå i strid med dataskyddskonventionen, dataskyddsdirektivet eller dataskyddsrambeslutet. Möjligheten att i en registerförfattning föreskriva särskilda bestämmelser för en viss typ av verksamhet har utnyttjats flitigt i den nationella lagstiftningen och det finns uppskattningsvis ca 200 registerförfattningar, t.ex. polisdatalagen <a href="https://lagen.nu/2010:361">(2010:361)</a> och patientdatalagen <a href="https://lagen.nu/2008:355">(2008:355)</a>.</p> <p> Frågan om hur dataskyddsrambeslutet ska genomföras i Sverige har utretts av en särskild utredare (dir. 2010:17). Denne har lämnat förslag till genomförande i delbetänkandet Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straffrättsligt samarbete (SOU 2011:20). Betänkandet bereds inom Regeringskansliet.</p> <p>En översyn av EU:s dataskyddsreglering</p> <p>Genom Lissabonfördraget har det skett vissa förändringar av betydelse för dataskyddsregleringen inom EU. Den grundläggande rätten till skydd av personuppgifter regleras i artikel 8 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, vilken har gjorts rättsligt bindande. I artikel 16 i fördraget om EU:s funktionssätt anges vidare att Europaparlamentet och rådet - i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet - ska fastställa bestämmelser om skydd för enskilda personer vid behandling av personuppgifter hos unionens institutioner, organ och byråer och i medlemsstaterna, när dessa utövar verksamhet som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, samt om den fria rörligheten för sådana uppgifter. Denna bestämmelse ger således en rättslig grund för reglering av personuppgiftsskydd i alla verksamheter som omfattas av EU-rätten.</p> <p>EU-kommissionen har i ett meddelande, "Ett samlat grepp på skyddet av personuppgifter i Europeiska unionen" (KOM [2010] 609), aviserat en strategi för en översyn av EU:s dataskyddsreglering. I meddelandet konstateras att den teknologiska utvecklingen och globaliseringen har medfört att det finns skäl att se över EU:s dataskyddsregelverk för att se till att det fortfarande erbjuder ett tillräckligt skydd. Vidare konstaterar kommissionen att många intressenter har framfört att det - trots den EU-rättsliga regleringen - fortfarande finns skillnader på nationell nivå som utgör ett hinder mot den inre marknaden. Kommissionen betonar därför behovet av ytterligare harmonisering. Kommissionen framhåller också behovet av ett heltäckande dataskyddsregelverk som, till skillnad från dataskyddsdirektivet, även omfattar den f.d. tredje pelaren. I meddelandet anges att kommissionen kommer att lägga fram förslag till lagstiftning rörande den övergripande rättsliga ramen för personuppgiftsskydd under 2011.</p> <p>Gällande nationell rätt</p> <p>Den svenska grundlagsregleringen avseende skydd för personuppgifter</p> <p>Tidigare har det i 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen (RF) föreskrivits att varje medborgare, i den utsträckning som närmare anges i lag, ska skyddas mot att hans eller hennes personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom eller henne registreras med hjälp av automatisk databehandling. Bestämmelsen utgjorde inte något individuellt rättighetsskydd för enskilda, utan innebar endast att lagstiftaren var skyldig att i lag upprätthålla någon form av integritetsskydd i fråga om automatiserad behandling av personuppgifter.</p> <p>Den 1 januari 2011 ersattes nämnda bestämmelse av en ny bestämmelse i 2 kap. 6 § andra stycket RF, enligt vilken var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Begränsningar av denna fri- och rättighet får dock enligt 2 kap. 20 § första stycket 2 RF under vissa förutsättningar göras i lag. I en övergångsbestämmelse anges att äldre föreskrifter som innebär betydande intrång i den personliga integriteten behåller sin giltighet, dock längst t.o.m. den 31 december 2015. Grundlagsändringen medför bl.a. att viss personuppgiftsbehandling som för närvarande regleras i förordning i framtiden måste regleras i lag.</p> <p>Offentlighetsprincipen</p> <p>Allmänhetens möjlighet till insyn i den offentliga förvaltningen är av avgörande betydelse för en väl fungerande demokrati. Sedan 1766 har denna grundläggande rättighet - offentlighetsprincipen - varit reglerad i den svenska grundlagen. Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas emellertid ofta i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF.</p> <p>Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF framställningar i skrift eller bild som kan uppfattas utan tekniskt hjälpmedel, dvs. handlingar i traditionell form. Med handling förstås därutöver upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. För att det ska finnas en rätt att ta del av en handling hos en myndighet krävs för det första att handlingen förvaras hos myndigheten. För det andra krävs att handlingen har nått ett sådant stadium i handläggningen att den är att betrakta som allmän. En handling måste därför antingen vara inkommen till eller upprättad hos myndigheten för att en rätt till insyn ska föreligga (2 kap. 6 och 7 §§ TF).</p> <p>Den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att göra detta på två olika sätt. Personen i fråga kan antingen avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten tillhandahåller den på stället (2 kap. 12 § TF) eller mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia (2 kap. 13 § TF). En upptagning för automatiserad behandling behöver dock aldrig lämnas ut i annan form än utskrift i större utsträckning än vad som följer av lag. Syftet med detta s.k. utskriftsundantag är att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång (prop. 1973:33 s. 85 f.).</p> <p>Potentiella handlingar och färdiga elektroniska handlingar</p> <p>Som nämns ovan kan endast de handlingar som förvaras hos myndigheten omfattas av handlingsoffentlighet. En upptagning anses enligt 2 kap. 3 § andra stycket TF förvarad hos myndigheten om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. För att närmare kunna avgöra om en upptagning för automatiserad behandling är tillgänglig för myndigheten brukar en uppdelning göras mellan potentiella (elektroniska) handlingar och färdiga elektroniska handlingar.</p> <p>En potentiell handling, dvs. en sammanställning av uppgifter som en myndighet har tekniska möjligheter att göra, är enligt 2 kap. 3 § andra stycket sista meningen TF förvarad hos myndigheten om denna kan göra sammanställningen tillgänglig med "rutinbetonade åtgärder" (prop. 1975/76:160 s. 90). En sådan sammanställning anses dock inte vara förvarad hos myndigheten i tryckfrihetsförordningens mening om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Detta framgår av den s.k. begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF. Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Om myndigheten sålunda saknar befogenhet att ta fram vissa upplysningar ur t.ex. ett personregister är dessa upplysningar inte allmänna handlingar hos myndigheten. Syftet med begränsningsregeln är att hindra allmänheten från att kunna göra anspråk på att få ta del av information hos myndigheten som myndigheten själv, av hänsyn till enskildas personliga integritet, är förhindrad att använda sig av. Begränsningsregeln gäller alltså även om sammanställningen kan tas fram med rutinbetonade åtgärder.</p> <p>En färdig elektronisk handling, vilken är tillgänglig för myndigheten i uppfattbar form med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar, t.ex. en PDF-fil eller ett e-postmeddelande, anses förvarad hos myndigheten trots att det kan krävas mer än rutinbetonade åtgärder för att göra handlingen tillgänglig (prop. 2001/02:70 s. 20 f.). Färdiga elektroniska handlingar omfattas inte heller av begränsningsregeln.</p> <p>En upptagning anses inkommen till en myndighet när den gjorts tillgänglig för myndigheten på det sätt som anges i 2 kap. 3 § andra stycket TF, dvs. med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 6 § första stycket TF).</p> <p>Begränsningsregelns närmare innebörd</p> <p>Begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF innebär att dataskyddsbestämmelser i lag eller förordning får betydelse för hur omfattande begreppet "allmän handling" är i praktiken.</p> <p>Enligt dataskyddsdirektivet och personuppgiftslagen får personuppgifter bara samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål (9 § första stycket c personuppgiftslagen). Enligt den s.k. finalitetsprincipen får en personuppgift inte behandlas för ett ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgiften samlades in (9 § första stycket d). I förarbetena till personuppgiftslagen har dock uttalats att en myndighets utlämnande av personuppgifter med stöd av offentlighetsprincipen inte kan anses oförenligt med de ändamål för vilket uppgifterna ursprungligen samlades in (prop. 1997/98:44 s. 44). Regler om s.k. ändamålsbegränsningar, dvs. bestämmelser i registerförfattningar om för vilka ändamål myndigheten får behandla uppgifterna, anses inte heller inskränka myndighetens skyldighet enligt offentlighetsprincipen att sammanställa personuppgifter (prop. 2007/08:126 s. 120 f. och prop. 2007/08:160 s. 66 f.). Sistnämnda ställningstagande harmonierar väl med det s.k. efterfrågeförbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket TF, av vilket det följer att en myndighet inte får fråga någon som begär ut en allmän handling vem han eller hon är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran, i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna göra en sekretessprövning.</p> <p>Så kallade sökbegränsningar, dvs. förbud i lag eller förordning mot att söka fram uppgifter eller göra sammanställningar med hjälp av vissa sökord, är dock i vissa fall avgörande för vilka sammanställningar som utgör allmänna handlingar. Det står nämligen klart att om den myndighet som förvarar en upptagning för automatiserad behandling under inga omständigheter får göra sammanställningar av uppgifter ur upptagningen med hjälp av vissa sökord har inte heller allmänheten rätt att ta del av en sådan sammanställning. Vissa sökbegränsningar som inte är absoluta utan tillåter sökning under särskilt angivna förutsättningar har dock ansetts sakna betydelse för frågan om sammanställningen utgör en allmän handling (se 3 kap. 6-7 §§ polisdatalagen [2010:361] och prop. 2009/10:85 s. 154 f., jfr prop. 2001/02:70 s. 23).</p> <p>Sekretess</p> <p>Rätten att ta del av en allmän handling gäller inte utan undantag. Denna rätt får dock begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF uppräknade intressen. Sådan begränsning ska anges i en särskild lag. Den lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen. I denna lag finns bestämmelser om sekretess som syftar till att skydda såväl allmänna som enskilda intressen.</p> <p>Enligt 8 kap. 1 och 2 §§ OSL gäller sekretess inte bara i förhållande till allmänheten, utan också mellan myndigheter samt mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller dock även sekretessbrytande regler. Som exempel kan nämnas 10 kap. 28 § första stycket OSL, som anger att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.</p> <p>Förhållandet mellan bestämmelser om direktåtkomst och sekretessbrytande regler</p> <p>Bestämmelser om direktåtkomst i registerförfattningar brukar formuleras så att en myndighet har rätt att få ha direktåtkomst till vissa uppgifter hos en annan myndighet. Sådana bestämmelser innebär dock bara att lagstiftaren eller regeringen ger den utlämnande myndigheten rätt att bevilja den mottagande myndigheten direktåtkomst till de nämnda uppgifterna, om den utlämnande myndigheten bedömer att säkerhetsfrågor m.m. kan lösas på ett tillfredsställande sätt.</p> <p>Bestämmelser om direktåtkomst anses inte ha en sekretessbrytande effekt enligt offentlighets- och sekretesslagen (se t.ex. prop. 2004/05:164 s. 83). Det beror på att bestämmelser om direktåtkomst har en annan funktion än de sekretessbrytande reglerna. Sekretessbrytande regler anger i vilken mån sekretessbelagda uppgifter överhuvudtaget får lämnas från en myndighet till en annan. Bestämmelser om direktåtkomst tar sikte på formen för utlämnandet. På grund av de sammanställningsmöjligheter och möjligheter till spridning av uppgifter som en automatiserad behandling erbjuder anses det vara mer känsligt från integritetssynpunkt att lämna ut uppgifter elektroniskt än på papper. En myndighet kan således enligt en bestämmelse om uppgiftsskyldighet ha skyldighet att lämna ut vissa uppgifter till en annan myndighet, men den mottagande myndigheten kanske bara har rätt att ha direktåtkomst till vissa av dessa uppgifter. Om tanken är att en myndighet ska få ha direktåtkomst till uppgifter som omfattas av sekretess hos en annan myndighet måste bestämmelsen om direktåtkomst kompletteras med en sekretessbrytande bestämmelse.</p> <p>Det är vanligt att registerförfattningar stadgar att en myndighet får ha direktåtkomst till vissa angivna typer av uppgifter hos en annan myndighet beträffande personer som är aktuella i ärenden hos den mottagande myndigheten. Detta innebär att myndigheten bara får söka efter uppgifter om en person efter det att personen har blivit aktuell i ett ärende hos myndigheten. Rent tekniskt måste dock myndigheten ha möjlighet att ta del av sådana uppgifter beträffande alla personer som är registrerade hos den utlämnande myndigheten, eftersom den mottagande myndigheten inte i förväg kan veta vilka personer som kan komma att bli aktuella i ärenden hos myndigheten. Med hänsyn härtill har tolkningen av begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF behandlats i flera lagstiftningsärenden rörande elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter. Det har då konstaterats att som huvudregel blir sådan överskottsinformation som en myndighet rent tekniskt har tillgång till hos en annan myndighet i samband med direktåtkomst att betrakta som en allmän handling hos den mottagande myndigheten, även om den mottagande myndigheten enligt den tillämpliga registerförfattningen vid ett givet tillfälle inte har rätt att behandla uppgifterna för egen del. Det sagda gäller dock inte uppgifter som omfattas av ett absolut s.k. sökförbud enligt den aktuella registerförfattningen (prop. 2007/08:126 s. 120 f. och prop. 2007/08:160 s. 66 f.). De sekretessbrytande regler som ska möjliggöra uppgiftsutbytet måste bl.a. av detta skäl normalt omfatta även sådan överskottsinformation som den utlämnande myndigheten rent tekniskt gör tillgänglig för den mottagande myndigheten i samband med direktåtkomst (prop. 2007/08:160 s. 70 f.). Sådana sekretessbrytande bestämmelser har således ett relativt omfattande tillämpningsområde.</p> <p>De sekretessbrytande bestämmelserna kan kompletteras av andra bestämmelser som innebär ett integritetsskydd för den enskilde. Bestämmelser om direktåtkomst som anger att handläggarna hos den mottagande myndigheten bara får ta del av uppgifter som avses i de sekretessbrytande bestämmelserna beträffande personer som är aktuella i ärenden hos den mottagande myndigheten utgör ett sådant skydd. Den tekniska utvecklingen har även lett till att det numera är möjligt att inom den mottagande myndigheten införa tekniska spärrar mellan teknikavdelningen och handläggarna som t.ex. medför att en handläggare inte bara är rättsligt utan även tekniskt förhindrad att söka på andra personer än sådana som är aktuella hos myndigheten. Integritetsskyddande bestämmelser i den mottagande myndighetens registerförfattning och i personuppgiftslagen om säkerhet m.m. samt bestämmelsen om överföring av sekretess i 11 kap. 4 § OSL (se närmare nedan) utgör också ett integritetsskydd.</p> <p>På grund av att sekretessbrytande regler som införs med anledning av direktåtkomst har en så vid utformning har regeringen anfört att en mottagande myndighet i sin arbetsordning bör ange vilka personer som för vilka syften har behörighet att för myndighetens räkning ta del av de uppgifter som anges i de sekretessbrytande bestämmelserna. Sådana föreskrifter fyller beträffande utlämnande via telefon eller brev samma integritetsskyddande funktion som ovan beskrivna bestämmelser om direktåtkomst gör när det gäller elektroniskt inhämtande av information (prop. 2007/08:160 s. 72). I ett senare lagstiftningsärende har regeringen anfört att integritetsskyddet blir ännu starkare om det på lag- eller förordningsnivå i stället tas in två olika typer av sekretessbrytande bestämmelser, dels en sekretessbrytande bestämmelse som tar sikte på uppgiftslämnande i enskilda fall och som kan användas vid utlämnande av uppgifter t.ex. via telefon eller mejl, dels en vidare sekretessbrytande bestämmelse som bara gäller vid direktåtkomst. Den förra typen av sekretessbrytande regel kan behövas t.ex. om det på grund av tekniska problem tillfälligt inte går att använda sig av direktåtkomst (prop. 2010/11:78 s. 21).</p> <p>Förhållandet mellan direktåtkomst, begreppet allmän handling och sekretessbestämmelser</p> <p>Eftersom huvudregeln är att s.k. överskottsinformation som blir tekniskt tillgänglig för den mottagande myndigheten i samband med direktåtkomst blir allmän handling hos den mottagande myndigheten, kan allmänheten begära att få ta del av uppgifter hos den mottagande myndigheten även i situationer när den mottagande myndigheten av integritetsskäl bör vara förhindrad att ens titta på uppgifterna i fråga. En sådan situation förutsågs i samband med antagandet av patientdatalagen. Vid sammanhållen journalföring mellan flera olika vårdgivare får en vårdgivare enligt patientdatalagen inte ta del av uppgifter som andra vårdgivare lagt in i systemet om inte patienten samtycker till det. Eftersom uppgifter som är tekniskt tillgängliga hos en vårdgivare som huvudregel är en allmän handling där kan dock enskilda begära att få ut dem där, oaktat att vårdgivaren inte har rätt att titta på uppgifterna enligt patientdatalagen. Med anledning av att en sekretessprövning normalt kräver att befattningshavare granskar den handling som begärs ut föreslogs i lagstiftningsärendet en ny sekretessbestämmelse av innebörd att det gäller absolut sekretess för uppgifter som en vårdgivare har teknisk tillgång till, men som vårdgivaren inte har rätt att titta på enligt patientdatalagen. Denna konstruktion innebär att hälso- och sjukvårdspersonalen vid begäran om utfående av sådana uppgifter inte behöver ta del av de begärda uppgifterna för att kunna avgöra sekretessfrågan (25 kap. 2 § OSL och prop. 2007/08:126 s. 126 f.).</p> <p>Eftersom det inte alltid finns sekretessbestämmelser som hos en mottagande myndighet är tillämpliga på sådan överskottsinformation som myndigheten får teknisk tillgång till vid direktåtkomst har det, för det fall uppgifterna omfattas av sekretess hos den utlämnande myndigheten, införts en bestämmelse om överföring av sekretess vid direktåtkomst (11 kap. 4 § OSL, prop. 2007/08:160 s. 72 f.). Sistnämnda bestämmelse kompletteras av en undantagsbestämmelse i 11 kap. 8 § OSL. Undantagsbestämmelsen stadgar att sekretess som är direkt tillämplig hos den mottagande myndigheten, s.k. primär sekretess, har företräde framför överförd sekretess och det oavsett om den primära sekretessen är starkare eller svagare än den överförda sekretessen. Även uttryckliga undantag från den primära sekretessbestämmelsens tillämpningsområde har företräde framför den överförda sekretessen. Med hänsyn till denna undantagsbestämmelse gjordes i propositionen bedömningen att bestämmelsen om överföring av sekretess vid direktåtkomst inte rubbade den grundläggande principen i sekretesslagstiftningen att sekretessbehovet alltid ska vägas mot insynsintresset samt att denna avvägning kan utfalla på skilda sätt hos olika myndigheter och inom olika områden (prop. 2007/08:160 s. 34 och 75 f.). Denna princip innebär således att en och samma uppgift kan vara hemlig hos den utlämnande myndigheten och offentlig hos den mottagande myndigheten.</p> <p>Om uppgifterna har ett svagare sekretesskydd hos den mottagande myndigheten än hos den utlämnande myndigheten kan dock undantagsregeln i 11 kap. 8 § OSL, beroende på hur sekretesskyddet hos den mottagande myndigheten är konstruerat, i vissa fall medföra att stora delar av den utlämnande myndighetens databas får ett mycket svagare sekretesskydd hos den mottagande myndigheten, trots att detta svagare skydd är motiverat bara beträffande de uppgifter som faktiskt används i den mottagande myndighetens verksamhet. Detta är inte lämpligt från integritetssynpunkt. I en sådan situation måste ytterligare överväganden göras för att åstadkomma ett skydd för sådan överskottsinformation som i och för sig är tekniskt tillgänglig för den mottagande myndigheten men som denna inte använder i sin verksamhet (prop. 2007/08:160 s. 95).</p> <p>Elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar till allmänheten</p> <p>Som nämns tidigare följer av det s.k. utskriftsundantaget i tryckfrihetsförordningen att en myndighet inte är skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift (2 kap. 13 § TF). Bestämmelsen syftar till att minimera riskerna för otillbörliga integritetsintrång. Av förordningen <a href="https://lagen.nu/2003:234">(2003:234)</a> om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. framgår att en handling får skickas med telefax eller elektronisk post eller på annat sätt tillhandahållas i elektronisk form, om det är lämpligt (10 §).</p> <p>E-offentlighetskommittén fick i uppdrag att överväga om det i dåvarande sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> eller i annan lag bör införas en bestämmelse som medför en generell skyldighet för myndigheter att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. I betänkandet Allmänna handlingar i elektronisk form (SOU 2010:4) anförde kommittén att en utgångspunkt för kommitténs överväganden är att det långsiktiga målet bör vara att myndigheterna bör ha en i lag reglerad skyldighet att - i den mån det inte finns särskilda förbud mot det i lag eller förordning - lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form om sökanden så önskar. Kommittén ansåg dock att en sådan skyldighet inte kan införas förrän en grundlig genomgång och bearbetning har genomförts av samtliga registerförfattningar (s. 306 f.).</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Bör definitionen av begreppet "allmän handling" ändras?</p> <p>Som framgår ovan innebär den nuvarande regleringen i tryckfrihetsförordningen att s.k. överskottsinformation som blir tekniskt tillgänglig för den mottagande myndigheten i samband med direktåtkomst som huvudregel blir allmän handling hos den myndigheten. Frågan är om de skillnader som finns mellan den utlämnande myndighetens och den mottagande myndighetens hantering av de berörda uppgifterna gör att det finns skäl att ändra denna ordning.</p> <p>Skälet till att enskilda har rätt att ta del av potentiella allmänna handlingar är att det anses följa av den s.k. likställighetsprincipen att enskilda bör ha samma möjligheter som aktuell myndighet att ta del av sammanställningar av uppgifter ur upptagningar för automatiserad behandling (prop. 1975/76:160 s. 90). Begränsningsregeln i 2 kap. 3 § tredje stycket TF utgör således ett uttryck för likställighetsprincipen.</p> <p>När en myndighet har samlat in personuppgifter för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål enligt personuppgiftslagen och tillämplig registerförfattning, saknar frågan om för vilka ändamål myndigheten sedan får behandla uppgifterna relevans för enskildas rätt att begära ut sammanställningar av uppgifterna. När en annan myndighet därefter ges direktåtkomst till vissa av dessa uppgifter, måste den mottagande myndigheten, på det sätt som har beskrivits ovan, ofta rent tekniskt få tillgång till fler uppgifter än vad rätten till direktåtkomst avser. Uppgifter som genom direktåtkomst har överförts till den mottagande myndigheten i ett enskilt fall, t.ex. i ett ärende, anses insamlade hos den mottagande myndigheten enligt personuppgiftslagen och tillämplig registerförfattning. Överskottsinformation som den mottagande myndigheten rent tekniskt har tillgång till i samband med direktåtkomst, dvs. sådana uppgifter som den mottagande myndigheten vid det aktuella tillfället inte har rätt att behandla enligt den tillämpliga registerförfattningen eftersom myndigheten inte har några ärenden rörande dessa personer, anses däremot inte insamlad i personuppgiftslagens mening hos den mottagande myndigheten. Detsamma gäller uppgifter som visserligen avser personer som är aktuella i ärenden hos myndigheten, men där uppgifterna ännu inte faktiskt har överförts till verksamheten.</p> <p>Eftersom likställighetsprincipen utgör skälet för enskildas rätt att ta del av potentiella allmänna handlingar, kan det ifrågasättas om uppgifter som den mottagande myndigheten vid ett givet tillfälle inte har rätt att ta del av och som inte heller kan anses insamlade hos den myndigheten enligt personuppgiftslagen och tillämplig registerförfattning ska anses förvarade hos den myndigheten och därmed utgöra inkomna allmänna handlingar hos den myndigheten. Vidare medför i regel inte det faktum att s.k. överskottsinformation utgör allmän handling hos den mottagande myndigheten någon utökad insyn för allmänheten, eftersom överskottsinformationen enligt en komplicerad reglering i offentlighets- och sekretesslagen ofta omfattas av en minst lika stark sekretess hos den mottagande myndigheten som hos den utlämnande myndigheten.</p> <p>Mot den angivna bakgrunden bör utredaren överväga om överskottsinformation i form av färdiga eller potentiella elektroniska handlingar som i samband med elektroniskt informationsutbyte enbart av tekniska skäl görs tillgänglig för den mottagande myndigheten, även i fortsättningen bör anses utgöra allmänna handlingar hos den mottagande myndigheten eller om det finns skäl att ändra definitionen av begreppet allmän handling i detta avseende.</p> <p>För det fall utredaren finner att tryckfrihetsförordningen bör ändras ska utredaren lämna författningsförslag samt förslag till konsekvensändringar i offentlighets- och sekretesslagen. Förhållandet mellan tystnadsplikten (3 kap. 1 § OSL) och de möjligheter som finns att införa tekniska spärrar, kryptering m.m. beträffande både personalen hos den mottagande myndighetens teknikavdelning och handläggarna hos den myndigheten ska särskilt beaktas.</p> <p>Om utredaren finner att grundlagen inte bör ändras ska utredaren utvärdera om de bestämmelser som förts in i offentlighets- och sekretesslagen med anledning av den nuvarande ordningen (11 kap. 4 § och 25 kap. 2 § OSL) har en lämplig utformning eller om de bör justeras samt, om så anses vara fallet, lämna författningsförslag.</p> <p>Bör åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande bibehållas?</p> <p>Uppgifter kan lämnas ut elektroniskt även på andra sätt än genom direktåtkomst. I registerförfattningarna brukar begreppet "utlämnande på medium för automatiserad behandling" användas.</p> <p>Med direktåtkomst menas vanligtvis att någon har direkt tillgång till någons databaser eller register och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i databasen eller registret. Begreppet brukar också anses innefatta att den som är ansvarig för databasen eller registret inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av (prop. 2004/05:164 s. 83). Från integritetssynpunkt har det därför ansetts angeläget att frågor om tillgång till uppgifter genom direktåtkomst särskilt regleras i registerlagstiftningen (prop. 2000/01:129 s. 74, prop. 2001/02:144 s. 35 f. och prop. 2005/06:52 s. 8).</p> <p>Med begreppet utlämnande på medium för automatiserad behandling avses i nuvarande författningar utlämnande av uppgifter i elektronisk form på en rad olika sätt, t.ex. genom användning av e-post, genom utlämnande på USB-minne eller genom automatiserad överföring med tidsfördröjning från ett datorsystem till ett annat (prop. 2007/08:160 s. 58). Att utlämnande sker på medium för automatiserad behandling innebär i regel att informationen lämnas ut i elektronisk form på ett sådant sätt att mottagaren kan bearbeta informationen (prop. 2002/03:135 s. 97 och prop. 2004/05:164 s. 82).</p> <p>Den tekniska utvecklingen har inneburit att det numera finns betydligt fler sätt att överföra uppgifter elektroniskt än tidigare och nya åtkomstmetoder tillkommer alltjämt. Detta har medfört att det uppfattas som oklart hur begreppen direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling ska tillämpas på modernare metoder för informationsutbyte. Gränsdragningsproblematiken illustreras bl.a. i en rapport som har tagits fram av E-delegationens expertgrupp för rättsliga frågor (Vägledning för direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling). De aktuella begreppen används inte heller på ett enhetligt sätt i de olika registerförfattningarna och utöver nu nämnda begrepp förekommer andra begrepp, t.ex. "elektronisk åtkomst" (SOU 2010:4 s. 364 f.).</p> <p>Mot den angivna bakgrunden ska utredaren analysera vilka effektivitetsvinster och integritetsrisker som är förknippade med olika former av elektroniskt informationsutbyte samt ta ställning till om det finns skäl att i registerförfattningarna upprätthålla en skillnad mellan direktåtkomst och andra former av elektroniskt utlämnande eller om denna åtskillnad bör utmönstras. Om utredaren anser att en åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande även i fortsättningen bör upprätthållas, ska denne lämna förslag på vilka begrepp som bör användas samt hur dessa bör definieras.</p> <p>En mall för registerförfattningar samt modellregleringar</p> <p>Flera utredningar, bl.a. 2005 års informationsutbytesutredning, Integritetsskyddskommittén, E-delegationen och E-offentlighetskommittén, har påtalat att registerförfattningarna behöver ses över. Den förstnämnda utredningen gjorde i betänkandet Utökat elektroniskt informationsutbyte (SOU 2007:45) den övergripande bedömningen att de befintliga registerförfattningarna bör ses över för att skapa förutsättningar för ett samordnat och enhetligt regelverk som främjar utvecklingen av elektronisk förvaltning och minskar riskerna för oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Integritetsskyddskommittén redovisade i sitt betänkande Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2007:22) den sammanfattande analysen att skyddet för den personliga integriteten väsentligt skulle förbättras om registerförfattningarna utformades enhetligare, tydligare och mer i överensstämmelse med sekretesslagstiftningen. E-delegationen har anfört att de för närvarande ca 200 registerförfattningarna saknar en sinsemellan enhetlig struktur och att olika begrepp används för att beskriva samma företeelse (t.ex. databas och register), samtidigt som samma begrepp förekommer i olika betydelser (t.ex. direktåtkomst och gallring). För att möjliggöra en utveckling i riktning mot en flexibel e-förvaltning anser E-delegationen att det krävs att registerförfattningarna är samordnade, enhetliga och tydliga samt att regelkonflikter mellan registerförfattningarna och offentlighets- och sekretesslagen undanröjs (SOU 2009:86 s. 65 och SOU 2010:20 s. 17). Vidare har Datainspektionen sedan 2005 i sina årsredovisningar pekat på ett allt starkare behov av en översyn och ett samlat grepp när det gäller registerlagstiftningen inom statsförvaltningen. Även Riksrevisionen anser att registerförfattningarna bör ses över (RiR 2010:18 s. 64).</p> <p>Regeringen anser, i likhet med nämnda utredningar samt Datainspektionen och Riksrevisionen, att registerförfattningarna bör ses över. Med hänsyn till det stora antalet författningar bör dock översynen ske etappvis.</p> <p>Utredaren ska göra en översiktlig inventering av gällande registerförfattningar och inom tre olika verksamhetsområden närmare analysera hur dessa är uppbyggda och tillämpas. Vilka tre verksamhetsområden som särskilt ska analyseras kommer att anges av regeringen i tilläggsdirektiv, efter inhämtande av synpunkter från utredaren. Utredaren ska därefter utarbeta en generell modell för hur registerförfattningar bör struktureras, vilka begrepp som bör användas samt hur dessa begrepp bör definieras. Slutligen ska utredaren, med nämnda modell som mall, lämna konkreta förslag till registerförfattningar inom de tre verksamhetsområdena (s.k. modellregleringar).</p> <p>Inom dessa tre områden ska utredaren även överväga vilka typer av allmänna handlingar som den eller de aktuella myndigheterna ska ha skyldighet att lämna ut elektroniskt samt lämna förslag till hur denna skyldighet bör regleras. Utredaren ska särskilt överväga om skyldigheten bör regleras i offentlighets- och sekretesslagen och specificeras i en ny bilaga till lagen, eventuellt i form av hänvisningar till de berörda registerförfattningarna. I denna del ska utredaren beakta de begränsningar som kan finnas med anledning av internationella åtaganden, jfr SOU 2011:20 s. 286.</p> <p>Journalistförbundet har i en framställan till regeringen (Ju2006/4517/L6) anfört att den omfattande registerregleringen medför att undersökningar av stora material försvåras eller omöjliggörs, vilket hotar medias möjligheter att granska hur makten utövas och förvaltas. Journalistförbundet anser bl.a. att bestämmelser om sökförbud och utlämnande på medium för automatiserad behandling begränsar möjligheterna till sådan granskning. Utredaren ska under arbetet belysa denna problematik och utforma sina förslag efter en avvägning mellan intresset av skydd för den personliga integriteten och intresset av insyn i myndigheternas verksamhet.</p> <p>Gäller sökbegränsningar som tar sikte på den utlämnande myndigheten även för den mottagande myndigheten?</p> <p>Som nämns tidigare innebär ett absolut sökförbud i en registerförfattning även en begränsning av vad som utgör allmän handling (2 kap. 3 § tredje stycket TF). Det står klart att ett sådant sökförbud i en registerförfattning har relevans för bedömningen av vilka sammanställningar av personuppgifter som anses utgöra allmänna handlingar hos den myndighet som registerförfattningen tar sikte på. Det är dock omdiskuterat vilken betydelse sökförbud i den utlämnande myndighetens registerförfattning har för bedömningen av frågan vilka sammanställningar av personuppgifter som utgör allmänna handlingar hos den mottagande myndigheten. I uppdraget ingår att ta ställning till vad som bör gälla i detta avseende.</p> <p>Regelkonflikter</p> <p>Enligt 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra ärendets behöriga gång. Denna skyldighet anses utgöra en precisering av den allmänna samverkansskyldighet som gäller för myndigheterna enligt 6 § förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a>. Det har ifrågasatts om denna skyldighet står i strid med den s.k. finalitetsprincipen i dataskyddsdirektivet. Som nämns tidigare innebär denna princip att en personuppgift inte får behandlas för ett ändamål som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgiften samlades in. Offentlighets- och sekretesskommittén anförde emellertid i sitt huvudbetänkande (SOU 2003:99 s. 231 f.) att regering och riksdag redan vid personuppgiftslagens tillkomst tagit ställning till att bestämmelsen i dåvarande 15 kap. 5 § sekretesslagen (nuvarande 6 kap. 5 § OSL) inte strider mot dataskyddsdirektivet. Enligt kommittén ska således ett utlämnande av uppgifter till en annan myndighet anses vara förenligt med finalitetsprincipen om utlämnandet är tillåtet enligt sekretesslagen. Kommittén ansåg dock att det skulle kunna uppstå en normkollision mellan 15 kap. 5 § sekretesslagen och en registerförfattning, om ändamålsregleringen i den senare författningen är utformad så att den utesluter en tillämpning av finalitetsprincipen. I en sådan situation får enligt kommittén ändamålsregleringen i registerförfattningen anses utgöra lex specialis i förhållande till 15 kap. 5 § sekretesslagen och ett utlämnande av uppgifter i strid med ändamålsregleringen skulle därmed utgöra en otillåten behandling av uppgifterna. Enligt utredningen var det dock oklart om det fanns några registerförfattningar som på detta sätt uteslöt en tillämpning av finalitetsprincipen (s. 236 f.).</p> <p>Såsom bl.a. Integritetsskyddskommittén har uppmärksammat förekommer det emellertid numera sådana uttömmande ändamålsregleringar som leder till att ett utlämnande av uppgifter mellan myndigheter som är tillåtet enligt offentlighets- och sekretesslagen är förbjudet enligt registerförfattningen (SOU 2007:22 s. 464 f.). Regeringen anser att utgångspunkten bör vara att ändamålsregleringar som utesluter en tillämpning av finalitetsprincipen inte ska förekomma. De förslag till registerförfattningar som utredaren lämnar ska även i övrigt harmoniera med tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen samt Sveriges internationella åtaganden.</p> <p>En närliggande fråga har sin grund i det faktum att internationella avtal och sektorsspecifika EU-rättsakter ibland innehåller artiklar om att en myndighet bara får använda uppgifter som erhålls enligt avtalet respektive rättsakten för vissa angivna ändamål eller i viss verksamhet. Sådana bestämmelser kan avse även andra uppgifter än personuppgifter. I Sverige anses en sådan bestämmelse inte utgöra ett hinder mot utlämnande av uppgifter med stöd av offentlighetsprincipen. Däremot kan en sådan användningsbegränsning anses stå i konflikt med myndighetens skyldighet att överlämna uppgifter till andra myndigheter i enlighet med 6 kap. 5 § OSL. Någon generellt tillämplig eller konsekvent genomförd lösning på sistnämnda typ av regelkonflikt finns för närvarande inte i lagstiftningen. I 9 kap. 2 § OSL ges visserligen en upplysning om att användningsbegränsningar genomförts i vissa andra författningar. Uppräkningen är dock inte heltäckande och det finns dessutom inte någon formell koppling mellan denna bestämmelse och 6 kap. 5 § OSL (jfr prop. 1990/91:131 s. 25). De författningar som avses i 9 kap. 2 § OSL utgör visserligen inte registerförfattningar. Den beskrivna frågeställningen har dock en sådan betydelse för uppgiftsutbytet mellan myndigheter att den ändå bör utredas i detta sammanhang. Utredaren ska därför överväga om 6 kap. 5 § OSL bör justeras så att den står i bättre överensstämmelse med förekomsten av nu nämnda användningsbegränsningar. Om utredaren finner att en sådan justering bör ske, ska författningsförslag lämnas.</p> <p>Övrigt</p> <p>Utredaren är oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om utredaren anser att dessa behöver regleras för att utredaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt.</p> <p>Genomförande av uppdraget</p> <p>Utredaren ska i ett delbetänkande redovisa sina ställningstaganden och eventuella förslag rörande dels tryckfrihetsförordningens definition av begreppet "allmän handling", dels frågan om det finns skäl att i registerförfattningar även i fortsättningen upprätthålla en skillnad mellan direktåtkomst och andra former av elektroniskt utlämnande. Regeringen kommer i tilläggsdirektiv, efter att ha inhämtat synpunkter från utredaren, att ange inom vilka tre verksamhetsområden som utredaren ska lämna konkreta förslag till registerförfattningar.</p> <p>Under sitt arbete ska utredaren beakta den pågående översynen av såväl Europarådets som EU:s dataskyddsreglering. Utredaren ska hålla sig informerad om hur detta arbete fortskrider och hur det påverkar handlingsutrymmet när det gäller utformningen av den nationella lagstiftningen.</p> <p>När det gäller frågan om definitionen av "allmän handling" bör ändras ska utredaren samråda med en parlamentarisk referensgrupp.</p> <p>Utredaren ska i uppdragets samtliga delar samråda med E-delegationen samt, i den utsträckning som utredaren finner det behövligt, med andra kommittéer och utredare som arbetar med närliggande frågeställningar. Utredaren ska också samråda med de fyra myndigheter som fått regeringens uppdrag att samordna och främja myndigheternas arbete med e-förvaltning, nämligen Skatteverket, Lantmäteriet, Transportstyrelsen och Bolagsverket (N2011/1368/ITP).</p> <p>Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och för enskilda. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p> <p>Delbetänkandet ska redovisas senast den 1 december 2012. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 december 2014.</p> <p> (Justitiedepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:25/ 2010-03-18T12:00:00+01:00 2010-03-18T12:00:00+01:00 2010:25 Sekretess för uppgifter i skolväsendet och vissa andra utbildningsformer och verksamheter Utbildningsdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 18 mars 2010</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska göra en översyn av lagstiftningen om sekretess inom skolväsendet med anledning av den utökade dokumentationsskyldigheten när det gäller uppgifter om elevers och andra enskildas personliga förhållanden. Utredaren ska se över vilken typ av uppgifter som förekommer i sådan och annan dokumentation inom skolväsendet. Utredaren ska föreslå nya sekretessbestämmelser för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner. Förslaget ska bygga på att uppgifterna ska skyddas med ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen ska vara att uppgifterna är hemliga. Utredaren ska vidare föreslå och analysera konsekvenserna av att sekretessen till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet generellt ändras till att gälla med ett omvänt skaderekvisit. Utredaren ska vidare föreslå de ändringar i offentlighets- och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/2009:400">(2009:400)</a> som behövs för att ett tillfredsställande sekretesskydd ska kunna åstadkommas inom skolväsendet i övrigt för känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § samma lag.</p> <p>Utredaren ska analysera behovet och konsekvenserna av en harmoniserad sekretessreglering för förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen och skolväsendet samt, om det är motiverat, föreslå sekretessregler för de olika verksamheterna som är så likartade som möjligt.</p> <p>Utredaren ska föreslå bestämmelser om tystnadsplikt i verksamheter med enskild huvudman, dvs. enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, enskild förskoleklass samt fristående skolor, som så långt som möjligt motsvarar den sekretess som utredaren föreslår för motsvarande verksamhet med offentlig huvudman.</p> <p>Utredaren ska se över hanteringen och genomförandet av de kunskapsprov som ingår i det nationella provsystemet ur sekretessynpunkt samt analysera om det finns brister och problem kring hanteringen och, i så fall, föreslå de lösningar som kan behövas. I översynen ska den sekretessbestämmelse som gäller för nationella prov beaktas och det ska övervägas om det finns särskilda skäl att låta Statens skolverk, i stället för respektive skola, pröva en begäran om utlämnande av sådana prov. I detta sammanhang ska utredaren även analysera om en tystnadsplikt motsvarande denna sekretess bör införas för dem som är eller har varit verksamma i en fristående skola och arbetat med kunskapsproven. Om behov finns ska utredaren föreslå en sådan bestämmelse.</p> <p>Utredaren ska analysera behovet av en sekretessreglering för uppgifter som förekommer inom den omvårdnadsverksamhet som bedrivs i anslutning till utbildning som är speciellt anpassad för svårt rörelsehindrade ungdomar (Rh-anpassad utbildning), för uppgifter hos Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning inom Specialpedagogiska skolmyndigheten. Utredaren ska även föreslå sådana ändringar i sekretessregleringen som behövs för att känsliga personuppgifter i dessa verksamheter ska få ett tillfredsställande sekretesskydd.</p> <p>Vidare ska utredaren undersöka om sekretessregleringen vad gäller ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning bör utökas till att även omfatta ärenden om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning. Om utredaren kommer fram till att så bör vara fallet ska utredaren föreslå sådana bestämmelser.</p> <p>Utredaren är oförhindrad att ta upp närliggande frågor som utredaren anser behöver analyseras eller regleras för att utredaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller som annars har samband med de problemställningar som ska utredas. Utredaren är oförhindrad att föreslå en reglering i sådana frågor.</p> <p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 februari 2011.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Offentlighets- och sekretesslagen</p> <p>Bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess i allmän verksamhet, dvs. hos statliga och kommunala myndigheter, finns sedan den 30 juni 2009 i offentlighets- och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/2009:400">(2009:400)</a>, som ersatt den tidigare sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>. Genom den nya lagen har sekretessregleringen omarbetats i syfte att göra den mer lättförståelig och lättare att tillämpa.</p> <p>Minimiskydd för känsliga personuppgifter inom den offentliga sektorn</p> <p>I 21 kap. offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som tillsammans utgör ett minimiskydd för känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden, oavsett var inom den offentliga förvaltningen de förekommer. Bestämmelserna kompletteras av sekretessbestämmelser till skydd för enskilda som avser särskilt angivna ärenden eller olika verksamheter hos myndigheter i 22-40 kap. offentlighets- och sekretesslagen, bl.a. bestämmelserna till skydd för enskilda i utbildningsverksamhet m.m. i 23 kap. samma lag.</p> <p>Det framgår av 7 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen att om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på en uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften inte är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, samtidigt som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska de senare bestämmelserna ha företräde, om inte annat anges i lagen.</p> <p>Nuvarande reglering av sekretess i skolan</p> <p>Så gott som alla som arbetar i skolan kommer i kontakt med känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Det gäller främst lärare, fritidspedagoger, psykologer, kuratorer och skolhälsovårdens personal. Andra personalkategorier som också kommer i kontakt med sådana uppgifter är skolledare, studie- och yrkesvägledare samt kontors- och expeditionspersonal på skolorna. Även ledamöterna i den kommunala nämnd och tjänstemän i den kommunala förvaltning som har ansvar för skolan i en kommun kan vara berörda.</p> <p>Sekretesskyddet för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom det offentliga skolväsendet regleras i bl.a. 23 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen. Enligt första stycket nämnda lagrum gäller sekretess för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Samma stränga sekretess med omvänt skaderekvisit gäller inom den offentliga skolhälsovården, eftersom denna verksamhet omfattas av hälso- och sjukvårdssekretessen enligt 25 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen.</p> <p>Av 23 kap. 2 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen framgår att i skolans elevvårdande verksamhet i övrigt gäller sekretess däremot bara, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. Med andra ord gäller en presumtion för offentlighet. Uppgifter som inte hänför sig till elevvården, utan avser elevens studiesituation i mer begränsad bemärkelse, ligger utanför det sekretesskyddade området. Uppgifter om en elevs studieresultat, närvaro eller frånvaro och undervisningstid i olika ämnen omfattas därför inte av sekretess. Inte heller känsliga uppgifter i handlingar som upprättats av elever och lämnats till skolans personal omfattas av sekretess om de faller utanför skolans elevvårdande verksamhet.</p> <p>Sekretess gäller enligt 23 kap. 2 § andra stycket för uppgift i ett ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier. Beslut i elevvårdsärenden och ärenden om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier är offentliga. Samma sekretess som gäller i den elevvårdande verksamheten i övrigt gäller även enligt 23 kap. 4 § i specialpedagogisk stödverksamhet.</p> <p>Enligt 23 kap. 2 § tredje stycket gäller sekretess även i andra fall för uppgift om enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs.</p> <p>Sekretess för kunskapsprov regleras i 17 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Av den bestämmelsen framgår att det råder sekretess för uppgifter i ett kunskapsprov, om det kan antas att syftet med provet motverkas om uppgifterna röjs. Det följer av tryckfrihetsförordningen att prövningen av om ett sådant prov ska lämnas ut görs där proven förvaras. När det gäller skolväsendet görs således den prövningen av personal på respektive skola.</p> <p>Nuvarande reglering av tystnadsplikt i fristående skolor</p> <p>Reglerna i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen om allmänna handlingars offentlighet och sekretess gäller inte för fristående skolor och annan enskilt bedriven verksamhet.</p> <p>Enligt 9 kap. 16 a § skollagen <a href="https://lagen.nu/1985:1100">(1985:1100)</a> får ingen som är eller har varit verksam i en fristående skola obehörigen röja vad han eller hon har fått veta om någons förhållanden i den elevvårdande verksamheten. Samma tystnadsplikt gäller för uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller skiljande av en elev från vidare studier. Av 2 kap. 8 § lagen <a href="https://lagen.nu/1998:531">(1998:531)</a> om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område framgår att den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjukvårdspersonalen inom den enskilda hälso- och sjukvården inte obehörigen får röja vad han eller hon har fått veta om enskildas personliga förhållanden.</p> <p>Nuvarande reglering av sekretess i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg</p> <p>Inom förskoleverksamheten gäller enligt 23 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men.</p> <p>Sekretessen inom skolbarnsomsorgen regleras i 23 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. Till skillnad mot sekretessen i skolan, som främst rör elevvårdande verksamhet, omfattar den all verksamhet inom skolbarnsomsorgen. Inom skolbarnsomsorgen gäller den strängare sekretessen för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator. För annan uppgift om enskilds personliga förhållanden gäller inom skolbarnsomsorgen den svagare sekretessen med presumtion för offentlighet.</p> <p>Nuvarande reglering av sekretess i ärende om avskiljande av studerande från högskoleutbildning</p> <p>Bestämmelser om sekretess i avskiljandeärenden på utbildningsområdet finns i 23 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess i ärende om avskiljande av studerande från högskoleutbildning för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet. Frågor om avskiljande av studenter från högskoleutbildning prövas i första hand av Högskolans avskiljandenämnd. Nämnden prövar också sedan 2002 frågor om avskiljande av studerande inom kvalificerad yrkesutbildning och sedan 2009 frågor om avskiljande av studerande inom yrkeshögskolan, men ärenden om avskiljande av sådana studerande omfattas i dag inte av någon sekretessbestämmelse.</p> <p>Tidigare utredning</p> <p>Utredningen om offentlighet och sekretess i skolan hade i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om sekretess i skolan, främst med avseende på den ökade dokumentation som förekommer i skolan samt 1999 års skollagskommittés överväganden om elevhälsa. I betänkandet Sekretess i elevernas intresse - Dokumentation, samverkan och integritet i skolan (SOU 2003:103) redovisade utredningen följande förslag och slutsatser.</p> <p>- Även om skolans dokumentation kring enskilda elever tenderar att öka, visade utredningens kartläggning inte sådana brister i nuvarande sekretessbestämmelser att en skärpning av reglerna borde övervägas. Skolorna var dock i behov av tillämpningsstöd i form av allmänna råd eller liknande. Utredningen ansåg att det kan finnas behov av att införa en sekretessbestämmelse för att skydda känsliga uppgifter i handlingar upprättade av elever som blivit allmänna när de överlämnats till skolpersonal och som faller utanför skolans elevvårdande verksamhet. Med hänsyn till den restriktivitet som ska iakttas avseende införande av nya sekretessbestämmelser föreslogs dock inte någon ny bestämmelse.</p> <p>- Sekretesslagstiftningen borde anpassas till den terminologi som Skollagskommittén använde för elevhälsan. Det innebar i princip samma system som enligt dagens reglering, dock med följande undantag. Skolläkare och skolsköterskor skulle kunna lämna uppgift om en elev till elevhälsan i övrigt (psykolog, kurator och specialpedagog) och till särskild elevstödjande verksamhet (lärare, rektor, studie- och yrkesvägledare), om uppgiften behövs för att eleven ska få nödvändigt stöd. Specialpedagogiska insatser föreslogs också ingå i elevhälsan. Som en konsekvens härav borde sekretessen för specialpedagogiska insatser förstärkas.</p> <p>- Sekretess ska gälla i Skolverkets tillsyn för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretess ska dock inte gälla verkets beslut i ett ärende.</p> <p>I sina remissvar över utredningens betänkande ansåg Skolverket och Myndigheten för skolutveckling att det fanns anledning att överväga en utökad sekretess i skolan, som gör det möjligt att sekretessbelägga känsliga uppgifter om enskilds personliga förhållanden även om uppgifterna förekommer utanför elevhälsans område. Som det främsta skälet för detta angav myndigheterna den ökade dokumentationen inom skolan.</p> <p>Utredningens förslag om sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden i Skolverkets tillsynsverksamhet genomfördes genom en ändring i sekretesslagen som trädde i kraft den 1 oktober 2006 (prop. 2005/06:161, bet. 2005/06:KU35, rskr. 2005/06:336). Tidigare omfattade sekretessen i Skolverkets tillsynsverksamhet endast verksamhet som avsåg tillsyn över utbildning vid fristående skolor. Vidare gällde sekretessen endast uppgifter som härrörde från elevvården eller hänförde sig till en fråga om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier. Ändringen innebar att sekretessen utvidgades till att gälla uppgifter i all verkets tillsynsverksamhet, oavsett om den avsåg verksamhet med offentlig eller enskild huvudman och utan begränsning till bl.a. elevvården. Sedan Statens skolinspektion den 1 oktober 2008 övertagit Skolverkets tillsynsuppgifter gäller den aktuella sekretessbestämmelsen i stället Skolinspektionens tillsynsverksamhet (prop. 2007/08:50, bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161).</p> <p>Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn (U2009:05)</p> <p>Med stöd av regeringens bemyndigande den 3 september 2009 gav ansvarigt statsråd en särskild utredare i uppdrag att se över skolans arbete med utsatta barn (dir. 2009:80). I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga hur huvudmän inom förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen samverkar med socialtjänsten, polisen och hälso- och sjukvården samt att belysa vilka hinder för samverkan som fortfarande återstår, t.ex. frågor som rör sekretess. Uppdraget ska redovisas den 30 november 2010.</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>Sekretess och tystnadsplikt i skolan</p> <p>Kraven på skolan att i olika sammanhang upprätta skriftlig dokumentation om elevers skolsituation har de senaste åren ökat. Av bestämmelser i skolförfattningarna följer en skyldighet att upprätta handlingar avseende enskilda elever, som t.ex. åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner (se 5 kap. 1 § och 7 kap. 2 § grundskoleförordningen [1994:1194]). Åtgärdsprogram infördes i läroplanen Lgr 80 samt i grundskoleförordningen 1995 och bestämmelser om individuell utvecklingsplan infördes 2005. Dessa dokument men även andra som t.ex. portfolio och loggböcker kräver en ökad medvetenhet av skolans personal om sekretesslagstiftningen. Efter ändringar i skolformsförordningarna, som trädde i kraft den 15 juli 2008, ska läraren i den individuella utvecklingsplanen, förutom att som tidigare sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska nå målen, även ge skriftliga omdömen om elevens kunskapsutveckling i relation till målen i de ämnen som eleven får undervisning i. Enligt de nya bestämmelserna har rektorn på skolan möjlighet att besluta att även information om elevens utveckling i övrigt ska lämnas i den individuella utvecklingsplanen (se promemorian En individuell utvecklingsplan med skriftliga omdömen [U2008/204/S]).</p> <p>Den individuella utvecklingsplanen är avsedd att vara ett viktigt instrument för att stödja en elevs utveckling och ge information om elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling samt om eventuellt behov av särskilt stöd eller andra insatser. Den kan därför komma att innehålla en mängd uppgifter om den enskilda eleven. Vilka uppgifter det kan röra sig om beror på elevens skolsituation och behov. Det kan dock antas att planen kan innehålla känsliga uppgifter som inte kan hänföras till elevvården. Den individuella utvecklingsplanen blir en allmän handling när den överlämnas till eleven och elevens vårdnadshavare. Det finns mot denna bakgrund skäl att klarlägga vilken typ av uppgifter som tas in i utvecklingsplanerna. Vidare finns, bl.a. med hänsyn till de överväganden som redovisats i SOU 2003:103 om t.ex. handlingar upprättade av elever, anledning att se över om det finns känsliga uppgifter även i annan dokumentation i skolan.</p> <p>För att syftet med den individuella utvecklingsplanen ska uppnås är det viktigt att det inte råder osäkerhet om huruvida känsliga uppgifter i planen omfattas av sekretess eller inte. Detsamma gäller hanteringen av känsliga uppgifter som kan finnas i övrig dokumentation. Stöd för tillämpningen av gällande sekretessbestämmelser i form av allmänna råd och informationsinsatser kan till viss del avhjälpa osäkerheten kring vilka uppgifter som även i dag omfattas av sekretess. För att komma till rätta med skyddet för andra känsliga uppgifter finns det också behov av materiella ändringar i lagstiftningen.</p> <p>Regeringen gav den 9 juni 2008 Skolverket i uppdrag om den individuella utvecklingsplanen att bl.a. följa upp och utvärdera införandet av skriftliga omdömen. Skolverket redovisade den 1 mars 2010 sitt uppdrag (U2010/1393/S).</p> <p>Sekretess i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg</p> <p>Inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg gäller andra sekretessregler än inom skolan. Detta är en följd av att dessa verksamheter tidigare var en del av socialtjänsten. Sedan 1998 regleras förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i skollagen och ses i första hand som en pedagogisk verksamhet, även om omsorg också ingår i uppdraget. Verksamheterna finns ofta inom samma organisation i kommunerna som kommunens skolväsende. Det är vanligt att fritidshem och skolor, och ibland även förskola, är lokalmässigt integrerade och att elever samt personal under dagen rör sig mellan de olika verksamheterna. Det finns därför skäl att ifrågasätta den nuvarande ordningen, som förts över till offentlighets- och sekretesslagen, där olika sekretessregler gäller för de olika verksamheterna.</p> <p>Sekretess och tystnadsplikt avseende nationella prov</p> <p>I en skrivelse till regeringen (U2008/6237/RS) påtalar Skolverket att verket har stora problem med att innehållet i nationella prov sprids både före och efter det provdatum som framgår av Skolverkets föreskrifter. Detta leder till att proven inte kan återanvändas, vilket dels får ekonomiska konsekvenser, dels skapar svårigheter att kalibrera provens svårighetsgrad och att kunna följa kunskapsutvecklingen över tid. De brister som finns i hanteringen av proven förekommer både i det offentliga skolväsendet och i fristående skolor. Skolverket arbetar kontinuerligt med att höja säkerheten i provsystemet för att förhindra spridning av proven. Förutom de praktiska problem som förekommer bedömer Skolverket att den befintliga bestämmelsen om provsekretess är otydlig och svår att tillämpa, bl.a. med hänsyn till att det främst är kommunerna som har att tillämpa bestämmelsen medan intresset av att uppgifterna skyddas i första hand finns hos Skolverket. Verket framhåller också att det är många personer med varierande kunskap som behöver använda bestämmelsen. Skolverket framhåller även att avsaknaden av en bestämmelse om tystnadsplikt för de fristående skolorna är en bidragande orsak till problemet med hanteringen av de nationella proven.</p> <p>Sekretessen hos Specialpedagogiska skolmyndigheten</p> <p>Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning inom Specialpedagogiska skolmyndigheten beslutar bl.a. om intagningen av elever till Rh-anpassad gymnasieutbildning. Det finns för närvarande ingen bestämmelse om sekretess för känsliga uppgifter om elevers personliga förhållanden hos nämnden. Den dåvarande Nämnden för Rh-anpassad utbildning påtalade i en skrivelse till regeringen (U2004/3121/G) att den ansåg att en tydlig sekretessreglering behövdes för handlingar som ges in till och upprättas av nämnden i samband med den årliga intagningen av elever.</p> <p>Specialpedagogiska skolmyndigheten ansvarar sedan den 1 juli 2008 för bl.a. administrationen av statsbidrag till de huvudmän som efter avtal med staten har åtagit sig att ansvara för omvårdnaden av ungdomar som intagits till Rh-anpassad utbildning. Tidigare hade Socialstyrelsens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) denna uppgift. Sisus hemställde i en skrivelse till regeringen (U2004/2198/G) om ändringar i sekretesslagen och annan lagstiftning i syfte att tydliggöra vilken sekretess alternativt tystnadsplikt som gäller inom den omvårdnadsverksamhet som bedrivs i anslutning till Rh-anpassad utbildning.</p> <p>Sekretessen i ärende om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning</p> <p>Det finns i dag en sekretessreglering för ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning, men inte för andra ärenden som prövas av Högskolans avskiljandenämnd, nämligen ärenden om avskiljande av studerande inom kvalificerad yrkesutbildning. Annars gäller i huvudsak samma regler för avskiljande från kvalificerad yrkesutbildning som från högskoleutbildning. Den nya lagen <a href="https://lagen.nu/2009:128">(2009:128)</a> om yrkeshögskolan innebär att kvalificerad yrkesutbildning kommer att försvinna som särskild utbildningsform och ersättas av yrkeshögskoleutbildning (prop. 2008/09:68, bet. 2008/09:UbU6, rskr. 2008/09:78). Lagen innehåller bl.a. en bestämmelse om att Högskolans avskiljandenämnd ska pröva frågor om avskiljande. Det finns, särskilt med hänsyn till de likartade ärendetyperna och att det är samma nämnd som svarar för prövningen, anledning att närmare undersöka om sekretessregleringen av ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning bör utökas till att även omfatta ärenden om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska göra en översyn av lagstiftningen om sekretess inom skolväsendet med anledning av den utökade dokumentationsskyldigheten när det gäller uppgifter om elevers och andra enskildas personliga förhållanden. Utredaren ska se över vilken typ av uppgifter som förekommer i sådan och annan dokumentation inom skolväsendet. Utredaren ska föreslå nya sekretessbestämmelser för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner. Förslaget ska bygga på att uppgifterna ska skyddas med ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen ska vara att uppgifterna är hemliga. Utredaren ska vidare föreslå och analysera konsekvenserna av att sekretessen till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet generellt ändras till att gälla med ett omvänt skaderekvisit. Utredaren ska även föreslå de ändringar i offentlighets- och sekretesslagen som behövs för att ett tillfredsställande sekretesskydd ska kunna åstadkommas inom skolväsendet i övrigt för känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § samma lag. Beslut i ärenden som rör enskilda elever ska inte heller i fortsättningen omfattas av sekretess, vilket bl.a. innebär att betyg liksom hittills ska vara offentliga.</p> <p>Utredaren ska analysera behovet och konsekvenserna av en harmoniserad sekretessreglering för förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen och skolväsendet samt, om det är motiverat, föreslå sekretessregler för de olika verksamheterna som är så likartade som möjligt.</p> <p>Utredaren ska föreslå bestämmelser om tystnadsplikt i verksamheter med enskild huvudman, dvs. enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, enskild förskoleklass samt fristående skolor, som så långt som möjligt motsvarar den sekretess som utredaren föreslår för motsvarande verksamhet med offentlig huvudman.</p> <p>Utredaren ska se över hanteringen och genomförandet av de kunskapsprov som ingår i det nationella provsystemet ur sekretessynpunkt. Utredaren ska, mot bakgrund av de nationella provens centrala funktion som bedömningsinstrument och Skolverkets intresse av att kunna återanvända proven, analysera om det finns brister och problem kring hanteringen och, i så fall, föreslå de lösningar som kan behövas. I översynen ska den sekretessbestämmelse som gäller för nationella prov beaktas, och det ska övervägas om det finns sådana särskilda skäl som avses i 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen att låta Skolverket, i stället för respektive skola, pröva en begäran om utlämnande av ett sådant prov. Om det bedöms som motiverat ska utredaren lämna förslag till reglering i detta hänseende. Utredaren ska i detta sammanhang även analysera om en bestämmelse om tystnadsplikt, motsvarande den sekretessbestämmelse som finns för att skydda uppgifter i kunskapsprov inom det offentliga skolväsendet, bör införas för dem som är eller har varit verksamma i en fristående skola och arbetat med kunskapsproven. Om behov finns ska utredaren föreslå en sådan bestämmelse.</p> <p>Utredaren ska analysera behovet av en sekretessreglering för uppgifter som förekommer inom den omvårdnadsverksamhet som bedrivs i anslutning till utbildning som är speciellt anpassad för svårt rörelsehindrade ungdomar (Rh-anpassad utbildning), för uppgifter hos Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning inom Specialpedagogiska skolmyndigheten. Utredaren ska även föreslå sådana ändringar i sekretessregleringen som behövs för att känsliga personuppgifter i dessa verksamheter ska få ett tillfredsställande sekretesskydd.</p> <p>Vidare ska utredaren undersöka om sekretessregleringen vad gäller ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning bör utökas till att även omfatta ärenden om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning. Om utredaren kommer fram till att så bör vara fallet ska utredaren föreslå sådana bestämmelser.</p> <p>Utredaren är oförhindrad att ta upp närliggande frågor som utredaren anser behöver analyseras eller regleras för att utredaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller som annars har samband med de problemställningar som ska utredas. Utredaren är oförhindrad att föreslå en reglering i sådana frågor.</p> <p>Genomförandet och redovisning av uppdraget</p> <p>Utredaren ska, i förekommande fall, föreslå följdändringar i andra lagar och förordningar.</p> <p>Utredaren ska i sina förslag ta hänsyn till att en ny skollag föreslås börja tillämpas den 1 juli 2011 i enlighet med prop. 2009/10:165 Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet.</p> <p>Utredaren ska analysera och bedöma effekterna av förslagen i de avseenden som omfattas av 14-15 a §§ i kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Detta innebär att utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Särskilt viktigt är det att belysa förslagens konsekvenser för små och medelstora företag.</p> <p>Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och organisationer. Vidare ska utredaren samråda med Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn (U2009:05).</p> <p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 februari 2011.</p> <p> (Utbildningsdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2009:57/ 2009-06-04T12:00:00+01:00 2009-06-04T12:00:00+01:00 2009:57 Översyn av djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll Jordbruksdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 4 juni 2009</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska</p> <p>- göra en bred översyn av den samlade djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll,</p> <p>- lämna förslag till ny djurskyddslag och förordning, samt</p> <p>- ge exempel på hur andra föreskrifter på området kan utformas.</p> <p>Den nya lagstiftningen ska</p> <p>- syfta till att uppnå minst samma djurskyddsnivå som i dag,</p> <p>- liksom dagens lagstiftning utgå från de enskilda djurens behov samt verka förebyggande, och</p> <p>- bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet.</p> <p>Under dessa förutsättningar ska utredaren analysera hur den samlade lagstiftningen kan moderniseras och förenklas samt förändras så att den blir mera flexibel och målinriktad.</p> <p>I samband med denna breda översyn ska utredaren ägna särskild uppmärksamhet åt vissa problem på djurskyddsområdet. Utredaren ska bl.a. se över vilka åtgärder som kan vidtas för att komma till rätta med problem med övergivna och förvildade djur, användning av djur för sexuella ändamål, hur dagens bestämmelse om naturligt beteende kan förtydligas och undersöka vilka åtgärder som behövs för att vända utvecklingen inom aveln i en ur djurhälso- och djurskyddsperspektiv mer positiv riktning.</p> <p>Inledning</p> <p>Ett gott djurskydd är ett uttalat samhällsintresse. Sverige anses generellt ha en hög djurskyddsnivå och är ett land som arbetar aktivt för att förbättra djurskyddet. Det finns en hög grad av samsyn mellan myndigheter och djurhållare om vikten av ett gott djurskydd. I allmänhetens ögon är ett gott djurskydd en självklarhet och exempel på motsatsen upprör många. Många anser att dagens djurskyddslagstiftning i grunden är bra samtidigt som det måste konstateras att det förekommer vissa problem i dagens djurhållning som inte har kunnat lösas med nuvarande lagstiftning.</p> <p>Lagstiftningen på djurskyddsområdet består dels av EG-förordningar, vilka är direkt tillämpliga i medlemsstaterna, dels av nationell lagstiftning med utgångspunkt i djurskyddslagen <a href="https://lagen.nu/1988:534">(1988:534)</a>. Djurskyddslagen syftar till att förebygga onödigt lidande och sjukdom hos husdjur och försöksdjur samt andra djur om de hålls i fångenskap. Lagen kompletterar även de EG-förordningar som faller inom lagens tillämpningsområde.</p> <p>Genom djurskyddslagen har ett flertal EG-direktiv på djurskyddsområdet genomförts. Även bestämmelser i Europarådets konventioner om djurskydd, vilka har ratificerats av Sverige, har genomförts genom djurskyddslagen.</p> <p>Djurskyddslagen innehåller grundläggande bestämmelser om hur djur ska hållas och skötas. Enligt lagen får vidare regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, utfärda föreskrifter i frågan. Mer detaljerade bestämmelser finns därför i djurskyddsförordningen <a href="https://lagen.nu/1988:539">(1988:539)</a>. Regeringen har dock i huvudsak lämnat föreskriftsrätten vidare till Jordbruksverket. Flertalet detaljföreskrifter finns därför samlade i Statens jordbruksverks författningssamling, SJVFS.</p> <h2 id="behov">Utredningsbehov</h2> <p>En bred översyn för att skapa en modern och flexibel lagstiftning som resulterar i minst samma djurskyddsnivå som i dag</p> <p>Den nuvarande djurskyddslagen trädde i kraft 1988 och har sedan dess varit föremål för ett stort antal tillägg och ändringar. Det finns därför ett behov av att se över lagen för att göra den tydligare och mer lättläst samt för att ge den en ändamålsenlig struktur. Motsvarande gäller också för djurskyddsförordningen. Vidare kan det konstateras att en del bestämmelser i djurskyddslagstiftningen inte grundar sig på enbart djurskyddsskäl. Ett exempel på detta är bestämmelserna om att ormar som är farliga för människor måste hållas i låsta terrarier.</p> <p>Som nämnts tidigare finns det i Sverige en hög grad av samsyn om en hög ambitionsnivå för djurskyddet. Det har emellertid i olika sammanhang framkommit synpunkter på de svenska djurskyddsföreskrifternas detaljeringsgrad och en större flexibilitet vad gäller hur ett gott djurskydd kan uppnås har efterfrågats av företrädare för olika kategorier av djurhållare. Dessutom har bakgrunden till vissa regler ifrågasatts. Det har t.ex. handlat om att man inte har hållit med om de utrymmesmått som valts för olika djurslag eller att man har funnit brister i logiken kring varför vissa djur inte får hållas för sällskap och hobby medan andra tillåts för detta ändamål.</p> <p>Djurskyddslagen anger övergripande mål för djurskyddet. Där föreskrivs t.ex. att djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Djurskyddsförordningen innehåller bl.a. djurslagsspecifika krav som beskriver förutsättningar som ska uppfyllas i djurens miljö men inte exakt hur dessa ska utformas (s.k. funktionskrav). Exempel på funktionskrav är bestämmelserna om att höns för äggproduktion inte får hållas i andra inhysningssystem än sådana som uppfyller hönsens behov av rede, sittpinne och sandbad samt att nötkreatur som hålls för mjölkproduktion sommartid ska hållas på bete. Lagen och förordningen innehåller således redan bestämmelser som kan sägas vara mål- och funktionsinriktade och som därmed är relativt flexibla till sin natur. I de föreskrifter som kompletterar lagen och förordningen förekommer dock i högre grad bestämmelser som på ett detaljerat sätt ställer krav på hur djurens miljö ska vara utformad (s.k. resurskrav) för att lagens respektive förordningens mål ska uppfyllas.</p> <p>En förändring av regelverket så att det blir mer målinriktat och innehåller fler funktionskrav och färre resurskrav innebär en ökad möjlighet till flexibilitet. En sådan förändring skulle också kunna innebära att djurhållarens betydelse för djurens välfärd blir tydligare. Erfarenheter från liknande förändringar inom livsmedelslagstiftningen visar att en mer målinriktad lagstiftning innebär många fördelar genom att den skapar möjlighet till individuella lösningar och anpassningar för olika företag. Målinriktad lagstiftning kan emellertid i ett övergångsskede också medföra att det uppstår ett behov av kompetensutveckling hos berörda. Denna typ av bestämmelser kan även innebära större utmaningar vad gäller att göra systemet förutsebart och rättssäkert för djurhållare, kontrollmyndigheter och allmänhet. En annan faktor att väga in är att dagens EG-lagstiftning om djurskydd oftast består av detaljerade resurskrav.</p> <p>Vår kunskapsbas utvecklas kontinuerligt genom forskning och erfarenhet. Vi vet mer i dag om djurens behov, beteende och vad som krävs för att uppnå en god djurvälfärd än vid den tidpunkt då nuvarande djurskyddslag tillkom. En förutsättning för att den samlade lagstiftningen ska kunna formuleras så att den blir mer flexibel och innehåller fler mål- och funktionsinriktade bestämmelser är att det finns användbara metoder för att mäta djurens välbefinnande så att det är möjligt att på ett objektivt sätt kontrollera att bestämmelserna efterlevs. Under de senaste åren har bl.a. ett stort, internationellt, EU-finansierat forskningsprojekt, "Welfare quality" arbetat med att utveckla metoder för att genom s.k. djurbaserade parametrar mäta välbefinnandet hos olika djurslag. Kontroller med hjälp av djurbaserade parametrar innebär att man i huvudsak utgår från djuret och de beteenden och den hälsostatus som djuret uppvisar.</p> <p>Ett gott djurskydd är ett uttalat samhällsintresse och ett prioriterat område för regeringens arbete, såväl nationellt som internationellt. Regeringen arbetar även intensivt med att skapa enklare regler för företagare och att sänka kostnaderna orsakade av olika regelverk. Regeringen menar att enklare och mera flexibla regler inte behöver stå i motsats till ett gott djurskydd.</p> <p>Mot den här beskrivna bakgrunden anser regeringen att det finns skäl för att göra en bred översyn av den samlade djurskyddslagstiftningen. Syftet är att undersöka om denna kan moderniseras och förenklas samt bli mer flexibel och målinriktad. Samtidigt ska minst samma djurskyddsnivå uppnås som den som dagens lagstiftning medför.</p> <p>Särskilda frågor som bör utredas</p> <p>Det har i olika sammanhang, exempelvis i utredningar, genom uppmärksamhet i media, genom brev från allmänheten och vid kontakter med organisationer kunnat konstateras att det finns vissa områden där dagens lagstiftning inte är eller upplevs som tillräckligt ändamålsenlig och tydlig. Regeringen anser att följande områden särskilt bör ses över.</p> <p>Övergivna och förvildade djur</p> <p>Djurskyddslagen reglerar vård och behandling av husdjur och försöksdjur samt andra djur om de hålls i fångenskap. På senare år har det blivit tydligt att det inte sällan förekommer att djur som människan har haft i sin vård överges eller kommer bort. När sådana djur får avkommor kan populationer av förvildade djur uppstå. Det förekommer också att djurhållare inte fullt ut tar ansvar för i vilken omfattning som deras djur parar sig, vilket också kan leda till att det bildas grupper av djur som står helt eller delvis utanför djurhållarens omsorg. Katten är ett särskilt utsatt djur i dessa sammanhang. Det finns för närvarande ett stort antal förvildade katter i Sverige.</p> <p>Det saknas i dag en tydlig avgränsning av termerna "vård och behandling" samt "husdjur" och bl.a. mot den bakgrunden råder det en viss osäkerhet om i vilken utsträckning som övergivna, borttappade och förvildade djur omfattas av djurskyddslagens bestämmelser. Vidare saknas det ett enhetligt sätt att hantera dessa djur. För djur som inte är vana vid eller är anpassade till ett liv i det vilda, kan denna tillvaro innebära allvarliga djurskyddsproblem. Det bör därför utredas vilka åtgärder som behöver vidtas för att komma till rätta med problemen med övergivna och förvildade djur.</p> <p>Naturligt beteende</p> <p>I 4 § djurskyddslagen föreskrivs att djur ska hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Bestämmelsen anses vara en portalparagraf för den svenska djurskyddslagstiftningen och den har ett stort symbolvärde. Det finns emellertid en del oklarheter kring vad som egentligen avses med bestämmelsen. I författningskommentaren till prop. 1987/88:93, genom vilken bestämmelsen infördes, anges att "avsikten med bestämmelsen är att varje djurarts särskilda biologiska beteende skall beaktas. Vad som skall anses utgöra ett djurs biologiska beteende får avgöras utifrån gjorda erfarenheter och vetenskapliga rön." Olika utredningar har också uppmärksammat problemet med att dagens formulering är otydlig och har diskuterat innebörden (Ett förbättrat djurskydd SOU 2000:108 och Djurens välfärd och pälsdjursnäringen SOU 2003:86). Den huvudsakliga diskussionen har handlat om huruvida formuleringen avser grundläggande beteenden som är viktiga för djurets välbefinnande eller avser beteenden som djur utför i vilt tillstånd. Mot denna bakgrund anser regeringen att bestämmelsen bör förtydligas.</p> <p>Avel som innebär ett lidande för djuren</p> <p>Enligt 29 § djurskyddsförordningen är avel med sådan inriktning att den kan medföra ett lidande för djuren förbjuden.</p> <p>Inom vissa områden, inte minst när det gäller avel med vissa hund- och kattraser, finns det i dag dock en inriktning på aveln som innebär ett stort fokus på vissa specifika egenskaper. Detta fokus kan i vissa fall leda till att djuren utsätts för en ökad risk för skada eller sjukdom samt kan öka risken för inavel. Även om många uppfödare är medvetna om dessa risker och arbetar aktivt för att motverka en avel med sådana konsekvenser, är det i dag helt uppenbart att det fortfarande finns ett antal raser där djuren är utsatta för fysiska problem till följd av sin kroppsbyggnad. Som exempel på problem kan nämnas trubbiga nosar som kan leda till andningsproblem för djuren, ögon vars form, storlek eller placering leder till ögonbesvär samt återkommande förlossningsproblem som leder till att djuren måste genomgå kejsarsnitt.</p> <p>Regeringen anser att det bör utredas vilka åtgärder som behövs för att vända utvecklingen inom aveln i en mer djurhälso- och djurskyddspositiv riktning så att målet i första hand är att avla mot fysiskt och mentalt friska och sunda djur.</p> <p>I sammanhanget måste även beaktas att det inom EU finns regler för att främja handeln på den inre marknaden, såväl generella regler som regler för vissa djur, bl.a. nötkreatur och hästar. Dessa regler kan i vissa fall påverka vilka krav på djurskydd som medlemsstaterna kan ställa i samband med avel med djur.</p> <p>Särskilda krav för viss djurhållning</p> <p>Enligt 16 § djurskyddslagen krävs tillstånd för den som yrkesmässigt eller i större omfattning bl.a. håller, föder upp, upplåter eller säljer sällskapsdjur eller hästar, tar emot sällskapsdjur eller hästar för förvaring eller använder hästar i ridskoleverksamhet. Frågor om tillstånd prövas av länsstyrelsen som även har rätt att återkalla tillstånd. Vid tillståndsgivningen ska särskild hänsyn tas till om den sökande kan anses vara lämplig för att bedriva verksamheten och om de anläggningar i vilka verksamheten ska bedrivas är lämpliga från djurskyddssynpunkt. Bakgrunden till att kravet har införts har varit bristande regelefterlevnad bland den här typen av verksamheter, vilket har lett till att djur utsatts för lidande.</p> <p>Ett annat tillståndskrav finns inom lantbruket genom kravet på förprövning av djurstallar m.m. enligt 5 § djurskyddsförordningen. Andra former av särskilda krav finns i dag även avseende bl.a. zoobutiker, cirkusar och djurparker. Lagstiftaren har således i flera fall ansett att modellen med att ställa särskilda krav på vissa typer av djurhållning är ett effektivt sätt att förebygga djurskyddsproblem.</p> <p>Djurhållningen har, inte minst när det gäller sällskapsdjur, utvecklats över tiden. Detta innebär även att nya problem och frågeställningar har uppstått. Det har bl.a. i olika sammanhang påtalats att det finns oklarheter vad gäller orsakerna till varför vissa djur i dag av djurskyddsskäl inte får hållas för sällskap och hobby. Krav på tillstånd har pekats på som ett alternativ till förbud. Ett annat förslag som har förts fram är att det bör införas kunskapskrav för viss djurhållning.</p> <p>Det har även framkommit att tillståndskraven enligt 16 § i djurskyddslagen i vissa fall används på annat sätt än vad som är avsikten, t.ex. för att komma till rätta med s.k. djursamlare.</p> <p>Mot bakgrund av att djurhållningen ständigt utvecklas finns det skäl att utreda om de former av särskilda krav som i dag finns för olika djurslag och olika typer av djurhållning motsvarar dagens behov och är ändamålsenligt utformade.</p> <p>Tävling med och träning av djur</p> <p>I 17 § djurskyddslagen föreskrivs att djur inte får tränas för eller användas vid tävling på ett sådant sätt att de utsätts för lidande. Denna formulering är strängare än den i 2 § djurskyddslagen där det står att djur inte får utsättas för onödigt lidande. Lagstiftaren har alltså ansett att det inte finns skäl att acceptera någon form av lidande hos djur i samband med träning och tävling. Under hösten 2008 diskuterades djurskyddet i samband med framför allt vissa former av hästtävlingar och träning intensivt i bl.a. media. En särskild problematik i sammanhanget är att det i en del tävlingar kan finnas stora prispengar involverade. Olika krav på åtgärder för att förbättra djurskyddet har förts fram, t.ex. att åldersgränser bör införas för när djur får börja tävla, utrustningskrav, förbud mot spödrivning m.m. Med anledning av de problem och förslag till åtgärder som har diskuterats anser regeringen att det bör göras en allmän översyn av djurskyddet i samband med träning och tävling med djur.</p> <p>Omhändertagande av djur och djurförbud</p> <p>Det är väsentligt att samhället kan ingripa kraftfullt om djur hanteras på ett sådant sätt att de utsätts för allvarliga djurskyddsproblem. Med stöd av 31-35 §§ djurskyddslagen kan djur omhändertas och med stöd av 29 § djurskyddslagen kan personer förbjudas att ha hand om djur.</p> <p>Regeringens uppfattning är att omhändertaganden och djurförbud används på ett ansvarsfullt sätt. I enstaka fall har det emellertid uppstått vissa problem i samband med att ett beslut om omhändertagande av djur har överklagats, bl.a. avseende möjligheterna att få tillbaka ett djur om en högre rättslig instans beslutar att ett omhändertagande var felaktigt. Ett annat problem är vem som ska betala kostnaderna för omhändertagandet av djuret i sådana fall.</p> <p>Regeringen har också uppmärksammats på att tillämpningen av bestämmelserna i 31 § punkten 5 och 29 § första stycket punkten 5 djurskyddslagen i vissa fall kan leda till oönskade konsekvenser. De situationer som åsyftas är när en person gör sig skyldig till något som föranleder upprepade förelägganden eller förbud. Länsstyrelsen är i sådana fall skyldig att besluta att omhänderta ett djur eller att meddela ett djurförbud. Nämnda skyldighet infördes 2003. Som skäl till detta angavs i prop. 2001/02:93 att sådana personer visar, oberoende av förseelsernas svårighetsgrad, en påtaglig brist på respekt för djuren och att det därför finns en stor risk att de gör sig skyldiga till liknande gärningar igen. Skärpningen motiverades också med att det tidigare gjordes alltför optimistiska framtidsbedömningar om huruvida sådana personer skulle sluta att upprepa det förbudsgrundande beteendet.</p> <p>Regeringen anser att dessa skäl fortfarande har en stor aktualitet. Bestämmelserna har dock, enligt vad regeringen har erfarit, kommit att tolkas på ett sätt som innebär att kontrollmyndigheten regelmässigt beslutar om omhändertagande eller djurförbud i samband med att en person meddelas ett föreläggande eller ett förbud en tredje gång. Det finns en risk att en sådan tilllämpning av bestämmelserna kan leda till onyanserade eller oönskade konsekvenser om beslutet om omhändertagande eller djurförbud inte står i proportion till de förseelser som djurhållaren i det enskilda fallet gör sig skyldig till. Detta kan antingen leda till att kontrollmyndigheten drar sig för att meddela förelägganden eller förbud, trots att de i sig är motiverade, eller till att djurhållaren tvingas leva med ett beslut som vid en helhetsbedömning synes väl strängt.</p> <p>Ett annan synpunkt som förts fram är att ett djurförbud, enligt 29 § andra stycket djurskyddslagen, inte ska meddelas om det är uppenbart att ett upprepande av det otillåtna beteendet inte kommer att inträffa. Motsvarande reglering saknas däremot i de bestämmelser i djurskyddslagen som reglerar omhändertagande av djur. Vidare har det, från kontrollmyndigheters sida, framförts att det bör övervägas om det ska införas en möjlighet för personer med djurförbud att under vissa förutsättningar få hantera djur. En sådan möjlighet skulle t.ex. kunna införas genom att införa en rätt för länsstyrelsen att meddela partiella djurförbud eller att besluta om en möjlighet för en person att få hantera djur under vissa villkor. Även i övrigt finns det anledning att se över möjligheterna att förtydliga utformningen av bestämmelserna om djurförbud och omhändertagande och deras inbördes relation.</p> <p>Mot bakgrund av de nämnda förhållandena och med hänsyn tagen till att beslut om omhändertaganden och djurförbud är mycket ingripande för den enskilde anser regeringen att bestämmelserna bör ses över.</p> <p>Användning av djur för sexuella ändamål</p> <p>I den allmänna debatten har frågan om användning av djur för sexuella ändamål fått stor uppmärksamhet. I 2 § djurskyddslagen slås fast att djur ska behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Att använda djur på ett sådant sätt att de utsätts för ett lidande är med stöd av denna bestämmelse förbjudet och detta gäller oavsett vilket motiv den som utsätter ett djur för lidande har. Någon straffbestämmelse är dock inte kopplad direkt till 2 § djurskyddslagen. Straffansvar föreskrivs i stället enligt bestämmelsen om djurplågeri i 16 kap. 13 § brottsbalken. Även andra straffbestämmelser kan vara tillämpliga, t.ex. bestämmelserna om skadegörelse och förargelseväckande beteende.</p> <p>Djurskyddsmyndigheten har, på uppdrag av regeringen, vid två tillfällen undersökt i vilken omfattning som djur används för sexuella ändamål (Jordbruksdepartementet, dnr Jo2005/1146 samt dnr Jo2007/202). I redovisningen till regeringen av det ena uppdraget föreslog myndigheten bl.a. att det ska införas ett uttryckligt förbud i djurskyddslagen mot sexuellt umgänge med djur samt andra handlingar där djur används av människor för sexuella ändamål. Vilka typer av handlingar som skulle kriminaliseras övervägdes dock inte närmare.</p> <p>I den absoluta majoriteten av de fall som Djurskyddsmyndighetens utredningar redogör för är det helt uppenbart att djuret i fråga har utsatts för ett lidande och att gärningarna därmed är straffbara enligt straffbestämmelsen om djurplågeri i brottsbalken. I några av de exempel som myndigheten redovisar är det dock inte helt tydligt att så är fallet. Det kan också vara svårt att bevisa att ett lidande har förekommit. Dessa svårigheter gäller främst i fall där det saknas tecken på fysiska skador på djuret.</p> <p>Regeringen anser att det finns ett behov av att se över vilka åtgärder inom ramen för djurskyddslagstiftningen som kan vara lämpliga för att förtydliga och stärka skyddet för djur i detta avseende.</p> <p>Straffbestämmelser</p> <p>Bestämmelser om straff för den som bryter mot bestämmelser i djurskyddslagstiftningen finns såväl i brottsbalken som i djurskyddslagen. Enligt 16 kap. 13 § brottsbalken döms någon som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, genom misshandel, överansträngning eller vanvård eller på annat sätt otillbörligen utsätter djur för lidande för djurplågeri till böter eller fängelse i högst två år.</p> <p>Enligt 36 § djurskyddslagen döms, till böter eller fängelse i högst två år, den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot vissa i lagen uppräknade paragrafer eller mot en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen. Detsamma gäller den som underlåter att följa föreläggande, eller bryter mot ett beslut, om djurförbud.</p> <p>Till samma straff döms, enligt 36 a §, den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen.</p> <p>Om ett brott enligt djurskyddslagen har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt ingår inte böter i straffskalan. I sådana fall ska dömas till fängelse i högst två år.</p> <p>För ringa brott döms inte till ansvar enligt djurskyddslagen. Till ansvar döms inte heller om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken.</p> <p>Högsta domstolen har uttalat att regeringsformen inte tillåter att blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan fylls ut med föreskrifter från förvaltningsmyndigheter och kommuner på ett sådant sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i väsentliga delar i dessa föreskrifter (NJA 2005 s. 33). Det finns mot denna bakgrund anledning att se över straffbestämmelserna i djurskyddslagen i syfte att identifiera och utmönstra otillåtna blankettstraffstadganden. I sammanhanget finns det även ett generellt behov av att se över bestämmelserna i djurskyddslagen om straff och påföljd. Härvid ska särskilt beaktas att straffbestämmelserna ska vara ändamålsenliga och effektiva.</p> <p>Sekretessfrågor och informationsutbyte</p> <p>Andra myndigheter eller aktörer än de som ansvarar för den ordinarie kontrollen av efterlevnaden av djurskyddslagstiftningen kan ibland, i samband med olika kontakter med eller kontroller hos djurägare, upptäcka tecken på djurskyddsproblem. Det kan exempelvis handla om personal från hemtjänst, vård eller socialtjänst som vid hembesök hos vårdtagare eller personer med olika hjälpbehov observerar att djur far illa.</p> <p>Sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> gäller för myndigheter och vissa organ som enligt 1 kap. 8 och 9 §§ sekretesslagen är att jämställa med myndigheter vid tillämpningen av lagen. Som huvudregel gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom såväl hälso- och sjukvården som socialtjänsten om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde eller närstående till denne lider skada (7 kap. 1 c och 4 §§ sekretesslagen). Tystnadsplikten för personal inom enskilt bedriven hälso- och sjukvård regleras i lagen <a href="https://lagen.nu/1998:531">(1998:531)</a> om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Enligt 2 kap. 8 § får sådan personal inte obehörigen röja vad han eller hon i sin verksamhet har fått veta om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. Den som är eller har varit verksam inom enskild verksamhet som avser insatser inom socialtjänstområdet får inte röja vad han eller hon har fått veta om enskildas personliga förhållanden (15 kap. 1 § socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>). Det finns dock tillfällen när sekretessen och tystnadsplikten får brytas. När det gäller uppgifter om brott har det i förarbetena till lagstiftningen uttalats att det många gånger ligger inom en myndighets verksamhet att se till att misstanke om brott blir utredd. Som exempel har nämnts att ett fall av barnmisshandel kommer till en socialnämnds kännedom. För uppgifter som omfattas av bl.a. hälso- och sjukvårdssekretess gäller att sekretess får brytas endast om det finns misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i ett år. Bl.a. i det fall ett brott riktar sig mot någon som är under 18 år och avser brott av typen misshandel, mord, ofredande, kränkningar eller sexualbrott gäller dock inte denna regel. För brott mot djurskyddslagen samt för djurplågeri är föreskrivet böter eller fängelse i upp till två år. Detta innebär att det inte är möjligt att bryta sekretessen eller tystnadsplikten vid djurskyddsärenden, vilket medför att djurskyddsproblem i sådana här fall kan få fortgå utan att någon åtgärd vidtas.</p> <p>De stränga sekretessregler som gäller för socialtjänst, hälso- och sjukvård beror bl.a. på att sekretessen tjänar som ett medel för att människor ska kunna känna förtroende för socialtjänsten. För vissa fall har man emellertid ansett att intresset av skydd för särskilt utsatta och skyddslösa personer ändå väger tyngre än intresset av sekretess, bl.a. har det ansetts orimligt att barn- och kvinnomisshandel ska kunna fortgå utan att socialtjänsten ska kunna underrätta polisen. Mot bakgrund av att dagens regler innebär att djurskyddsproblem kan få fortgå utan åtgärd, anser regeringen att det bör utredas vilka åtgärder kan vidtas för att lösa detta problem, med beaktande av vikten av att värna den personliga integriteten.</p> <p>Möjlighet att göra undantag från djurskyddslagstiftningen i krissituationer</p> <p>I en krissituation kan det uppstå behov av att utfärda särskilda djurskyddsbestämmelser eller av att frångå vissa djurskyddsbestämmelser. Det skulle exempelvis kunna vara olämpligt eller till och med omöjligt att hålla djur på bete i händelse av en natur- eller miljökatastrof. I djurskyddslagen och djurskyddsförordningen finns det inte angivet hur man ska agera i krissituationer. Inte heller finns det bemyndiganden att utfärda särskilda bestämmelser eller ge dispens från bestämmelser i krissituationer. I en proposition om samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158, s. 131) har regeringen gjort bedömningen att det kan finnas behov av att se över vissa bemyndiganden i djurskyddslagstiftningen så att man vid radioaktiva nedfall kan göra avvikelser från vad som i övrigt gäller. Någon sådan översyn har emellertid inte gjorts. Regeringen anser att en möjlighet att kunna utfärda särskilda bestämmelser eller att kunna frångå gällande djurskyddsbestämmelser i händelse av en krissituation ska utredas.</p> <p>Utredningsuppdraget</p> <p>Utredaren ska genomföra en nulägesanalys och probleminventering som grund för utredningen. I denna analys och inventering ska även eventuella luckor i djurskyddslagstiftningen eller motsättningar mellan djurskyddslagstiftningen och annan lagstiftning uppmärksammas.</p> <p>Utredaren ska därefter, med utgångspunkt i genomförd nulägesanalys och probleminventering, genomföra en bred översyn av den samlade djurskyddslagstiftningen.</p> <p>De förslag som lämnas ska</p> <p>- syfta till att uppnå minst samma djurskyddsnivå som i dag,</p> <p>- liksom dagens lagstiftning utgå från de enskilda djurens behov samt verka förebyggande, och</p> <p>- bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet.</p> <p>Under dessa förutsättningar ska utredaren analysera hur den samlade lagstiftningen kan moderniseras och förenklas samt förändras så att den blir mera flexibel och målinriktad.</p> <p>I samband med den breda översynen ska utredaren särskilt</p> <p>- överväga vilka åtgärder som behöver vidtas för att komma till rätta med problem med övergivna och förvildade djur,</p> <p>- utreda hur 4 § djurskyddslagen kan förtydligas,</p> <p>- utreda vilka åtgärder som behöver vidtas för att vända utvecklingen inom aveln så att målet i första hand är att avla mot fysiskt och mentalt friska och sunda djur,</p> <p>- utreda om dagens olika särskilda krav kopplade till olika former av djurhållning är ändamålsenliga och anpassade till dagens behov,</p> <p>- se över djurskyddet i samband med tävling och träning av djur,</p> <p>- se över om det finns skäl att göra vissa ändringar i bestämmelserna om omhändertagande av djur och om djurförbud,</p> <p>- se över vilka åtgärder som inom ramen för djurskyddslagstiftningen kan vara lämpliga för att förtydliga och stärka skyddet för djur mot att användas för sexuella ändamål,</p> <p>- se över straffbestämmelserna i djurskyddslagen i syfte att identifiera och utmönstra otillåtna blankettstraffstadganden samt göra en generell översyn av djurskyddslagens bestämmelser om straff och påföljd i syfte att åstadkomma ett väl fungerande regelverk,</p> <p>- utreda möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter när annan myndighet eller aktör än den djurskyddsansvariga stött på tecken på djurskyddsproblem eller liknande, med beaktande av vikten av att värna den personliga integriteten,</p> <p>- utreda möjligheten att kunna utfärda särskilda bestämmelser eller att kunna frångå gällande djurskyddsbestämmelser i händelse av en krissituation.</p> <p>Utredaren ska lämna förslag till en ny djurskyddslag och förordning samt ge exempel på hur andra föreskrifter på området kan utformas. I uppdraget ingår även att lämna förslag till andra författningsmässiga ändringar och övriga åtgärder som bedöms behövas.</p> <p>Utredningsarbetet</p> <p>I sitt arbete ska utredaren beakta de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU, bl.a. att Sverige har att följa den gemensamma lagstiftningen om djurskydd samt bestämmelser kopplade till principerna om fri rörlighet av varor och tjänster. Utredaren ska även följa utvecklingen av denna lagstiftning och anpassa sina förslag efter eventuella förändringar i EG-lagstiftningen samt till EG-rätten i övrigt. Som exempel kan nämnas att förhandlingar för närvarande pågår om ett förslag till ny EG-förordning om skydd av djur i samband med slakt samt om ett förslag till nytt EG-direktiv om skydd av djur som används för vetenskapliga ändamål. Utredaren ska följa utvecklingen inom Europarådet avseende djurskydd. Utredaren bör även följa utvecklingen av samt ta del av djurskyddslagstiftningen i andra länder med en hög ambitionsnivå för djurskyddet.</p> <p>Utredaren ska i sitt arbete ta del av resultaten från regeringens tre uppdrag till Statens jordbruksverk om systemet med förprövning av byggnader från djurskyddssynpunkt, djuromsorgsprogram samt riskbaserad och likvärdig djurskyddskontroll (dnr Jo2008/2922). Utredaren ska också ta del av resultaten från arbetet med en översyn av lagstiftningen om smittsamma djursjukdomar m.m. (dir. 2007:175).</p> <p>Utredaren ska tillämpa ett utåtriktat arbetssätt och genomföra uppdraget i nära dialog med berörda myndigheter och organisationer.</p> <p>Utredaren ska beakta regeringens mål om och arbete med regelförenkling och minskning av företagens administrativa kostnader.</p> <p>Redovisningen av uppdraget</p> <p>Utredningen ska redovisas till regeringen senast den 31 januari 2011.</p> <p>Betänkandet ska innehålla konsekvensanalyser av lämnade förslag. Utredaren ska bl.a. analysera såväl de samhällsekonomiska och finansiella konsekvenserna som eventuella konsekvenser för uppfyllelsen av miljömålen. Kostnader och intäkter för staten, kommuner och andra berörda ska redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten och kommunerna ska utredaren presentera förslag till finansiering enligt gällande finansieringsprinciper. Vad gäller redovisning av förslagens konsekvenser för företag, ska utredaren samråda med Näringslivets regelnämnd och Regelrådet.</p> <p> (Jordbruksdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2009:29/ 2009-04-08T12:00:00+01:00 2009-04-08T12:00:00+01:00 2009:29 Tilläggsdirektiv till Insynsutredningen (Ju 2007:13) Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 april 2009</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>Insynsutredningens uppdrag utvidgas på så sätt att den även ska utreda om det finns behov av ett ökat skydd för bilder i brottsutredningar. Tilläggsuppdraget innebär att utredningen ska överväga om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda personer eller personer med allvarliga synliga fysiska skador, som ingår i ett förundersökningsprotokoll och som för närvarande blir offentliga i samband med att åtal väcks eller då de läggs fram vid en offentlig domstolsförhandling, bör begränsas med stöd av sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>. Om utredningen finner att det finns behov av en sådan begränsning ska den föreslå de författningsändringar som behövs. En utgångspunkt är att medborgarna ska ha möjlighet att utöva kontroll över domstolarnas verksamhet samtidigt som integriteten hos de utsatta personerna och deras anhöriga värnas före, under och efter huvudförhandlingen i målet. På motsvarande sätt ska utredningen, i samband med att den överväger om rätten till partsinsyn bör regleras generellt i rättegångsbalken och om det bör vara möjligt att begränsa partsinsynen med stöd av sekretesslagen, ta ställning till om en parts möjligheter att förfoga över bildmaterialet bör begränsas.</p> <p>Utredningstiden förlängs. Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 29 januari 2010. Utredningen ska i ett delbetänkande senast den 31 augusti 2009 redovisa de delar av uppdraget som består i</p> <p>- hur stark den s.k. förundersökningssekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör vara,</p> <p>- om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i studiesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex. en polismyndighets operativa verksamhet, under tystnadsplikt och</p> <p>- om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda personer eller personer med allvarliga synliga fysiska skador, som ingår i ett förundersökningsprotokoll och som för närvarande blir offentliga i samband med att åtal väcks eller då de läggs fram vid en offentlig domstolsförhandling, bör begränsas med stöd av sekretesslagen.</p> <h2 id="nuvarande">Utredningens nuvarande uppdrag</h2> <p>Regeringen tillkallade genom beslut den 23 augusti 2007 en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (dir. 2007:120). Utredningen har antagit namnet Insynsutredningen.</p> <p>Insynsutredningen ska överväga hur stark den s.k. förundersökningssekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör vara. Utredningen ska vidare överväga bl.a. hur långtgående en misstänkts, en åtalads respektive en dömd persons rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat utredningsmaterial bör vara samt om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i studiesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex. en polismyndighets operativa verksamhet, under tystnadsplikt.</p> <p>Genom tilläggsdirektiv den 11 september 2008 (dir. 2008:103) fick utredningen i uppdrag att överväga om rätten till partsinsyn och kommunikationsplikten i allmän domstol bör regleras generellt i rättegångsbalken samt om det bör vara möjligt att begränsa partsinsynen och kommunikationsplikten med stöd av sekretesslagen.</p> <p>Utredningen har i ett delbetänkande den 16 oktober 2008 redovisat frågan hur partsinsynen i fråga om videoupptagningar av förhör som hållits i domstol ska tillgodoses. Utredningen har i delbetänkandet också lämnat förslag till förtydliganden av reglerna i sekretesslagen om sekretessförordnande för uppgifter i domstolsbeslut i brottmål samt behandlat frågan om relationen mellan 12 kap. 4 § sekretesslagen och den etablerade praxisen att besluta om sekretess för målsägandes identitet i domar i bl.a. sexualbrottsmål, även när målsäganden är part i målet.</p> <p>Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 juli 2009.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Förhandlingsoffentlighet m.m.</p> <p>Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas emellertid i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen.</p> <p>En viktig del av offentlighetsprincipen är förhandlingsoffentligheten, dvs. den grundlagsfästa princip som slår fast att en förhandling vid domstol ska vara offentlig (2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och 5 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken, se också art. 6 i Europakonventionen). Principen om förhandlingsoffentlighet innebär bl.a. att var och en ska ha rätt att närvara vid domstolsförhandlingar samt ha möjlighet att ta del av det som sägs och sker där. Förhandlingsoffentligheten är avsedd att vara en garanti för att domstolarna ska efterleva de principer som kännetecknar en rättsstat (jfr prop. 1975/76:209 s. 127). Principen att domstolsförhandlingar ska vara offentliga och att det material som ligger till grund för domstolens bedömning ska vara offentligt anses vara av grundläggande betydelse för rättssäkerheten och allmänhetens tilltro till rättsväsendet (se bl.a. prop. 1992/93:256 s. 6).</p> <p>Att förhandlingsoffentligheten inte gäller undantagslöst framgår av 5 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken. Om det kan antas att en uppgift som är skyddad hos domstolen enligt någon bestämmelse i sekretesslagen kommer att presenteras eller på annat sätt läggas fram under förhandlingen, får rätten - om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs - förordna om att förhandlingen i den delen ska hållas inom stängda dörrar. Om sekretess gäller för uppgift enligt vissa särskilt angivna bestämmelser i sekretesslagen räcker det med att sekretessbestämmelsen är tillämplig för att förhandlingen ska få hållas inom stängda dörrar. Något krav på att det ska vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs finns inte i de fallen. De bestämmelser som anges är 7 kap. 22 § (personalia i brottmål), 8 kap. 17 § (myndigheters och enskildas affärs- och driftsförhållanden), 9 kap. 15 § (enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i familjerättsliga mål och ärenden), 9 kap. 16 § (enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i mål om ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller telehemlighet, dataintrång, brott mot tystnadsplikt eller brott genom vilket infektion av hiv har eller kan ha överförts samt i mål om ersättning för skada med anledning av sådant brott).</p> <p>Vidare får en förhandling hållas inom stängda dörrar om förundersökningssekretess gäller enligt 5 kap. 1 eller 7 § eller 9 kap. 17 § sekretesslagen (5 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken). Det som avses här är alltså i första hand domstolsförhandlingar som hålls under en förundersökning i brottmål, t.ex. en häktningsförhandling.</p> <p>Ett förhör med den som är under 15 år eller lider av psykisk störning får alltid hållas inom stängda dörrar (5 kap. 1 § tredje stycket rättegångsbalken). Vidare kan finnas bestämmelser i annan lagstiftning som anger att en förhandling får hållas inom stängda dörrar, se t.ex. 27 § andra stycket lagen <a href="https://lagen.nu/1964:167">(1964:167)</a> med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (5 kap. 1 § fjärde stycket).</p> <p>En sekretessbelagd uppgift som presenteras vid en förhandling inom stängda dörrar behåller sitt sekretesskydd fram till dess att målet eller ärendet har avgjorts, om inte domstolen beslutar något annat. För det fall en sekretessbelagd uppgift tas in i en dom eller ett beslut i det mål eller ärende där uppgiften är sekretesskyddad, upphör sekretessen om inte domstolen förordnar att den ska bestå (12 kap. 3 § andra stycket och 4 § sekretesslagen).</p> <p>Enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen hindrar sekretess att en handling eller annat material i ett mål eller ärende i domstol lämnas till en part bara om det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att den sekretessbelagda uppgiften inte röjs. I sådant fall ska domstolen på annat sätt upplysa parten om vad materialet innehåller. Sekretess hindrar aldrig att en part får ta del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Sekretess får inte heller begränsa en parts rätt att enligt rättegångsbalken få ta del av alla omständigheter som ligger till grund för domstolens avgörande i målet eller ärendet.</p> <p>Sekretess för bilduppgifter m.m. i en förundersökning</p> <p>Fotografier, videoinspelningar, andra bilder och bildupptagningar ingår ofta i utredningsmaterialet i brottsutredningar. När polis och åklagare utreder våldsbrott fotograferas ofta brottsplatsen. Vid dödsfall och allvarligare vålds- och sexualbrott, som inte har lett till brottsoffrets död, genomför Rättsmedicinalverket i regel en undersökning som bl.a. innebär att kroppsskador dokumenteras med fotografier. Bilderna ingår i förundersökningsmaterialet och har i många fall stor betydelse som underlag i polisens och åklagarens utredningsarbete samt som bevisning vid en kommande rättegång.</p> <p>Under förundersökningens gång kan sekretess gälla för det material som samlas in eller upprättas inom ramen för utredningen. Förundersökningssekretessen - som är motiverad av skyddet för både brottsutredningen (5 kap. 1 § sekretesslagen) och den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden (9 kap. 17 § sekretesslagen) - innebär att allmänhetens och mediernas möjligheter att ta del av utredningsmaterialet och de fotografier som ingår i det är begränsade under den tid som förundersökningen pågår.</p> <p>Om utredningen leder till att åklagaren väcker åtal upphör som huvudregel sekretessen för det utredningsmaterial som ingår i förundersökningsprotokollet, dvs. de delar av förundersökningen som utgör grunden för åtalet och som överlämnas till domstolen. Det framgår dels av 9 kap. 18 § andra stycket sekretesslagen, dels av det förhållandet att det då inte längre kan anses föreligga risk för sådan skada som förutsätts i 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen. Från denna regel finns dock några undantag. Bland annat gäller sekretess i viss omfattning även fortsättningsvis i mål som rör några särskilda brottstyper, bl.a. sexualbrott och barnpornografibrott (9 kap. 16 § och 18 § andra stycket sekretesslagen). Sekretess kvarstår också enligt den sistnämnda bestämmelsen för bl.a. uppgifter i handlingar som har hämtats från en annan myndighet där sekretess gäller för uppgifterna. Exempel på sådana handlingar är utredning som har inhämtats från Rättsmedicinalverket och för vilken hälso- och sjukvårdssekretessen i 7 kap. 1 c § sekretesslagen gäller. Detta innebär att sekretess gäller hos såväl polis och åklagare som domstol för exempelvis bilder som kommer från Rättsmedicinalverkets undersökning även efter det att åtal har väckts. Fotografier från polisens brottsplatsundersökning blir dock i det skedet i regel offentliga. Om de innehåller känsliga uppgifter om exempelvis en persons hälsa eller sexualliv kan dock sekretess i vissa fall gälla även för sådana fotografier efter att åtal har väckts enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen.</p> <p>Samtidig förhandlingsoffentlighet och handlingssekretess, m.m.</p> <p>Uppgifter ur bilder eller andra handlingar som presenteras eller på annat sätt läggs fram under en offentlig förhandling i domstol förlorar det eventuella sekretesskydd som de kan haft tidigare under rättsprocessen (12 kap. 3 § sekretesslagen). Från denna regel finns dock två undantag.</p> <p>Det ena undantaget gäller mål om bl.a. olaga våldsskildring och barnpornografibrott och innebär att bilder eller sekvenser ur filmer med sådant innehåll kan visas vid en offentlig domstolsförhandling samtidigt som möjligheterna för allmänhet och medier att få ut kopior av det sekretesskyddade materialet är begränsade. Detta följer av bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretesslagen i vilken anges att sekretess gäller i mål om ansvar för olaga våldsskildring, för motsvarande tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott eller för barnpornografibrott för uppgift i beslagtagen, förverkad eller konfiskerad skildring om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan fara för att de sprids vidare i strid med brottsbalken (16 kap. 10 a och b §§ BrB), tryckfrihetsförordningen (7 kap. 4 § p. 13 TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (5 kap. 1 § YGL). Sekretess gäller vidare enligt samma bestämmelse i sekretesslagen i mål om ersättning för skada med anledning av de uppräknade brotten samt i mål om konfiskering eller förverkande av skildring med sådant innehåll. Sekretessen i 5 kap. 6 § gäller med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. det finns en presumtion för att bilduppgifterna är hemliga. Bestämmelsen anses dock göra det möjligt för t.ex. en journalist eller forskare att få tillgång till materialet för att göra ett reportage eller en undersökning kring olaga våldsskildring som samhällsfenomen (se Regner m.fl., Sekretesslagen - En kommentar s. 5:18).</p> <p>Det andra undantaget gäller förhör som har hållits i domstol och spelats in på video. Även efter att en upptagning med ett sådant förhör har visats vid en offentlig förhandling gäller enligt 7 kap. 48 § sekretesslagen sekretess för bilder ur filmen om det inte står klart att bilduppgiften kan röjas utan att den hörde lider men. Även denna bestämmelse gäller alltså med en presumtion för att uppgifterna är hemliga. Ljudupptagningen är dock normalt alltid offentlig.</p> <p>Förbehåll</p> <p>Det framgår av bestämmelserna i 14 kap. 9 och 10 §§ sekretesslagen att domstolen i vissa situationer kan lämna ut uppgifter och samtidigt uppställa förbehåll som begränsar mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Om mottagaren röjer eller utnyttjar en uppgift i strid med ett sådant förbehåll kan han eller hon göra sig skyldig till brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken och dömas till böter eller fängelse i högst ett år.</p> <h2>Behovet av ytterligare utredning</h2> <p>Fotografier används i brottsutredningar bl.a. för att dokumentera skador på människor som har utsatts för allvarligt våld. Bildmaterialet har ofta avgörande betydelse i arbetet med att klarlägga händelseförlopp och skeenden och används i stor utsträckning som bevisning i rättegångar. Utifrån allmänna utgångspunkter är intresset av att upprätthålla principen om att det utredningsmaterial som ligger till grund för domstolens bedömning också ska vara offentligt - och därmed öppet för insyn och granskning - mycket starkt. Samtidigt är bilder som visar en dödad människa eller en människa med allvarliga synliga fysiska skador utlämnande för den som har drabbats. Inte minst när det är fråga om barn utgör bilderna också ett mycket allvarligt intrång i föräldrarnas och andra närståendes personliga integritet.</p> <p>Historiskt sett har offentlighetsprincipen kunnat iakttas fullt ut även för bilder av det slag som här är aktuella. Ett av skälen för det är det genomslag som de pressetiska reglerna har och som innebär att tidningar och andra medier inte publicerar bilder som kan uppfattas som kränkande eller sårande, även om de har tillgång till dem. De som har möjlighet att sprida bilder i en större krets har alltså i regel tagit ansvar för att upprätthålla balansen mellan de motstående intressen som gör sig gällande.</p> <p>De möjligheter som numera finns att sprida offentligt material via t.ex. Internet bidrar på många sätt till att stärka offentlighetsprincipen och insynen i myndigheternas arbete. Samtidigt, särskilt då det är fråga om känslig information, kan enskildas integritet och privatliv komma att påverkas, vilket inte minst spridningen av utredningsmaterialet från den så kallade Arbogarättegången (Svea hovrätts dom den 16 februari 2009 i mål nr B 8390-08) illustrerar. Genom förhållandevis enkla åtgärder har hela det offentliga förundersökningsmaterialet, med bl.a. bilder på de döda barnen och deras skador, gjorts tillgängligt för Internetanvändare över hela världen. Några etiska överväganden kring exempelvis bildernas innehåll, motsvarande de som föregår beslut om utgivning i medierna, förefaller inte ha gjorts.</p> <p>Det kan hävdas att offentlighetsprincipen inte bör kunna användas för att ge spridning åt bilder med starkt känsligt innehåll - som i och för sig är offentliga - i vilken omfattning som helst. Vidare kan det hävdas att det finns situationer och sammanhang där allmänintresset av att sådana bilder görs tillgängliga för en större publik är svagt eller obefintligt och där integritetsskyddsaspekterna tar överhanden.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Intresset av insyn i myndigheternas verksamhet är särskilt starkt i sådana fall där samhället utövar sina maktbefogenheter gentemot medborgarna. I det sammanhanget intar domstolarna en central roll. Som har framgått finns det tungt vägande skäl som motiverar att både förhandlingsoffentligheten och offentlighetsprincipen i övrigt ska tillämpas så långt som möjligt i domstolarnas verksamhet. Bara om det finns mycket starkt vägande skäl för sekretess bör sekretessintresset tillåtas väga över. Exempel där sekretessintresset har ansetts ha just sådan tyngd är som nämnts ovan i mål som rör olaga våldsskildring och barnpornografibrott m.m. samt bilduppgifter i videofilmade förhör (jfr prop. 1992/93:256 och 2004/05:131).</p> <p>Utredningen ska överväga om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda personer eller personer med allvarliga synliga fysiska skador bör kunna begränsas även efter åtal eller sedan de har lagts fram vid en offentlig förhandling. Om utredningen finner att det finns behov av sådana begränsningar ska den ta ställning till den närmare utformningen och de avgränsningar som behöver göras samt föreslå de författningsändringar som den finner motiverade. En utgångspunkt är att medborgarna ska ha möjlighet att utöva kontroll över domstolarnas verksamhet samtidigt som integriteten hos de utsatta personerna och deras anhöriga värnas före, under och efter huvudförhandlingen i målet. På motsvarande sätt ska utredningen, i samband med att den överväger om rätten till partsinsyn bör regleras generellt i rättegångsbalken och om det bör vara möjligt att begränsa partsinsynen med stöd av sekretesslagen, ta ställning till om en parts möjligheter att förfoga över bildmaterialet bör begränsas.</p> <p>Tilläggsuppdraget innebär att utredningstiden måste förlängas. Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 29 januari 2010. Utredningen ska dock i ett delbetänkande senast den 31 augusti 2009 redovisa de delar av uppdraget som består i</p> <p>- hur stark den s.k. förundersökningssekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör vara,</p> <p>- om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i studiesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex. en polismyndighets operativa verksamhet, under tystnadsplikt och</p> <p>- om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda personer eller personer med allvarliga synliga fysiska skador, som ingår i ett förundersökningsprotokoll och som för närvarande blir offentliga i samband med att åtal väcks eller då de läggs fram vid en offentlig domstolsförhandling, bör begränsas med stöd av sekretesslagen.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:136/ 2008-11-13T12:00:00+01:00 2008-11-13T12:00:00+01:00 2008:136 Inrättande av Inspektionen för socialförsäkringen Socialdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 13 november 2008</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska förbereda och genomföra bildandet av en granskningsmyndighet inom socialförsäkringsområdet. Den nya myndighetens namn ska vara Inspektionen för socialförsäkringen (ISF). Myndigheten ska vara en enrådighetsmyndighet och ha ett insynsråd. Uppdraget gäller med förbehåll för riksdagens kommande beslut i nödvändiga delar med anledning av regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, volym 6, utgiftsområde 10, anslag 2:2).</p> <p>Utredaren ska vidta de åtgärder som krävs för att den nya myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet den 1 juli 2009. Myndigheten ska lokaliseras till Stockholm.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna slogs den 1 januari 2005 samman till den nya myndigheten Försäkringskassan. När RFV upphörde försvann också den tillsyn RFV utövat över de allmänna försäkringskassorna. RFV skulle verka för att de allmänna försäkringskassorna tillämpade socialförsäkrings- och bidragssystemen likformigt och rättssäkert. RFV ansvarade vidare för ekonomistyrningen av de allmänna försäkringskassorna. Dessa funktioner har nu integrerats i den sammanhållna organisationen i form av intern kontroll och granskning. Detta innebär att den kontroll och granskning som bedrivs i dag inte kan anses stå i helt oberoende ställning till den verksamhet den har att granska. Resultaten av kontrollen och granskningen rapporteras inte heller till regeringen såsom RFV gjorde. Regeringen beslutade därför den 1 mars 2007 direktiv för översyn av tillsynen inom socialförsäkringsområdet (dir. 2007:24).</p> <p>Utredningens huvudsakliga uppdrag var att föreslå hur en funktion för systemtillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkringsområdet kan organiseras och hur granskningsområdet bör avgränsas. Utredningen lämnade sitt förslag i betänkandet 21+1?2 En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen (SOU 2008:10) den 30 januari 2008.</p> <p>Utredningens förslag</p> <p>Utredningen föreslår att en ny myndighet - Inspektionen över socialförsäkringen (ISF) - ska inrättas.</p> <p>ISF:s uppdrag</p> <p>Utredningen föreslår att ISF får i uppdrag att utöva systemtillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkringen. Utredningen föreslår även att myndigheten ska ha i uppdrag att utföra verksamhetstillsyn.</p> <p>I utredningens förslag till instruktion för ISF föreslås i detalj utifrån vilken norm ISF ska utöva systemtillsyn och effektivitetsgranskning. Utredningen tar bl.a. fasta på krav som ställs i myndighetsförordningen <a href="https://lagen.nu/2007:515">(2007:515)</a> och förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:603">(2007:603)</a> om intern styrning och kontroll.</p> <p>Utredningen anser att ISF inte bör ha en normerande roll eller sanktionsmöjligheter. Utredningen föreslår att ISF ska rapportera direkt till regeringen samt informera den myndighet som granskats.</p> <p>ISF:s granskningsområde</p> <p>Utredningen föreslår att ISF får ansvar för systemtillsyn och effektivitetsgranskning över hela Försäkringskassans verksamhet, PPM i de delar som inte står under Finansinspektionens tillsyn, samt Skatteverket i de delar som avser hantering av frågor om pensionsgrundande inkomst.</p> <p>Utredningen föreslår att ISF ska utöva systemtillsyn och effektivitetsgranskning över samverkansinsatser med anknytning till socialförsäkringen.</p> <p>Vidare föreslår utredningen att ISF får utöva systemtillsyn och effektivitetsgranskning över relevanta gränsytor i förhållande till socialförsäkringsområdet i samverkan med andra berörda tillsynsmyndigheter.</p> <p>Utredningen anför vidare att utvecklingen av tillsyn och granskning av trygghetssystemen bör gå mot tvärsektoriella lösningar och i framtiden ske samlat.</p> <p>ISF:s organisation</p> <p>Utredningen föreslår att ISF bör inrättas som en enrådighetsmyndighet och ledas av en generaldirektör. Ett insynsråd med högst nio ledamöter bör finnas.</p> <p>Utredningen föreslår vidare att ISF byggs upp successivt under tre år så att antalet medarbetare i början av år 2012 är i storleksordningen 100, varav 90 i kärnverksamheten och 10 i myndighetsgemensamma stödfunktioner.</p> <p>Utredningen anser att ISF bör lokaliseras till Stockholm. Ett skäl för det är att en väl fungerande verksamhet förutsätter att det till ISF kan knytas högt kvalificerade medarbetare med djup sakkompetens inom socialförsäkringsområdet och hög metodkompetens. Ett annat skäl är att ISF behöver nära kontakter med såväl uppdragsgivaren (regeringen) som tillsynsobjekten (bl.a. Försäkringskassan, Skatteverket och PPM).</p> <p>Sekretessfrågor</p> <p>Utredningen föreslår att en skyldighet att lämna uppgifter till ISF införs och regleras i en särskild förordning. Vidare föreslår utredningen att bestämmelsen i 13 kap. 1 § sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> om överföring av sekretess kompletteras med ett uttryckligt sekretesskydd för uppgifter som ISF får ta del av i sin granskningsverksamhet. Utredningen har gjort bedömningen att 13 kap. 1 § i sin nuvarande lydelse inte skulle ge något sekretesskydd för uppgifter som ISF begär i syfte att utöva effektivitets- eller effektgranskning.</p> <p>Remissinstansernas synpunkter</p> <p>Samtliga remissinstanser anser att systemtillsynen och effektivitetsgranskningen inom socialförsäkringsområdet behöver stärkas.</p> <p>En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag om granskningsmandat och granskningsområde. Några remissinstanser anser att det bör bildas en renodlad tillsynsmyndighet tillsammans med att effektivitetsgranskningen stärks inom befintlig myndighetsstruktur.</p> <p>Riksdagens ombudsmän (JO) framhåller sin förståelse för att regeringen behöver en särskild organisation för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen. JO vill vidare lyfta fram att granskning i gränsområden mot andra sektorer bör ske i samverkan med berörda myndigheter. JO:s mening är vidare att det är en brist att det inte finns ett organ som prövar klagomål (som inte är domstolsfrågor) från enskilda inom ett område som berör praktiskt taget alla Sveriges invånare. JO ifrågasätter behovet av ett tillägg i 13 kap. 1 § sekretesslagen och konstaterar att ett tillägg under alla omständigheter bör motiveras så utförligt att det klart framgår att ISF:s granskningsverksamhet på ett avgörande sätt skiljer sig från liknande verksamhet hos andra myndigheter som inte anses behöva ett motsvarande tillägg.</p> <p>Datainspektionen anser att en motsatsvis tolkning av förslaget till ny bestämmelse i 13 kap. 1 § sekretesslagen kan leda till att sekundär sekretess inte anses gälla hos andra tillsynsmyndigheter som bedriver granskningsverksamhet.</p> <p>Riksrevisionen anser i likhet med betänkandets huvudförslag att det finns sådant som talar för att inrätta en ny myndighet med uppgift att bedriva tillsyn, uppföljning och utvärdering specifikt inom socialförsäkringen. Riksrevisionen vill uppmärksamma ett antal frågeställningar, bl.a. att begreppet effektivitetsgranskning är mindre lämpligt när den myndighet som föreslås inte kommer att kunna granska regeringens insatser. Riksrevisionen anser att ISF uppnår ett större oberoende gentemot Försäkringskassan, vilket kan gynna effektiviteten i socialförsäkringen. Däremot blir en ny myndighet lika beroende i förhållande till regeringen som alla andra myndigheter under regeringen. Vidare anser Riksrevisionen att det finns risk att Försäkringskassan medvetet eller omedvetet antar att eventuella brister uppmärksammas, även om Försäkringskassan själv inte gör det, om ISF har till uppgift att upptäcka fel och brister i hur socialförsäkringen fungerar.</p> <p>Justitiekanslern (JK) delar utredningens uppfattning om behovet av en förbättrad extern tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringsområdet. JK instämmer i utredningens bedömningar och tillstyrker förslaget i betänkandet.</p> <p>Skatteverket avstyrker tillskapandet av en separat myndighet. Vad gäller den granskning och inspektion Skatteverket kan bli föremål för är Skatteverket av den meningen att tillsynen i första hand bör ske utifrån den verksamhet som finns i 3 och 4 §§ myndighetsförordningen och i förordningen om intern styrning och kontroll. Motivet bakom ställningstagandet är att en alltför detaljerad tillsyn riskerar att motverka regeringens sammanhållna styrning av beskattningsområdet.</p> <p>PPM anser att det kan uppstå gränsdragningsproblem om regeringen inrättar en särskild myndighet för effektivitetsgranskning inom socialförsäkringsområdet. PPM anser vidare att utrymmet för skönsmässiga bedömningar inom pensionsområdet är i det närmaste obefintligt och att det därför inte finns något större behov av systemtillsyn inom området.</p> <p>Försäkringskassan anser att det stärker rättsäkerheten om det sker en fortlöpande oberoende granskning av Försäkringskassans verksamhet. Försäkringskassan är positiv till att regeringen lämnar ett uppdrag till en eller flera myndigheter att utföra en systematisk och kontinuerlig granskning av socialförsäkringsområdet. För att stärka rättsäkerheten föreslår Försäkringskassan att regeringen ger befintliga myndigheter detta uppdrag. Försäkringskassan anser att utredningens förslag frångår de principer som gäller för styrning av statliga myndigheter. Förslaget medför enligt Försäkringskassan att regeringen i stora stycken skulle frångå principen om mål- och resultatstyrning och i stället övergå till detaljstyrning genom att granska, bedöma och föreskriva metoder, arbetssätt och organisation. Vidare anser Försäkringskassan att det finns en risk för att det uppstår en otydlighet i ansvarsfrågorna för såväl uppföljning av myndighetens interna styrsystem och arbetssätt, som ansvaret för uppföljning och återkoppling av om försäkringssystemen ger avsedda effekter. Försäkringskassan anser att Försäkringskassan även i fortsättningen ska ha uppdraget att säkra att Försäkringskassan har en god intern styrning och kontroll, att Försäkringskassan använder sig av rationella arbetssätt, har en effektiv organisation och ger återkoppling till regeringen på vad som kan behöva åtgärdas inom socialförsäkringssystemen. Detta särskilt mot bakgrund av att Försäkringskassan har en styrelse med fullt ansvar.</p> <p>Arbetsförmedlingen (AF) anser att ISF:s uppdrag bör begränsas till tillsyn och att ISF inte ska genomföra uppföljning. Vidare anser AF att utredningen inte använder tillsynsbegreppet korrekt och att ISF bör ha en normerande roll och möjlighet till tillsynsbeslut. AF avstyrker förslaget vad gäller gränsområden.</p> <p>Statskontoret instämmer i utredningens slutsats om att det behövs en extern tillsyn över socialförsäkringsområdet. Dock bör det övervägas om detta kan samordnas med tillsynen över andra trygghetssystem. Statskontoret ser vidare ett antal risker med att kombinera tillsyn och effektivitetsgranskning.</p> <p>Ekonomistyrningsverket (ESV) kan mot bakgrund av socialförsäkringens betydelse för medborgarna ställa sig bakom att det finns behov av en fristående tillsyn över socialförsäkringen. ESV menar dock att denna tillsyn tydligare än i utredarens förslag bör vara avgränsad och utgå ifrån ett rättssäkerhets- och medborgarperspektiv. Det innebär att tillsynen bör ha sin utgångspunkt i gällande lagstiftning. ESV ställer sig inte bakom utredarens förslag om hur löpande tillsyn och granskning av socialförsäkringen och dess administration bör organiseras och i vilken omfattning och med vilken inriktning detta bör utföras. ESV ställer sig generellt sett tveksam till att styrningen av statsförvaltningen utvecklas och utformas genom att en statlig myndighet får en resursmässigt omfattande uppgift att löpande granska, kontrollerna och bedöma i vad mån en annan statlig myndighets ledning tar det ansvar som denne fått regeringens förtroende och ansvar för att förvalta. ESV ställer sig frågande till om en sådan utveckling är den som bäst kommer att bidra till att riksdagens och regeringens politiska intentioner genom förvaltningen realiseras på ett rättssäkert och effektivt sätt.</p> <p>Verket för förvaltningsutveckling (Verva) förordar att ISF:s uppdrag avgränsas till enbart tillsyn och i första hand samordnas med någon närliggande myndighet. Uppgifterna att svara för effektivitetsgranskning kan med fördel ges till Statskontoret.</p> <p>En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Socialdepartementet (S2008/908/SF).</p> <p>Regeringens ställningstagande</p> <p>Regeringen avser att inrätta en ny myndighet fr.o.m. den 1 juli 2009 för granskning av socialförsäkringsområdet. Den nya myndighetens namn ska vara Inspektionen för socialförsäkringen (ISF).</p> <p>I budgetpropositionen för 2009 konstateras att tillsynen över välfärdssystemen ska förstärkas och utvecklas. Det är regeringens bestämda uppfattning att en oberoende tillsyn över socialförsäkringsområdet är nödvändig för att medborgarna ska känna ökad tilltro till att socialförsäkringen hanteras rättssäkert och effektivt.</p> <p>Det är viktigt att medborgarnas tilltro till socialförsäkringen är hög. Detta förutsätter att rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet fortlöpande är föremål för objektiv granskning då staten genom socialförsäkringen betalar ut cirka 435 miljarder kronor årligen. Administrationen av socialförsäkringen kostar vidare drygt åtta miljarder kronor per år.</p> <p>Administrationen av socialförsäkringen ska, förutom att vara rättssäker, vara effektiv och ske till en så låg kostnad som möjligt. De statliga medel som används till socialförsäkringens administration ska användas för att ge största möjliga effekt. Administrationen måste ständigt utvärderas och prövas för att nå bästa möjliga resultat.</p> <p>Effektiviteten i administrationen och försäkringen är inte enbart beroende av enskilda myndigheters arbete eller socialförsäkringslagstiftningens utformning utan också av hur angränsande områden förvaltar sitt ansvar. Detta är av betydelse både för processer som gränsar till socialförsäkringsområdet och för processer som ska fungera över gränssnitten mellan områden.</p> <p>ISF:s uppdrag</p> <p>ISF ska värna rättsäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet och därigenom bidra till säkerställandet av att regeringens politik inom socialförsäkringsområdet får genomslag.</p> <p>ISF huvuduppgifter är att utifrån risk och väsentlighet inom socialförsäkringsområdet granska hanteringen av ärenden och rutiner för handläggning - systemtillsyn - samt genomföra effektivitetsgranskningar.</p> <p>ISF ska rapportera resultatet av sina granskningar till regeringen och informera berörda granskningsobjekt.</p> <p>ISF ska inte ha en normerande funktion eller några sanktionsmöjligheter. ISF ska vidare inte företräda staten i juridiska frågor som gäller socialförsäkringen. ISF ska inte heller ha något generellt informationsansvar mot allmänheten avseende lagstiftningen eller administrationen av socialförsäkring.</p> <p>ISF:s tillsyns- och granskningsområde</p> <p>ISF:s tillsynsområde ska omfatta hela socialförsäkringsområdet, samverkan och samverkansinsatser där socialförsäkringen ingår och gränssnitt mellan socialförsäkringen och andra trygghetssystem, både de statliga, kommunala och landstingskommunala. ISF:s tillsynsområde omfattar dock inte de delar som ingår i tillsynsområdet för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.</p> <p>Exempel på verksamhet inom socialförsäkringsområdet är den vid Försäkringskassan, verksamheten vid PPM och den framtida Pensionsmyndigheten. Skatteverkets beslut om pensionsgrundande inkomst är ett annat exempel.</p> <p>Exempel på samverkan är den inom t.ex. finansiell samordning. Exempel på gränssnitt kan vara de mellan socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen.</p> <p>Organisation</p> <p>ISF kommer att byggas upp successivt. Det är regeringens mening att ISF i full funktion vid utgången av år 2011 ska ha cirka 60 anställda. ISF ska ha ledningsformen enrådighetsverk och ha ett insynsråd.</p> <p>Regeringen delar utredningens analys vad gäller lokalisering. Det är viktigt att de statliga myndigheternas lokalisering i större utsträckning får en större spridning över landet. Regeringen prövar noga om nya myndigheter kan lokaliseras utanför storstäderna. En utgångspunkt är att myndigheterna ska kunna utföra sina arbetsuppgifter effektivt. Det är regeringens bedömning att en avgörande förutsättning för att ISF ska kunna utföra sina arbetsuppgifter effektivt är en lokalisering till Stockholm.</p> <p>Sekretesskyddet</p> <p>Enligt tryckfrihetsförordningen (TF) får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn (2 kap. 2 § första stycket 3 TF). Begreppet tillsyn förekommer i många olika bestämmelser i sekretesslagen, bl.a. i 8 kap. 6 § sekretesslagen enligt vilken sekretess gäller i statlig myndighets verksamhet som bl.a. består i tillsyn med avseende på näringslivet. Av förarbetena till denna bestämmelse framgår att med begreppet tillsyn avses det område som vid tiden för sekretesslagens införande beskrevs med ordet kontroll. Ordet tillsyn bör inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet (se prop. 1979/80:2 Del A s. 235). I förarbetena till 13 kap. 1 § sekretesslagen anges att myndighets tillsyns- eller revisionsbefogenhet ska ha författningsstöd för att den bestämmelsen ska bli tillämplig (a prop. s. 317).</p> <p>Det har i olika sammanhang konstaterats att tillsynsbegreppet i TF och sekretesslagen i vissa fall skiljer sig från tillsynsbegreppet i förvaltningsrätten, där begreppet med tiden har fått en allt snävare innebörd, se prop. 2006/07:110 s. 37 och prop. 2007/08:60 s. 29. Även om den verksamhet som en myndighet enligt lag eller förordning ska ägna sig åt inte benämns som tillsyn i den aktuella lagen eller förordningen kan den utgöra tillsyn i TF:s och sekretesslagens mening. Den system- och effektivitetsgranskning som ISF ska ägna sig åt utgör enligt regeringens bedömning tillsyn i den mening som avses i TF och sekretesslagen. ISF:s granskningsuppgifter ska regleras i en förordning och kommer därmed att ha författningsstöd. Med anledning av detta kommer ISF:s system- och effektivitetsgranskning att utgöra sådan tillsynsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § sekretesslagen. Det är därför regeringens bedömning att den ändring i denna bestämmelse som utredningen har föreslagit inte är nödvändig.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utredaren ska vidta de åtgärder som krävs för att ISF ska kunna inleda sin verksamhet den 1 juli 2009. Uppdraget gäller med förbehåll för riksdagens kommande beslut i nödvändiga delar med anledning av regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, volym 6, utgiftsområde 10, anslag 2:2).</p> <p>Utredaren ska lämna förslag till anslag, resursfördelning och verksamhetsplan för myndigheten för perioden 1 juli 2009- 31 december 2009. Utredaren ska också lämna ett budgetunderlag för 2010-2012. Utredaren ska besluta om myndighetens organisation och överväga lämpliga arbetsformer.</p> <p>Utredaren ska förbereda anslutningen av ISF till det statliga redovisningssystemet och lägga upp redovisningsplaner. Utredaren ska vidare ingå nödvändiga avtal för ISF:s verksamhet och hyra lämpliga lokaler. Utredaren ska också bedöma vilken kompetens som är nödvändig för ISF.</p> <p>Utredaren ska fullgöra de åtgärder som krävs enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1976:580">(1976:580)</a> om medbestämmande i arbetslivet. Utredaren ska besluta om bemanning liksom även i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter.</p> <p>Genomförande och tidsplan</p> <p>Utredaren ska i nära samarbete med berörda myndigheter förbereda och skapa system för ISF:s informationsförsörjning.</p> <p>Utredaren ska bedriva arbetet i samråd med Försäkringskassan, PPM, utredningen (S 2008:05) Inrättande av en pensionsmyndighet och övriga myndigheter som kommer att beröras av ISF:s verksamhet, samt Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket, och Statens pensionsverk. Myndigheterna ska lämna utredaren det underlag som denne begär.</p> <p>Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem möjlighet att framföra synpunkter.</p> <p>Utredaren ska senast den 1 mars 2009 till regeringen lämna</p> <p>- förslag till anslag, resursfördelning och verksamhetsplan för myndigheten för perioden 1 juli 2009-31 december 2009,</p> <p>- budgetunderlag för perioden 2010-2012.</p> <p>En slutrapport ska lämnas till regeringen senast den 30 juni 2009.</p> <p> (Socialdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:103/ 2008-09-11T12:00:00+01:00 2008-09-11T12:00:00+01:00 2008:103 Tilläggsdirektiv till Insynsutredningen (Ju 2007:13) Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 11 september 2008</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>Utredningen ska överväga om rätten till partsinsyn och kommunikationsplikten i allmänna domstolar bör regleras generellt i rättegångsbalken. Utredningen ska också överväga i vilken mån det bör vara möjligt att begränsa partsinsynen respektive kommunikationsplikten med stöd av sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>. Utredningen ska föreslå de författningsändringar som den finner motiverade.</p> <p>Utredningstiden förlängs. Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 juli 2009. Utredningen ska i ett delbetänkande senast den 15 oktober 2008 redovisa den del av uppdraget som består i hur partsinsynen i fråga om videoupptagningar av förhör som hållits i domstol ska tillgodoses. Utredningen ska i delbetänkandet också lämna förslag till förtydliganden av reglerna i sekretesslagen om sekretessförordnande avseende uppgifter i domstolsbeslut i brottmål. Härvid ska utredningen beakta Utvärderingsutredningens förslag till ändring i 12 kap. 4 § sekretesslagen.</p> <h2 id="nuvarande">Utredningens nuvarande uppdrag</h2> <p>Regeringen tillkallade genom beslut den 23 augusti 2007 en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (dir. 2007:120). Utredningen har antagit namnet Insynsutredningen.</p> <p>En central uppgift för Insynsutredningen är att överväga hur långtgående en misstänkts, en åtalads respektive en dömd persons rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat utredningsmaterial bör vara. När det gäller en parts rätt till insyn i domstolsprocessen är utredningsuppdraget begränsat till i huvudsak två frågor. Den ena frågan avser domstolens möjlighet att - i förhållande till en tilltalad - upprätthålla sekretess för en målsägandes, ett vittnes eller en medtilltalads adressuppgifter m.m. Den andra frågan - som har samband med bestämmelserna om en modernare rättegång som träder i kraft den 1 november 2008 och som innebär att berättelser som lämnas i bevissyfte i tingsrätt och hovrätt som huvudregel ska spelas in på video - rör hur rätten till partsinsyn i fråga om videoupptagningar av förhör bör hanteras.</p> <p>Utredningen ska vidare bl.a. utreda i vilken mån domstolsbeslut som meddelats under en förundersökning och vid övrig handläggning av brottmål bör vara offentliga samt tydliggöra sekretesslagens reglering i detta avseende.</p> <p>Utredningen är oförhindrad att ta upp närliggande frågor som utredningen finner behöver analyseras och eventuellt regleras för att utredningen ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller som annars har samband med de problemställningar som ska utredas.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2008.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Partsinsyn i allmän domstol</p> <p>Rättegången vid allmän domstol bygger på principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Rättegångens muntlighetsprincip innebär att parternas yrkande, grunder, utveckling av talan, bevisning m.m. ska framläggas för domstolen i muntlig form vid en huvudförhandling. Omedelbarhetsprincipen innebär att målets avgörande endast får grundas på vad som förekommit vid huvudförhandlingen. Med koncentrationsprincipen avses att mål ska avgöras efter en huvudförhandling som pågår i ett sammanhang. När det gäller partens ställning i processen är det ett grundläggande rättssäkerhetskrav att parter ska ha rätt att få kännedom om alla omständigheter som åberopas som bevis och som kan läggas till grund för ett avgörande i målet (SOU 1926:32 s. 156 och SOU 1938:44 s. 483).</p> <p>Rätten till partsinsyn i domstolsprocessen är dock - till skillnad från den misstänktes rätt till insyn i förundersökningsförfarandet enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken - inte uttryckligen reglerad i rättegångsbalken utan följer indirekt av olika bestämmelser eller av grunderna för rättegångsbalken så som dessa formulerats i balkens förarbeten och numera uttolkas utifrån Europakonventionens krav på en rättvis rättegång m.m.</p> <p>Den rätt till insyn som en part kan ha enligt rättegångsbalken kan komma i konflikt med sekretesslagens regler om sekretess. Hur denna konflikt ska lösas regleras i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Det får numera anses råda enighet om att 14 kap. 5 § sekretesslagen inte i sig ger någon rätt för en part till insyn utan att den rätten måste framgå av annan lagstiftning (se RÅ 2001 ref. 27). Bestämmelsen i 14 kap. 5 § sekretesslagen har dock gett upphov till skilda tolkningar när det gäller en parts rätt till insyn i sekretessbelagda uppgifter i mål vid allmänna domstolar (se t.ex. NJA 1996 s. 439, NJA 2002 s. 433, RH 1994:41 och RH 1999:77 samt Ekosekretessutredningen, SOU 1999:53, Offentlighets- och sekretesskommittén, SOU 2003:99, prop. 2004/05:131 En modernare rättegång - reformering av processen i allmän domstol, samt JO 1995/96 s. 29).</p> <p>Det förefaller således oklart om en parts rätt till insyn enligt rättegångsbalken bara omfattar s.k. processmaterial eller, när det gäller annat material än processmaterial, i vilken utsträckning det finns en rätt till insyn som sträcker sig längre än rätten var och en har att med stöd av tryckfrihetsförordningen ta del av allmänna handlingar. Det råder också osäkerhet om huruvida sekretess över huvud taget kan begränsa partens rätt att ta del av uppgifter i ett mål.</p> <p>En rättssäkerhetsgaranti som nära knyter an till partens insynsrätt är den kontradiktoriska principen. Denna princip är ett element i rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen och utgör därför redan en del av svensk rätt. Kommunikationsplikten är en central del av den kontradiktoriska principen. Genom principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration samt partens rätt att närvara vid huvudförhandlingen, tänktes parten vid rättegångsbalkens införande alltid tillförsäkras en rätt till insyn i det material som domstolen kan lägga till grund för ett avgörande. Vad som måste kommuniceras med parterna i en process regleras därför inte generellt i rättegångsbalken. Det finns däremot vissa bestämmelser i balken om kommunikation i särskilda situationer.</p> <p>Kommunikationsplikten inom förvaltningsprocessen och förvaltningsrätten regleras generellt i bestämmelser i förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a> och förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a>. Bestämmelserna syftar till att garantera att ett mål eller ärende inte avgörs till en parts nackdel utan att parten har fått del av det material som avgörandet grundas på. Även i lagen <a href="https://lagen.nu/1996:242">(1996:242)</a> om domstolsärenden, som är tillämplig på handläggningen av domstolsärenden i allmänna domstolar, finns bestämmelser om kommunikationsskyldighet (22 §).</p> <p>Sekretess för uppgift i domslut eller motsvarande del av annat beslut</p> <p>Enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen får en domstols förordnande om sekretess inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller om andra utomordentliga av krig föranledda förhållanden råder. Som utvecklas närmare i de ursprungliga direktiven är det oklart i vilken mån uppgifter i beslut under en förundersökning kan omfattas av sekretess (dir. 2007:120 s. 20 f.).</p> <p>Utredningen har i uppdrag att utreda i vilken mån domstolsbeslut som meddelats under en förundersökning och vid övrig handläggning av brottmål bör vara offentliga samt tydliggöra sekretesslagens reglering i detta avseende. Utredningen är vidare oförhindrad att ta upp närliggande frågor som utredningen finner behöver analyseras och regleras för att utredningen ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller som annars omfattas av uppdraget. Utredningen har mot denna bakgrund förklarat att den avser att också utreda i vilken utsträckning det bör vara möjligt att med stöd av 12 kap. 4 § sekretesslagen i domar i sexualbrottsmål förordna om fortsatt sekretess för identiteten på en målsägande som är part i brottmålet.</p> <p>Sedan utredningsdirektiven beslutades har den s.k. Utvärderingsutredningen (Ju 2007:12) avgett ett delbetänkande om sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65). Av delbetänkandet framgår att praxis i fråga om sekretess för en parts identitet i ett domslut eller motsvarande del av annat beslut varierar och att det finns olika uppfattningar om en uppgift om vem som avses med en dom eller ett beslut ingår i själva domslutet. Utvärderingsutredningen anser att domslutet i ett migrationsmål innefattar även uppgiften om vem domslutet avser, åtminstone om det är ett domslut som kan verkställas mot sökanden (s. 59-60). Utvärderingsutredningen föreslår därför i delbetänkandet en ändring i 12 kap. 4 § sekretesslagen som innebär att det ska vara tillåtet att förordna om sekretess för uppgift om parts identitet, som har tagits in i domslut eller motsvarande del av annat beslut, utan begränsning till situationer då ett intresse av synnerlig vikt kräver det. Möjligheten föreslås dock gälla endast om uppgiften omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen, dvs. om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.</p> <p>Bakgrunden till förslaget är enligt delbetänkandet att en möjlighet att förordna om sekretess för en parts identitet i domslutet medför att domstolarna kan redovisa sin bedömning utförligt utan risk för skada för sökanden. En sådan ordning ökar möjligheterna att kontrollera domstolarnas verksamhet utan att den enskildes behov av skydd eftersätts och innebär också att en mer enhetlig praxis kan uppnås. Det finns dock enligt Utvärderingsutredningen en risk för att den föreslagna lagstiftningen får betydelse även på andra områden än det som berörs av den utredningens uppdrag varför ändringen bör genomföras först i samband med den mer övergripande översyn av bestämmelsen som Insynsutredningen avser att genomföra (s. 64).</p> <h2>Behovet av ytterligare utredning</h2> <p>Partens rätt till insyn, m.m.</p> <p>En parts rätt till insyn i domstolsförfarandet är en grundläggande rättssäkerhetsgaranti. Att parten ska få kännedom om alla omständigheter som åberopas som bevis och som kan läggas till grund för ett avgörande i målet är också förutsatt i rättegångsbalken. Rätten till insyn har emellertid inte kommit till direkt uttryck i balken.</p> <p>Som framgår ovan råder för närvarande osäkerhet om vilken rätt en part har att under ett måls handläggning ta del av alla uppgifter i akten och vilket rättsligt stöd en sådan insynsrätt har. Det råder också oklarhet om i vilken utsträckning sekretess kan begränsa en parts rätt enligt rättegångsbalken eller allmänna rättsgrundsatser att ta del av uppgifter i ett mål eller i ett ärende vid allmän domstol. Det är inte tillfredsställande att det råder oklarhet i dessa grundläggande frågor. Det finns därför anledning att överväga om rätten till partsinsyn i uppgifter i ett mål vid allmän domstol bör regleras generellt i rättegångsbalken och i vilken mån den rätten ska kunna begränsas med stöd av sekretesslagen.</p> <p>En fråga med nära anknytning till partens insynsrätt är i vilken utsträckning domstolen har en skyldighet att kommunicera material i målet eller ärendet med parterna. Kommunikationsplikten är en central del av den kontradiktoriska principen, som syftar till att en part vid handläggningen av mål ska få tillfälle att tillvarata sina intressen. Parten ska få vetskap om allt relevant material och ges möjlighet att argumentera och presentera bevisning om detta.</p> <p>Kommunikationsplikten har, bl.a. till följd av att det skriftliga förfarandet efter vissa ändringar i rättegångsbalken blivit allt vanligare, fått större betydelse som en garanti för att en part får insyn i relevant material. Det finns därför anledning att i detta sammanhang också överväga om kommunikationsplikten bör regleras generellt i rättegångsbalken och i vilken mån den ska kunna begränsas med stöd av sekretesslagen.</p> <p>När regleringen kring partsinsynen och kommunikationsplikten övervägs bör utredningen beakta de särskilda förhållanden och regler om sekretess som gäller i fråga om det internationella straffrättsliga samarbetet.</p> <p>Sekretess för uppgift i domslut eller motsvarande del av annat beslut</p> <p>Som nämns tidigare har utredningen förklarat att den avser att också utreda i vilken utsträckning det bör vara möjligt att med stöd av 12 kap. 4 § sekretesslagen i domar i sexualbrottmål förordna om fortsatt sekretess för identiteten på en målsägande som är part i brottmålet. Regeringen delar utredningens uppfattning att en sådan översyn bör göras, bl.a. eftersom det är angeläget att det tydliggörs i vilken utsträckning det bör vara möjligt att förordna om sekretess för målsägandens identitet i de aktuella fallen.</p> <p>Behovet av ett delbetänkande</p> <p>Utredningen har begärt förlängd tid för redovisning av sitt nuvarande uppdrag. Vidare innebär det nu aktuella tilläggsuppdraget avseende frågan om partsinsyn i mål vid domstol och en eventuell reglering av kommunikationsplikten att utredningstiden måste förlängas. Utredningen bör dock redovisa två frågor mer skyndsamt i ett delbetänkande. Det gäller dels frågan hur rätten till partsinsyn ska tillgodoses beträffande de videoupptagningar av berättelser som lämnas i bevissyfte med anledning av reformen om en modernare rättegång som träder i kraft den 1 november 2008, dels behovet av förtydliganden av reglerna i sekretesslagen om sekretessförordnande avseende uppgifter i domstolsbeslut i brottmål.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utredningen ska överväga om rätten till partsinsyn och kommunikationsplikten i allmänna domstolar bör regleras generellt i rättegångsbalken samt i vilken mån det bör vara möjligt att begränsa partsinsynen respektive kommunikationsplikten med stöd av sekretesslagen. Utredningen ska föreslå de författningsändringar som den finner motiverade.</p> <p>Utredningen ska i ett delbetänkande överväga frågan hur partsinsynen i fråga om videoupptagningar av förhör som hållits i domstol ska tillgodoses. Utredningen ska i delbetänkandet också lämna förslag till förtydliganden av reglerna i 12 kap. 4 § sekretesslagen om sekretessförordnande avseende uppgifter i domstolsbeslut i brottmål. Utredningen ska beakta Utvärderingsutredningens förslag till ändring i den paragrafen.</p> <p>Delbetänkandet ska redovisas senast den 15 oktober 2008. Övriga frågor ska redovisas senast den 31 juli 2009.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:81/ 2008-06-12T12:00:00+01:00 2008-06-12T12:00:00+01:00 2008:81 Sekretess i ärenden om anställning som myndighetschef Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 12 juni 2008</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska utreda om det finns behov av regler om sekretess för uppgifter om identitet i ärenden om anställning som myndighetschef.</p> <p>Utredaren ska kartlägga i vilken omfattning som viljan att anmäla intresse för en anställning som myndighetschef påverkas av att uppgifterna om att den enskilde har anmält intresse för anställningen blir offentliga i ärendet.</p> <p>Om det visar sig att färre anmäler intresse av det skälet, ska utredaren bedöma om den nuvarande sekretesslagstiftningen bör ändras. Som ett led i bedömningen ska utredaren ta ställning till om det är möjligt att vidta andra åtgärder som, utan att innefatta en ändring i sekretessregleringen, kan främja viljan att anmäla intresse för sådana anställningar.</p> <p>Om utredaren finner att sekretesslagen bör ändras eller att andra åtgärder bör vidtas, ska utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2009.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Nuvarande ordning</p> <p>Sedan lång tid tillbaka gäller hos våra myndigheter och andra allmänna organ den s.k. offentlighetsprincipen. Ett uttryck för denna princip är de bestämmelser i tryckfrihetsförordningen (TF) som innebär att enskilda som huvudregel har rätt att ta del av allmänna handlingar, dvs. handlingar som enligt vissa bestämmelser i TF anses förvarade hos en myndighet och som anses ha inkommit till eller ha upprättats vid myndigheten. Offentlighetsprincipen är av stor betydelse för mediernas nyhetsrapportering samt deras möjligheter att kritiskt granska makthavare och rapportera om eventuella oegentligheter inom den offentliga verksamheten.</p> <p>Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingar finns i 2 kap. TF. Enligt 2 § får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast när det är nödvändigt med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningen i rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges i en särskild lag eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som åsyftas är sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>.</p> <p>Sekretess innebär att det råder förbud att röja vissa uppgifter vare sig det sker muntligen, genom att en allmän handling lämnas ut, eller på annat sätt (1 kap. 1 § sekretesslagen). Sekretesslagen innehåller således en samordnad reglering av såväl handlingssekretess som tystnadsplikt för de som deltar i de verksamheter som omfattas av sekretesslagens reglering.</p> <p>Enligt de flesta sekretessbestämmelser ska en prövning göras mot vissa förutsättningar, s.k. rekvisit, om en uppgift kan lämnas ut. I de flesta fall är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess enbart gäller om det kan antas att viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Man brukar benämna ett sådant villkor för ett rakt skaderekvisit. För vissa uppgifter gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Eftersom presumtionen i dessa fall är den omvända, dvs. utgångspunkten är att uppgifterna omfattas av sekretess, benämns sådana villkor för omvända skaderekvisit. Slutligen gäller i vissa fall absolut sekretess, vilket innebär att uppgifterna ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut.</p> <p>Beträffande uppgifter i en myndighets personalsociala eller personaladministrativa verksamhet gäller sekretess med varierande skaderekvisit i olika situationer enligt 7 kap. 11 § sekretesslagen. När sekretesslagen infördes tog dock lagstiftaren ställning för att det inte bör gälla någon sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i bl.a. anställningsärenden (prop. 1979/80:2 Del A s. 203). Intresseanmälningar omfattas således inte av sekretess enligt det ovan nämnda lagrummet. Detta innebär att anmälningarna blir offentliga när de inkommer till den anställande myndigheten. Det finns inte något hinder mot att en myndighet som överväger att initiera ett anställningsärende anlitar ett rekryteringsföretag. Om ett rekryteringsföretag anlitats för att bistå vid anställningsförfarandet blir dock handlingar som tas emot och förvaras för myndighetens räkning allmänna handlingar (jfr RÅ 1996 ref. 25 och 2005/06:JO1 s. 376).</p> <p>Tidigare utredningar på området</p> <p>Frågan om sekretess i anställningsärenden har tagits upp tidigare, se exempelvis propositionen Några frågor om sekretess (1993/94:165 s. 58 f.). Frågeställningen berördes senast i betänkandet En öppen domarrekrytering (SOU 2003:102 s. 317-328). Utredaren gjorde då bedömningen att det saknas förutsättningar att införa sekretessregler för uppgifter i ansökningar till domaranställningar. Enligt utredaren finns det dock behov av en regel om sekretess för uppgifter som hänför sig till de personlighetstest som utförs i samband med domaranställningar. En sådan regel borde dock enligt utredaren få en mera generell utformning. Förslaget bereds för närvarande i Regeringskansliet.</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>Syftet med annonseringsförfarandet vid anställning av myndighetschefer</p> <p>Som regeringen har uttalat i budgetpropositionen för 2008 ska det inför anställningen av en ny myndighetschef vara mer regel än undantag att befattningen annonseras ut (prop. 2007/08:1, utg.omr. 2, s. 52 f.). Syftet är att stärka förutsättningarna för staten att kunna rekrytera bästa möjliga myndighetschefer. Genom annonseringen får fler personer möjlighet att visa sitt intresse för en viss befattning, vilket ökar rekryteringsunderlaget. Ibland kan dock annonseringen behöva kompletteras med andra tillvägagångssätt för att en lämplig chef ska kunna rekryteras. Det kan exempelvis uppstå situationer då det trots annonseringen inte finns någon med erforderliga kvalifikationer bland de sökande. Vidare kan regeringen snabbt behöva rekrytera en myndighetschef av olika skäl, t.ex. till följd av att den tidigare chefen valt att sluta i förtid.</p> <p>Regeringen har hittills valt att annonsera efter myndighetschefer och generaldirektörer med placering i Regeringskansliet i ett 30-tal ärenden. Av de sammanlagt ca 600 intresseanmälningar som inkommit har 74 procent lämnats in av män och 26 procent av kvinnor. Som nämnts ovan är ett av skälen för att använda ett annonseringsförfarande att möjliggöra en ökning av rekryteringsunderlaget i allmänhet. Till detta kommer att regeringen har en uttalad ambition att öka andelen kvinnor på ledande befattningar i statsförvaltningen. Förutsättningarna för att lyckas med detta bör kunna förbättras om andelen kvinnor som söker ökar.</p> <p>Sekretessintresset och intresset av insyn</p> <p>Behovet av och styrkan i en sekretess kan enligt förarbetena till sekretesslagen inte bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas göranden och låtanden (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). Hittills har denna avvägning resulterat i bedömningen att det inte bör gälla någon sekretess i anställningsärenden. Å andra sidan har vissa befattningar, exempelvis befattningarna som myndighetschefer, tidigare inte heller annonserats ut, varför insynen i anställningsförfarandet avseende dessa befattningar har varit obefintlig.</p> <p>Befattningen som myndighetschef är viktig av många olika skäl. Det är naturligtvis viktigt att myndigheten styrs på ett sådant sätt att verksamheten är effektiv och når sina mål inom befintliga ekonomiska ramar. Det är också viktigt att ledarskapet utövas på ett sådant sätt att frågor som rör myndigheten som arbetsplats behandlas på ett tillfredsställande sätt. Detta innebär att det ställs höga krav på en myndighetschef och att en erforderlig kvalifikation för att kunna komma i fråga för en sådan befattning är tidigare erfarenhet av ledarskap. Detta medför i sin tur att många av dem som skulle kunna komma i fråga för en sådan anställning redan har en chefsanställning.</p> <p>Många av dem som söker en ny anställning vill av olika skäl att det helst inte ska komma till den nuvarande arbetsgivarens och eventuell underställd personals kännedom att de söker en extern anställning. Normalt sker inte heller detta eftersom det faktum att vissa uppgifter är offentliga i en allmän handling inte automatiskt leder till att dessa uppgifter också får en sådan allmän spridning att de når den sökandes arbetsgivare eller personal. När det gäller anställningar av myndighetschefer är dock situationen ofta en annan. Dessa anställningar är så centrala att de i många fall väcker allmänhetens intresse. Den som anmäler intresse för en sådan anställning måste därför räkna med att det blir känt för en större allmänhet, inklusive den egna organisationen, att personen i fråga har anmält sådant intresse. För de personer som inte erhåller den sökta anställningen kan ett sådant händelseförlopp inverka negativt på vederbörandes möjligheter att med trovärdighet fortsätta som ledare i den organisation där de arbetar. Den osäkerhet som kan prägla verksamheten i en organisation vid en situation då chefen kan vara på väg att lämna chefskapet kan också på ett påtagligt negativt sätt påverka resultatet i verksamheten. Samtliga dessa omständigheter kan ha en avhållande effekt på viljan hos personer som redan har en chefsanställning att anmäla intresse för en utlyst befattning som myndighetschef.</p> <p>Som nämnts tidigare kan sekretessintresset inte vara den enda faktor som beaktas när det övervägs att införa en sekretessbestämmelse. En myndighetschefs centrala position medför naturligtvis att det finns ett extra stort insynsintresse beträffande just de befattningarna, vilket också bekräftas av mediernas intresse när sådana befattningar utlyses. Å andra sidan måste i vissa fall sekretessbestämmelser införas när offentligheten för vissa typer av uppgifter visar sig vara kontraproduktiv på så vis att den leder till att vissa sådana uppgifter över huvudtaget inte lämnas till den offentliga sektorn.</p> <p>Som exempel kan nämnas att sekretessen tidigare var svagare hos tingsrätten än hos Konkurrensverket. Detta ledde till att företag avstod från att överklaga Konkurrensverkets beslut enligt konkurrenslagen <a href="https://lagen.nu/1982:729">(1982:729)</a>. I syfte att stärka företagens rättssäkerhet stärktes då sekretessen i mål och ärenden enligt konkurrenslagen hos domstolarna (prop. 1997/98:130 s. 57 f).</p> <p>Som framgått ovan har ca 600 intresseanmälningar kommit in till ett 30-tal utlysta anställningar som myndighetschef och generaldirektör med placering i Regeringskansliet. Detta är ett begränsat antal intresseanmälningar med hänsyn till att det är fråga om höga befattningar i staten. Många av dem som anmält sitt intresse har inte heller haft sådana kvalifikationer att de kunnat komma i fråga för de aktuella anställningarna. Rekryteringsunderlaget för sådana befattningar behöver således öka.</p> <p>Mot bakgrund av att förfarandet vid tillsättningen av myndighetschefer tidigare helt och hållet varit undandraget från insyn, och då erfarenheterna av utannonsering av befattningar som myndighetschefer visar att rekryteringsunderlaget avseende sådana befattningar behöver öka ytterligare, anser regeringen att det behöver utredas om det finns skäl att införa sekretess för uppgiften om att en person har anmält intresse för en sådan befattning.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utredaren ska kartlägga om viljan att inkomma med en intresseanmälan för en anställning som myndighetschef allmänt sett kan tänkas påverkas av att uppgifter om att den enskilde anmält intresse för anställningen blir offentliga i ärendet. Vidare ska utredaren om möjligt kartlägga om det finns någon skillnad mellan hur kvinnor och män förhåller sig till att deras intresseanmälningar blir offentliga. I kartläggningen ska det ingå en bedömning av på vilket sätt, och i vilken omfattning, den nuvarande ordningen med offentliga intresseanmälningar typiskt sett kan tänkas utgöra men för den enskilde sökanden.</p> <p>Om utredaren kommer fram till att någon form av påverkan förekommer, ska utredaren analysera om denna påverkan är av sådan art och omfattning att den bör föranleda en ändring i sekretesslagen. Frågan om sekretess är inte begränsad till att avse endast uppgifter om den sökandes identitet i intresseanmälan utan avser även uppgifter av detta slag som förekommer i övriga moment i rekryteringsprocessen. Som ett led i bedömningen ska utredaren överväga om det är möjligt att vidta andra åtgärder som, utan att det innefattar en ändring i sekretessregleringen, kan främja viljan att anmäla intresse för anställningar av förevarande slag.</p> <p>Om utredaren efter en avvägning mellan sekretess- och insynsintresset finner att en sekretessbestämmelse bör införas är en självklar utgångspunkt att en begränsning av offentlighetsprincipen inte ska gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med bestämmelsen. En viktig fråga i detta avseende är hur länge den eventuella sekretessen bör gälla.</p> <p>Om utredaren finner att sekretesslagen bör ändras eller att andra åtgärder bör vidtas för att främja viljan att anmäla intresse för anställning som myndighetschef, ska utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder</p> <p>Utredaren ska beakta förslagens betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män.</p> <p>Utredaren ska följa arbetet i utredningen om integritet i arbetslivet (dir. 2006:55).</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 februari 2009.</p> <p> (Finansdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:53/ 2008-05-15T12:00:00+01:00 2008-05-15T12:00:00+01:00 2008:53 Översyn av lagstiftningen om vägtrafikregister Näringsdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 15 maj 2008</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska se över lagen <a href="https://lagen.nu/2001:558">(2001:558)</a> om vägtrafikregister och förordningen <a href="https://lagen.nu/2001:650">(2001:650)</a> om vägtrafikregister, för att föreslå mer ändamålsenliga regler.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Lagen <a href="https://lagen.nu/2001:558">(2001:558)</a> om vägtrafikregister trädde i kraft den 1 oktober 2001. Lagens stärkta författningsskydd för den personliga integriteten genomfördes till följd av Europaparlamentets och rådets direktiv 94/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 23.11.1995, s. 31-50, Celex 31995L0046), det s.k. dataskyddsdirektivet, och den nya personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a>. Samtidigt med lagen trädde även förordningen <a href="https://lagen.nu/2001:650">(2001:650)</a> om vägtrafikregister i kraft. I förordningen finns de närmare föreskrifterna om behandlingen av personuppgifter m.m. i vägtrafikregistret. Därutöver styrs behandlingen av personuppgifter i registret av bestämmelser i bland annat tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>.</p> <p>Vägtrafikregistret förs i dag av Vägverket för att tillgodose de behov av kontroll, identifiering och information som finns i fråga om förarbehörigheter, fordon, fordonsägare och vissa andra särskilt utpekade personkategorier. Vägtrafikregistret utgör ett samlat trafikadministrativt system som fungerar som en samhällsresurs för hela vägtrafiksektorn, och har karaktären av ett riksomfattande informationssystem. Innehållet i registret utnyttjas, förutom av Vägverket, av en mängd externa användare, såväl för olika typer av trafiksäkerhetsinsatser som för andra ändamål inom förvaltning och näringsliv. Ett stort antal enskilda, företag och offentliga organ är i dag i sin verksamhet beroende av att komma åt uppgifter i vägtrafikregistret.</p> <p>Vägverket har i en skrivelse den 20 februari 2006 pekat på de problem som finns med den nuvarande lagen och förordningen, särskilt när det gäller behandlingen av personuppgifter avseende ändamålsbestämmelserna, direktåtkomst, sökbegrepp, samkörning och rättelse av uppgifter i vägtrafikregistret.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utredaren ska se över lagen och förordningen om vägtrafikregister och deras funktion i dag för att föreslå mer ändamålsenliga regler. Huvudsyftet är att förenkla, modernisera och effektivisera regelverket. Utredaren ska särskilt beakta</p> <p>- de behov som finns hos registerhållande myndighet (i dag Vägverket) av att behandla uppgifter och personuppgifter i ett trafikregister eller en trafikdatabas och</p> <p>- de behov som finns hos andra myndigheter eller berörda aktörer av att på olika sätt ta del av eller behandla sådana uppgifter och personuppgifter.</p> <p>Utredaren ska även beakta</p> <p>- behovet av och problematiken kring överföring av uppgifter och personuppgifter mellan myndigheter och andra aktörer,</p> <p>- det pågående arbetet med e-förvaltning,</p> <p>- utformningen av annan lagstiftning som gäller register och databaser, i syfte att förenkla och tydliggöra tillämpning och användning genom konsekvent lagstiftning,</p> <p>- skyddet för den enskildes personliga integritet, särskilt skyddet för personuppgifter avseende personer med skyddad identitet,</p> <p>- möjligheten att överföra uppgifter och personuppgifter till utländska aktörer på grund av gemenskapsrättsliga regleringar och</p> <p>- möjlighet till rättelse av uppgifter.</p> <p>Utredaren ska samråda med Transportstyrelseutredningen (N 2007:05). Utredaren ska lämna förslag till ny författningstext och även föreslå vilka eventuella följdändringar i annan lagstiftning som kan behövas.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska redovisa sitt arbete senast den 1 september 2009.</p> <p> (Näringsdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:26/ 2008-03-13T12:00:00+01:00 2008-03-13T12:00:00+01:00 2008:26 Säkerhetskopiors rättsliga status och utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 13 mars 2008</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av vissa av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF).</p> <p>Kommittén ska överväga</p> <p>- om säkerhetskopior av handlingar och de upptagningar - på t.ex. magnetband - som innehåller säkerhetskopior av handlingar ska undantas från begreppet allmän handling,</p> <p>- vilken betydelse en eventuell arkivering av en upptagning som innehåller säkerhetskopior av handlingar kan få för de kopior av icke allmänna handlingar som ingår i upptagningen,</p> <p>- om det - i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling - finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> till skydd för uppgifter på säkerhetskopior,</p> <p>- om eventuella förslag till lagändringar innebär att bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien år 2004 bör ändras eller upphävas,</p> <p>- om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling som en tjänsteman fattat i ett statsråds ställe ska överklagas till regeringen.</p> <p>Kommittén ska vidare överväga</p> <p>- om det i sekretesslagen eller i annan lag ska införas en skyldighet för myndigheter, generellt eller i mer begränsad utsträckning, att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form,</p> <p>- vilka konsekvenser en sådan skyldighet skulle få för bl.a. enskildas personliga integritet samt</p> <p>- om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bör ändras eller upphävas.</p> <p>Om kommittén föreslår att det ska införas en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, ska den överväga om en sådan skyldighet bör leda till ändringar i avgiftsregleringen.</p> <p>Kommittén ska föreslå de grundlagsändringar och andra författningsändringar som den finner motiverade. Uppdraget ska, i den del det avser förslag till grundlagsändringar, redovisas senast den 31 december 2008 och i övriga delar senast den 31 december 2009.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Offentlighetsprincipen</p> <p>Allmänt om offentlighetsprincipen</p> <p>Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas emellertid i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF.</p> <p>Handlingsoffentlighetens främsta syfte är att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Av inledningsstadgandet i 2 kap. TF framgår emellertid att handlingsoffentligheten har ett vidare syfte. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar även till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Handlingsoffentligheten fyller därmed också ett syfte som informationsförsörjare i vid mening.</p> <p>Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF framställningar i skrift eller bild, dvs. handlingar i traditionell form, som kan uppfattas utan tekniskt hjälpmedel. Med handling förstås därutöver upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Som exempel på upptagningar kan nämnas uppgifter som finns på cd-skivor, dvd-skivor och bandupptagningar av olika slag.</p> <p>Handlingsoffentligheten gäller dock inte utan undantag. Hänsyn till andra intressen måste ibland ges företräde framför intresset av insyn.</p> <p>För att det ska finnas en rätt att ta del av en handling hos en myndighet krävs för det första - förutom att handlingen förvaras hos myndigheten - att handlingen har nått ett sådant stadium i handläggningen att den är att betrakta som "allmän". En handling måste därför antingen vara inkommen till (2 kap. 6 § TF) eller upprättad hos (2 kap. 7 § TF) myndigheten för att en rätt till insyn ska föreligga.</p> <p>Rätten till insyn förutsätter dessutom att det är fråga om en allmän handling som inte helt eller delvis omfattas av sekretess, utan är offentlig. Rätten att ta del av en allmän handling får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF uppräknade intressen. I sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess som syftar till att skydda såväl allmänna som enskilda intressen.</p> <p>Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör också en av grunderna för det offentliga arkivväsendet. Arkivlagen <a href="https://lagen.nu/1990:782">(1990:782)</a> innehåller grundläggande föreskrifter om arkiv hos såväl statliga som kommunala myndigheter. I lagen finns bestämmelser om vad som ingår i en myndighets arkiv samt om arkivvård och gallring av allmänna handlingar.</p> <p>Utskriftsundantaget</p> <p>Den som önskar ta del av en allmän handling (sökanden) har rätt att ta del av handlingen på två olika sätt. För det första kan sökanden avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten tillhandahåller den på stället (2 kap. 12 § TF). Sökanden kan också ta del av handlingen genom att mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia (2 kap. 13 § TF). En upptagning för automatiserad behandling behöver dock aldrig lämnas ut i annan form än utskrift i större utsträckning än vad som följer av lag. Syftet med detta s.k. utskriftsundantag är att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång (prop. 1973:33 s. 85 f.).</p> <p>Tidigare utredningar</p> <p>I juni 1995 tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté, Datalagskommittén, som bl.a. fick i uppdrag att föreslå de ändringar i tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet som var motiverade för att grundlagsregleringen skulle vara anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. Avsikten var att kommittén skulle överväga hur offentlighetsprincipen skulle kunna tillämpas under nya tekniska förutsättningar och att lagstiftningen skulle göras så oberoende som möjligt av tekniska begrepp och termer. En av utgångspunkterna för uppdraget var att allmänhetens tillgång till information skulle vara oberoende av på vilket sätt myndigheterna valt att registrera informationen.</p> <p>I sitt betänkande Integritet, Offentlighet, Informationsteknik föreslog Datalagskommittén bl.a. att offentlighetsprincipen skulle utvidgas till att även omfatta en rätt att få ut allmänna handlingar och andra uppgifter i elektronisk form (SOU 1997:39). Förslaget ledde dock inte till lagstiftning.</p> <p>Offentlighets- och sekretesskommittén avlämnade i januari 2001 delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3). Kommittén betonade vikten av att den grundlagsfästa offentlighetsinsynen inte fick vara utformad så att den förhindrade myndigheternas möjligheter att utnyttja utvecklingen av ny teknik för sin informationsverksamhet. I betänkandet föreslogs bl.a. att det i tryckfrihetsförordningen skulle införas en skyldighet att under vissa förutsättningar lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. För att framhålla arkiverings- och gallringsreglernas betydelse för offentlighetsprincipen föreslog kommittén också att det skulle införas en hänvisning till dessa regler i tryckfrihetsförordningen.</p> <p>Det sistnämnda förslaget ledde till att det infördes en ny bestämmelse i 2 kap. 18 § TF i vilken det anges att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag.</p> <p>Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag om att i TF införa en skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form fick ett blandat mottagande vid remissbehandlingen. Flera remissinstanser ställde sig tveksamma till förslaget medan andra uttryckligen avstyrkte det. Förslaget kom bl.a. mot denna bakgrund inte att genomföras (prop. 2001/02:70 s. 29). Regeringen anförde i lagstiftningsärendet att allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar borde effektiviseras i samma utsträckning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmänhet samt att regleringen av handlingsoffentligheten såvitt avser elektroniskt lagrade handlingar i största möjliga mån borde korrespondera med den som gäller för pappershandlingar. Regeringen ansåg emellertid att intresset av att underlätta insyn i myndigheternas verksamhet måste vägas mot behovet av att skydda enskilda mot otillbörliga integritetsingrepp. Det var enligt regeringen svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kunde få för skyddet av den personliga integriteten. Denna synpunkt gjorde sig särskilt starkt gällande i fråga om s.k. massuttag av personuppgifter ur stora databaser hos myndigheter. Regeringen ansåg dock att det fanns anledning att göra det möjligt att i vanlig lag införa en skyldighet att lämna ut åtminstone vissa kategorier av allmänna handlingar. Därför ändrades bestämmelsen i 2 kap. 13 § TF på så sätt att det numera framgår att det i lag kan finnas bestämmelser som ålägger en myndighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. I propositionen uttalade regeringen att den hade för avsikt att vid ett senare tillfälle återkomma till frågan om hur en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form borde regleras.</p> <p>Gemenskapsrättsliga krav på elektroniskt utlämnande</p> <p>Av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/58/EG av den 15 juli 2003 om ändring av rådets direktiv 68/151/EEG när det gäller krav på offentlighet i vissa typer av bolag, följer en skyldighet för registreringsmyndigheten (i Sverige Bolagsverket) att på begäran tillhandahålla uppgifter och handlingar elektroniskt. Regeringen föreslog därför i propositionen Elektronisk ingivning för vissa finansiella företag, m.m. att en sådan skyldighet skulle tas in i lagen <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a> om bank- och finansieringsrörelse och i försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/1982:713">(1982:713)</a> beträffande uppgifter och handlingar som finns i elektronisk form i bankregistret respektive försäkringsregistret (prop. 2007/08:35). Riksdagen beslutade den 20 december 2007 i enlighet med regeringens förslag (bet. 2007/08:FiU9, rskr. 2007/08:120).</p> <p>Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (det s.k. PSI-direktivet) innehåller en skyldighet att lämna ut begärd information elektroniskt om detta är möjligt och lämpligt. Direktivet har i denna del inte föranlett någon reglering i lag. I förordningen <a href="https://lagen.nu/2008:31">(2008:31)</a> om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter anges dock att information som en myndighet i enlighet med direktivet tillhandahåller för vidareutnyttjande får lämnas ut elektroniskt, om det är möjligt och lämpligt.</p> <p>För närvarande pågår arbete med att i svensk rätt genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). Direktivet innehåller bl.a. en skyldighet för myndigheter och vissa organ att göra rumslig information, dvs. sådan information som direkt eller indirekt avser en viss plats eller ett visst geografiskt område, tillgänglig via nättjänster. Direktivets reglering tar således inte sikte på svenska myndigheters handläggning av framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Skyldigheten enligt direktivet innebär dock att en omfattande mängd allmänna handlingar aktivt ska göras tillgängliga elektroniskt. Direktivet ska vara genomfört senast den 15 maj 2009.</p> <p>Den tekniska utvecklingen</p> <p>Sverige hör till de mest datoriserade länderna i världen. Från att under 1960- och 1970-talen ha tagit sikte enbart på register- och databashantering har användningen av ny teknik under senare tid kommit att få en spridning inom alla områden i förvaltningen. Numera sker i princip all framställning av information hos myndigheterna på elektronisk väg. Myndigheterna tar dessutom i allt större utsträckning emot information genom elektronisk kommunikation. Härtill kommer att handlingar också lagras elektroniskt. Inom förvaltningen har man alltså i stor utsträckning dragit nytta av de möjligheter till lättillgänglighet, effektivitet och billig handläggning som den nya informationstekniken ger.</p> <p>I propositionen Ett informationssamhälle för alla uttalade regeringen att en vägledande inriktning för IT-politiken ska vara att främja demokrati och rättvisa. Detta ska åstadkommas genom en ökning av allas möjlighet till information om offentlig verksamhet och delaktighet i politiska beslutsprocesser, både i Sverige och i övrigt inom EU (prop. 1999/2000:86). Vidare ska behovet av skydd mot otillbörliga ingrepp i enskildas integritet vid användningen av IT tillgodoses. Regeringen uttalade vidare att en effektiv offentlig förvaltning ska åstadkommas genom att man låter förvaltningen vara en föregångare i användningen av IT. I propositionen betonades också vikten av en hög informationssäkerhet.</p> <p>Regeringen framhöll i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap att den som ansvarar för ett informationsbehandlingssystem även ansvarar för att systemet har den säkerhet som krävs för att systemet ska fungera tillfredsställande (prop. 2001/02:158).</p> <p>I budgetpropositionen för år 2007 framhöll regeringen bl.a. att utvecklingen av elektronisk förvaltning ska göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen (prop. 2006/07:1). Regeringen framhöll vidare att den avser att säkerställa dels att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare ska kunna utbytas dels att myndigheter använder enhetliga format för övrig informationsöverföring och kommunikation när så krävs.</p> <p>Verket för förvaltningsutveckling (Verva) har fått regeringens uppdrag att förenkla tillgången till viss information ur statliga register och databaser samt att följa upp arbetet med att utveckla e-förvaltningen i syfte att skapa förutsättningar för en fortsatt utveckling av e-förvaltning och en effektiv informationshantering (dnr Fi2007/1399 och Fi2004/4657). Verva har även fått i uppdrag att leda och samordna statsförvaltningens utvecklingsarbete avseende säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar (dnr Fi2006/6773 och Fi2006/967).</p> <p>De s.k. tsunamibanden</p> <p>I oktober 2006 påträffades i Regeringskansliet ett flertal magnetband som härrörde från tiden för naturkatastrofen i Asien år 2004. Banden innehöll säkerhetskopior av bl.a. e-postmeddelanden som utväxlats inom Regeringskansliet.</p> <p>Regeringen beslutade den 26 oktober 2006 att ge ett särskilt uppdrag till den tidigare ordföranden i 2005 års katastrofkommission att inom Regeringskansliet granska bandens innehåll samt att bedöma om innehållet var av sådan betydelse för 2005 års katastrofkommissions slutsatser att det fanns skäl för kommissionen att återuppta sitt arbete.</p> <p>Efter en inledande granskning av bandens innehåll lämnade den tidigare ordföranden i katastrofkommissionen in en framställan till regeringen enligt vilken kommissionen borde återinkallas för att återuppta sitt arbete.</p> <p>Regeringen beslutade den 8 februari 2007 att återinkalla katastrofkommissionen. Kommissionen redovisade sitt uppdrag den 14 juni 2007 i betänkandet Tsunamibanden (SOU 2007:44).</p> <p>När det gäller de rättsliga förhållandena kring banden visade kommissionens utredning på en rad problem i den rättsliga regleringen, både på grundlagsnivå och i övrigt. Kommissionen framhöll att offentlighetsprincipens tillämpning på elektroniska upptagningar inrymmer problem som inte har fått sin lösning och att lagstiftningen inte är anpassad till de nya tillämpningar som den snabba teknikutvecklingen för med sig. Med utgångspunkt i de rättsliga frågor som ärendet om tsunamibanden hade aktualiserat rekommenderade kommissionen en ny lagteknisk översyn på området (SOU 2007:44 s. 174).</p> <p>Den 14 juni 2007 nåddes en bred politisk överenskommelse om att tills vidare bevara säkerhetskopiorna och att ett förslag till en bestämmelse om absolut sekretess för informationen på banden skulle behandlas i riksdagen så snart som möjligt. Efter initiativ av konstitutionsutskottet beslutade riksdagen den 20 juni 2007 om en tidsbegränsad bestämmelse om absolut sekretess för uppgifter på banden som gällde t.o.m. den 31 december 2007 (bet. 2006/07:KU26, jfr 5 kap. 11 § sekretesslagen).</p> <p>I departementspromemorian Sekretess för uppgifter på tsunamibanden föreslogs att en sekretessbestämmelse av samma lydelse som den som riksdagen beslutat skulle gälla fr.o.m. den 1 januari 2008 (Ds 2007:26).</p> <p>I propositionen Sekretess för uppgifter på de s.k. tsunamibanden föreslog regeringen vissa ändringar i och en viss förlängning av den tidsbegränsade bestämmelse om sekretess som riksdagen hade beslutat om (prop. 2007/08:38). Regeringens förslag innebar att sekretess av säkerhetsskäl ska gälla för uppgifter i säkerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien år 2004, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan fara för att Regeringskansliets verksamhet skadas. Sekretessen ska dock inte gälla i förhållande till riksdagen. Bestämmelsen föreslogs gälla till och med utgången av juni 2011.</p> <p>Mot bakgrund av bl.a. det som framkommit i lagstiftningsärendet samt i katastrofkommissionens betänkande Tsunamibanden uttalade regeringen att den hade för avsikt att låta en utredning se över regleringen i 2 kap. TF. Regeringen påpekade vidare att det inte fanns utrymme att inom de givna tidsramarna för lagstiftningsärendet utreda förutsättningarna för och utformningen av en mer generell reglering - i tryckfrihetsförordningen eller i sekretesslagen - avseende skyddet för uppgifter på säkerhetskopior. Den utredning som skulle tillsättas med uppdrag att se över regleringen i 2 kap. TF borde därför också få i uppdrag att överväga behovet av en sådan generell sekretessreglering.</p> <p>Riksdagen beslutade den 13 december 2007 att införa de av regeringen föreslagna ändringarna. Ändringarna trädde i kraft den 31 december 2007 (prop. 2007/08:38, bet. 2007/08:KU5, rskr. 2007/08:84).</p> <p>Säkerhetskopiors rättsliga status</p> <p>Allmänt om säkerhetskopiering</p> <p>Med säkerhetskopiering avses kopiering av information som vid en viss given tidpunkt finns i ett datasystem och som sker för att informationen ska kunna återskapas om den går förlorad på grund av tekniska fel, brand, översvämning eller liknande händelser. Den säkerhetskopia som därigenom skapas kan dock komma till användning för andra syften än att återskapa förlorad information.</p> <p>Enligt 4 kap. 3 § Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 1994:2) om upptagningar för automatisk databehandling (ADB-upptagningar) ska en myndighet regelbundet framställa säkerhetskopior av sina ADB-upptagningar. Denna säkerhetskopiering ska bl.a. omfatta samtliga uppgifter som är allmänna handlingar och ske med sådana intervall att uppgifterna kan rekonstrueras. Undantag från framställning av säkerhetskopior får göras vid användning av utrustning som är så beskaffad och så placerad att en motsvarande säkerhetsnivå kan uppnås. Med "motsvarande säkerhetsnivå" avses t.ex. att samma uppgifter samtidigt skrivs på separata skivminnen. Om det ena skivminnet bortfaller, exempelvis på grund av ett maskinellt fel, träder det andra automatiskt in i dess ställe. En förutsättning för undantag är dock att utrustningen är placerad i en lokal som ger ett betryggande skydd.</p> <p>Krisberedskapsmyndigheten har utfärdat rekommendationer om säkerhetskopiering (Basnivå för informationssäkerhet 2006:1). I dessa rekommendationer anges bl.a. att säkerhetskopiering ska göras regelbundet samt att beslut ska fattas om vilken information som ska säkerhetskopieras och om hur säkerhetskopiorna ska förvaras. Vidare framgår att datamedia för säkerhetskopiering kan utgöras av disketter, diskar i servrar, klienter eller minnen i bärbara datorer och även av utskrifter från informationssystemet.</p> <p>Den tekniska utvecklingen har alltså gjort det möjligt att bl.a. genom säkerhetskopiering lagra mycket stora mängder information. Som exempel kan nämnas att de s.k. tsunamibanden innehåller information motsvarande 6 500 dvd-skivor eller cirka 10 miljarder A4-sidor.</p> <p>Behovet av säkerhetskopiering har som framgår ovan behandlats i olika sammanhang. Frågan om säkerhetskopiors rättsliga status synes dock inte närmare ha övervägts. Inte heller i samband med behandlingen av frågor om anpassningen av reglerna i 2 kap. TF till den tekniska utvecklingen har förekomsten av säkerhetskopior eller deras rättsliga status behandlats (jfr bl.a. SOU 2001:3 och prop. 2001/02:70).</p> <p>Närmare om behovet av en utredning</p> <p>Säkerhetskopiering på datamedia</p> <p>Som framgår av Krisberedskapsmyndighetens rekommendationer kan säkerhetskopiering i och för sig ske genom att utskrifter på vanligt papper tas om hand och sparas. Det vanligaste torde dock vara att säkerhetskopiering sker på ett datamedium, exempelvis ett magnetband. Upptagningen utgör enligt 2 kap. 3 § TF en handling. Denna upptagning innehåller i sin tur ett stort antal mindre, separata upptagningar - exempelvis Word-dokument och e-postmeddelanden - som enligt tryckfrihetsförordningen också utgör handlingar eftersom varje konstellation av sakligt och logiskt sammanhängande uppgifter är att betrakta som en upptagning för sig (prop. 1975/76:160 s. 89 f.). De mindre, separata upptagningarna torde regelmässigt vara kopior både av handlingar som i sin originalversion är allmänna och sådana som i sin originalversion inte är allmänna.</p> <p>I lagstiftningsärendet om de s.k. tsunamibanden uppstod frågan om den stora upptagningen - i det aktuella fallet samtliga uppgifter på magnetbanden - var en allmän handling (prop. 2007/08:38). Magnetbanden innehöll - vilket alltså torde vara det normala vid säkerhetskopiering - i sig ett mycket stort antal mindre upptagningar.</p> <p>Regeringen fann att upptagningarna förvarades i Regeringskansliet men att rättsläget var oklart såvitt avser frågan om den stora upptagningen var att anse som upprättad enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket TF eller specialregeln i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Enligt regeringen kunde det inte uteslutas att en formell tolkning av tryckfrihetsförordningen kunde leda till att den stora upptagningen ansågs som upprättad och därmed utgjorde allmän handling. En sådan tolkning skulle leda till att alla de mindre upptagningarna som fanns på magnetbanden och som inte var allmänna, skulle lämnas ut enbart på den grunden att de ingick i en större upptagning som i sig var att betrakta som allmän. Härtill kom att bestämmelsen i 15 kap. 4 § sekretesslagen som föreskriver att en myndighet på begäran av enskild ska lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång, vid ett sådant synsätt skulle få till följd att en myndighet som huvudregel skulle vara skyldig att lämna ut uppgifter även ur de upptagningar på banden som inte var allmänna handlingar (prop. 2007/08:38 s. 11 f.).</p> <p>Regeringen konstaterade sammanfattningsvis att om den stora upptagningen skulle anses vara en allmän handling skulle tryckfrihetsförordningens noggrant utarbetade reglering, till den del den avser åtskillnad mellan allmänna och icke-allmänna handlingar, sättas helt ur spel vilket skulle leda till orimliga och oöverblickbara konsekvenser för samtliga myndigheters hantering av allmänna handlingar. Mot denna bakgrund fann regeringen att den enda rimliga tolkningen av bestämmelserna i 2 kap. TF var att den stora upptagningen aldrig kunde anses upprättad i tryckfrihetsförordningens mening och därför inte utgjorde allmän handling. Regeringen konstaterade att en konsekvens av detta synsätt var att den rättsliga statusen av de på magnetbanden ingående mindre upptagningarna - Word-dokumenten och e-postmeddelandena etc. - måste bedömas för sig. Enligt regeringen hade kopiorna samma rättsliga status som originalhandlingarna.</p> <p>Det finns anledning att utgå från att lagstiftaren vid tillkomsten av de aktuella reglerna i tryckfrihetsförordningen inte förutsåg de principiella problem som är förknippade med att den tekniska utvecklingen skapat möjligheter att lagra stora mängder information, bestående bl.a. av elektroniskt lagrade handlingar som antingen kan vara allmänna eller inte allmänna, på en upptagning som vid en formell tolkning av tryckfrihetsförordningen i sig skulle kunna anses utgöra en allmän handling. Som nämns tidigare synes frågan inte heller ha behandlats i något annat sammanhang.</p> <p>Det är mot bakgrund av det anförda angeläget att bestämmelserna i 2 kap. TF ses över i syfte att klargöra den rättsliga statusen avseende upptagningar som innehåller säkerhetskopior av handlingar.</p> <p>Som nämns tidigare framgår av Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd att undantag från framställning av säkerhetskopior får göras vid användning av utrustning som är så beskaffad och så placerad att en motsvarande säkerhetsnivå kan uppnås. Det är därför viktigt att klargöra den rättsliga statusen avseende alla former av lagring av information som sker i säkerhetssyfte.</p> <p>Säkerhetskopior av handlingar som i original är allmänna</p> <p>Som nämns ovan fann regeringen i lagstiftningsärendet gällande de s.k. tsunamibanden att den rättsliga statusen avseende de på magnetbanden ingående mindre upptagningarna måste bedömas för sig och att dessa kopior hade samma rättsliga status som originalhandlingarna. Det kan emellertid ifrågasättas om en säkerhetskopia av en handling - exempelvis ett Word-dokument - som i sin originalversion är en allmän handling också bör omfattas av begreppet allmän handling.</p> <p>Dessa kopior har nämligen inte tillkommit i syfte att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i myndighetens verksamhet utan syftar, som nämns tidigare, i första hand till att skapa förutsättningar för att återskapa information från datasystemen för det fall informationen av någon anledning går förlorad. Insynsintresset måste till stor del anses tillgodosett genom att de handlingar som är allmänna hålls tillgängliga på den plats där de förvaras i original, även om säkerhetskopiering i och för sig kan leda till ökade möjligheter att söka och göra sammanställningar av uppgifter i de kopierade handlingarna.</p> <p>Man måste vidare beakta att det på upptagningarna kan förekomma kopior av allmänna handlingar som i sin ursprungliga form har gallrats i enlighet med tillämpliga föreskrifter utan att avsikten varit att innehållet i handlingarna ska finnas kvar i en annan form. Något allmänt intresse av insyn kan inte anses finnas i förhållande till sådana handlingar. Säkerhetskopiering kan alltså komma att försvåra en effektiv gallring av handlingar som inte längre behöver, eller ens bör, bevaras.</p> <p>Mot bakgrund av det ovan anförda kan det ifrågasättas om säkerhetskopior av handlingar som i sin originalversion är allmänna bör omfattas av begreppet allmän handling.</p> <p>Betydelsen av arkivering</p> <p>Enligt nuvarande regler i tryckfrihetsförordningen utgör vissa handlingar som kan förekomma hos en myndighet inte allmänna handlingar. Det gäller t.ex. vissa minnesanteckningar som är hänförliga till ett ärende och som varken har expedierats eller tagits om hand för arkivering. Motsvarande gäller utkast eller koncept till myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling (2 kap. 9 § TF). Personliga brev och meddelanden är inte heller allmänna handlingar (2 kap. 4 § TF). Detsamma gäller brev och andra meddelanden som är avsedda för mottagaren endast som innehavare av annan ställning, den s.k. politikerregeln (2 kap. 4 § TF).</p> <p>I normala fall är det inte aktuellt att arkivera upptagningar som innehåller säkerhetskopior eftersom uppgifterna vanligtvis gallras fortlöpande i takt med att de inte längre behövs för sitt syfte eller verksamheten i övrigt. Om en stor upptagning - som inte anses utgöra en allmän handling - ändå tas om hand och arkiveras kan arkiveringen få betydelse för hur de säkerhetskopior av handlingar - t.ex. Word-dokument och e-post - som finns på upptagningen och som inte ansetts utgöra allmänna handlingar ska bedömas i offentlighetshänseende. Det gäller t.ex. minnesanteckningar som inte är hänförliga till något ärende och utkast som inte har arkiverats i relevant akt. Vidare är det oklart om en arkivering påverkar den rättsliga statusen på privata meddelanden och handlingar som omfattas av den s.k. politikerregeln eftersom det saknas uttryckliga regler om detta.</p> <p>Mot denna bakgrund är det angeläget att utreda frågan hur en eventuell arkivering av upptagningar med säkerhetskopior kan påverka den rättsliga statusen av de på upptagningarna ingående separata handlingarna. Det är också viktigt att belysa frågan om gallring av sådana upptagningar.</p> <p>Behovet av sekretesskydd för uppgifter på säkerhetskopior</p> <p>För det fall säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling kommer uppgifter på säkerhetskopiorna att behöva sekretessprövas på vanligt sätt om de begärs ut. De sekretessbestämmelser som är tillämpliga på uppgifter i en originalhandling är som regel tillämpliga också när uppgifterna förekommer i en säkerhetskopia av handlingen. Det säkerhetskopierade materialet hos en myndighet torde dock normalt vara mycket omfattande och det kan därför vara svårt att ha fullständig klarhet i vilken information som finns kopierad och vilka sekretessbestämmelser som därmed kan vara tillämpliga. Sannolikt är det även förenat med stora svårigheter att bedöma om de befintliga bestämmelserna täcker det sekretessbehov som kan finnas från säkerhetssynpunkt om stora mängder information om en myndighets arbetssätt skulle komma att sammanställas elektroniskt till en allmän handling.</p> <p>Mot bakgrund av det anförda kan det finnas en risk att det för säkerhetskopior befintliga sekretesskyddet är otillräckligt när det gäller bl.a. IT-säkerhet och krishantering. Det är därför nödvändigt att - i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling - utreda om det finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen för att skydda uppgifter på säkerhetskopior.</p> <p>Dessutom är det nödvändigt att bedöma vilka effekter som eventuella förslag till lagändringar får på bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien år 2004.</p> <p>Prövningen i Regeringskansliet av frågor om utlämnande av allmänna handlingar</p> <p>Nuvarande reglering</p> <p>Om annan än riksdagen eller regeringen avslår en begäran om utlämnande av en handling gäller som huvudregel att beslutet får överklagas till domstol (2 kap. 15 § första stycket TF). Från denna huvudregel har emellertid vissa undantag gjorts. Ett av dessa är att ett statsråds beslut ska överklagas hos regeringen (2 kap. 15 § första stycket sista meningen TF; se även 15 kap. 7 § fjärde stycket sekretesslagen). Detta undantag har sin grund i att tillgången till allmänna handlingar som förvaras i Regeringskansliet av principiella skäl inte bör bli föremål för en rent rättslig prövning (prop. 1975/76:160 s. 205).</p> <p>Av 18 § förordningen <a href="https://lagen.nu/1996:1515">(1996:1515)</a> med instruktion för Regeringskansliet framgår att frågor om utlämnande av allmänna handlingar som förvaras i Regeringskansliet normalt prövas inom det departement som förvarar handlingarna, att en sådan fråga i tveksamma fall eller om sökanden begär det ska prövas av ett statsråd samt att den får överlämnas till regeringens prövning. Enligt förordningen får ärenden som ska avgöras av ett statsråd i vissa fall istället avgöras av en tjänsteman i Regeringskansliet. Detta ska i så fall anges i arbetsordningen för departementet eller i särskilda beslut (31 § nämnda förordning).</p> <p>Närmare om behovet av en utredning</p> <p>För det fall en tjänsteman med stöd av förordningen med instruktion för Regeringskansliet skulle få i uppdrag att i ett statsråds ställe pröva frågan om utlämnande av en allmän handling från Regeringskansliet är det mycket som talar för att undantaget i 2 kap. 15 § första stycket sista meningen TF skulle vara tillämpligt. Detta framgår dock inte uttryckligen av bestämmelsens ordalydelse. Det bör därför övervägas om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut som en tjänsteman i ett statsråds ställe har fattat ska överklagas till regeringen.</p> <p>Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>Som nämns tidigare brukar det framhållas att handlingsoffentligheten främst syftar till att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Rätten att ta del av allmänna handlingar är alltså en viktig del av det svenska demokratiska systemet.</p> <p>Svenska Journalistförbundet har i en framställan till Justitiedepartementet framfört att avsaknaden av en skyldighet för myndigheter att lämna ut handlingar i elektronisk form försvårar eller omöjliggör stora undersökningar. Förbundet har därför begärt att en sådan skyldighet ska införas (Ju2006/4517/L6).</p> <p>En bestämmelse som ger enskilda en rätt att ta del av allmänna handlingar även i elektronisk form skulle innebära en förstärkning av allmänhetens insyn i förvaltningen. En sådan bestämmelse skulle också överrensstämma med de mål som fastställts i den nationella handlingsplan för e-förvaltning som beslutades den 17 januari 2008 (Fi2008/491/OFA). Handlingsplanen syftar till att öka tillgängligheten för företagare och medborgare att använda offentliga tjänster.</p> <p>Med hänsyn till att myndigheternas framställning av information och deras kommunikation numera huvudsakligen sker elektroniskt kan det hävdas att det framstår som otidsenligt att det i gällande lagstiftning saknas en generell rätt att få ut allmänna handlingar, som lagrats elektroniskt, i annan form än utskrift. En sådan utvidgning i fråga om rätten att ta del av allmänna handlingar förutsätter emellertid att ett antal aspekter och konsekvenser utreds närmare.</p> <p>Skyddet för enskildas personliga integritet</p> <p>En handlingsoffentlighet som även innefattar en generell rätt att få handlingar utlämnade i elektronisk form kommer sannolikt att medföra en ökad automatiserad behandling av personuppgifter. Det finns en risk för att enskilda härigenom utsätts för olika slags integritetsintrång och det är därför viktigt att en godtagbar skyddsnivå kan säkerställas (prop. 2001/02:70 s. 29). Det är angeläget att utreda hur detta kan åstadkommas.</p> <p>7 kap. 16 § sekretesslagen</p> <p>Enligt 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen ska varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatiserad behandling. Sådana integritetsskyddande regler finns huvudsakligen i personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a>. Om det kan antas att ett utlämnande av en allmän handling skulle medföra att en personuppgift behandlas i strid med personuppgiftslagen, gäller enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen sekretess för uppgiften.</p> <p>I föregångaren till sekretesslagen (lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar) fanns en motsvarande sekretessbestämmelse. Den bestämmelsen infördes i samband med att 1973 års datalag infördes och innebar att en personuppgift som ingick i ett sådant personregister som avsågs i datalagen inte fick lämnas ut om det fanns anledning att anta att uppgiften skulle användas för automatisk databehandling i strid med datalagen. Om det fanns anledning att anta att en sådan personuppgift skulle användas för automatisk databehandling i utlandet, fick uppgiften lämnas ut endast efter medgivande av Datainspektionen. Syftet med regeln var att förhindra att personregister inrättades antingen i strid med datalagen eller utomlands där datalagen inte gällde. I författningskommentaren uttalades bl.a. att anledning till försiktighet i första hand torde föreligga, om den registeransvarige fick en begäran om massuppgifter eller selekterade uppgifter (prop. 1973:33 s. 140). Det uttalades vidare att en sådan begäran alltid borde utgöra en anledning för den registeransvarige att närmare utreda hur det var avsett att uppgifterna skulle användas. Först om den som begärde utlämnandet angav en godtagbar förklaring borde uppgifterna lämnas ut.</p> <p>Bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen har under senare år behandlats av Offentlighets- och sekretesskommittén i dess förslag till ny sekretesslag (SOU 2003:99) och av Personuppgiftslagsutredningen (Översyn av personuppgiftslagen, SOU 2004:6). Dessa utredningar har föreslagit att bestämmelsen - med vissa förändringar av i huvudsak språklig karaktär - ska finnas kvar i sekretesslagen.</p> <p>Bestämmelsen har i flera sammanhang utsatts för kritik. JO har t.ex. i sina yttranden över nämnda utredningars betänkanden anfört att bestämmelsen bör upphävas (JO:s dnr 1102-2004 och 1849-2004). JO har framhållit att bestämmelsen på ett olyckligt sätt bryter mot sekretesslagens systematik. Bestämmelsens skaderekvisit tar nämligen inte sikte på skada eller men som uppkommer genom själva utlämnandet av uppgifter utan på skada eller men som i ett senare skede kan tänkas uppkomma på grund av att den som fått del av uppgifterna kan komma att handla lagstridigt. Enligt JO blir den praktiska tillämpningen av en sådan bestämmelse problematisk, eftersom den måste bygga på mer eller mindre väl underbyggda antaganden om avsikt och syfte hos den som begär att få ut uppgifter för vilka ingen sekretess gäller bortsett från den som möjligen följer av 7 kap. 16 § sekretesslagen. JO har vidare påpekat att en sekretessregel som för sin tillämpning förutsätter att myndigheten måste skaffa sig en uppfattning om syftet med en begäran om utlämnande av handlingar eller uppgifter harmonierar mindre väl med det s.k. efterfrågeförbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket TF. Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga om bestämmelsen bör ändras eller upphävas.</p> <p>Konsekvenserna för myndigheternas hantering av handlingsoffentligheten</p> <p>Offentlighets- och sekretesskommittén gav Statskontoret i uppdrag att analysera de ekonomiska konsekvenserna av en skyldighet för det allmänna att lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form. Enligt kommittén skulle kommitténs förslag inte ge upphov till några kostnadsökningar eller intäktsminskningar för statlig verksamhet. Statskontoret bedömde att förslaget skulle komma att medföra vissa engångskostnader samt vissa årliga kostnader för det allmänna. Statskontorets bedömning vilade i huvudsak på uppskattningar och inte på några beräkningar utifrån faktiska förhållanden.</p> <p>För att få en heltäckande bild av vilka ekonomiska och andra konsekvenser som kan följa av en rätt för en enskild att ta del av allmänna handlingar i elektronisk form krävs ett mer ingående underlag än vad som tidigare tagits fram. Det förekommer t.ex. en tämligen omfattande försäljning av uppgifter som finns lagrade hos myndigheter eller hos sådana statligt ägda företag som i princip har att tillämpa offentlighetsprincipen. Om dessa organ blir skyldiga att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, måste avgiftssättningen ske enligt andra principer, vilket sannolikt medför att statens intäkter minskar. Det finns vidare anledning att överväga om ett utlämnande av en allmän handling bör omgärdas av säkerhetsåtgärder, t.ex. i form av tekniska begränsningar i fråga om möjligheterna att bearbeta innehållet i den utlämnade handlingen.</p> <p>Avgiftsförordningen</p> <p>Om den enskilde tar del av en allmän handling på stället, dvs. i myndighetens lokaler, finns det inte någon rätt för myndigheten att ta ut avgifter för tillhandahållandet. Däremot får myndigheten ta ut avgift med stöd av 2 kap. 13 § första stycket TF om den sökande begär en avskrift eller en kopia av handlingen. Regeringen har i avgiftsförordningen fastställt de avgifter som ska tillämpas i samband med utlämnande av allmänna handlingar. Förordningen reglerar förhållandena på det statliga området och som huvudregel gäller enligt förordningens 15 § ett avgiftstvång i fråga om kopior m.m. För kopior av allmänna handlingar ska avgift tas ut om en beställning omfattar tio sidor eller mer. Avgiften för en beställning på tio sidor är 50 kr och för varje sida därutöver 2 kr.</p> <p>Inom det kommunala området får avgift tas ut för tillhandahållande av kopior m.m. endast om fullmäktige har fattat beslut om det och fastställt vilka taxor som i sådana fall ska gälla. Det är inte ovanligt att avgiftsförordningens regler fungerar som vägledning vid den kommunala avgiftssättningen. Om en kommun tar ut avgifter för kopior av allmänna handlingar, är den bunden av den inom kommunalrätten gällande självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>.</p> <p>Som nämns tidigare finns det för närvarande ett antal myndigheter som lämnar ut uppgifter i större omfattning än vad som följer av reglerna i 2 kap. TF. Det handlar i sådana fall ofta om en försäljning av olika slags sammanställningar i elektronisk form. Avgiftsuttaget ska i sådana fall enligt avgiftsförordningen ske så att full kostnadstäckning uppnås. Någon mer detaljerad reglering beträffande avgifternas storlek finns emellertid inte, varför prissättningen inte alltid är lätt att förutse.</p> <p>Det bör också nämnas att det ovan nämnda PSI-direktivet innehåller bestämmelser om principer för avgiftsuttag vid utlämnande av allmänt tillgänglig information.</p> <p>Mot denna bakgrund bör avgiftsförordningen ses över i de delar som avser utlämnande av allmänna handlingar.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av vissa av bestämmelserna i 2 kap. TF.</p> <p>Kommittén ska överväga om säkerhetskopior av handlingar och upptagningar - på t.ex. magnetband - som innehåller säkerhetskopior av handlingar ska undantas från begreppet allmän handling. Om kommittén finner att det finns ett behov av undantag, ska den lämna erforderliga författningsförslag.</p> <p>Som redovisas ovan kan lagring av information i säkerhetssyfte ske på andra sätt än genom säkerhetskopiering. En myndighet kan t.ex. ha två parallella system som lagrar all information. I uppdraget ingår därför att överväga om det finns anledning att undanta all lagring av information som sker i säkerhetssyfte från begreppet allmän handling.</p> <p>Kommittén ska vidare överväga vilken betydelse en eventuell arkivering av upptagningar som innehåller säkerhetskopior av handlingar kan få för de kopior av icke allmänna handlingar som ingår i upptagningen och, vid behov, föreslå ändringar eller förtydliganden i detta avseende. Kommittén ska även belysa frågan om gallring av upptagningar som innehåller säkerhetskopior.</p> <p>Kommittén ska - i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling - överväga om det finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen till skydd för uppgifter på säkerhetskopior. Om kommittén finner att en sådan bestämmelse bör införas, ska den lämna förslag till en sådan.</p> <p>Kommittén ska även överväga om eventuella förslag till lagändringar innebär att bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien år 2004 bör ändras eller upphävas.</p> <p>Kommittén ska också överväga om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling som fattats av en tjänsteman i ett statsråds ställe ska överklagas till regeringen.</p> <p>Kommittén ska dessutom överväga om det i sekretesslagen eller i annan lag bör införas en bestämmelse som medför en generell skyldighet för myndigheter att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Om kommittén finner att en sådan bestämmelse bör införas, ska den lämna förslag till en sådan. I uppdraget ingår att göra en undersökning av hur en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan antas påverka riskerna för otillbörliga ingrepp i enskildas personliga integritet. I det avseendet ska kommittén bedöma om befintliga regler säkerställer en godtagbar skyddsnivå i fråga om sådana ingrepp. Om slutsatsen blir att lagstiftning krävs för att minska riskerna för integritetsintrång, ska kommittén lämna konkreta författningsförslag. Finner kommittén att en generell skyldighet inte bör införas, ska kommittén överväga om det i stället bör införas en eller flera bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form på de områden eller i den utsträckning som detta bedöms lämpligt.</p> <p>Kommittén ska i sitt arbete beakta redan befintliga bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form samt de krav på elektroniskt utlämnande som följer av PSI-direktivet och på elektroniskt tillgängliggörande av information som följer av det s.k. Inspire-direktivet. Kommittén ska vidare beakta regeringens nationella handlingsplan för e-förvaltning som beslutades den 17 januari 2008.</p> <p>Kommittén ska ta fram ett - så långt möjligt - heltäckande underlag i fråga om vilka ekonomiska och andra konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle innebära. Det gäller bl.a. frågan om ett utlämnande av en allmän handling bör omgärdas av säkerhetsåtgärder, t.ex. i form av tekniska begränsningar i fråga om möjligheterna att bearbeta innehållet i den utlämnade handlingen.</p> <p>Därtill kommer att kommittén ska överväga om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bör ändras eller upphävas. I det sammanhanget måste beaktas de krav som följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.</p> <p>I uppdraget ingår slutligen att göra en översyn av avgiftsförordningen. Om kommittén föreslår ett införande av en generell skyldighet att lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form, ska den särskilt överväga om en sådan skyldighet innebär att avgiftsregleringen bör vara teknikneutral. Kommittén ska lämna konkreta förslag till de förändringar av och tillägg till avgiftsförordningen som anses nödvändiga. Kommittén ska beakta PSI-direktivets bestämmelser om principer för avgiftsuttag vid utlämnande av allmänt tillgänglig information.</p> <p>Kommittén är oförhindrad att ta upp närliggande frågor som kommittén finner behöver analyseras och eventuellt regleras för att kommittén ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller som annars har samband med uppdraget. Kommittén är oförhindrad att föreslå en reglering i sådana frågor.</p> <p>Kommittén ska redovisa sitt uppdrag, i den del det avser förslag till grundlagsändringar, senast den 31 december 2008 och i övriga delar senast den 31 december 2009.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:168/ 2007-12-06T12:00:00+01:00 2007-12-06T12:00:00+01:00 2007:168 Översyn av bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) Socialdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 6 december 2007</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska se över bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till den utveckling som har skett.</p> <p>Det ska ingå i uppdraget att ta ställning till</p> <p>- hur den sociala barn- och ungdomsvårdens övergripande mål och ansvar för barn och unga ska formuleras,</p> <p>- om reglerna om anmälningsskyldighet behöver förtydligas,</p> <p>- om socialnämndens möjlighet att anmäla brott mot barn ska ändras till en skyldighet,</p> <p>- om reglerna om utredning av barns förhållanden behöver kompletteras,</p> <p>- om reglerna om insatser enligt SoL och LVU behöver ändras,</p> <p>- hur villkoren för familjehem kan förbättras,</p> <p>- om reglerna om uppföljning av insatser behöver förbättras och</p> <p>- vilken kompetens som behövs för att arbeta inom den sociala barn- och ungdomsvården.</p> <p>När översynen av bestämmelserna är genomförd ska utredaren ta ställning till om bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga ska sammanföras i en särskild lag och om de bestämmelser i SoL som reglerar socialtjänstens familjerättsliga arbete ska föras över till den särskilda lagen.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2009.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Alla barn har i enlighet med barnkonventionen rätt till god omvårdnad och att få utvecklas i sin egen takt utifrån sina egna förutsättningar. Det innebär att barnrättsperspektivet ska finnas med i alla sammanhang där frågor som rör barns och ungas villkor behandlas. Särskild hänsyn ska tas till vad som är bäst för barnet. Barnet har rätt att komma till tals och vara delaktig i beslut som rör honom eller henne.</p> <p>Familjen är den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmar och särskilt betydelsefull för barnets utveckling och välfärd. Föräldrarna är de som i första hand har ansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Samhällets roll är att på olika sätt stödja föräldrarna i deras föräldraskap. Det kan bl.a. handla om att utveckla familjestödjande verksamheter under barnets hela uppväxt för att i första hand förebygga att barnet far illa. Men det kan också handla om att förbättra stödet till barn och unga.</p> <p>De flesta barn i Sverige lever under trygga och goda förhållanden tillsammans med sina familjer - föräldrar och syskon. Men det finns barn som lever i olika slag av utsatthet och som samhällets sociala barn- och ungdomsvård enligt SoL och LVU har ett särskilt ansvar för att ge skydd och stöd. Frivillighet och respekt för den enskildes bestämmande och integritet är utgångspunkter för arbetet inom den sociala barn- och ungdomsvården. Ett nära samarbete med föräldrarna för att tillsammans med dem ge barnet förutsättningar för en trygg uppväxt är grundläggande i arbetet där familjen, nätverket runt familjen och andra faktorer i barnets omgivning är centrala. Den sociala barn- och ungdomsvården har i vissa situationer som specificeras i LVU uppgiften att använda tvångsåtgärder för att skydda och hjälpa barn när det finns en påtaglig risk att deras hälsa och utveckling skadas och föräldrarna/vårdnadshavarna eller i vissa fall den unge inte samtycker till en åtgärd. Detta ställer krav på tydliga lagregler och ett rättssäkert förfarande.</p> <p>Lagstiftningen</p> <p>SoL och LVU reglerar arbetet inom den sociala barn- och ungdomsvården. Barnets bästa ska vara avgörande för allt som görs och barnet ska ha rätt att komma till tals i frågor som rör henne eller honom. I tillämpningen av lagstiftningen och regleringar är det därför av stor betydelse att barnets åsikter och vilja dokumenteras. Insatser ska vara av god kvalitet och utföras av personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Samtidigt är det angeläget att befintliga resurser används på bästa sätt.</p> <p>Samhället har genomgått stora förändringar sedan socialtjänstreformen genomfördes i början av 1980-talet. Utvecklingen har gått snabbt vilket har påverkat den sociala barn- och ungdomsvården. I dag ställs ökade krav på den sociala barn- och ungdomsvården dels genom lagstiftningen, dels genom förväntningar från allmänheten och berörda myndigheter. Bestämmelserna i SoL och LVU har ändrats och kompletterats vid ett flertal tillfällen. Bl.a. har barnperspektivet och barnets rätt att komma till tals och bli lyssnat till införts och förstärkts. Den sociala barn- och ungdomsvården har fått nya uppgifter. På nationell nivå har Socialstyrelsen och Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) bidragit till metod-, kompetens- och kunskapsutveckling.</p> <p>Rapporter från Socialstyrelsen och länsstyrelserna</p> <p>Socialstyrelsen har i sina lägesrapporter och tillsynsrapporter under senare år påtalat bl.a. följande. På regional nivå har tillsynsfrågorna genom de särskilda regeringsuppdragen om tillsyn av den sociala barn- och ungdomsvården under 2006 och 2007 fått allt större uppmärksamhet. På lokal nivå har det skett en ökad specialisering. Nya verksamheter och samverkansformer har tillkommit. Ansvarsfördelningen mellan den sociala barn- och ungdomsvården och de basverksamheter - förskola, skola och skolbarnsomsorg och barnhälsovård - som möter alla barn är otydlig. Personal inom basverksamheterna har stora förväntningar på att den sociala barn- och ungdomsvården ska kunna förhindra att barn far illa och att den kan ingripa i alla situationer. Personalen saknar inte sällan kunskap om hur den sociala barn- och ungdomsvården arbetar och vilka befogenheter den har. Man känner t.ex. inte till att den sociala barn- och ungdomsvården i första hand ska arbeta tillsammans med familjer för att ge dem stöd och hjälp. Man känner inte heller till att tvångsåtgärder kan användas först när det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa och utveckling skadas. Detta skapar frustration hos både dem som anmäler och i den sociala barn- och ungdomsvården och försvårar samverkan dem emellan. Den som anmäler får inte alltid veta om anmälan leder till utredning eller hur ärendet utvecklas, vilket kan innebära att man upplever att anmälan inte leder till något resultat.</p> <p>Det finns brister inom granskningsområdena handläggning och dokumentation, barnets bästa, insatser samt bemötandet av barn och unga. Det handlar om alltför långa handläggningstider, brister i att delge utredningen till berörda personer och att uppföljningen inte har dokumenterats. Det handlar också om begränsningar av umgängesrätten med familjehemsplacerade barn utan att beslut har fattats, att barn inte får komma till tals i utredningar och inte heller syns i dokumentationen. Beskrivningar saknas ofta om konsekvenserna för barnen av de insatser som har getts eller inte getts. Brister i bemötandet påpekas också, som t.ex. att socialtjänsten är alltför passiv i sina försök att få kontakt med barn och familjer som berörs och att ett helhetsansvar har saknats. Det konstateras vidare att när barn varit placerade i mer än tre år görs inte alltid överväganden om vårdnadsöverflyttningar.</p> <p>Ambitionsnivån inom den sociala barn- och ungdomsvården har höjts. Fler familjer vänder sig till socialtjänsten p.g.a. olika problem, vilket har bidragit till att målgruppen för barn- och ungdomsvården har vidgats. Små kommuner har inte alltid kompetens inom alla specialiteter vilket kräver nya lösningar och nya samverkansformer. Arbetet med uppföljning, utvärdering och kvalitetsjämförelser behöver utvecklas.</p> <p>Nya grupper, med problem som är nya för den sociala barn- och ungdomsvården, har tillkommit. Det handlar t.ex. om barn som blivit sexuellt exploaterade i Sverige. En annan grupp är barn som i vissa fall kommit hit genom människohandel och måste få skydd och stöd när de upptäcks samtidigt som den sociala barn- och ungdomsvården ska ta ställning till om och hur barnen kan återförenas med sin familj i hemlandet. Det handlar också om ensamkommande asylsökande barn där den sociala barn- och ungdomsvården sedan den 1 juli 2006 har ansvaret för hela omhändertagandet.</p> <p>Jämställdhet i den sociala barn- och ungdomsvården</p> <p>Vikten av att ha ett jämställdhetsperspektiv i all verksamhet betonas sedan ett antal år och jämställdhetsarbetet har intensifierats. Socialstyrelsen har haft ett uppdrag att följa upp, analysera och redovisa könsskillnader inom socialtjänstens verksamhetsområden. Av Socialstyrelsens rapport framgår att frågor om jämställdhet fått mycket liten uppmärksamhet inom socialtjänsten. Bland annat lyfts följande fram. Den sociala barn- och ungdomsvården speglar traditionella föreställningar om kön och familj, framförallt i agerandet gentemot föräldrarna. Fäder är ofta frånvarande, inte bara i barnens liv utan också i de sociala utredningarna och bedömningarna. Det är främst brister hos modern som avgör om ett barn placeras utanför hemmet. Ett barn får en kontaktfamilj för att ge stöd till den ensamstående mamman, för att kompensera att pappan är frånvarande och ge en manlig förebild. Det finns könsskillnader också vid bedömningar av flickors och pojkars problem.</p> <p>Brottsförebyggande insatser</p> <p>För att kunna bedriva en effektiv kamp mot ungdomskriminalitet krävs att samhället reagerar med tidiga och tydliga insatser när unga personer begår brott. Det är även av stor betydelse att brottsförebyggande insatser för unga personer som genom missbruk eller annat destruktivt beteende riskerar att bli kriminella när de blir äldre, sker så pass tidigt i deras liv att de inte hinner att utveckla en kriminell livsstil. Den sociala barn- och ungdomsvården har en viktig roll i detta arbete genom att snabbt vidta åtgärder när det blir känt att en ung person riskerar sin hälsa och utveckling genom sitt beteende. För att den sociala barn- och ungdomsvården ska kunna lämna adekvat stöd och välja rätt behandlingsinsatser krävs ett väl fungerande samarbete med rättsväsendets myndigheter, framförallt Polisen, Åklagarmyndigheten och Kriminalvården.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utredarens övergripande uppdrag är att</p> <p>- se över bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) och lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga.</p> <p>Följande frågor ska ingå i översynen:</p> <p>Hur ska den sociala barn- och ungdomsvårdens övergripande mål och ansvar formuleras?</p> <p>Utredaren ska</p> <p>- analysera om bestämmelserna i 5 kap. 1-3 §§ SoL behöver ändras för att tydliggöra den sociala barn- och ungdomsvårdens mål och ansvar.</p> <p>Bestämmelserna i 5 kap. 1-3 §§ SoL handlar om den sociala barn- och ungdomsvårdens övergripande mål och om förebyggande insatser på en generell nivå men också om insatser på individuell nivå för att tidigt vidta åtgärder för att förebygga en negativ utveckling. De flesta av dessa mål kommer från 1960 års barnavårdslag och fördes i stort sett oförändrade in i socialtjänstlagen i samband med socialtjänstreformen. Samhällsutvecklingen har inneburit att barns och ungas livsvillkor har förändrats. I dagens samhälle finns ett större utbud av generella stödinsatser till barn och unga än tidigare. Målens övergripande karaktär kan försvåra tolkningen av dem och medföra svårigheter för den sociala barn- och ungdomsvården att beskriva och tydliggöra sitt ansvar för barn och unga.</p> <p>Bestämmelserna om barn- och skolbarnsomsorg flyttades i mitten av 1990-talet över till skollagen utan att någon analys gjordes av hur detta skulle påverka socialnämndens övergripande ansvar. Nya uppgifter har kommit till genom tillägg till de allmänna bestämmelserna i lagen. Som nämnts inledningsvis är ansvarsfördelningen mellan den sociala barn- och ungdomsvården och de basverksamheter som möter alla barn otydlig, vilket gör att det skapas orealistiska förväntningar på den sociala barn- och ungdomsvårdens befogenheter. Mot denna bakgrund finns det behov av att analysera och eventuellt ompröva den sociala barn- och ungdomsvårdens ansvar för barn och unga.</p> <p>Behöver reglerna om anmälningsskyldigheten förtydligas?</p> <p>Utredaren ska</p> <p>- ta ställning till om gällande regler om anmälan till socialnämnden behöver förtydligas och</p> <p>- beskriva omfattningen av gällande sanktionsmöjligheter mot den som inte anmäler och ta ställning till om det finns behov av sanktioner för den som inte anmäler allvarliga fall av fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp eller försummelse.</p> <p>Gällande bestämmelser om anmälan till socialnämnden finns i 14 kap. 1 § SoL. Allmänheten uppmanas anmäla och vissa yrkesverksamma och myndigheter har en skyldighet att anmäla om de får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. I 11 kap. 2 § SoL finns bestämmelser om vad socialnämnden ska göra när den utreder om den behöver ingripa till ett barns skydd eller stöd. Att de två bestämmelserna är formulerade på olika sätt skapar förvirring hos såväl anmälare och den som anmälts som hos den sociala barn- och ungdomsvården som ska utreda barnets behov. Detta är otillfredsställande både av rättssäkerhetsskäl och utifrån barnets intressen och behov.</p> <p>Utöver de bestämmelser som finns i SoL har Socialstyrelsen beslutat om allmänna råd och gett ut en handbok till stöd för dem som omfattas av anmälningsskyldigheten. Uppföljningar visar att alltför få av dem som är skyldiga att anmäla anmäler. De som drar sig för att anmäla anger som skäl bl.a. att återkopplingen från socialtjänsten efter anmälan är dålig, man vet inte om det görs någon utredning eller inte. Man får inte veta om de insatser som man hoppas anmälan ska leda till, kommer till stånd.</p> <p>Frågan om vilka möjligheter den sociala barn- och ungdomsvården har att återkoppla till den som anmält behöver klargöras. Anmälningsskyldigheten är långtgående och står inte alltid i överensstämmelse med den sociala barn- och ungdomsvårdens möjligheter att ingripa, eftersom det krävs samtycke till insatser om inte förhållandena är sådana att LVU är tillämplig. För att anmälningsskyldigheten ska fungera så att de barn som behöver samhällets skydd verkligen kommer till socialnämndens kännedom måste det finnas tydliga regler. Är det t.ex. möjligt och rimligt att anmälningsskyldigheten begränsas till att gälla enbart i de situationer när det finns en påtaglig risk för att barnets hälsa och utveckling skadas och barnet är i behov av samhällets skydd?</p> <p>Frågan om i vilken omfattning det behövs sanktioner mot dem som trots en tydlig anmälningsskyldighet inte anmäler har diskuterats i olika sammanhang, bl.a. av Kommittén mot barnmisshandel (SOU 2001:72) och av Barnombudsmannen. Å ena sidan finns de som anser att sanktioner skulle få fler att anmäla, å den andra finns de som menar att fler anmälningar inte garanterar att de barn som verkligen behöver insatser från den sociala barn- och ungdomsvården blir anmälda. Det kan också diskuteras om sanktioner ska införas för den som inte anmäler allvarliga fall av fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp och försummelse. Det finns anledning att beskriva för- och nackdelar med ett system med sanktioner mot den som inte anmäler eller andra lämpligare åtgärder för att anmälningsskyldigheten ska fungera väl.</p> <p>Ska socialnämndens möjlighet att anmäla brott mot barn ändras till en skyldighet?</p> <p>Utredaren ska</p> <p>- överväga om socialnämndens möjlighet att anmäla brott mot barn ska ändras till en skyldighet eller om det är lämpligare att socialnämndens möjlighet att anmäla brott mot barn förtydligas.</p> <p>I 14 kap. 2 § femte - nionde stycket sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> finns bestämmelser som gör det möjligt för myndigheter att utbyta uppgifter för att bekämpa eller beivra brott eller bistå när barn far illa. Det innebär att sekretessen enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen inte hindrar socialnämnden från att bl.a. polisanmäla en misstanke om brott mot någon som inte har fyllt 18 år. Bestämmelserna i 14 kap. 2 § sekretesslagen innebär att socialnämnden har en möjlighet men ingen skyldighet att polisanmäla vissa brott mot barn och unga. Av Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning och dokumentation vid handläggning av ärenden som rör barn och unga (SOSFS 2006:12) framgår att socialnämnden skyndsamt bör anmäla till polisen om det är till barnets bästa, i synnerhet om det handlar om våld eller sexuella övergrepp. Men det kan finnas situationer när en polisanmälan bör avvaktas, t.ex. när det finns risk för att barnet sluter sig och vägrar att samarbeta eller tar tillbaka sin berättelse.</p> <p>Det är viktigt att barn som blir utsatta för brott känner att samhället reagerar och gör något åt deras situation. En viktig del i detta är att polis och åklagare får kännedom om dessa brott så att de kan utredas och lagföras. Utredaren ska därför analysera och överväga om socialnämndens möjlighet att polisanmäla brott ska ändras till en skyldighet att göra en anmälan eller om det är lämpligare att socialnämndens nuvarande möjlighet att polisanmäla brott mot barn förtydligas.</p> <p>Behöver reglerna om utredning av barns förhållanden kompletteras?</p> <p>Utredaren ska analysera gällande regler om barnavårdsutredningar och ta ställning till</p> <p>- om bestämmelsen om bedömning av innehållet i en anmälan behöver preciseras,</p> <p>- om det ska vara möjligt att i vissa situationer påbörja en utredning utan att barnets vårdnadshavare informeras om att utredning inletts,</p> <p>- om tidsgränsen för en utrednings slutförande kan förkortas och</p> <p>- om det ska införas en möjlighet till uppföljning efter avslutad utredning för att kunna följa hur barnets förhållanden utvecklas.</p> <p>Bestämmelser som reglerar barnavårdsutredningar finns i 11 kap. 1 och 2 §§ SoL. Socialtjänsten ska utan dröjsmål inleda utredning om det finns anledning att anta att någon åtgärd kan bli aktuell. Innan en utredning inleds bör en bedömning göras av om innehållet i anmälan kan leda till någon åtgärd från socialnämndens sida. I en barnavårdsutredning får nämnden konsultera sakkunniga och ta de kontakter som behövs. Utredningen ska bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. Den som berörs av en utredning ska underrättas om att en utredning inleds. Dessa regler infördes för att förtydliga utredningsskyldigheten mot bakgrund av att det under flera år riktats kritik mot utredningsförfarandet i barnavårdsärenden.</p> <p>Socialstyrelsen har beslutat om allmänna råd för handläggning och dokumentation och har tagit fram en handbok till stöd för socialtjänstens handläggare. För att systematisera arbetet med handläggning och dokumentation i utredningar, planering och uppföljning av insatser har Socialstyrelsen utvecklat ett enhetligt system för dokumentation och uppföljning - Barns behov i centrum (BBIC). Flertalet kommuner har infört eller är i färd med att införa BBIC.</p> <p>Det råder osäkerhet inom den sociala barn- och ungdomsvården om hur långtgående utrymmet för bedömningen av innehållet i en anmälan, s.k. förhandsbedömning, får vara. Ibland kan det finnas behov av att skaffa fram kompletterande uppgifter från den som anmält eller av att ha flera samtal med en ung person som själv söker hjälp men som inte vill att föräldrarna kontaktas innan beslut om att inleda en utredning fattas. Samtidigt får socialtjänsten kritik i samband med tillsyn och av JO för att det tar för lång tid mellan anmälan och beslut om att inleda utredning eller ej och att detta inte är rättssäkert.</p> <p>Uppföljningar visar att kommunerna i varierande utsträckning öppnar utredning när en anmälan kommer in. En del kommuner utreder alla anmälningar medan andra bara utreder vissa. Tydligare regler kring utredningar kan bidra till att göra förhållandena mer likvärdiga i landet.</p> <p>Under senare år har frågan om socialtjänstens möjligheter att inleda en utredning utan att informera vårdnadshavare väckts av bl.a. barnrättsorganisationer och kvinno- och tjejjourer. Det kan då handla om unga flickor som kontaktar socialtjänsten för att få skydd och stöd i situationer där de riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck. Men det kan också handla om situationer av våld och övergrepp, där rädslan hos barnet för vad som ska hända när föräldrarna får veta att barnet har avslöjat sin situation gör att barnet vägrar att medverka i fortsatt utredning. Reglerna om att vårdnadshavare ska informeras om att en utredning inleds härrör från en mångårig kritik mot socialtjänsten för att man utredde utan att vårdnadshavarna kände till omständigheterna kring utredningen. Reglerna infördes för att tydliggöra socialtjänstens ansvar vid utredningar. Det finns anledning att överväga om det är möjligt att med bibehållen rättssäkerhet för både barn och vårdnadshavare förändra reglerna, så att en utredning i vissa specifika undantagsfall kan inledas utan att vårdnadshavarna informeras.</p> <p>Bestämmelsen om att en barnavårdsutredning ska vara slutförd inom fyra månader tillkom mot bakgrund av kritik mot att socialnämnden inte slutförde utredningar inom rimlig tid. Föräldrar och barn svävade i ovisshet om att en utredning pågick eller inte och om den avslutats. Bestämmelsen syftade också till att stärka barnperspektivet. Socialstyrelsens uppföljningar och länsstyrelsernas tillsyn visar att det tagit tid för bestämmelsen att få genomslag och att det finns brister i tillämpningen, men också att utvecklingen går framåt. Ur barnets perspektiv kan fyra månader i vissa fall vara en lång tid. Men bestämmelsen om barnets rätt att komma till tals kan i andra fall innebära att det behövs tid för att bygga upp en förtroendefull utredningssituation för barnet. Det finns skäl att i denna översyn överväga om tidsgränsen om fyra månader är väl avvägd eller om den kan förkortas.</p> <p>Det förekommer att vårdnadshavare tackar nej när socialtjänsten i sin utredning gör bedömningen att det finns behov av insatser och lämnar förslag till sådana. Det är möjligt att inom ramen för utredningen arbeta för att motivera familjen att ta emot hjälp, men det räcker inte alltid. Enligt gällande regler kan socialtjänsten då inte annat än avsluta utredningen om inte situationen är så allvarlig att LVU är tillämplig. Men det finns situationer när socialnämnden skulle behöva följa utvecklingen under ytterligare en tid och få möjlighet att genom t.ex. fortsatt motivationsarbete kunna påverka familjen att ta emot hjälp. Utredaren ska undersöka och analysera om och i vilka situationer det är lämpligt att införa bestämmelser som ger socialnämnden möjlighet att under en begränsad tid efter utredningen följa hur förhållandena för barnet utvecklas, vilka konsekvenser en reglering kan få samt hur dokumentationen av detta ska ske.</p> <p>Behöver reglerna om insatser enligt SoL och LVU ändras?</p> <p>Utredaren ska</p> <p>- utreda och ta ställning till i vilken utsträckning det ska vara möjligt att erbjuda öppenvårdsinsatser utan föregående utredning och beslut,</p> <p>- utreda om det ska införas en möjlighet, och i så fall i vilka situationer, att besluta om insatser på grund av missförhållanden i hemmet mot föräldrarnas vilja,</p> <p>- analysera varför bestämmelsen i 22 § LVU om beslut insatser i öppenvård eller om särskilt kvalificerad kontaktperson på grund av den unges beteende mot den unges och föräldrarnas vilja används så sällan och ta ställning till om den behöver förtydligas eller om andra åtgärder behöver vidtas,</p> <p>- utreda om socialnämndens anmälningsskyldighet när en familj flyttar till en annan kommun behöver tydliggöras, och</p> <p>- analysera situationen för barn som är långsiktigt placerade i familjehem.</p> <p>Socialtjänsten erbjuder ett flertal öppenvårdsinsatser. I 3 kap. 6 § SoL finns bestämmelser om kontaktperson eller kontaktfamilj och i vissa fall en särskilt kvalificerad kontaktperson. Andra insatser är t.ex. enskilt samtalsstöd, socialpedagogiska insatser, programverksamhet i grupp eller individuellt för barn som har missbrukande eller psykiskt sjuka föräldrar och för barn som bevittnat våld. Ytterligare insatser är riktade dagverksamheter, skolsociala insatser och kvalificerat nätverksarbete. Öppenvårdsinsatser har, enligt Socialstyrelsen, tidigare i första hand haft ett familje- och nätverksperspektiv, men på senare år har insatser tillkommit som är direkt riktade till barn och unga. Socialstyrelsen har kartlagt öppenvårdsinsatser inom ett representativt urval av kommuner i samarbete med FoU i Väst. Kartläggningen visar att det finns ett relativt stort antal av sådana insatser och det pågår en utveckling inom området.</p> <p>Öppenvårdsinsatser som service</p> <p>Socialstyrelsen har i sina årliga lägesrapporter under flera år konstaterat att utvecklingen går mot en allt mer serviceinriktad öppenvård. Många kommuner erbjuder öppenvårdsinsatser utan föregående utredning och biståndsbeslut samtidigt som det i andra kommuner krävs utredning och beslut om bistånd för att få tillgång till samma insatser. Det kan inte vara rimligt att förhållandena är så olika i olika kommuner och man bör eftersträva en likformig hantering. Samtidigt som det finns många skäl som talar för att insatser erbjuds utan föregående utredning och beslut, bl.a. att insatserna är lättillgängliga för barn, unga och deras familjer och att socialtjänsten kan använda sina begränsade resurser till mer allvarliga fall, finns också skäl som talar emot, bl.a. rättssäkerhetsskäl. Utredaren ska därför utreda om reglerna om öppenvårdsinsatser behöver ändras.</p> <p>Insatser mot vårdnadshavarnas vilja samt mot den unges vilja</p> <p>Såväl Socialstyrelsen och Barnombudsmannen som företrädare för socialtjänsten, BRIS och Rädda Barnen har påtalat att socialtjänsten ibland behöver kunna besluta om insatser för ett barn mot vårdnadshavarnas vilja innan situationen är så allvarlig att LVU kan bli tillämplig. Det uppstår ett vakuum mellan frivilliga insatser enligt SoL och möjligheten att ansöka om vård enligt LVU. Det får till följd att ett barn kan fortsätta att fara illa utan att den sociala barn- och ungdomsvården kan ge stöd och hjälp för att förhindra en negativ utveckling. Utredaren ska därför utreda och ta ställning till om och i så fall under vilka omständigheter det ska finnas möjlighet att besluta om insatser på grund av missförhållanden i hemmet mot vårdnadshavarnas vilja.</p> <p>För ungdomar som utsätter sin hälsa och utveckling för påtaglig risk att skadas om inga åtgärder sätts in gör 22 § LVU det möjligt att, mot den unges vilja, fatta beslut om insatser i öppenvård eller om särskilt kvalificerad kontaktperson för att förhindra en fortsatt negativ utveckling. Bestämmelsen används i så liten utsträckning att den inte längre redovisas i socialtjänststatistiken. Utredaren bör analysera vad som ligger bakom detta och ta ställning till om bestämmelsen behöver förtydligas.</p> <p>Möjlighet att flytta över ärenden när en familj med pågående insats flyttar</p> <p>Frågan om i vilken utsträckning socialtjänsten i en kommun ska kunna föra över ett ärende om en pågående insats för ett barn till den nya kommunen om familjen flyttar behöver belysas ytterligare. Insatser enligt SoL präglas av frivillighet och kan därför när som helst avslutas på den enskildes initiativ. Med samtycke från vårdnadshavaren är det alltid möjligt för socialtjänsten att kontakta den nya kommunen. Om det finns anledning till oro för att barnet far eller riskerar att fara illa omfattas socialtjänsten av anmälningsskyldigheten enligt 14 kap. 1 § SoL. Analysen av behovet av insatser för barn mot föräldrarnas vilja ska omfatta även dessa situationer och hur en överföring ska ske mellan kommunerna.</p> <p>Långsiktighet i vården för barn i familjehem</p> <p>Barn har rätt till en trygg uppväxt. Barn bor olika länge i familjehem. De barn som vistas länge eller växer upp i familjehem behöver kontinuitet, trygghet och förutsägbarhet i sina liv. I den mån det är möjligt behöver barnet redan när det placeras få veta hur länge placeringen planeras pågå. Ska barnet bo länge i familjehemmet eller får det snart komma hem till föräldrarna igen? Barnet måste få besked om hur kontakten med föräldrar och andra viktiga personer i deras nätverk ska se ut. Barnet har också rätt att veta hur kontakten med socialsekreteraren ska vara under placeringstiden och det måste vara en målsättning att eftersträva kontinuitet för barnet i dessa kontakter.</p> <p>Frågan om hur långsiktigheten för barn som vårdas i familjehem ska tryggas är ofta föremål för diskussion. I 6 kap. 8 § SoL finns en bestämmelse som innebär att när ett barn varit placerat i tre år i samma familjehem ska socialnämnden särskilt överväga om det finns skäl att ansöka om vårdnadsöverflyttning enligt 6 kap. 8 § föräldrabalken. Lagändringen har, enligt en uppföljning som Socialstyrelsen genomfört, inneburit en viss ökning av antalet vårdnadsöverflyttningar, men det har tagit tid för kommunerna att komma igång med arbetet. Handläggare i socialtjänsten lyfter fram den inneboende konflikten att barnet enligt målsättningen ska återförenas med sina föräldrar samtidigt som utsikterna till detta ofta är små och barnet blir kvar i flera år i familjehemmet. Många familjehemsföräldrar tvekar inför ansvaret att bli vårdnadshavare, eftersom placeringen upphör och de därigenom mister stödet från den placerande kommunen. Man vill inte heller äventyra relationen till föräldrarna och familjehemsföräldrarna drar sig också för att hamna i umgängeskonflikter med föräldrarna. I vissa sammanhang har det förts fram som en lösning att utöka möjligheten för familjehemsföräldrar att adoptera det placerade barnet, en lösning som förekommer i vissa andra länder. Utredaren bör därför analysera situationen för de barn som är långtidsplacerade och hur den kan förbättras. Det bör ingå i analysen att undersöka hur andra länder löst situationen för barn med behov av placering i familjehem under längre tid.</p> <p>Hur kan villkoren för familjehem förbättras?</p> <p>Utredaren ska</p> <p>- analysera och bedöma om det behövs olika slags familjehem för att kunna möta barns skilda behov och</p> <p>- ta ställning till om de företag och organisationer som rekryterar och ger stöd till familjehem ska vara tillståndspliktiga.</p> <p>Vård i familjehem är den vanligaste vårdformen för barn och unga som behöver placeras utanför det egna hemmet. De bestämmelser som reglerar placeringar utanför det egna hemmet måste så långt det är möjligt garantera att barn och unga får en rättssäker och trygg vård.</p> <p>Kommunerna rapporterar om svårigheter att rekrytera familjehem. Som framgår av propositionen Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården (prop. 2006/07:129) har möjligheten att rekrytera familjehem sannolikt påverkats av olika samhällsförändringar, bl.a. att båda vuxna i en familj förvärvsarbetar och att familjer i storstäderna där behoven av familjehem är som störst bor trångt. Många barn som placeras har ofta svårare problem än som var fallet tidigare, vilket ibland kräver att en av de vuxna i familjehemmet avstår från att förvärvsarbeta. Andra skäl som anges är bl.a. att villkoren för familjehemsföräldrar är oklara, de saknar rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och i vissa fall från socialförsäkringarna. Socialtjänsten har inte heller alltid möjlighet att ge det stöd och den handledning som familjehemmen har behov av.</p> <p>Sedan 1990-talet finns företag och organisationer som rekryterar och ger stöd till familjehem. Några länsstyrelser har genomfört tillsyn av sådana verksamheter och framfört att det finns risk för en otydlig ansvarsfördelning mellan socialnämnden och dessa verksamheter samt att ansvarsfördelningen behöver klargöras. Det gäller framförallt ansvaret att utreda familjehemmets lämplighet, uppföljning av placeringen, regler för dokumentation, sekretessfrågor och vad som är myndighetsutövning. Bland annat anser länsstyrelserna att frågor som rör avgränsningen gentemot tillståndspliktiga verksamheter, bestämmelserna om förmedling av barn, sekretessbestämmelser och insatser under pågående placering behöver klargöras.</p> <p>För många, framförallt små, kommuner kan det vara en fördel att få hjälp med att rekrytera och handleda familjehem och att familjehemmen får lättillgängligt stöd genom organisationerna. Men det innebär samtidigt den nackdelen att socialnämnden i viss mån lämnar över ansvaret för placeringen till någon annan. Därigenom riskerar socialtjänsten att förlora viktiga kunskaper och kompetens i det egna arbetet med placerade barn. En del av de lagändringar som regeringen föreslagit i propositionen Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården (prop. 2006/07:199) syftar till att tydliggöra socialnämndens ansvar vid placeringar. I propositionen konstaterar regeringen samtidigt att det finns behov av att ytterligare utreda familjehemmens villkor och av att ta fram kriterier för bedömning av familjehem. Utredaren ska analysera och bedöma behovet av olika slags familjehem för att kunna tillgodose de olika behoven hos barn som placeras. Det kan behövas regler för att tydliggöra uppdraget för olika typer av familjehem. Utredaren ska också ta ställning till om de privata verksamheter som rekryterar och ger stöd till familjehem ska vara tillståndspliktiga. Stödet till, kommunikationen och dialogen med familjehemmen bör också uppmärksammas i syfte att skapa stabilitet för familjehemmen.</p> <p>Uppgiften att ta fram kriterier för bedömning av familjehem är ett långsiktigt arbete som måste bygga på en utvärdering av de metoder som används i dag. Den lämpar sig mindre väl för en statlig utredning. Regeringen avser därför att ge Socialstyrelsen och Institutet för utveckling av metoder i socialt arbete (IMS) i uppdrag att ta fram en systematisk kunskapsöversikt av om det finns internationellt vetenskapligt stöd för utrednings- och bedömningsinstrument för familjehem. Med utgångspunkt i det arbetet ska IMS anpassa och pröva eventuella lämpliga metoder till svenska förhållanden alternativt påbörja ett arbete med att från grunden utveckla ett utrednings- och bedömningsinstrument för svenska förhållanden.</p> <p>Behöver reglerna om uppföljning av insatser förbättras?</p> <p>Utredaren ska</p> <p>- utreda om dagens regler för uppföljning är ändamålsenliga och</p> <p>- ta ställning till om det behövs ytterligare regler om uppföljning av beslutade åtgärder enligt SoL.</p> <p>I 6 kap. 8 § SoL och i 13 § LVU finns regler om uppföljning av placeringar. Placeringar enligt SoL och 2 § LVU ska övervägas var sjätte månad, medan placeringar enligt 3 § LVU ska omprövas med samma tidsintervall. Beslut enligt 22 § LVU ska omprövas var sjätte månad. I övrigt saknas lagbestämmelser som reglerar hur socialnämndens olika insatser ska följas upp. Det har växt fram en praxis i kommunerna att med viss regelbundenhet följa upp även beslut om andra insatser.</p> <p>Utredaren ska utreda om gällande regler om uppföljning av beslutade insatser är ändamålsenliga och ta ställning till om det behövs regler om uppföljning av andra beslutade insatser där det i dag inte finns sådana regler. Kontinuiteten för barnet i kontakten med socialsekreteraren bör särskilt uppmärksammas. Utredaren bör också uppmärksamma hur kommunikationen med barnet följs upp och hur barnets åsikter dokumenteras.</p> <p>Under de senaste åren har det kommit larmrapporter om att barn och unga under 1900-talet på olika sätt har farit illa när de under sin uppväxt varit placerade i fosterhem och på institutioner. Utredningen om vanvård inom den sociala barnavården (S 2005:06) arbetar med att genomföra en kartläggning av förekomsten av vanvård i fosterhem och på institutioner och sammanställer och dokumenterar de erfarenheter som framkommer på ett sådant sätt att de kan bidra till att liknande förhållanden kan undvikas i framtiden.</p> <p>Samhället har ett stort ansvar när barn placeras. Det är angeläget att allt görs för att barns och ungas placeringar ska vara rättssäkra och trygga och utgå från barnets behov. Utredaren ska därför ta del av arbetet och beakta erfarenheterna inom Utredningen om vanvård i den sociala barnavården (S 2006:05).</p> <p>Vilken kompetens behövs för att arbeta inom den sociala barn- och ungdomsvården?</p> <p>Utredaren ska</p> <p>- utreda hur kompetensnivån för socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga samt för socialsekreterare som arbetar med utredningar om vårdnad, boende och umgänge kan säkerställas för att uppnå en rättssäker och professionell handläggning och</p> <p>- ta ställning till om det behövs särskild reglering av kompetenskraven och till om det kan ske genom att ge Socialstyrelsen ett bemyndigande att utfärda föreskrifter.</p> <p>Frågan om att införa något slags behörighetsreglering för socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga har länge diskuterats och också varit föremål för utredning. Socialtjänstkommittén (SOU 1995:58), Behörighetskommittén (SOU 1996:138) och Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén (SOU 2005:81) har samtliga berört frågan utan att den fått någon lösning. Socialstyrelsen har tagit fram allmänna råd om personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som rör barn och unga (SOFSFS 2006:14). I en skrivelse till Socialdepartementet (S2007/5645/ST) har Socialstyrelsen fört fram att det finns skäl att överväga en behörighetsreglering för de socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga. Det är angeläget att de socialsekreterare som utreder barns och ungas förhållanden har särskild kunskap för området. Även de utredningar som socialsekreterare gör i frågor om vårdnad, boende och umgänge kräver särskild kompetens. Utredaren ska därför utreda hur kompetensnivån för socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga samt med utredningar om vårdnad, boende och umgänge kan garanteras för att uppnå en rättssäker och professionell handläggning. Utredaren ska också ta ställning till om det behövs en särskild reglering för detta och till konsekvenserna av att ge Socialstyrelsen bemyndigande att utfärda föreskrifter om lämplig utbildning och erfarenhet för att arbeta med myndighetsutövning inom den sociala barn- och ungdomsvården. Avsikten är dock inte att införa ett legitimationskrav motsvarande det som finns för läkare och sjuksköterskor m.fl. Utredaren ska ändå beakta om förtydligade kompetenskrav kan få EG-rättsliga konsekvenser i fråga om erkännande av yrkeskvalifikationer.</p> <p>Bör bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i SoL och LVU sammanföras i en särskild lag?</p> <p>När översynen av bestämmelserna är genomförd ska utredaren ta ställning till</p> <p>- om bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga ska sammanföras i en särskild lag och</p> <p>- om de bestämmelser i SoL som reglerar socialtjänstens familjerättsliga arbete i så fall ska överföras till den särskilda lagen.</p> <p>Att samla bestämmelser om ett visst ämne eller vissa personer i en särskild lag bidrar ofta till att den persongrupp bestämmelserna rör, och insatserna som ges med stöd av dem, uppmärksammas mer än tidigare och att det skydd och stöd som ges därför i förlängningen utvecklas, ökas och förbättras samt att rättssäkerheten för de enskilda stärks. Om bestämmelserna riktar sig specifikt mot en viss grupp är det också möjligt att göra dem tydligare och mindre generellt utformade än om de riktar sig mot alla personer eller grupper. En särskild lag kan också bidra till att bestämmelserna blir lättare att hitta, särskilt för dem som inte har närmare kunskap om dem sedan tidigare.</p> <p>Men det kan också finnas nackdelar med en sådan lösning. En av dem är att insatser för barn och unga riskerar att ses som helt åtskilda från andra sociala insatser för t.ex. föräldrarna eller familjen i stort. Det är viktigt att den helhetssyn som sedan länge eftersträvats i Sverige, och som i hög utsträckning också uppnåtts genom socialtjänstreformen på 1980-talet, inte går förlorad. Det är också angeläget att insatserna för olika behövande grupper inte ställs mot varandra och att skilda lagstiftningar inte ger upphov till intressekonflikter mellan de olika grupperna. Det är vidare nödvändigt att handläggnings- och procedurfrågor i så stor utsträckning som möjligt överensstämmer, oavsett vilken typ av insats det är som ges eller till vilken person den ges.</p> <p>Utredaren ska därför undersöka för- och nackdelar med att samla bestämmelser till skydd och stöd för barn och unga i SoL och LVU i en särskild lag och, om utredaren finner det lämpligt, lämna förslag till hur en sådan lag kan utformas.</p> <p>Socialtjänsten har en rad arbetsuppgifter inom det familjerättsliga området. De flesta av dem regleras i föräldrabalken, men det finns också bestämmelser i SoL. Om utredaren finner att en särskild lag med bestämmelser till skydd och stöd för barn och unga ska utformas ska utredaren också ta ställning till om det är lämpligt att sammanföra de familjerättsliga bestämmelserna med bestämmelserna om stöd och skydd till barn och unga. Utredaren ska också utarbeta ett fullständigt författningsförslag som ska innefatta eventuella följdändringar i annan lagstiftning.</p> <p>Övergripande frågor</p> <p>Barnkonventionen och dess grundläggande principer ska utgöra en utgångspunkt i utredningens arbete. Arbetet ska också präglas av ett jämställdhetsperspektiv. All individbaserad statistik ska presenteras och analyseras efter kön, om det inte finns särskilda skäl mot detta.</p> <p>Ekonomiska konsekvenser</p> <p>Om utredarens förslag skulle innebära ökade kostnader för staten respektive kommunerna ska förslag till finansiering lämnas.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska under arbetet samråda med berörda myndigheter. Utredaren ska även samråda med organisationer inom den sociala barn- och ungdomsvården samt med forskare inom området. Utredaren ska också samråda med andra berörda utredningar bl.a. Utredningen om modernare adoptionsregler (dir. 2007:150) och Utredningen om översyn av lagen om unga lagöverträdare (dir.2007:151).</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2009.</p> <p> (Socialdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:163/ 2007-12-06T12:00:00+01:00 2007-12-06T12:00:00+01:00 2007:163 Tilläggsdirektiv till utredningen Utveckling av lokal service i samverkan (Fi 2007:06) Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 6 december 2007</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>Utredningen Utveckling av lokal service i samverkan (Fi 2007:06) ska i ett delbetänkande som ska avlämnas senast den 31 mars 2008 utreda behov av förändringar i lagen <a href="https://lagen.nu/2004:543">(2004:543)</a> om samtjänst vid medborgarkontor. Genom detta uppdrag tidigareläggs översynen av lagen.</p> <h2 id="nuvarande">Utredningens nuvarande uppdrag</h2> <p>Med stöd av regeringens bemyndigande den 31 maj 2007 tillkallade kommun- och finansmarknadsministern en särskild utredare med uppdrag att stödja de statliga myndigheterna i deras arbete med att inrätta lokala servicekontor och att stödja andra samverkansinitiativ. I uppdraget ingår vidare att utreda former för samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner och utredaren ska driva på utvecklingen av en effektivare offentlig service och tjänsteproduktion som utnyttjar den moderna informations- och kommunikationsteknikens möjligheter. I uppdraget ingår också att utreda behov av förändringar i lagen <a href="https://lagen.nu/2004:543">(2004:543)</a> om samtjänst vid medborgarkontor.</p> <p>Förslag till regeringen om ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma en väl fungerande samverkan ska lämnas senast den 1 november 2007. Översynen av lagen om samtjänst vid medborgarkontor ska redovisas senast den 1 november 2008. Arbetet ska avslutas med en samlad redovisning av uppnådda resultat senast den 1 november 2009 (dir. 2007:68).</p> <p>Översynen av lagen om samtjänst vid medborgarkontor</p> <p>I utredningens nuvarande uppdrag ingår att utreda behov av förändringar i lagen om samtjänst vid medborgarkontor. Bakgrunden till utredningsbehovet är att myndigheterna i mycket liten omfattning har utnyttjat de möjligheter att ingå avtal om samverkan som lagen ger och det finns skäl att överväga om det finns hinder eller begränsningar i lagen som avhåller myndigheter från att ingå sådana avtal. I vissa fall har de krav som ställs i lagen upplevts som onödigt krångliga och administrativt betungande. Lagen ger också mycket begränsade möjligheter till samverkan i frågor som rör myndighetsutövning.</p> <p>Försäkringskassan, Arbetsmarknadsverket och Skatteverket bedriver gemensamt ett arbete för att införa servicekontor där de tre myndigheterna tillsammans möter medborgaren. Detta arbete ligger väl i linje med regeringens ambition att erbjuda medborgaren en gemensam ingång till de statliga myndigheterna. Under hösten 2007 har myndigheterna kommit in med en skrivelse till regeringen med förslag på ändringar i lagen om samtjänst vid medborgarkontor. Förslagen är, enligt myndigheterna, en förutsättning för effektivare arbetsformer, minskad administration och bättre service till medborgarna. Myndigheterna föreslår följande lagändringar:</p> <p>· Kravet på regeringens godkännande av samtjänstavtal tas bort.</p> <p>· Beskrivningen av tillgången till personuppgifter kopplas till en preciserad förvaltningsuppgift i stället för till enskilda personer.</p> <p>· Det ska vara möjligt för statliga myndigheter att träffa samtjänstavtal beträffande enklare förvaltningsuppgifter utan att dessa preciseras i lag.</p> <p>· Regeringen får i förordning föreskriva vilka förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning och som får omfattas av samtjänst.</p> <p>· Ett tillägg görs i lagen som gör det möjligt för myndigheter att utbyta uppgifter som omfattas av sekretess.</p> <p>För att främja en ökad samverkan och med hänsyn till bl.a. nämnda skrivelse vill regeringen påskynda översynen av lagen om samtjänst vid medborgarkontor.</p> <p>Tilläggsuppdraget</p> <p>Utredaren ska i översynen av lagen särskilt beakta följande frågor.</p> <p>Kravet på godkännande av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer</p> <p>Enligt 3 § första stycket lagen om samtjänst vid medborgarkontor ska ett samtjänstavtal godkännas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Av 4 § samma lag framgår att myndigheter som har träffat ett samtjänstavtal ska på det sätt som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits.</p> <p>Utredningen ska analysera om det är erforderligt att regeringen eller annat organ ska ha ett övergripande ansvar för godkännande av samtjänstavtal, återkallande av godkända samtjänstavtal samt ansvar för redovisningen av verksamhet som bedrivits i samtjänstens ram. Om utredningen kommer fram till att ett organ bör ha ett övergripande ansvar får utredningen lämna förslag på, utöver regeringen, vilken myndighet som är lämpad att ansvara för uppgifterna.</p> <p>Precisering av förvaltningsuppgift i stället för namngivna personer</p> <p>Enligt 2 § lagen om samtjänst vid medborgarkontor ska det av samtjänstavtalet, om det omfattar förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning eller kräver tillgång till personuppgifter, framgå vem (namngiven handläggare) som ska utföra förvaltningsuppgifterna. Vidare ska det av samtjänstavtalet framgå vilken tillgång handläggaren kommer att ha till personuppgifterna. Om handläggaren i sin ordinarie tjänst utför andra sådana förvaltningsuppgifter ska avtalet även innehålla uppgifter om vilka förvaltningsuppgifterna är och den tillgång till personuppgifter handläggaren i så fall har. Kraven innebär att avtalet behöver justeras varje gång ett personalskifte sker eller varje gång arbetsfördelningen ändras. Därefter ska regeringen godkänna justeringen.</p> <p>Utredningen ska analysera hur bättre förutsättningar för flexibilitet och effektivitet i samtjänsten kan skapas samtidigt som rättssäkerhet och skydd för den enskildes integritet upprätthålls. Utredningen ska därvid särskilt beakta om det är möjligt att tillgången till personuppgifter kopplas till en preciserad förvaltningsuppgift i stället för till enskilda personer. När det gäller kravet på upprätthållet integritetsskydd ska särskilt beaktas att det är av stor vikt att tillgången till personuppgifter i princip ges bara till de personer som behöver tillgång till sådana uppgifter för att utföra sina arbetsuppgifter samt att tillgången till uppgifter loggas på ett sådant sätt att det är möjligt att i enskilda fall kontrollera att åtkomsten till uppgifterna har varit behörig. Utredningen ska vidare analysera hur disciplin-, straff- och skadeståndsansvar för tjänstemännen påverkas och även analysera om och i sådana fall på vilket sätt skadeståndsansvaret för myndigheter påverkas.</p> <p>Myndighetsutövning i enklare fall</p> <p>När det gäller förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får endast i lagen särskilt uppräknade ärenden ingå i samtjänsten. Således krävs lagändring för att tillföra ytterligare uppgifter.</p> <p>Utredningen ska analysera om en precisering av vilka förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och som kan ingå i samtjänstavtal kan ske på något annat sätt än direkt i lag.</p> <p>Sekretessbrytande reglering</p> <p>Enligt 1 kap. 3 § sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> får sekretessbelagda uppgifter hos en myndighet inte röjas för annan myndighet i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar till. Bestämmelsen gäller också i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra.</p> <p>Utredningen ska utifrån det övergripande önskemålet att underlätta samverkan mellan myndigheter utreda om möjligheterna för myndigheter som ingått samtjänstavtal att använda varandras uppgifter vid utförandet av förvaltningsuppgifter bör utökas i förhållande till vad som är tillåtet enligt befintlig reglering. Därvid bör såväl befintliga sekretessbrytande bestämmelser som den enskildes möjlighet att efterge sekretessen enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen beaktas. Utredningen ska förutom effektivitetsaspekter i sin analys beakta de konsekvenser sekretessbrytande regler kan få för den enskildes integritet.</p> <p>Kommunala förvaltningsuppgifter i samtjänstavtal</p> <p>Av 1 § lagen om samtjänst vid medborgarkontor framgår att statliga myndigheter, en kommun eller ett landsting får avtala om att för varandras räkning lämna upplysningar, vägledning, råd och annan liknande hjälp till enskilda och handlägga enklare förvaltningsärenden. Utredningen ska analysera hur kommunerna i samtjänstavtal kan samverka med statliga myndigheter för ökad flexibilitet och effektivitet samt lämna förslag på de ändringar i lagen som utredningen finner behov av.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Uppdraget ska redovisas i ett delbetänkande senast den 31 mars 2008.</p> <p> (Finansdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:123/ 2007-09-06T12:00:00+01:00 2007-09-06T12:00:00+01:00 2007:123 Folkbokföringen i framtiden Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 6 september 2007</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska göra en allmän översyn av 1991 års folkbokföringslag. Utredaren ska bedöma om bestämmelserna är ändamålsenliga utifrån folkbokföringens uppgifter att fastställa personers bosättning, registrera personuppgifter och förse myndigheter, företag och andra med korrekta och aktuella uppgifter om befolkningen. Om utredaren kommer fram till att vissa bestämmelser inte är ändamålsenliga eller är svåra att tillämpa, ska utredaren lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att förbättra förutsättningarna för en korrekt och effektiv folkbokföring.</p> <p>I översynen ingår att särskilt utreda följande frågor.</p> <p>· Om folkbokföringen även i fortsättningen ska knytas till de kyrkliga församlingarna eller om någon annan lösning ska väljas. Avgörande för utredarens val av lösning ska vara samhällets behov av en indelning på ett geografiskt avgränsat område och de konsekvenser i administrativt hänseende, liksom för statistik och forskning som förslaget medför. Dessa konsekvenser ska särskilt belysas samt de resursmässiga konsekvenserna beräknas och redovisas.</p> <p>· Hur den nuvarande uppbyggnaden av personnumren kan ändras så att behovet av ett större antal personnummer kan tillgodoses.</p> <p>· Hur systemet med samordningsnummer fungerar i praktiken. Om utredaren kommer fram till att dagens system ska behållas, ska utredaren lämna förslag till eventuella författningsändringar och andra åtgärder som bedöms nödvändiga för att förbättra systemet. Utredaren ska då även se över den krets myndigheter som har rätt att rekvirera samordningsnummer och för vilka ändamål detta får ske samt lämna förslag på eventuella förändringar. Om utredaren däremot kommer fram till att ett annat identifieringssystem bör inrättas, ska utredaren lämna förslag till hur ett sådant system ska författningsregleras. I så fall ska möjligheterna att införa ett system där folkbokföring inte utgör en förutsättning för tilldelande av personnummer särskilt utredas. Utredaren ska i sammanhanget särskilt beakta situationen för tjänstemän vid utländska beskickningar, konsulat, Europeiska gemenskapen och internationella organisationer i Sverige.</p> <p>· Om det är lämpligt att införa en författningsreglering av s.k. sekretessmarkering av uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Vidare ska utredas hur sekretessmarkerade uppgifter hanteras vid överföring från folkbokföringsdatabasen till andra myndigheter. Om utredaren kommer fram till att det behövs, ska förslag till författningsändringar eller andra åtgärder lämnas.</p> <p>· Om reglerna för folkbokföring av barn med dubbel bosättning är ändamålsenliga och i överensstämmelse med barnets bästa. Kommer utredaren fram till att det krävs författningsändringar eller andra åtgärder som bättre kan tillgodose samhällets behov av information om barnets faktiska boende och barnets bästa, ska förslag till sådana lämnas.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Folkbokföringslagen <a href="https://lagen.nu/1991:481">(1991:481)</a> trädde i kraft den 1 juli 1991 och ersatte då folkbokföringslagen <a href="https://lagen.nu/1967:198">(1967:198)</a>.</p> <p>Folkbokföring sker löpande och innebär enligt 1 § första stycket folkbokföringslagen <a href="https://lagen.nu/1991:481">(1991:481)</a> fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2001:182">(2001:182)</a> om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet får förekomma i folkbokföringsdatabasen. Myndigheter, företag, organisationer och andra användare i samhället förses med aktuella uppgifter om befolkningen genom folkbokföringen. Folkbokföringen har även betydelse för många samhälleliga rättigheter och skyldigheter. Rättigheterna och skyldigheterna kan vara avhängiga av såväl att en person är folkbokförd som var personen är folkbokförd.</p> <p>I och med den nya folkbokföringslagen övergick hela ansvaret för folkbokföringsverksamheten till skattemyndigheterna med Riksskatteverket som central förvaltningsmyndighet. Skattemyndigheterna och Riksskatteverket slogs den 1 januari 2004 samman till en rikstäckande myndighet - Skatteverket (prop. 2002/03:99).</p> <p>Folkbokföring i församling</p> <p>Enligt 6 § folkbokföringslagen ska en person folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling inom Svenska kyrkan där han eller hon är att anse som bosatt. En person som är bosatt på en fastighet som innehåller flera bostadslägenheter ska folkbokföras också på lägenhet. Med bostadslägenhet avses lägenhet som är registrerad i lägenhetsregistret enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2006:378">(2006:378)</a> om lägenhetsregister. Avgörande för var en person anses bosatt är var denne regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. För det fall en persons bosättning inte kan hänföras till en viss fastighet men väl till en församling ska han eller hon anses bosatt i församlingen.</p> <p>Riksdagen fattade den 8 december 1995 ett principbeslut om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Den s.k. stat-kyrkareformen trädde i kraft den 1 januari 2000 och innebar bl.a. att ändringar i församlingsindelningen numera är en helt intern kyrklig angelägenhet, 14 § lagen <a href="https://lagen.nu/1998:1591">(1998:1591)</a> om Svenska kyrkan.</p> <p>Eftersom staten således saknar bestämmanderätt över församlingsindelningen kan principiella skäl anföras mot att just församling utgör indelningsgrund för folkbokföringen. Under tiden efter stat-kyrkareformen har även antalet församlingar till följd av Svenska kyrkans sammanslagningar minskat med knappt 700 och uppgår i dag till omkring 1 800. Församlingarna har således under en relativt kort period blivit större och mer instabila som indelningsgrund.</p> <p>Församlingsindelningen har i flera avseenden inte samma praktiska betydelse som tidigare. I stället har flera alternativa indelningsbegrepp utvecklats för skilda verksamhetsområden. Exempelvis har Statistiska centralbyrån utvecklat en indelning i s.k. nyckelkodsområden som möjliggör redovisning av statistik för delområden inom en kommun, exempelvis befolkningsstatistik. Nyckelkodsområdena används även för kommunernas egen indelning i planeringsområden. Ett annat exempel är Lantmäteriverket som tillhandahåller koordinater för fastigheter kopplade till karta. Dessutom använder många privata organisationer och företag postnummerindelningen i sin verksamhet. Däremot förutsätter uttaget av begravningsavgift att uppgifter om församling finns registrerade hos Skatteverket, 9 kap. begravningslagen <a href="https://lagen.nu/1990:1144">(1990:1144)</a>. Sedan den 1 april 2007 baseras även domsagoindelningen i Stockholms län på församlingsindelningen, förordningen <a href="https://lagen.nu/1982:996">(1982:996)</a> om rikets indelning i domsagor.</p> <p>Frågan om folkbokföringen även i fortsättningen ska ske i en territoriell församling utreddes i betänkandet Folkbokföring efter stat-kyrkareformen m.m. (SOU 2000:17). I detta betänkande föreslog Utredningen om folkbokföring i församling att territoriell församling skulle utmönstras ur folkbokföringslagen och ersättas med kommun. En person skulle alltså folkbokföras på den fastighet och i den kommun där han eller hon är att anse som bosatt. Enligt utredningens förslag skulle dock församlingsuppgifter finnas kvar i folkbokföringen och i vissa andra register under ytterligare några år varefter uppgifterna skulle tas bort. Uppgifter om församling skulle därefter enbart finnas hos Svenska kyrkan. Samtidigt lämnades förslag till en lag om informationsutbyte mellan Svenska kyrkan och vissa myndigheter.</p> <p>Ett stort antal remissinstanser riktade kritik mot utredningens förslag. Remissinstanserna åberopade framför allt kulturella och historiska skäl. Även statistik-, forsknings- och planeringsbehov anfördes som skäl för en indelning på lägre nivå än kommun. Med beaktande av kritiken gjorde den dåvarande regeringen bedömningen att det inte fanns skäl att genomföra någon förändring när det gällde folkbokföring i territoriell församling (prop. 2001/02:1 utg.omr. 3 avsnitt 4.6).</p> <p>Mot bakgrund av det minskade antalet församlingar återkom regeringen till frågan om folkbokföring i territoriell församling i budgetpropositionen för 2006 (prop. 2005/06:1 volym 1 avsnitt 5.9). Regeringen uttalade där sin avsikt att följa utvecklingen av församlingsindelningen och dess betydelse för folkbokföringen.</p> <p>Riksdagen behandlade under hösten 2005 ett antal motioner om införande av ett nytt sockenbegrepp i folkbokförings- och fastighetsbildningssammanhang. Med anledning av motionerna gav riksdagen till känna att regeringen borde företa en ny översyn av frågan om folkbokföringen även i fortsättningen bör knytas till de kyrkliga församlingarna eller om någon annan lösning bör väljas. Riksdagen förutsatte att förslagen i motionerna och remissyttrandena över motionerna prövades närmare i denna översyn (bet. 2005/06:SkU13, rskr. 2005/06:117).</p> <p>Personnummer och samordningsnummer</p> <p>Den nuvarande uppbygganden av det tiosiffriga personnumret innebär att det för varje födelsedatum finns ett begränsat antal personnummer att tillgå, nämligen 500 nummer för män och 499 nummer för kvinnor. Detta har lett till att för vissa datum, den 1 januari respektive den 1 juli vissa år under perioden 1947-1966, har ett så stort antal födelsenummer tagits i anspråk att numren har tagit slut. För att spara födelsenummer för de mest ianspråktagna dagarna har Skatteverket tvingats vidta åtgärder som bl.a. innebär att den 1 januari respektive den 1 juli i vissa fall undviks när födelsetiden registreras enligt muntlig uppgift för en inflyttad person. Skatteverket har även i vissa undantagssituationer återanvänt personnummer som inte kommit till användning ute i samhället. Emellertid finns endast ett mycket begränsat antal sådana personnummer att tillgå. Med hänsyn till risken för personförväxling har Skatteverket inte heller tagit fram någon rutin för att ledigställa födelsenummer för tilldelning på nytt.</p> <p>Sedan den 1 januari 2000 får enligt 18 a § folkbokföringslagen en person som inte är eller har varit folkbokförd efter begäran från en myndighet tilldelas ett särskilt nummer, ett s.k. samordningsnummer. Tidigare kunde även dessa personer tilldelas personnummer om det fanns ett uttryckligt författningsstöd. Sådant författningsstöd förelåg endast i fråga om totalförsvarspliktiga och personer som förekom i rättsväsendets register. Enligt praxis tilldelades också personnummer för registrering i skatteregister, körkortsregister, sjömansregister, register hos allmän försäkringskassa samt för utfärdande av pass och registrering i passregister.</p> <p>Eftersom identiteten ofta är osäker när det gäller personer som inte är folkbokförda i landet, ansågs det lämpligt att personnummer reserverades för personer som är folkbokförda. Samordningsnummer infördes eftersom risken för personförväxling och behovet av säker kommunikation mellan myndigheter ändå ansågs kräva en enhetlig personbeteckning även beträffande personer som inte är folkbokförda (prop. 1997/98:9 s. 78 f.). Samordningsnumret är konstruerat som ett personnummer men med sifferkombinationer som inte kan förekomma i personnumret på så sätt att siffrorna för dag adderas med 60.</p> <p>Av 5 § folkbokföringsförordningen <a href="https://lagen.nu/1991:749">(1991:749)</a> framgår vilka myndigheter som får rekvirera samordningsnummer och för vilka ändamål som samordningsnummer får tilldelas. Skatteverket är den myndighet som beslutar om tilldelning av samordningsnummer.</p> <p>Finansdepartementet har tagit emot flera framställningar från myndigheter om möjlighet att begära tilldelning av samordningsnummer. Inom bl.a. vården och arbetsförmedlingen och hos de sociala myndigheterna har frånvaron av ett gemensamt identifikationsbegrepp för personer som inte är folkbokförda i Sverige orsakat svårigheter. I samband med införandet av samordningsnumren uttalades att en utvidgad tilldelning av samordningsnummer endast borde medges om det aktuella verksamhetsområdet behövde numret antingen för att undvika personförväxling eller för uppgiftsutbyte med andra myndigheter.</p> <p>En annan fråga som uppmärksammats under den tid samordningsnumren funnits är att de personer som tilldelats sådana anser att numren orsakar en hel del praktiska vardagsproblem. De upplever att allmänhetens, näringslivets och i flera fall också myndigheternas kunskap om och tilltro till samordningsnumren som identifikationsbegrepp är låg. Problemen uppstår i vitt skilda sammanhang där identifikation krävs, exempelvis i kontakter med sjukvården, i samband med att hyresavtal ska ingås och vid bankaffärer m.m. Personerna upplever att de inte kan ordna sina privata förhållanden i Sverige på ett godtagbart sätt. Här kan anmärkas att uppgifter om personer med samordningsnummer inte ingår i det statliga personadressregistret (SPAR).</p> <p>Frågan har särskilt behandlats i Värdlandsutredningens betänkande Sverige som värdland för internationella organisationer, (SOU 2006:26, kapitel 3). Företrädare för internationella organisationer, utländska ambassader, Europeiska gemenskapen och konsulat har återkommande framfört att problemen för deras personal som inte tilldelas personnummer är så allvarliga att det skadar Sveriges anseende i internationella sammanhang. Tjänstemännen, vars identitet sällan eller aldrig är oklar, uppges genom avsaknaden av personnummer i praktiken få en begränsad rättskapacitet och därmed i stor utsträckning uteslutas från samhället. Systemet är också betungande och kostsamt för beskickningarna och organisationerna som måste bistå sina anställda i många kontakter med myndigheter och företag. Enligt Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser har Sverige som mottagande stat en skyldighet att på alla sätt underlätta fullgörandet av beskickningarnas uppgifter och att visa diplomater tillbörlig aktning. Problemen har även påtalats av regeringarna i länder med vilka Sverige ingått bilaterala avtal om feriearbete.</p> <p>För tjänstemän vid Europeiska gemenskapen gäller gemenskapsrättens princip om likabehandling av egna medborgare och medborgare i andra medlemsstater på samma sätt som för andra EU-medborgare som är migrerande arbetstagare.</p> <p>I EG-domstolens dom den 16 februari 2006 C-185/04 Öberg mot Försäkringskassan har EG-domstolen slagit fast att tjänstemän vid Europeiska gemenskapen anses vara migrerande arbetstagare. Av detta följer att artikel 39 i EG-fördraget (fri rörlighet för arbetstagare) gäller för dessa grupper. Bestämmelser som hindrar eller avskräcker gemenskapsmedborgare från att lämna sitt hemland för att utöva sin rätt till fri rörlighet utgör hinder mot denna frihet.</p> <p>Nya regler gäller sedan den 30 april 2006 för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. I stället för uppehållstillstånd har begreppet uppehållsrätt införts, en rätt som avser att underlätta för EES-medborgare att utnyttja möjligheten till fri rörlighet. Om vistelsen enligt den inflyttandes egna uppgifter ska uppgå till minst ett år kan folkbokföring normalt ske utan ytterligare handlingar.</p> <p>Sekretessmarkeringar</p> <p>En grundläggande princip i den svenska offentlighets- och sekretessregleringen är att en prövning ska göras på nytt vid varje begäran om att få ut en handling mot bakgrund av de förutsättningar som råder vid varje givet tillfälle, oavsett hur tidigare ansökningar har bedömts. I 2 kap. 14 § första stycket tryckfrihetsförordningen anges att en begäran om att få ut en allmän handling ska göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Det är också denna myndighet som ska pröva en sådan begäran.</p> <p>I 15 kap. 3 § första stycket sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> finns en bestämmelse om s.k. hemligstämpling av pappershandlingar, vilken innebär att en myndighet får märka en handling med en särskild anteckning om det kan antas att det finns hinder mot utlämnande enligt en viss sekretessbestämmelse. En sådan markering utgör ingen slutlig prövning av sekretessfrågan utan är enbart en varningssignal om att en noggrann sekretessprövning ska göras om de markerade uppgifterna begärs ut (JO 1993/94 s. 509).</p> <p>Sekretessmarkeringarna i folkbokföringsdatabasen kan sägas vara en elektronisk motsvarighet till en sådan hemligstämpling. Markeringen är i det fallet en indikation på att s.k. folkbokföringssekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen gäller. Det saknas lagreglering av förfarandet med sekretessmarkeringar i dag. Förfarandet är emellertid allmänt accepterat i tillämpningen (jfr JO 1987/88 s. 195 och 1990/91 s. 387). Offentlighets- och sekretesskommittén uttalade i sitt huvudbetänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99 s. 204 och 205), att det resonemang som ligger bakom möjligheterna att införa hemligstämpling på pappershandlingar enligt 15 kap. 3 § sekretesslagen är lika hållbart beträffande elektroniska handlingar och föreslog att bestämmelsen skulle ändras så att den bättre återspeglar att en anteckning om eventuell sekretess kan göras på alla handlingar oavsett medium.</p> <p>Det har diskuterats om en sekretessmarkering kan vara föremål för överklagande. Regeringsrätten har emellertid i en dom, RÅ 2006 ref. 61 (jfr också RÅ 2005 ref. 12), slagit fast att Skatteverkets beslut avseende sekretessmarkering av uppgifter i folkbokföringsdatabasen inte är överklagbara.</p> <p>Frågan om det är lämpligt att införa en författningsreglering av och en möjlighet att överklaga en sekretessmarkering har övervägts vid några tillfällen under senare år. Brottsofferutredningen anförde i betänkandet Brottsoffer - Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40) att det var svårt att se vad som skulle kunna vinnas med att införa en överklagandemöjlighet med hänsyn till att en sekretessmarkering bara är, och bara bör vara, en varningssignal. Även om en högre instans beslutar om sekretessmarkering binder detta beslut likväl inte den som senare ska pröva frågan om sekretess föreligger. Utredningen hänvisade vidare till att ett beslut om att lämna ut uppgifter ur folkbokföringen inte kan överklagas, vilket följer av sekretesslagens karaktär av undantag från offentlighetsprincipen (s. 321).</p> <p>Frågan har vidare utretts av Personsäkerhetsutredningen som, med hänvisning till de skäl Brottsofferutredningen hade anfört, ansåg att enbart en lagreglering av förfarandet med sekretessmarkering inte var någon framkomlig väg för att lösa problemen med att förändra förfarandet hos myndigheterna när det gäller handläggningen av skyddade personuppgifter och behovet av förstärkt sekretesskydd för våldsutsatta personer (SOU 2002:71 s. 103). Inte heller Personsäkerhetsutredningen lade därför något sådant förslag. Därutöver har den dåvarande regeringen i propositionen Sekretessfrågor - Skyddade adresser, m.m. (prop. 2005/06:161 s. 56) konstaterat att de skäl som har anförts mot införandet av klagorätt beträffande sekretessmarkeringar fortfarande har bärkraft.</p> <p>Enligt Skatteverkets praxis utgör en förutsättning för införande av en sekretessmarkering att det finns ett underlag i form av ett intyg eller annan utredning till stöd för ett påstående om ett konkret hot riktat mot den enskilde (jfr prop. 1997/98:9 s. 35). Utredningen om förstärkt skydd för personer som utsätts för hot och förföljelse (Ju 2006:09) har bl.a. fått till uppgift att utreda om sekretesskyddet för hotade och förföljda personer i vissa fall hävs för tidigt och om det finns behov av åtgärder för att undvika detta (dir. 2006:84).</p> <p>Folkbokföring av barn med dubbel bosättning</p> <p>Efter en separation mellan föräldrar vistas ofta barnet hos var och en av föräldrarna i sådan omfattning att barnet får anses ha dubbel bosättning i folkbokföringslagens mening. Detta gäller såväl vid ett regelrätt växelvis boende som vid ett helgumgänge innebärande att barnet regelmässigt tillbringar sin dygnsvila hos den ena föräldern minst en gång i veckan eller i samma omfattning men med en annan förläggning i tiden. Folkbokföring kan emellertid endast ske på en av de aktuella fastigheterna och uppgifter om dubbel bosättning registreras inte på något annat sätt.</p> <p>Många separerade föräldrar upplever att bestämmelserna är bristfälliga, inte minst för att möjligheterna att påverka barnets folkbokföring är mycket små. Som exempel kan nämnas att vårdnadshavarnas önskemål om barnets folkbokföring inte har någon betydelse så länge inte några omständigheter inträffat som medför att barnets anknytning till den ena eller den andra fastigheten har blivit större. Vidare kan en förälder som är missnöjd med sitt barns folkbokföring inte få till stånd en överprövning, eftersom ett överklagande av ett beslut när föräldrarna har gemensam vårdnad förutsätter båda föräldrarnas medverkan. Den förälder som är missnöjd får i stället söka förmå Skatteverket att ex officio kontrollera bosättningsfrågan.</p> <p>Intresset av var barnet är folkbokfört hänger ofta samman med att möjligheten att få ekonomiska familjestöd, såsom underhållsstöd och bostadsbidrag, är kopplad till var barnet är folkbokfört. Likaså är bl.a. rätten till hälso- och sjukvård samt plats i förskola och grundskola kopplad till folkbokföringen.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utredaren ska göra en allmän översyn av 1991 års folkbokföringslag. Utredaren ska i första hand bedöma om bestämmelserna fortfarande är ändamålsenliga med beaktande av folkbokföringens uppgifter att fastställa personers bosättning, registrera personuppgifter och förse myndigheter, företag och andra med korrekta och aktuella uppgifter om befolkningen. Om utredaren kommer fram till att vissa bestämmelser inte är ändamålsenliga eller svåra att tillämpa, ska utredaren lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att förbättra förutsättningarna för en korrekt och effektiv folkbokföring.</p> <p>Översynen ska inte omfatta frågan hur folkbokföringsuppgifter tekniskt tillhandahålls i samhället, med undantag för överföringen av sekretessmarkerade uppgifter myndigheter emellan enligt vad som närmare anges under rubriken Sekretessmarkeringar nedan. Regeringen avser att ge Skatteverket i uppdrag att i samverkan med vissa andra myndigheter utreda förutsättningarna för en säkrare och mer effektiv hantering av informationsförsörjningen till och från folkbokföringsverksamheten. Utredaren ska hålla sig informerad om hur det arbetet fortskrider.</p> <p>Om utredarens förslag leder till ändrade begrepp som får konsekvenser för andra författningar än folkbokföringslagen, ska dessa konsekvenser belysas. Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och utredningar, såsom LSS-kommittén (S 2004:06) när det gäller personer som utan att flytta erbjuds en bostad med särskild service i en annan kommun än hemkommunen och Utredningen om fritt val inom äldre- och handikappomsorgen (S 2007:04).</p> <p>Utredaren ska redovisa vilka budgetkonsekvenser eventuella förslag kan komma att medföra och lämna förslag på hur dessa kostnader kan finansieras.</p> <p>Utredaren ska som ett led i sin översyn särskilt utreda följande frågor.</p> <p>Folkbokföring i församling</p> <p>Utredaren ska utreda om folkbokföring även fortsättningsvis ska ske i församling eller om någon annan indelningsgrund ska väljas för att möjliggöra urval av populationen inom ett begränsat geografiskt område. Avgörande för utredarens val av lösning ska vara samhällets behov av en indelning på ett geografiskt avgränsat område och de konsekvenser i administrativt hänseende, liksom för statistik och forskning som förslaget medför. Dessa konsekvenser ska särskilt belysas samt de resursmässiga konsekvenserna beräknas och redovisas.</p> <p>Personnummer och samordningsnummer</p> <p>Utredaren ska se över problemet att personnummer inte räcker till för vissa födelsetider och föreslå en ändring av personnummersystemet som tillgodoser behovet av ett större antal personnummer. Mot bakgrund av det genomslag som personnumren har i samhället kommer en eventuell förändring av personnumrens uppbyggnad få återverkningar som är svåra att överblicka. Varje förändring av personnumrets konstruktion, exempelvis annan beräkning av kontrollsiffran eller ett könsneutralt nummer, medför stora konsekvenser för informationshanteringen i hela samhället. Detta måste dock vägas mot risken för personförväxling och behovet av ett unikt identifikationsbegrepp även i framtiden. De resursmässiga konsekvenserna av de förslag utredaren lämnar i denna del måste särskilt belysas.</p> <p>I samband med frågan om personnumrens utformning ska även samordningsnumrens konstruktion ses över. Mot bakgrund av den återkommande kritik som har riktats mot samordningsnumren och eftersom numren har funnits under så pass lång tid anser regeringen att det är dags för en utvärdering av hur samordningsnumren fungerar i praktiken. I denna del ska utredningen bl.a. beakta de slutsatser som redovisas i betänkandet Sverige som värdland för internationella organisationer (SOU 2006:26), och synpunkter framförda av andra länders regeringar beträffande praktisk efterlevnad av bilateralt ingångna avtal om feriearbete.</p> <p>Utredaren ska utifrån utvärderingen bedöma om det är ändamålsenligt att tilldela samordningsnummer för att undvika risk för förväxling av personer som inte är folkbokförda. Om utredaren kommer fram till att systemet med samordningsnummer och regleringen kring dessa ska behållas, ska utredaren lämna förslag till eventuella författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att förbättra systemet. Utredaren ska även se över den krets myndigheter som har rätt att rekvirera samordningsnummer och för vilka ändamål detta får ske. Om utredaren kommer fram till att kretsen av rekvirerande myndigheter eller ändamålen bör ändras, ska utredaren lämna förslag till på vilket sätt detta ska ske. Utredaren ska särskilt överväga om Migrationsverket bör ingå i kretsen av rekvirerande myndigheter.</p> <p>Om utredaren däremot kommer fram till att ett annat identifieringssystem bör inrättas för personer som inte är folkbokförda, är det särskilt viktigt att beakta att den valda lösningen inte leder till diskriminering i samhället. Det ska särskilt utredas om ett system kan införas där folkbokföring inte utgör en förutsättning för tilldelande av personnummer. Utredaren ska lämna förslag till författningsreglering av det föreslagna systemet.</p> <p>Utredaren ska särskilt beakta situationen för tjänstemän vid utländska beskickningar, konsulat, Europeiska gemenskapen och internationella organisationer i Sverige. Förslag ska lämnas till de författningsändringar eller andra åtgärder som krävs för att Sverige som mottagande stat ska leva upp till sin folkrättsliga skyldighet att på alla sätt underlätta fullgörandet av beskickningarnas, konsulatens och organisationernas uppgifter samt till de åtaganden som följer av EU-medlemskapet.</p> <p>I frågor som rör personnummer och samordningsnummer ska utredaren samråda med Utredningen om identitetskort för personer som inte har svenskt medborgarskap (IJ 2007:03).</p> <p>Sekretessmarkeringar</p> <p>Mot bakgrund av den stora praktiska betydelse som ett beslut att sekretessmarkera uppgifter i folkbokföringsdatabasen har för den enskilde, ska utredaren se över förutsättningarna för att författningsreglera förfarandet med sådana markeringar.</p> <p>Principiella skäl har av tidigare utredningar anförts emot en ordning där sekretessmarkeringar författningsregleras. En sekretessmarkering kan dock ha mycket stor betydelse för den enskilde, och ett beslut att inte införa en sådan markering kan i vissa fall få konsekvenser för den enskildes liv och hälsa.</p> <p>I 15 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen finns särskilda bestämmelser om en skyldighet för förvarande myndighet att hemligstämpla handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, s.k. kvalificerad hemligstämpling. Utredaren ska utreda om det är lämpligt att på motsvarande sätt införa en skyldighet för Skatteverket att sekretessmarkera uppgifter i folkbokföringsdatabasen som kan antas omfattas av s.k. folkbokföringssekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen. Om utredaren bedömer att en sådan skyldighet bör införas, skall utredaren även utreda om en rätt att överklaga ett beslut som rör en begäran om en sådan markering bör införas samt, med beaktande av Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag, utreda förutsättningarna för att göra bestämmelsen om hemligstämpling i 15 kap. 3 § sekretesslagen teknikneutral.</p> <p>Utredaren ska särskilt analysera och redovisa vilka konsekvenser en författningsreglering får i förhållande till bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och allmänna förvaltningsrättsliga principer.</p> <p>Utredaren ska lämna de förslag till reglering som övervägandena föranleder.</p> <p>Det är viktigt att myndigheternas hantering av uppgifter som belagts med sekretessmarkering sker på ett betryggande sätt. Risken för ett felaktigt utlämnande blir större ju fler myndigheter som får del av sådana uppgifter. Utredaren ska därför särskilt se över hur uppgifter som försetts med sekretessmarkering i folkbokföringsdatabasen hanteras vid överföringen till andra myndigheter. Om utredaren kommer fram till att det finns brister i hanteringen av dessa uppgifter, ska utredaren lämna förslag på författningsändringar eller andra åtgärder som bedöms nödvändiga.</p> <p>I denna del ska utredaren samråda med Utredningen om förstärkt skydd för personer som utsätts för hot eller förföljelse (Ju 2006:09).</p> <p>Folkbokföring av barn med dubbel bosättning</p> <p>Det finns anledning att särskilt se över reglerna om folkbokföring av barn med dubbel bosättning. Kommer utredaren vid sin översyn fram till att reglerna inte är ändamålsenliga eller är bristfälliga i något avseende, ska förslag lämnas till författningsändringar eller andra åtgärder som bättre kan tillgodose samhällets behov av information om barnens faktiska boende. Utredaren ska bedöma och redovisa vilka konsekvenser förslagen får för barnen. Om utredaren föreslår ändrade regler för folkbokföring av barn ska även konsekvenser i lagstiftning med koppling till folkbokföringslagen redovisas.</p> <p>Utredaren ska beakta de överväganden och förslag med anknytning till frågorna som har redovisats i betänkandet Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. (SOU 2007:52).</p> <p>Överlämnade ärenden</p> <p>Följande ärenden hos Finansdepartementet överlämnas för att övervägas i utredarens arbete:</p> <p>1. Landstingsförbundets hemställan om förslag till komplettering av 10 § folkbokföringslagen avseende heltidsarvoderade förtroendevalda i landsting (dnr Fi1997/1946).</p> <p>2. Fyra riksdagsmäns skrivelse om folkbokföring för assistenter till svenska europaparlamentariker (dnr Fi1998/1427).</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska redovisa frågorna om personnummer och samordningsnummer senast den 1 juni 2008. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 september 2009.</p> <p> (Finansdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:119/ 2007-08-23T12:00:00+01:00 2007-08-23T12:00:00+01:00 2007:119 Utvärdering av instans- och processordningen i utlännings-och medborgarskapsärenden Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 23 augusti 2007</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden som infördes den 31 mars 2006. Utredaren ska också utvärdera vissa andra bestämmelser som infördes i samband med instans-och processordningen. Utredaren ska föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av. Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009. Frågor som rör förordnande av offentligt biträde och sekretess i asylärenden ska redovisas i ett delbetänkande senast den 30 juni 2008.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>En ny utlänningslag med en ny instans- och processordning för utlännings- och medborgarskapsärenden trädde i kraft den 31 mars 2006 (prop. 2004/05:170 Ny instansordning i utlännings- och medborgarskapsärenden och prop. 2004/05:172 Uppehållstillstånd för tribunalvittnen, bet. 2004/05:SfU17 och 18 samt rskr. 2005/06:1 och 2).</p> <p>Reformen innebar i huvudsak följande.</p> <p>Den nya instans- och processordningen</p> <p>Den nya instans- och processordningen innebar att Utlänningsnämnden lades ned och att överprövningen av Migrationsverkets beslut flyttades över till tre migrationsdomstolar. Migrationsdomstolarnas avgöranden får överklagas till en migrationsöverdomstol. En prövning i Migrationsöverdomstolen kräver prövningstillstånd. Sådant tillstånd ska meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen (prejudikatdispens) eller om det annars finns synnerliga skäl (extraordinär dispens). Länsrätten i Göteborg, Länsrätten i Stockholms län och Länsrätten i Skåne län är av regeringen utsedda att vara migrationsdomstolar. Kammarrätten i Stockholm är migrationsöverdomstol. Det går inte längre att överlämna enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut.</p> <p>Processen i domstolarna är en tvåpartsprocess med Migrationsverket och den sökande som parter. Förutsättningarna för den sökande att få muntlig förhandling motsvarar vad som generellt gäller inom förvaltningsprocessen. Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden kan överklagas till regeringen. Överklagandet lämnas då till Migrationsöverdomstolen som ska hålla muntlig förhandling och yttra sig till regeringen. Om det enligt Migrationsöverdomstolen finns verkställighetshinder blir detta ställningstagande bindande för regeringen. Systemet med yttrande från Migrationsöverdomstolen gäller inte säkerhetsärenden enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2001:82">(2001:82)</a> om svenskt medborgarskap.</p> <p>Den nya utlänningslagen i övrigt</p> <p>De olika grunderna för uppehållstillstånd skiljs åt tydligare och skyddsgrunderna får en mer framträdande plats än i 1989 års utlänningslag. Skyddsbestämmelserna avser också den som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp. Sådana omständigheter kunde tidigare endast leda till uppehållstillstånd av humanitära skäl.</p> <p>Humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd finns inte i den nya utlänningslagen. Om inte någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd är tillämplig kan undantagsvis uppehållstillstånd meddelas om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. En samlad bedömning ska i sådana fall göras, vid vilken särskilt sökandens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet ska beaktas. Det tydliggörs i lagen att för barn behöver omständigheterna inte vara av samma allvar och tyngd för att uppehållstillstånd ska meddelas.</p> <p>Tidigare kunde den som fått avslag på sin asylansökan och i samband därmed fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut göra en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) hos Utlänningsnämnden. Denna ordning har upphört. Migrationsverket prövar i stället på eget initiativ nya omständigheter som kommer fram på verkställighetsstadiet. Dessutom kan utlänningen själv åberopa sådana nya omständigheter som gäller behovet av skydd. En ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan då under vissa förutsättningar komma till stånd. Ett beslut av Migrationsverket att inte bevilja ny prövning kan överklagas.</p> <p>Syften med reformen</p> <p>Syftet med reformen var att uppnå en ökad öppenhet och rättssäkerhet i asylprocessen genom att låta överprövningen ske i domstol.</p> <p>Som grundläggande krav på den nya instans- och processordningen framhölls i lagstiftningsarbetet - ökad öppenhet i asylprocessen - möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande - tvåpartsprocess vid överklagande - skyndsam handläggning - tyngdpunkten i asylprocessen i första instans - en utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och processordningen.</p> <p>Ökad öppenhet i asylprocessen</p> <p>Den nya instans- och processordningen förutsattes medföra ökad öppenhet i asylprocessen genom införandet av en domstolsprövning (prop. 2004/05:170 s. 105, bet. 2004/05:SfU17 s.14).</p> <p>Möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande</p> <p>Bestämmelsen om muntlig förhandling i instans- och processordningen motsvarar bestämmelserna i 9 § förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>. Särskilda regler gäller därutöver för EES-medborgare och medborgare i Schweiz och deras respektive familjemedlemmar. Bestämmelsen bedömdes ge förutsättningar för ett ökat inslag av muntlig förhandling jämfört med den ordning som gällde för Utlänningsnämnden (prop. 2004/05:170 s. 129 f.). Barn ska höras när frågor om tillstånd ska bedömas och barnet berörs av beslutet, om det inte är olämpligt (1 kap. 11 § utlänningslagen). Med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen är prejudikatinstans gäller för denna domstol en mer begränsad ordning för muntlig förhandling, motsvarande vad som gäller för Regeringsrätten enligt förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a>.</p> <p>Tvåpartsprocess vid överklagande</p> <p>Införandet av en tvåpartsprocess motiverades av att en sådan ordning gynnar utredningen i målet eller ärendet. I en tvåpartsprocess blir processmaterialet fylligare genom parternas försorg. Den enskilda parten kan också vinna på att att Migrationsverket är part i processen vid ett överklagande. Genom den beslutande myndighetens agerande som part kan den enskilde få bättre kunskap om på vilka grunder beslutet fattats i de fall detta varit otillräckligt motiverat eller den enskilde haft svårt att fullt ut förstå beslutsmotiveringen (a. prop. s. 105).</p> <p>Skyndsam handläggning</p> <p>Det är av stor betydelse att domstolarna kan handlägga målen skyndsamt med tanke på vad väntan på ett beslut innebär i framför allt psykiskt lidande för den enskilde men också i kostnader för samhället (a. prop. s. 106).</p> <p>Tyngdpunkten i asylprocessen i första instans</p> <p>Tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ska liksom inom andra rättsområden ligga i första instans, dvs. i Migrationsverket (a. prop. s. 153 f.). Utredningen i ett ärende måste vara fullständig. Den enskilde kan annars gå miste om en överprövning i egentlig mening. Det är vidare en förutsättning för att en rättssäker prövning ska kunna ske hos överinstansen inom rimlig tid. En utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och processordningen</p> <p>De övergripande krav som ställdes på den nya utlänningslagen var följande:</p> <p>- Tydlighet och överskådlighet. En mängd större förändringar hade vid olika tillfällen skett i 1989 års utlänningslag, vilka gjort att lagen kunde uppfattas som svårtillgänglig. Detta i förening med de omfattande förändringarna av instans- och processordningen ledde till bedömningen att en ny utlänningslag behövdes för att få en god struktur och en tydligare lagtext.</p> <p>- Fokus på skyddsbestämmelserna. Som ett inslag i den nya strukturen riktades fokus på skyddsbestämmelserna. I princip samtliga skyddsrelaterade grunder för uppehållstillstånd fördes samman. En viktig aspekt var att motverka att frågan om uppehållstillstånd på grund av icke skyddsrelaterade omständigheter av humanitärt slag uppfattades som en flyktingpolitisk och flyktingrättslig fråga.</p> <p>- Tillräcklig precisering av de materiella bestämmelserna. Enligt den tidigare ordningen kunde regeringen ge vägledning om tillämpningen av utlänningslagen om enskilda ärenden i detta syfte överlämnades av myndigheterna. Eftersom regeringen i den nya instansordningen inte längre har en sådan funktion, eftersträvades att få utlänningslagens bestämmelser tillräckligt preciserade så att inte rättsbildning som bör ske genom lagstiftning överlåts till rättstillämpningen (a. prop. s. 103 f.).</p> <p>Resursbehoven</p> <p>Finansieringen av den nya verksamheten baserades på antagandet om ca 17 500 mål per år hos migrationsdomstolarna, varav 8 100 asylmål. Migrationsöverdomstolens årliga målvolym antogs komma att uppgå till knappt 75 procent av antalet inkomna mål till migrationsdomstolarna. Personalbehovet beräknades till knappt 400 personer vid migrationsdomstolarna och drygt 130 personer hos Migrationsöverdomstolen. Domstolarna har vidare under tre år fått särskilda medel för avarbetningen av de utlännings- och medborgarskapsmål som övertogs när reformen trädde i kraft.</p> <p>Överlämnande av ärenden till migrationsdomstolarna</p> <p>I planeringen av övergången till den nya instans- och processordningen beräknades att Utlänningsnämnden skulle komma att överlämna 7 640 ärenden, varav 6 000 asylärenden. Efter att Utlänningsnämndens ärendebalanser arbetats ned överlämnade Utlänningsnämnden vid sin nedläggning den 30 mars 2006 till migrationsdomstolarna 3 080 ärenden (om ca 4 100 personer), varav ca 1 400 var asylärenden (om ca 1 850 personer).</p> <p>Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna</p> <p>Under hösten 2006 uppmärksammades skillnader i bifallsfrekvens mellan migrationsdomstolarna. Det noterades också att muntlig förhandling förekom i olika utsträckning vid de tre domstolarna. Migrationsdomstolarna beslutade därför gemensamt att genomföra en kartläggning och en analys av detta. Undersökningen är redovisad i Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna, rapport 2007-05-31. Av redovisningen framgår att det finns ett antal felkällor och att möjligheten att dra säkra slutsatser är mycket begränsad. Utifrån dessa förutsättningar har analysen ändå pekat på flera faktorer som möjliga förklaringar till skillnaden i bifallsfrekvens.</p> <p>Utvärdering av reformen</p> <p>Införandet av den nya instans- och processordningen är den till verksamhetens omfattning största migrationspolitiska förändring som beslutats och en av de största som skett av domstolsväsendet på lång tid. Den gäller beslut av myndigheter och domstolar som är av stor vikt för enskilda och som är av grundläggande betydelse för migrationspolitiken i dess helhet. Kostnaderna för den nya instans- och processordningen är avsevärda.</p> <p>Redan i propositionen uttalas att det borde göras en övergripande utvärdering av hela reformen (a. prop. s. 262). Beträffande frågan om vilken myndighet som ska förordna offentligt biträde i första instans uppmärksammades särskilt principen att det är den myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde (a. prop. s. 241). I propositionen framhålls emellertid att det framförts kritik mot att Migrationsverket förordnar offentliga biträden i de ärenden som handläggs hos verket. En utvärdering borde därför ske snarast efter det att den nya ordningen genomförts och delredovisas inom ramen för den övergripande utvärderingen (a. prop. s. 243). Socialförsäkringsutskottet förutsatte också i sin behandling av propositionen att så skulle ske (bet. 2004/05:SfU17 s. 23).</p> <p>Det är således angeläget att nu utvärdera reformen.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Det grundläggande syftet med utredningen är att klarlägga hur den nya instans- och processordningen uppfyller de grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande (prop. 2004/05:170 s. 105 f och 153 f.). Ett annat syfte med utredningen är att få underlag för ställningstaganden om och i så fall vilka - förändringar eller andra åtgärder som behöver vidtas rörande instans- och processordningen eller utlänningslagen i övrigt. Det är ännu tidigt att dra mer definitiva slutsatser om utfallet av reformen. Utredaren ska därför försöka särskilja förhållanden som kan vara av tillfällig art i en genomförande- och inledningsfas och vad som kan antas vara mer bestående förhållanden.</p> <p>Utredaren ska föreslå de författningsförändringar och andra åtgärder som utvärderingen visar behov av.</p> <p>Den nya instans- och processordningen</p> <p>Har öppenheten i asylprocessen ökat?</p> <p>I vilken utsträckning öppenheten ökat i asylprocessen får främst bedömas med utgångspunkt från utvärderingen av tvåpartsprocessen och möjligheten till muntlig förhandling.</p> <p>Ett annat sätt att öka öppenheten bedömdes vara att öka den allmänna tillgången till sådan landinformation som ligger till grund för besluten i asylärendena (a. prop. s. 156 f.). Av intresse är också i vilken utsträckning instanserna uttryckligen hänvisar till sådan landinformation. Utredaren ska belysa i vilken utsträckning den eftersträvade ökade öppenheten har uppnåtts vad gäller landinformationen.</p> <p>Uppgift som rör utlänning omfattas under vissa förutsättningar av sekretess hos alla myndigheter, se 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>. I verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap gäller enligt samma paragrafs andra stycke sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Regeringsrätten har i en dom den 16 februari 2007 (mål nr 4582-06) slagit fast att 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen är tillämpligt även hos migrationsdomstolarna. Om uppgifter som omfattas av sekretess hos en domstol förebringas vid en förhandling inför öppna dörrar eller tas in i en dom eller i ett beslut upphör dock som huvudregel sekretessen att gälla för uppgiften i målet eller ärendet (12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen). Utredaren ska redovisa och belysa hur bestämmelserna i 7 kap. 14 § sekretesslagen tillämpas av Migrationsverket och domstolarna i mål enligt utlänningslagen samt hur bestämmelserna i 12 kap. 3 och 4 §§ sekretesslagen tillämpas i sådana mål hos domstolarna. Utredaren ska analysera i vad mån tillämpningen kan tänkas ha påverkat de asylsökandes uppgiftslämnande i samband med ansökningen eller senare under asylprocessen. Kammarrätten i Stockholm har vidare framfört att det finns skäl att i ett visst avseende göra undantag från migrationsdomstolarnas diarieföringsskyldighet när det gäller utlänningsmål och säkerhetsärenden (dnr Ju2006/4244/L6). Utredaren ska analysera denna fråga.</p> <p>Hur har möjligheten till muntlig förhandling vid överklagande använts?</p> <p>Utredaren ska analysera tillämpningen av de aktuella bestämmelserna om muntlig förhandling i domstolarna. Inställningen till och erfarenheterna av muntlig förhandling hos de sökande och deras offentliga biträden ska om möjligt redovisas.</p> <p>Inte minst de ökade möjligheterna till muntlig förhandling förväntades öka behovet av bl.a. rättstolkar. Åtgärder för att öka tillgången på kvalificerade tolkar har vidtagits. Avsikten har varit att få till stånd en sammanhållen tvåårig grundutbildning för tolkar. Utredaren ska redovisa och belysa behov, tillgång och användande av tolkar i den nya instans- och processordningen.</p> <p>Har tvåpartsprocessen vid överklagande fungerat på avsett sätt?</p> <p>Utredaren ska undersöka om tvåpartsprocessen i domstolarna fungerar på avsett sätt. Hur Migrationsverket fullgjort sin roll som part ska klarläggas, exempelvis hur verket fört processerna vid de olika migrationsdomstolarna och i vilken utsträckning verket medverkat i rättsbildningen genom överklaganden till Migrationsöverdomstolen. I sammanhanget ska även verksamheten med omprövning av beslut i samband med inkommet överklagande belysas.</p> <p>Vidare förutsattes, att parterna i de enskilda ärendena skulle förse domstolarna med nödvändig information om förhållandena i berörda länder (a. prop. s. 156 f.). Utredaren ska redovisa hur detta har fungerat.</p> <p>Har kravet på skyndsam handläggning uppfyllts?</p> <p>Enligt 16 kap. 4 § utlänningslagen ska domstolarna handlägga mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar skyndsamt. I regleringsbreven avseende Migrationsverket för åren 2006 och 2007 har angetts mål med de tidsfrister inom vilka myndigheten ska fatta beslut över vissa kategorier ansökningar. Mot bakgrund av att det i den nya ordningen införts en tredje instans och med beaktande av den ökade möjligheten till muntlig handläggning i processen ska utredaren klarlägga hur kravet på skyndsam handläggning uppfylls i den nya instans- och processordningen.</p> <p>Har tyngdpunkten i asylprocessen legat i första instans?</p> <p>Utredaren ska redovisa i vad mån Migrationsverket under den inledande utredningsfasen förmår klarlägga alla relevanta omständigheter. Bland dessa har frågan om den sökandes medborgarskap och andra identitetsfrågor central betydelse.</p> <p>I samband med analysen av Migrationsverkets verksamhet som första instans ska utredaren även redovisa och belysa på vilket sätt verkets uppgift att vara central utlänningsmyndighet påverkats av den nya instans- och processordningen. Förutsättningarna har förändrats genom att viss samordning som tidigare skett mellan Migrationsverket och Utlänningsnämnden inte längre är möjlig när överprövning sker i domstol.</p> <p>Hur har praxisbildningen fungerat?</p> <p>Utredaren ska belysa hur praxis utvecklas i den nya instans- och processordningen genom avgöranden av Migrationsöverdomstolen. I den utsträckning praxis utvecklats enbart genom beslut av migrationsdomstolarna eller Migrationsverket ska även detta belysas.</p> <p>Utredaren ska också undersöka hur information om praxis förmedlas inom verket och domstolarna.</p> <p>Övriga processuella frågor som ska utredas</p> <p>För domstolarna gäller vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av utlänningslagen. Strävan har varit att förfarandena i så stor utsträckning som möjligt ska vara överensstämmande (a. prop. s. 112). Sista instans inom de allmänna förvaltningsdomstolarna är Regeringsrätten medan Migrationsöverdomstolen är sista instans för utlännings- och medborgarskapsärenden. Utredaren ska, om han eller hon finner anledning till det, belysa detta förhållande, t.ex. om Migrationsöverdomstolen fått avgöra processuella frågor där förvaltningsprocessuell vägledning av Regeringsrätten saknats.</p> <p>Bestämmelserna om rättens sammansättning i lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om allmänna förvaltningsdomstolar gäller även i mål enligt utlänningslagen. Det innebär att rätten i migrationsdomstolen som huvudregel består av såväl lagfarna ledamöter som nämndemän. Mål kan i viss utsträckning avgöras av en lagfaren domare ensam. Erfarenheterna av hur domstolarna tillämpat reglerna om rättens sammansättning ska belysas av utredaren.</p> <p>För Migrationsöverdomstolen finns i 16 kap. 3 § utlänningslagen en möjlighet till förstärkt sammansättning med sju lagfarna ledamöter. Syftet är att främja en enhetlig praxisbildning. Utredaren ska redovisa och belysa erfarenheterna av den ordning som nu gäller och, om han eller hon finner skäl för det, föreslå justeringar.</p> <p>Enligt 2 § lagen <a href="https://lagen.nu/1996:1620">(1996:1620)</a> om offentligt biträde är det den myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt biträde. Utredaren ska redovisa och belysa erfarenheterna av den nu rådande ordningen att Migrationsverket förordnar offentligt biträde samt i vilken utsträckning verket förordnar om biträde med tillämpning av 18 kap. 1 § utlänningslagen. Utredaren ska, om det finns anledning till detta, lägga fram förslag till förändringar.</p> <p>Utredaren ska vidare överväga om det finns skäl och behov av att Migrationsöverdomstolen ges möjlighet att bevilja prövningstillstånd begränsat till att gälla viss del av det beslut som den fullföljda talan avser (partiellt prövningstillstånd).</p> <p>Vid tillämpningen av den nya ordningen har begreppet "handläggande myndighet" vållat vissa problem. Begreppet kan behöva tydliggöras i de fall beslut om förvar och uppsikt har överklagats (jfr 10 kap. 12-17 §§ utlänningslagen). I frågor om förvar har det även noterats oklarheter i lagstiftningen beträffande kravet på muntlig förhandling och beräkningen av frister för ny prövning av förvarsfrågan efter överklagande. Utredaren ska analysera dessa frågor och lämna de förslag som analysen föranleder.</p> <p>Utredaren får uppmärksamma även andra frågor av processuell eller annan karaktär som aktualiseras.</p> <p>Vissa organisatoriska frågor</p> <p>Dimensionering av verksamheterna</p> <p>Utredaren ska redovisa kostnadsutfallet för instans- och processordningen som helhet, bedöma om olika verksamheter bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt och om de är rätt dimensionerade i förhållande till uppdragen och mängden ärenden samt lämna de förslag som övervägandena föranleder.</p> <p>Migrationsverkets organisation</p> <p>Utredaren ska redovisa och bedöma hur Migrationsverkets organisation anpassats till instans- och processordningen samt lämna de förslag som övervägandena föranleder.</p> <p>Verksamhetens organisatoriska inordning i domstolarna</p> <p>Erfarenheterna av hur migrationsmålen inordnats i länsrätterna och Kammarrätteni Stockholm ska redovisas, liksom domstolarnas beredskap för att tillgodose de behov av snabb anpassning som de nya målkategorierna återkommande väntas ställa.</p> <p>Den nya utlänningslagens bestämmelser i övrigt</p> <p>Övergripande krav på den nya utlänningslagen</p> <p>Vid utformningen av den nya utlänningslagen eftersträvades tydlighet och överskådlighet. Utredaren ska klarlägga i vilken utsträckning den åsyftade tydligare åtskillnaden mellan olika grunder för uppehållstillstånd uppnåtts, genom bl.a. de vidare bestämmelserna om skyddsbehövande i övrigt (4 kap. 2 § första stycket 3 utlänningslagen). Om så är möjligt ska det även redovisas på vilket sätt ansökningarnas utformning och hur de sökande i övrigt för sin talan påverkats av den tydligare åtskillnaden i lagen mellan skyddsrelaterade och icke skyddsrelaterade omständigheter.</p> <p>Utredaren ska vidare belysa om de materiella bestämmelserna i utlänningslagen är tillräckligt preciserade för att vara lämpade för domstolsprövning. Om det finns anledning ska utredaren lämna förslag till ytterligare preciseringar.</p> <p>Om utredaren vid sin utvärdering i övrigt finner otydligheter och andra liknande brister ska han eller hon lämna förslag till hur dessa ska undanröjas.</p> <p>Hur har rekvisitet synnerligen ömmande omständigheter tillämpats?</p> <p>Möjlighet till uppehållstillstånd på grund av icke skyddsrelaterade humanitära skäl fanns tidigare inom ramen för 2 kap. 4 § första stycket 5 i 1989 års utlänningslag. Utredaren ska analysera hur bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 § utlänningslagen) tillämpats. Utredaren ska därvid se närmare på om uttrycket synnerligen ömmande omständigheter fått den undantagskaraktär som var avsikten (jfr s. 185).</p> <p>Hur har den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder fungerat?</p> <p>Den tidigare ordningen i 1989 års lag, med prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning under förutsättning att omständigheterna inte prövats tidigare, ansågs ofta fördröja återvändandet. Verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslutet förhindrades dock i sig inte av en ny ansökan, om inte beslutet inhiberades. Oavsett om inhibition meddelades av Utlänningsnämnden kom dock självmant återvändande eller verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet i många fall inte att ske innan den nya ansökan prövats.</p> <p>Den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder innebär att om det kommer fram nya omständigheter ska Migrationsverket självmant pröva om de utgör hinder mot verkställighet (12 kap. 18 § utlänningslagen). Åberopar utlänningen nya omständigheter som kan antas utgöra sådant verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen, dvs. vid bland annat risk för dödsstraff, tortyr eller förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, ska Migrationsverket under vissa förutsättningar ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i verkställighetsärendet (12 kap. 19 § utlänningslagen). Om Migrationsverket beslutar att inte ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning kan detta beslut överklagas.</p> <p>Utredaren ska kartlägga tillämpningen av de nya reglerna om verkställighetshinder. Utredaren ska bedöma vilket behov bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen visat sig fylla utöver vad som gäller enligt 12 kap. 18 § samma lag samt om det finns skäl att i något avseende ändra bestämmelserna. Utredaren ska undersöka det förhållandet att en särskild bestämmelse i utlänningslagen saknas om inhibition av ett beslut om avvisning eller utvisning inom ramen för handläggningen i ett överklagat mål avseende ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.</p> <p>Vilken effekt har de nya bestämmelserna om avvisning och utvisning fått?</p> <p>Enligt 1989 års utlänningslag fick avvisning på materiella grunder inte ske senare än tre månader efter ankomsten till Sverige. Enligt den nu gällande utlänningslagen (8 kap. 5 §) ska beslut om avvisning fattas inom tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige. För beslut som fattas senare används uttrycket utvisning. Utredaren ska klarlägga vilken betydelse denna förändring fått för tillämpningen av vissa bestämmelser som förts över oförändrade från 1989 års lag, t.ex. 8 kap. 6 § och 19 kap. 5 § gällande utlänningslag.</p> <p>EG-rätten och utlänningslagen</p> <p>Sverige har genomgått och genomgår fortfarande en process med allt fler EG-direktiv och överordnade förordningar inom utlänningsrättens område. Utredaren ska analysera förhållandet mellan utlänningslagen och sådana överordnade EG-instrument, exempelvis förordningen (EG) nr 343/2003 (den s.k. Dublinförordningen) och förordningen (EG) nr 562/2006 om en kodex om Schengengränserna.</p> <p>Ekonomiska konsekvenser m.m.</p> <p>Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Särskild vikt ska läggas vid att redovisa de ekonomiska konsekvenserna samt förslag till finansiering i de delar där redovisade förslag innebär ökade kostnader för det allmänna.</p> <p>Samråd m.m.</p> <p>Utredaren ska rörande frågor om sekretess i asylärenden samråda med den särskilda utredare som har i uppdrag att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (Dir. 2007:120).</p> <p>Utredaren ska ha tillgång till en referensgrupp bestående av representanter för frivilligorganisationer.</p> <p>Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att yttra sig.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009. Frågorna rörande förordnande av offentligt biträde och sekretess i asylärenden ska redovisas i ett delbetänkande senast den 30 juni 2008.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:120/ 2007-08-23T12:00:00+01:00 2007-08-23T12:00:00+01:00 2007:120 Insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 23 augusti 2007</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. Utredaren ska överväga</p> <p>- hur stark den s.k. förundersökningssekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör vara,</p> <p>- hur långtgående en misstänkts, en tilltalads respektive en dömd persons rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat utredningsmaterial bör vara,</p> <p>- i vilken utsträckning domstolsbeslut, som meddelas under en förundersökning och vid övrig handläggning av brottmål, ska kunna omfattas av sekretess och</p> <p>- om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i studiesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex. en polismyndighets operativa verksamhet, under tystnadsplikt.</p> <p>Utredaren ska lämna de förslag till författningsändringar som utredaren anser vara behövliga.</p> <p>Förundersökningssekretess till skydd för enskilda</p> <p>Gällande rätt</p> <p>Den sekretess som gäller i polismyndigheternas, Åklagarmyndighetens, Ekobrottsmyndighetens och vissa andra myndigheters, t.ex. Skatteverkets och Tullverkets, brottsbekämpande verksamhet regleras huvudsakligen i 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>.</p> <p>Enligt 5 kap. 1 § gäller sekretess till skydd för den brottsbekämpande verksamhetens intressen. Sekretessen gäller som huvudregel med ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Uppgifterna omfattas således av sekretess endast om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgifterna röjs.</p> <p>Enligt 9 kap. 17 § gäller sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden i bl.a. utredningar enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (första stycket 1), angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förbygga brott (första stycket 2), åklagarmyndighets, polismyndighets, Skatteverkets, Statens kriminaltekniska laboratoriums, Tullverkets eller Kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (första stycket 4), register som förs av Rikspolisstyrelsen enligt polisdatalagen <a href="https://lagen.nu/1998:622">(1998:622)</a> eller som annars behandlas där med stöd av samma lag (första stycket 6), register som förs enligt lagen om misstankeregister <a href="https://lagen.nu/1998:621">(1998:621)</a> (första stycket 7), register som förs av Skatteverket enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1999:90">(1999:90)</a> om behandling av personuppgifter vid Skatteverkets medverkan i brottsutredningar eller som annars behandlas där med stöd av samma lag (första stycket 8) samt i register som förs av Tullverket enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2005:787">(2005:787)</a> om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet eller som annars behandlas där med stöd av samma lag (första stycket 10). Sekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållande gäller sedan den 1 april 1999 som huvudregel med ett s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. det gäller sekretess för sådana uppgifter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Presumtionen är således att uppgifterna omfattas av sekretess.</p> <p>Vissa undantag från sekretess enligt 9 kap. 17 § finns i 9 kap. 18 § sekretesslagen. Där föreskrivs bl.a. att sekretessen inte gäller åklagarens beslut huruvida åtal ska väckas, beslut att förundersökning inte ska inledas samt beslut att förundersökning ska läggas ned (första stycket 1). Vidare föreskrivs att sekretessen som huvudregel upphör att gälla om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal (andra stycket).</p> <p>I verksamhet som avser förande av eller uttag ur register enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1998:620">(1998:620)</a> om belastningsregister och vissa andra register gäller enligt 7 kap. 17 och 18 §§ sekretesslagen absolut sekretess.</p> <p>Bakgrund till 1999 års ändring</p> <p>Före den 1 april 1999 gällde absolut sekretess för uppgifter i polisregister. I den brottsbekämpande verksamheten i övrigt gällde sekretess till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden med ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen var att sådana uppgifter var offentliga. Skälen till att sekretessbestämmelserna ändrades hade samband med införandet av personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a>, PUL, och den reformering av polisregisterlagstiftningen som skedde i samband därmed.</p> <p>Innan PUL trädde i kraft den 24 oktober 1998 fick uppgifter i förundersökningar eller i underrättelseverksamhet inte behandlas med hjälp av automatisk databehandling annat än med Datainspektionens tillstånd. Införandet av PUL innebar att polisen fick större möjligheter till automatiserad behandling av uppgifter i förundersökningar och andra utredningar. I betänkandet Polisens register (SOU 1997:65), som föregick införandet av bl.a. polisdatalagen, lagen om misstankeregister och lagen om belastningsregister, föreslogs att sekretess till skydd för enskilda skulle gälla med ett omvänt skaderekvisit för uppgifter i polisens register, för uppgifter i verksamheten för databehandling inom rättsväsendets informationssystem samt för uppgifter om att en person är dömd för brott eller kan antas ta befattning med brottslig verksamhet. I övrigt skulle sekretess till skydd för enskilda alltjämt gälla med ett rakt skadrekvisit.</p> <p>I den efterföljande propositionen, Polisens register (prop. 1997/98:97), föreslogs emellertid en annan lösning. Den absoluta sekretessen bibehölls för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i belastningsregistret och vissa andra register (7 kap. 17 och 18 §§ sekretesslagen). För uppgifter i de register som förs enligt lagen om misstankeregister och de register som förs av Rikspolisstyrelsen enligt polisdatalagen eller som annars behandlas där med stöd av samma lag föreslogs ett omvänt skaderekvisit (9 kap. 17 § första stycket 6 och 7 sekretesslagen). Eftersom uppgifter som ingår i automatiserade behandlingar blir mer känsliga från integritetssynpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt ansågs det vara en lämplig ordning att samma skaderekvisit skulle gälla i förundersökningar som i de register som förs till stöd för förundersökningsverksamheten. En fördel med den föreslagna lösningen angavs i propositionen vara att gränsdragningen mellan om en uppgift ingår i t.ex. ett kriminalunderrättelseregister eller i en automatiserad behandling av uppgifter i en särskild undersökning i kriminalunderrättelseverksamhet inte skulle få någon praktisk betydelse i sekretesshänseende (prop. 1997/98:97 s. 70 f.). Ändringarna trädde i kraft den 1 april 1999 (bet. 1997/98:JuU20, rskr. 1997/98:276, SFS 1998:624 och 1999:93).</p> <p>Kritik mot det omvända skaderekvisitet samt senare ändringar i 9 kap. 17 § sekretesslagen</p> <p>Införandet av det omvända skaderekvisitet i 9 kap. 17 § sekretesslagen kritiserades av Ekosekretessutredningen i betänkandet Ekonomisk brottslighet och sekretess (SOU 1999:53) omedelbart efter att ändringen hade trätt i kraft. Utredningen ansåg att vändningen av skaderekvisitet skulle få negativa effekter i en mängd olika avseenden, bl.a. för polisens och åklagarnas möjligheter att lämna ut uppgifter till enskilda, t.ex. brottsoffer och misstänkta (a.a. s. 489 f.).</p> <p>I propositionen Skadelidandes rätt att ta del av uppgifter ur nedlagda förundersökningar m.m. (prop. 2000/01:109) konstaterade regeringen att införandet av det omvända skaderekvisitet i 9 kap. 17 § hade medfört att skadelidande hade fått försämrade möjligheter att ta del av sådana uppgifter i en förundersökning som de kunde ha behov av för att kunna ta tillvara sin rätt (a. prop. s. 13 f.). Ekobrottsmyndigheten och Riksåklagaren hade under remissbehandlingen av den departementspromemoria som låg till grund för den sistnämnda propositionen framfört att ett samlat grepp om frågan om misstänktas och målsägandes rätt till insyn i förundersökningar hade varit att föredra framför de begränsade förslag till sekretessbrytande regler till förmån för skadelidande som hade lämnats i promemorian. Regeringen delade i propositionen i och för sig uppfattningen att en helhetslösning hade varit att föredra men ansåg att den situation som uppkommit var så akut att det var motiverat att föreslå en begränsad reform. Vissa sekretessbrytande regler till förmån för skadelidande föreslogs därför i 9 kap. 17 § sekretesslagen. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2001 (prop. 2000/01:109, bet. 2000/01:KU17, rskr. 2000/01:235).</p> <p>I propositionen Några frågor om sekretess m.m. (prop. 2003/04:98) påpekades att införandet av det omvända skaderekvisitet bl.a. hade fått till konsekvens att domstolarna i större utsträckning än vad som tidigare varit fallet höll häktningsförhandlingar och andra förhandlingar under förundersökningen, t.ex. förhandlingar om beslag och kvarstad, inom stängda dörrar när uppgifter om den misstänktes personliga och ekonomiska förhållanden förebringades. Det hade också visat sig att domstolarna tillämpade sekretessbestämmelsen på olika sätt, exempelvis i frågan om den misstänktes namn kunde skrivas på en uppropslista eller offentliggöras i samband med att parterna kallades in till förhandlingen. I propositionen föreslogs därför att sekretessen för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i domstolarnas rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet skulle gälla med ett rakt skaderekvisit. När det gällde uppgift om vem som är misstänkt vid en förhandling om användande av tvångsmedel föreslogs att sekretessen skulle gälla med ett rakt kvalificerat skaderekvisit, dvs. en sådan uppgift skulle omfattas av sekretess endast om det kunde antas att fara uppkom för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsattes för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjdes. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2004 (prop. 2003/04:93, bet. 2003/04:KU17, rskr. 2003/04:256).</p> <p>Riksdagens ombudsmän (JO) har i en framställan till regeringen påpekat att de år 1999 genomförda ändringarna i 9 kap.17 § har fått icke önskvärda följder även i fråga om JO:s tillsynsverksamhet. Om en justitieombudsman i sin tillsyn över offentlig verksamhet har beslutat att inleda en förundersökning tillämpas 9 kap. 17 § också hos JO (11 kap. 4 § femte stycket sekretesslagen). JO anser att 1999 års lagändring har fått till följd att uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden med anknytning till pågående förundersökningsärenden hos JO måste hemlighållas i större utsträckning än vad som är motiverat med hänsyn till principen om största möjliga öppenhet hos JO. Enligt JO är det nödvändigt att återgå till rättsläget före 1999 års ändringar vad gäller sekretessen hos JO (Ju2002/7096).</p> <p>Närmare om behovet av utredning</p> <p>Som tidigare har nämnts har i förarbetena till 9 kap. 17 § - som skäl för införandet av ett omvänt skaderekvisit - anförts att införandet av PUL medfört att polisen fått möjlighet till automatiserad handläggning av förundersökningar och andra utredningar samt att uppgifter som ingår i automatiserade behandlingar blir mer känsliga ur integritetssynpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt (prop. 1997/98:97 s. 70 f.).</p> <p>Att uppgifter som behandlas automatiserat anses vara mer känsliga från integritetssynpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt beror bl.a. på de möjligheter att sammanställa uppgifter som en automatiserad behandling erbjuder. Av integritetsskäl regleras därför myndigheternas möjligheter att behandla personuppgifter automatiserat i s.k. registerförfattningar. Att en uppgift är känslig från integritetssynpunkt kan utgöra skäl för sekretess, men eftersom varje sekretessbestämmelse utgör ett undantag från offentlighetsprincipen måste sekretessintresset alltid vägas mot intresset av insyn i den aktuella verksamheten när frågan om en sekretessreglerings närmare utformning övervägs. Härtill kommer att den tekniska utvecklingen har lett till att det numera snarare är regel än undantag att en myndighet behandlar personuppgifter automatiserat. Enbart det faktum att personuppgifter behandlas automatiserat kan därför inte utgöra ett tillräckligt skäl för att det ska gälla sekretess för uppgifterna och än mindre att sekretessen ska gälla med ett omvänt skaderekvisit.</p> <p>När det gäller det ytterligare skäl som i förarbetena anförts för införandet av ett omvänt skaderekvisit i 9 kap. 17 §, dvs. att den valda lösningen innebär att det inte uppstår några gränsdragningsproblem i sekretesshänseende mellan uppgifter i sådana register som anges i 9 kap. 17 § och uppgifter som behandlas automatiserat i sådana verksamheter som anges i samma paragraf (prop. 1997/98:97 s. 71), kan följande anmärkas. Uppgifter i register anses vara känsligare från integritetssynpunkt än uppgifter som behandlas i t.ex. löpande text. När det ska bedömas om och i så fall med vilken styrka sekretess bör gälla för uppgifter i ett register måste hänsyn även tas till karaktären av de uppgifter som registreras och till det intresse av insyn som kan föreligga beträffande uppgifterna i registret. Avvägningen mellan integritetsaspekterna och insynsintresset har lett till att sekretessregleringen utformats så att uppgifter i vissa register omfattas av starkare sekretess än motsvarande uppgifter i andra handlingar. Teknikutvecklingen har visserligen lett till att det numera är svårt att dra en skarp gräns mellan register och uppgifter som behandlas automatiserat på annat sätt, men det kan finnas tungt vägande skäl som medför att en sådan gränsdragning ändå måste göras. I PUL undantas t.ex. behandling av personuppgifter i ostrukturerat material, bl.a. löpande text och enstaka ljud- och bildupptagningar, från de flesta av personuppgiftslagens detaljerade hanteringsregler. För sådana uppgifter gäller i stället en s.k. missbruksmodell, dvs. sådana uppgifter får behandlas utan andra restriktioner än att den registrerades personliga integritet inte får kränkas. Härtill kommer att avvägningen mellan sekretess- och insynsintresset kan falla olika ut i olika verksamheter eller i olika delar av en verksamhet. Det som i förarbetena anförts beträffande gränsdragningsproblemen kan mot denna bakgrund inte tillåtas vara avgörande för hur stark sekretessen bör vara för en uppgift när den å ena sidan förekommer i ett register och när den å andra sidan förekommer i t.ex. en förundersökning.</p> <p>Det ovan sagda visar att de skäl som i förarbetena anförts för införandet av ett enhetligt omvänt skaderekvisit i 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen inte i sig är tillräckliga för att motivera att det omvända skadrekvisitet ska bibehållas be- träffande alla de i den paragrafen reglerade verksamheterna. Den diskussion som har pågått sedan 1999 och som föranlett de senaste ändringarna i paragrafen visar att intresset av insyn i de där reglerade verksamheterna är mycket stort och att en tillräckligt noggrann avvägning mellan sekretessintresset och intresset av insyn inte utfördes vid 1999 års ändring. Det finns därför ett behov av att se över sekretessregleringen i detta avseende.</p> <p>Som JO har påpekat ställs det särskilt stora krav på insyn i JO:s verksamhet (jfr 11 kap. 4 § sekretesslagen). Mot bakgrund av de skäl JO har anfört i sin framställan finns det ett behov av att utreda om sekretessen till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden bör gälla med ett rakt skaderekvisit hos JO när en justitieombudsman i sin tillsyn över offentlig förvaltning agerar i egenskap av åklagare. Eftersom intresset av insyn i Justitiekanslerns (JK) verksamhet är lika stort som i JO:s verksamhet finns det behov av att utreda om förundersökningssekretessen till skydd för enskilda bör gälla med ett rakt skaderekvisit även när Justitiekanslern agerar i egenskap av åklagare.</p> <p>Även om insynsintresset är särskilt stort i JO:s och JK:s verksamhet är intresset av insyn i förundersökningar generellt sett betydande. En noggrann analys bör därför göras av om det finns skäl att återinföra det raka skaderekvisitet även i förundersökningar som inte leds av JO eller JK.</p> <p>För att översynen ska resultera i ett välavvägt resultat bör det stå utredaren fritt att, i den utsträckning det bedöms vara befogat, se över sekretessen även i övriga verksamheter som regleras i 9 kap. 17 § sekretesslagen.</p> <p>En aspekt som måste beaktas vid översynen av 9 kap. 17 § är det informationsutbyte i brottsbekämpande syfte som förekommer mellan och inom olika myndigheter. På senare år har det t.ex. införts särskilda sekretessbrytande regler i syfte att öka Skatteverkets och Tullverkets brottsenheters tillgång till uppgifter i respektive myndighets fiskala verksamhet (jfr prop. 2004/05:164 och prop. 2005/06:169). I de fiskala verksamheterna gäller absolut sekretess respektive sekretess med ett omvänt skaderekvisit enligt 9 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen. Vidare har andra brottsbekämpande myndigheter numera direktåtkomst till Tullverkets tullbrottsdatabas för vissa särskilt angivna ändamål. De nämnda sekretessbrytande bestämmelserna och bestämmelserna om direktåtkomst har införts med utgångspunkt från att uppgifter i Skatteverkets och Tullverkets fiskala verksamhet skyddas av sekretess med ett omvänt skaderekvisit enligt 9 kap. 17 § hos dessa myndigheters brottsenheter. Vid den analys som bör föregå eventuella förslag till ändringar av skaderekvisitet i 9 kap. 17 § bör således beaktas vilka effekter sådana förslag får för det integritetsskydd som förutsattes vid införandet av ovan nämnda bestämmelser om sekretessgenombrott och direktåtkomst samt om sådana ändringsförslag bör föranleda kompletterande författningsändringar som tar sikte på det nämnda informationsutbytet. Det är här fråga om en avvägning mellan intresset av insyn i bl.a. förundersökningsförfarandet, intresset av att de brottsbekämpande myndigheterna kan bedriva sitt arbete på ett effektivt sätt och den enskildes behov av integritetsskydd. I detta sammanhang bör även beaktas det arbete som pågår inom Europeiska unionens råd för rättsliga och inrikes frågor för att med hjälp av ny teknik förenkla informationsutbytet mellan medlemsstaternas myndigheter i brottsbekämpande syfte samt det arbete inom Financial Action Task Force (FATF) som tar sikte på informationsutbyte mellan olika myndigheter.</p> <p>Partsinsyn</p> <p>Regleringen i förvaltningslagen</p> <p>Regler om parts rätt till insyn i ärenden hos myndigheter finns i förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a>. Enligt 16 § första meningen har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller enligt paragrafens andra mening med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen (se nedan).</p> <p>Enligt 32 § förvaltningslagen gäller vissa bestämmelser i lagen, bl.a. 16 §, inte polismyndigheternas, åklagarmyndigheternas, Skatteverkets, Tullverkets eller Kustbevakningens brottsbekämpande verksamhet. Detta har dock inte tolkats som att partsinsyn skulle vara utesluten i de typer av ärenden som av olika skäl undantagits från tillämpningsområdet för bl.a. 16 §. Frågan om parters rätt till insyn i sådana ärendekategorier bör enligt doktrinen i stället bedömas med ledning av de allmänna syften som ligger bakom 16 § och med hänsyn till vilken typ av ärende det är fråga om (Förvaltningslagen med kommentarer, Hellners och Malmqvist, andra upplagan, 2007, s. 173).</p> <p>Regleringen i rättegångsbalken</p> <p>Då en förundersökning kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet ska den misstänkte enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken (RB) underrättas om misstanken då han eller hon hörs. Den misstänkte och dennes försvarare har därefter rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av vad som har förekommit vid undersökningen. De har vidare rätt att ange den utredning de anser önskvärd och i övrigt anföra vad de anser nödvändigt. Underrättelse härom ska lämnas eller sändas till den misstänkte och dennes försvarare, varvid skäligt rådrum ska beredas dem (s.k.slutdelgivning). Åtal får inte beslutas innan detta har skett. På begäran av den misstänkte eller dennes försvarare ska förhör eller annan utredning äga rum, om detta kan antas vara av betydelse för undersökningen. Om en sådan begäran avslås, ska skälen för detta anges.</p> <p>Den misstänktes rätt att ta del av utredningen innebär inte att han eller hon också har rätt att få en kopia av de handlingar som ingår i materialet. En sådan rätt uppstår först i och med att åklagaren beslutar att väcka åtal (23 kap. 21 § fjärde stycket RB, Rättegångsbalken, Peter Fitger, s. 23:74 c, JO 1964 s. 212, JO:s beslut 2006-07-07, Dnr 2181-2005).</p> <p>Regleringen i sekretesslagen</p> <p>Enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen hindrar sekretess inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda.</p> <p>Enligt andra stycket samma paragraf hindrar sekretess aldrig att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess någon begränsning i parts rätt enligt rättegångsbalken att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende.</p> <p>Enligt förarbetena till sekretesslagen avser undantaget i andra stycket även den rätt som en misstänkt enligt 23 kap. 18 § RB har att ta del av vad som har kommit fram under förundersökning (prop. 1979/80:2 Del A s. 335).</p> <p>Oklarheter avseende partsinsyn</p> <p>Det var tidigare oklart om formuleringen av 14 kap. 5 § första stycket första meningen sekretesslagen, dvs. att sekretess inte hindrar att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet, innebär att bestämmelsen i sig ger en part rätt till insyn eller om den enbart reglerar den kollision som kan uppstå mellan bestämmelser om sekretess och regler om partsinsyn. Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 2001 ref. 27 klargjort att stöd för partsinsyn inte kan hämtas direkt i 14 kap. 5 §, utan att bestämmelsen avser en situation där någon på annan grund har rätt till partsinsyn och att stadgandet då ger vederbörande en rätt till insyn som inte tillkommer någon annan som begär ut en allmän handling. Rätten till partsinsyn måste enligt Regeringsrätten dock inte stödjas på en uttrycklig författningsbestämmelse utan kan framgå av allmänna rättsgrundsatser.</p> <p>När det gäller frågan om sekretess kan upprätthållas gentemot den misstänkte under en förundersökning med stöd av 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen har det länge rått två olika synsätt som har sammanfattats av Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) enligt följande (Ny sekretesslag [SOU 2003:99] s. 190 f.)</p> <p>Enligt det traditionella synsättet är den misstänkte att anse som part under förundersökningen. Rätten till partsinsyn följer av 23 kap. 18 § rättegångsbalken och praxis. Konflikten mellan rätten till partsinsyn och sekretessbestämmelserna löses med hjälp av 14 kap. 5 § sekretesslagen. I samband med slutdelgivningen får den misstänkte del av allt processmaterial. Särskilt känsliga uppgifter som inte utgör processmaterial hemlighålls gentemot den misstänkte även i fortsättningen med stöd av 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen.</p> <p>Enligt det nya synsättet är den misstänkte inte att anse som part i förundersökningen. Till stöd för detta ställningstagande åberopas bl.a. att det av förarbetena till 14 kap. 5 § sekretesslagen framgår att bestämmelsen bara är tillämplig på ärenden i den betydelse som begreppet har i TF och förvaltningslagen samt att förundersökningsförfarandet uteslutande setts som ett faktiskt handlande och inte som ett ärende i sedvanlig bemärkelse. Den misstänktes rätt till insyn i förundersökningsmaterialet regleras enligt detta synsätt uteslutande av 23 kap. 18 § rättegångsbalken. Regleringen i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen är överhuvudtaget inte tillämplig i förhållande till den misstänkte. Den misstänkte har vid slutdelgivningen rätt att ta del av hela utredningsmaterialet (jfr JO 1964 s. 214). Det är således inte möjligt att vid slutdelgivningen i förhållande till den misstänkte och dennes försvarare undanhålla sådant som finns i utredningen även om undersökningsledaren av olika skäl anser att materialet inte ska ingå i förundersökningsprotokollet.</p> <p>Det nya synsättet har enligt OSEK bl.a. JO (JO 1995/96 s. 29), Buggningsutredningen (Om buggning och andra hemliga tvångsmedel [SOU 1998:46]) och Ekosekretessutredningen (Ekonomisk brottslighet och sekretess [SOU 1999:53]) ställt sig bakom. Sistnämnda utredning har bl.a. anfört att det finns behov av att klarlägga förhållandet mellan sekretesslagens reglering och rättegångsbalkens (a.a. s. 417).</p> <p>Regeringsrätten har dock, som OSEK har påpekat, i rättsfallet RÅ 2001 ref. 27 uttalat att det av Regeringsrättens praxis (RÅ 1984 Ab 176, 1992 not. 190 och 1995 ref. 28) framgår att en förundersökning anses utgöra ett av åklagarmyndigheten handlagt ärende, i vilket den misstänkte är part. Den rätt till insyn som den misstänkte enligt denna praxis har i avslutade förundersökningsärenden - under förutsättning att den misstänkte har beaktansvärda skäl för sin begäran om insyn - får enligt Regeringsrätten anses följa av allmänna rättsgrundsatser.</p> <p>När det gäller undantagsregeln i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen, dvs. bestämmelsen om att sekretess inte innebär någon begränsning i parts rätt enligt rättegångsbalken att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende, har OSEK ansett att det inte alltid är så tydligt vad rättegångsbalken föreskriver om partsinsyn i olika frågor och att det inte sällan råder oenighet om hur långt en parts rätt till insyn verkligen sträcker sig. En särskilt viktig fråga i det sammanhanget är hur rätten till partsinsyn förhåller sig till s.k. skyddade personuppgifter. Enligt kommittén finns det skäl att undersöka vilken rätt till insyn som i olika fall ges enligt rättegångsbalken. Först när det klargjorts vilken reell insynsrätt som föreligger enligt rättegångsbalken och när eventuella begränsningar gjorts i rättegångsbalkens regler till skydd för utsatta målsäganden, vittnen m.fl., bör enligt kommittén en ändring i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen övervägas.</p> <p>JO har i ett beslut den 7 juli 2006, JO:s dnr 2181-2005, uttalat att det måste framgå av t.ex. det preliminära förundersökningsprotokollet att handlingar som åklagaren har bedömt sakna betydelse har sorterats bort. När den misstänkte och hans försvarare informeras om att ytterligare utredningsmaterial finns kan de enligt JO avgöra om de vill ta del av det eller inte. JO har vidare framhållit vikten av att en misstänkt får ta del av varje uppgift som skulle kunna ha betydelse för försvaret i förhållande till det åtal som åklagaren står i begrepp att väcka, oavsett om uppgifterna härrör från förundersökningen rörande den misstänkte, från samma förundersökning rörande annan misstänkt gärningsman eller från annan förundersökning. Vad gäller de rättsäkerhetsgarantier som följer av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har JO uttalat att den misstänktes rätt till insyn enligt konventionen inte är absolut. Motstående intressen som kan behöva beaktas är bl.a. risk för hämndaktioner mot vittnen, skydd för andra individers grundläggande rättigheter och skydd för polisiära utredningsmetoder. De svårigheter som kan drabba försvaret genom en begränsning av dessa rättigheter måste dock på ett fullgott sätt motverkas genom andra processuella arrangemang. Det kan enligt JO i vart fall inte komma i fråga att åklagaren själv, efter en avvägning mellan försvarets intressen och det allmänna intresset av att hemlighålla viss information, avgör om försvaret ska beredas insyn eller inte.</p> <p>JO har slutligen i samma beslut framhållit att vissa frågor om parts insynsrätt enligt rättegångsbalken och om denna rätts förhållande till bestämmelserna i sekretesslagen inte är klart och entydigt reglerade även om vissa av dessa problem har lösts i praxis. JO har därför anslutit sig till Ekosekretessutredningens och OSEK:s önskemål om att det komplex av frågor som rör parts rätt till insyn i ett brottmålsförfarande bör bli föremål för mera ingående överväganden och överlämnat en kopia av sitt beslut till Justitiedepartementet (Ju2006/6187).</p> <p>JK har i beslut den 21 september 2006, JK:s dnr 3704-04-21, uttalat att han är av uppfattningen att en misstänkt enligt gällande rätt är att anse som part i en pågående förundersökning och att 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen i princip är tillämpligt när en misstänkt enligt 23 kap. 18 § första stycket RB har rätt att ta del av vad som förekommit i utredningen. Det framgår av Riksåklagarens yttrande i ärendet att Riksåklagaren är av samma uppfattning som JK.</p> <p>När det är fråga om en dömd persons rätt att ta del av material i den utredning som föregått den fällande domen har JO i ovan nämnda beslut uttalat att bestämmelserna i 23 kap. rättegångsbalken inte är direkt tillämpliga i en sådan situation och att det mesta därför tyder på att en parts begäran om insyn sedan en dom vunnit laga kraft måste handläggas som en framställning med stöd av TF:s regler om allmänna handlingars offentlighet.</p> <p>Närmare om behovet av utredning</p> <p>Den misstänktes rätt till insyn under pågående förundersökning</p> <p>Frågan vilken rätt till insyn som den misstänkte bör ha under en förundersökning är central både för polisens möjligheter att bedriva brottsutredningar på ett effektivt sätt och för den misstänktes möjligheter att försvara sig. Som framgått av den diskussion som under lång tid har pågått om den misstänktes insynsrätt finns det ett behov av att utreda hur långt denna rätt bör sträcka sig. Det bör ingå i utredningsuppdraget att ta ställning till i vilket eller vilka regelverk frågan bör regleras. Det väsentliga är att det på ett tydligt sätt klargörs vilket material den misstänktes rätt till insyn omfattar och vilka undantag som - under hänsynstagande till de krav på rättssäkerhetsgarantier som följer av Europakonventionen - görs från denna insynsrätt. Det som behöver övervägas i sistnämnda hänseende är bl.a. följande.</p> <p>Som OSEK har påpekat bör det utredas i vilken utsträckning den misstänktes rätt till insyn bör vara begränsad i fråga om adressuppgifter, uppgifter om telefonnummer m.m. som är hänförliga till målsäganden och vittnen och som omfattas av sekretess enligt t.ex. 7 kap. 1 a § sekretesslagen.</p> <p>Genom lagen <a href="https://lagen.nu/2006:939">(2006:939)</a> om kvalificerade skyddsidentiteter har införts en ordning där en polisman som har till uppgift att delta i spanings- eller utredningsverksamhet som gäller allvarlig brottslighet eller verksamhet för att förebygga sådan brottslighet under vissa förutsättningar kan verka under en kvalificerad skyddsidentitet. En sådan identitet är en särskilt beslutad skyddsidentitet som består av andra personuppgifter än de verkliga och som har förts in i statliga register, t.ex. folkbokföringsregistret, eller i handlingar som har utfärdats av statliga myndigheter, t.ex. körkort. Enligt 5 kap. 10 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till ett ärende om kvalificerade skyddsidentitet om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att det motverkar verksamheten hos den ansökande myndigheten. Särskilda regler har vidare införts i rättegångsbalken som innebär att sekretessen för polismannens verkliga identitet består under en rättegång (36 kap. 5 och 10 §§ samt 37 kap. 3 § rättegångsbalken). Mot denna bakgrund finns det behov av att ändra lagstiftningen så att det klart framgår att en misstänkt som huvudregel inte heller under förundersökningen eller vid den s.k. slutdelgivningen har rätt att med stöd av partsinsynen få kännedom om polismannens verkliga identitet.</p> <p>Polisen är beroende av tips från informatörer och andra källor för att kunna bedriva en effektiv brottsbekämpning. Uppgifter om källor kan hemlighållas med stöd av 5 kap. 1 § sekretesslagen (Sekretesslagen - en kommentar, Regner m.fl., s. 5:4). Om uppgifter om vem eller vilka som har agerat som källor måste lämnas till den misstänkte med stöd av dennes rätt till insyn i förundersökningen minskar självfallet de förras vilja att lämna information, särskilt om det är fråga om informatörer som ingår i kriminella nätverk som ägnar sig åt grov brottslighet. Med hänsyn härtill bör det utredas i vilken utsträckning den misstänktes rätt till insyn vid slutdelgivningen bör vara begränsad i fråga om uppgifter om identiteten på sådana informatörer och andra källor som åklagaren inte avser att åberopa som vittnen i en kommande rättegång.</p> <p>Det bör vidare utredas vilka övriga slag av utredningsåtgärder, t.ex. hemliga tvångsmedel, som kan behöva skyddas genom begränsningar i den misstänktes rätt till insyn och om sådana begränsningar bör utformas så att de blir tillämpliga även på nya eller förändrade arbetsmetoder.</p> <p>Som framgått tidigare följer av Europakonventionen att de svårigheter som kan drabba försvaret genom eventuella begränsningar av den misstänktes rätt till insyn i förundersökningen måste motverkas genom andra processuella arrangemang. Det finns därför ett behov av att se över hur överprövningen av frågor om den misstänktes rätt till insyn bör vara utformad.</p> <p>Den åtalades rätt till insyn</p> <p>Så snart åtal har beslutats har den misstänkte eller dennes försvarare rätt att på begäran få en avskrift av protokoll eller anteckningar från förundersökningen (23 kap. 21 § fjärde stycket rättegångsbalken). Rätten att få en kopia av materialet har ansetts omfatta inte bara det sammanställda förundersökningsprotokollet utan även sådant material som åklagaren kan ha valt att inte redovisa i protokollet (Rättegångsbalken, Peter Fitger, s. 23:74 c, JO 1964 s. 212, JO:s beslut 2006-07-07, dnr 2181-2005). Det kan ifrågasättas om det verkligen är lämpligt att den tilltalade har rätt att få en kopia av nämnda material i vissa situationer. Exempelvis kan kopior av videoförhör med barn eller upptagningar från telefonavlyssningar lätt spridas via Internet. Det bör därför utredas hur långt den misstänktes rätt att få en kopia av material som hör till en förundersökning bör sträcka sig.</p> <p>Som nämnts tidigare bör det utredas i vilken mån den misstänktes rätt till insyn under förundersökningen bör begränsas. För det fall utredningen finner att den misstänktes rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat material bör vara begränsad i vissa avseenden vid slutdelgivningen bör utgångspunkten vara att dessa begränsningar ska bestå även efter det att åtal har väckts. Det ingår i utredningens uppdrag att i förekommande fall överväga hur en sådan begränsning kan åstadkommas. Även i detta avseende måste naturligtvis de krav på rättssäkerhetsgarantier som Europakonventionen uppställer beaktas.</p> <p>Det har ansetts oklart om den rätt till partsinsyn som följer av rättegångsbalken ger en tilltalad rätt att ta del av adressuppgifter, uppgifter om telefonnummer m.m. som är hänförliga till målsäganden, vittnen eller en eventuell medtilltalad och som omfattas av sekretess hos domstolen. Personsäkerhetsutredningen har ansett att gällande reglering inte hindrar att en känslig adressuppgift hemlighålls i förhållande till den tilltalade, förutsatt att uppgiften inte är av betydelse för åtalet (Ett nationellt program om personsäkerhet [SOU 2004:1] s. 201 f.). Det finns behov av att se över om de bestämmelser som Personsäkerhetsutredningen har åberopat som skäl för sitt ställningstagande har visat sig vara tillräckliga eller om det finns skäl att införa ännu tydligare regler i detta avseende.</p> <p>Enligt nya bestämmelser som träder i kraft den 1 november 2008 ska en berättelse som lämnas i bevissyfte vid en tingsrätt som huvudregel spelas in på video. Så kan ske även i högre rätt (6 kap. 6 § RB). För uppgift i bild som ingår i en sådan upptagning gäller sekretess, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den hörde lider men (7 kap. 48 §, 12 kap. 3 § och 16 kap. 1 § sekretesslagen). Som framgår av förarbetsuttalanden till de nya bestämmelserna innebär rätten till partsinsyn avseende omständigheter som läggs till grund för en domstols avgörande inte med automatik att parten också har rätt att få den handling, varav nämnda omständigheter framgår, utlämnad till sig. Rätten till partsinsyn torde enligt förarbetena därför kunna realiseras utan att videoupptagningen lämnas ut till parten, under förutsättning att parten, dennes ombud eller den offentliga försvararen ges möjlighet att ta del av uppgiften på annat sätt, t.ex. i domstolens lokaler eller genom att parten får en kopia av endast ljudupptagningen (prop. 2004/05:131 s. 120). Domstolsverket har i en skrivelse till Justitiedepartementet framfört att det inte finns något som hindrar domstolar från att lämna ut videoförhör till parter och att det finns en oro för att integritetsskyddet för bildupptagningar inte är tillräckligt starkt. Om upptagningar från känsliga rättegångar skulle komma att spridas på ett olämpligt sätt, t.ex. på Internet, finns det enligt Domstolsverket risk för att det blir svårare att få vittnen att medverka i rättegångar och risk för att förtroendet för rättsväsendet minskar (Ju2007/7205).</p> <p>Det bör ingå i uppdraget att överväga hur partsinsynen i fråga om videoupptagningar av förhör som hållits i domstol bör hanteras samt att lämna förslag till hur denna hantering bör regleras.</p> <p>Rätt till insyn i nedlagda förundersökningar</p> <p>När en förundersökning har lagts ned anses den som varit föremål för förundersökningen under vissa förutsättningar ha rätt till insyn i förundersökningsmaterialet. Regeringsrätten har i sin praxis utvecklat vilka dessa förutsättningar är, se t.ex. RÅ 2001 ref. 27. Den rättspraxis som föreligger förefaller ge tillräcklig ledning i detta hänseende. I samband med att partsinsynen nu i övrigt ses över finns det dock skäl att överväga om rätten till insyn i nu berört hänseende bör lagregleras.</p> <p>En dömd persons rätt till insyn i utredningsmaterialet</p> <p>JO har i beslut den 7 juli 2006, dnr 2181-2005, uttalat att det är givet att den som anser sig felaktigt dömd alltjämt har ett intresse av att ta del av material i den utredning som föregått den fällande domen. JO anser att en dömd person borde ha kvar den rätt till insyn som han haft under förundersökning och rättegång. Som framgått tidigare anser dock JO att det mesta talar för att en dömd persons begäran om insyn - i avsaknad av lagstöd för att den ska hanteras som en begäran om insyn på grund av rättegångsbalkens regelverk - måste hanteras enligt reglerna i tryckfrihetsförordningen.</p> <p>Regeringen anser att det bör utredas vilka författningsändringar som behövs för att en dömd person ska tillförsäkras samma rätt till insyn som han eller hon har haft under förundersökning och rättegång.</p> <p>Kollisionsnormen i 14 kap. 5 § sekretesslagen</p> <p>Frågan hur kollisionsnormen i 14 kap. 5 § sekretesslagen bör utformas är beroende av vilket ställningstagande som görs i partsinsynsfrågan i övrigt. Det bör därför ingå som ett led i utredningen gällande partsinsynen att föreslå en ny tydlig lydelse av bestämmelserna i 14 kap 5 § sekretesslagen.</p> <p>Sekretessbeläggning av uppgifter i beslut</p> <p>Gällande rätt</p> <p>Enligt 12 kap. 4 § första stycket sekretesslagen upphör sekretess att gälla för uppgift i mål eller ärende i domstols rättsskipande eller rättsvårdande verksamhet, om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i samma mål eller ärende. Detta gäller dock inte enligt samma paragrafs andra styckes första mening om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessen ska bestå. Förordnande om att sekretessen ska bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det (12 kap. 4 § andra stycket tredje meningen). Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller andra utomordentliga av krig föranledda förhållanden råder (12 kap. 4 § andra stycket fjärde meningen).</p> <p>Oklarheter i gällande rätt</p> <p>I förarbetena till 12 kap. 4 § sägs att det får förutsättas att domstolarna är restriktiva vid sekretessbeläggning av domar och beslut (prop. 1979/80:2 Del A s. 309). Det har i förarbetena inte särskilt berörts vad som åsyftas med uttrycket "domslut eller motsvarande del av annat beslut". JO har dock berört vad som avses med "annat beslut" i ett tillsynsärende (2004/05:JO1 s. 42 f.). JO uttalade där att den tolkning som ligger närmast till hands är att lagstiftaren avsett att inte bara slutliga beslut utan åtminstone även vissa icke slutliga beslut ska omfattas av bestämmelsen. När det gäller beslut om förordnande av försvarare under en förundersökning konstaterade JO att det förekommer att domstolar utformar sådana beslut på ett sådant sätt att den misstänktes identitet, av hänsyn till dennes integritet, inte framgår av själva "slutet". Enligt JO kan det inte med fog hävdas att ett sådant förfarande på ett oacceptabelt sätt kommer i konflikt med offentlighets- och rättssäkerhetsintressena. När det gäller frågan om den misstänktes namn kan hemlighållas i ett häktningsbeslut ansåg dock JO att 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen ska ges den innebörden att den del av beslutet som inte får hemlighållas ska innehålla tydliga uppgifter om den frihetsberövade personens identitet. JO anförde att det enligt hans uppfattning inte är möjligt att med hänvisning till exempelvis 5 kap. 1 § eller 9 kap. 17 § sekretesslagen hemlighålla uppgifter om den misstänktes identitet i ett beslut som innebär att han eller hon häktas, även om rättsläget i denna fråga knappast kan anses vara helt klart. JO ansåg att det fanns skäl att behandla frågan inom ramen för en översyn av sekretesslagen och översände därför en kopia av sitt beslut till bl.a. Justitiedepartementet.</p> <p>I propositionen Några frågor om sekretess, m.m. (prop. 2003/04:98) uttalade regeringen att den avsåg att återkomma till den av JO aktualiserade frågan i annat sammanhang. Regeringen noterade dock att det är olika bestämmelser i 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen som är tillämpliga beträffande bl.a. beslut om häktning (tredje meningen) respektive domar i brottmål (fjärde meningen). Regeringen påpekade vidare att ordalydelsen i tredje meningen medger att domstol får förordna att sekretessen ska bestå för domslut eller motsvarande del av annat beslut om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det (a. prop. s. 70).</p> <p>Även i den av JO berörda frågan om ett beslut om förordnande av offentlig försvarare eller ett beslut om förordnande av målsägandebiträde kan utformas på ett sådant sätt att den misstänktes respektive målsägandens namn inte ingår i "slutet" av beslutet råder det oklarhet (Sekretess m.m. hos allmän domstol - en handbok, Heuman och Tansjö, Lunds domarakademi, 2005, s. 36 och 38).</p> <p>Behovet av utredning</p> <p>Som framgår ovan är det oklart i vilken mån uppgifter i beslut under förundersökningen, t.ex. häktningsbeslut och beslut om förordnande av en offentlig försvarare eller av ett målsägandebiträde, kan omfattas av sekretess. Det är inte en acceptabel ordning. Det finns därför ett behov av att utreda i vilken mån domstolsbeslut som meddelas under en förundersökning och vid övrig handläggning av brottmål bör vara offentliga samt att tydliggöra sekretesslagens reglering i detta avseende.</p> <p>Allmänhetens möjligheter att följa operativt polisarbete</p> <p>Gällande rätt</p> <p>Enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen gäller förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om uppgiften. Personer som i och för sin utbildning deltar i arbetet på en myndighet, t.ex. praktikanter, har i regel sådan anknytning till myndigheten att de omfattas av denna reglering (Sekretesslagen - en kommentar, Regner m.fl s. 1:22). En person som under en kortare tid enbart vill följa en verksamhet i studiesyfte, t.ex. en politiker eller en journalist, omfattas emellertid inte av denna.</p> <p>Polisen har av tradition ställt sig positiv till att allmänheten följer sådant operativt polisarbete som exempelvis avser upprätthållande av allmän ordning och säkerhet och andra ingripanden mot brott. Vanligtvis har det rört sig om journalister eller politiker som under hela eller delar av ett arbetspass har följt en radiopatrulls arbete. Inom polisorganisationen har man prövat olika sätt att komma till rätta med de problem som uppstår till följd av konflikten mellan polisens strävan efter öppenhet och de sekretessbestämmelser som gäller till skydd för den enskildes integritet. På en del håll har man avbrutit de utomståendes deltagande när det blivit fråga om integritetskänsliga ingripanden. På andra håll har man använt sig av möjligheten att uppställa ett s.k. sekretessförbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen. Ett sådant förbehåll inskränker mottagarens rätt att förfoga över uppgiften. Genom förbehållet åläggs den enskilde en tystnadsplikt och överträdelse är straffbelagt som brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 § brottsbalken).</p> <p>JK har i beslut 2001-03-21 (dnr 1719-99-22) granskat ett fall där ett TV-team följt polisens arbete och där varje person i TV-teamet i förväg hade undertecknat en handling om sekretess enligt ett förtryckt formulär. JK fann att formuläret i det aktuella fallet inte utgjorde ett sekretessförbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen och att det inte hade någon rättsverkan mot den som hade undertecknat det. JK gjorde vidare vissa allmänna uttalanden om möjligheten att uppställa sådana förbehåll. JK konstaterade bl.a. att 14 kap. 9 § förutsätter att förbehållet uppställs när uppgiften lämnas ut och att det inte är möjligt att redan i samband med ett tillstånd till den typ av reportage som det var fråga om besluta om ett förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen. I de fall det rör sig om en i förväg planerad aktivitet från polisens sida där det med säkerhet kan bedömas vilken information som kommer att förmedlas ansåg emellertid JK att det synes finnas utrymme att uppställa ett förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen.</p> <p>Rikspolisstyrelsen (RPS) har med anledning av JK:s beslut inkommit med en skrivelse till Justitiedepartementet. RPS har bl.a. anfört att hur välplanerad en insats än må vara går det inte att till fullo gardera sig mot oväntade händelser. RPS anser därför att sekretesslagen bör ändras på ett sätt som innebär en rimlig avvägning mellan polisens strävan efter öppenhet och den enskildes behov av integritetsskydd (Ju2002/1958).</p> <p>Behovet av utredning</p> <p>Som RPS har anfört är det viktigt med insyn i polisens arbete. Det är också viktigt att den enskilde som blir föremål för polisens åtgärder får ett tillfredställande integritetsskydd. Som JK har påpekat i sitt ovan nämnda beslut kan det ifrågasättas om det överhuvudtaget är förenligt med polisens uppgifter att medverka till att ett TV-team ges möjlighet att intervjua eller på liknande sätt komma i direkt kontakt med personer när dessa befinner sig i en för dem utsatt position. Det är således en grannlaga uppgift att göra den avvägning mellan polisens strävan efter öppenhet och den enskildes behov av integritetsskydd som RPS efterlyser. Regeringen delar dock RPS uppfattning att det, med hänsyn till intresset av insyn i den offentliga sektorn, finns behov av att utreda om det med hänsyn tagen till integritetsaspekterna är lämpligt att göra en ändring i sekretesslagen som möjliggör för enskilda att följa en myndighets verksamhet under tystnadsplikt även i sådana situationer som faller utanför 1 kap. 6 § och 14 kap. 9 § sekretesslagen.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m.</p> <p>Utredaren ska överväga om, och i så fall i vilken utsträckning, det finns skäl att ersätta det omvända skaderekvisitet i 9 kap. 17 § sekretesslagen med ett rakt skaderekvisit under hänsynstagande till de aspekter som nämnts i det föregående. För det fall utredaren kommer fram till att det - beträffande förundersökningsförfarandet - inte bör göras någon generell ändring som berör samtliga brottsbekämpande myndigheter, ska utredaren överväga om det finns skäl att särreglera den sekretess som gäller till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden hos JO och JK i de fall en justitieombudsman eller JK agerar i egenskap av åklagare. Utredaren ska lägga fram de förslag till reglering som dennes överväganden föranleder.</p> <p>Utredaren ska överväga hur långtgående en misstänkts, en åtalads respektive en dömd persons rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat utredningsmaterial bör vara. Utredaren ska lägga fram ett förslag till reglering som tydligt anger vad nämnda insynsrätt innefattar och vilka eventuella undantag som ska göras från denna. Utredaren ska även se över hur överprövningen av frågor om den misstänktes rätt till insyn bör vara utformad och lämna ett förslag till reglering.</p> <p>Utredaren ska vidare överväga om den rätt till insyn i en nedlagd förundersökning som den person som varit föremål för förundersökningen har enligt praxis, bör lagregleras. Om utredaren finner att så bör ske ska ett sådant förslag lämnas. Om utredaren skulle finna att rätten till insyn i nedlagda förundersökningar bör utökas i något hänseende är utredaren oförhindrad att lämna även ett sådant förslag.</p> <p>Utredaren ska vidare överväga om domstolar har möjlighet att - i förhållande till en tilltalad - i tillräcklig utsträckning upprätthålla sekretess till skydd för en målsägandes, ett vittnes eller en medtilltalads adressuppgifter m.m. Om utredaren finner att gällande rätt ger en tilltalad en alltför långtgående rätt till insyn beträffande sådana uppgifter ska utredaren föreslå en ändring av regelverket. Utredaren ska vidare överväga hur långt den misstänktes rätt att sedan åtal väckts få en kopia av material som hör till en förundersökning bör sträcka sig. Om utredaren finner att nuvarande reglering bör ändras ska ett sådant förslag lämnas. Utredaren ska även överväga hur partsinsynen i fråga om videoupptagningar av förhör som hållits i domstol bör hanteras samt lämna förslag till hur denna hantering bör regleras.</p> <p>Med utgångspunkt från de ställningstaganden utredaren gör i ovan nämnda partsinsynsfrågor ska utredaren föreslå en tydligare reglering i 14 kap. 5 § sekretesslagen.</p> <p>Utredaren ska överväga i vilken utsträckning beslut som meddelas av domstol under en förundersökning och vid övrig handläggning av brottmål ska kunna omfattas av sekretess. Utredaren ska utifrån sina överväganden tydliggöra regleringen i sekretesslagen i detta hänseende.</p> <p>Utredaren ska slutligen överväga om det med hänsyn tagen till integritetsaspekterna är lämpligt att ändra sekretesslagen så att enskilda i studiesyfte kan följa en myndighets verksamhet under tystnadsplikt. För det fall utredaren finner att så är fallet ska utredaren lämna förslag på en sådan reglering.</p> <p>Utredaren är oförhindad att ta upp närliggande frågor som utredaren finner behöver analyseras och/eller regleras för att utredaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredställande sätt eller som annars har samband med de problemställningar som ska utredas. Utredaren är oförhindrad att föreslå en reglering i sådana frågor.</p> <p>Utredaren ska samråda med Utredningen om förstärkt skydd för personer som utsätts för hot eller förföljelse, den s.k. Stalkningsutredningen (Ju 2006:09, dir. 2006:84). Utredaren ska vidare hålla sig underrättad om det arbete som pågår inom Justitiedepartementet med att revidera polisdatalagen <a href="https://lagen.nu/1998:622">(1998:622)</a> och andra lagstiftningsarbeten som kan ha samband med uppdraget. Utredaren ska även hålla sig underrättad om det arbete som pågår inom Europeiska unionens råd för rättsliga och inrikes frågor för att med hjälp av ny teknik förenkla informationsutbytet mellan medlemsstaternas myndigheter i brottsbekämpande syfte samt det arbete inom Financial Action Task Force (FATF) som tar sikte på informationsutbyte mellan olika myndigheter.</p> <p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 september 2008.</p> <p> (Justitiedepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:111/ 2007-07-19T12:00:00+01:00 2007-07-19T12:00:00+01:00 2007:111 Radiofrekvensanvändning och elektronisk kommunikation Näringsdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 19 juli 2007</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska undersöka behovet av ändrade regler för att tillämpa allmän inbjudan till ansökan vid tillståndsgivning enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation, LEK. Utredaren ska ta ställning till om det finns skäl att behålla kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning för att tillståndsmyndigheten ska få använda ett inbjudningsförfarande för att skilja intresserade åt, eller om detta krav bör ändras i något avseende. Utredaren ska vid behov lämna förslag till ändringar av andra gällande principer för tillståndsprövningen. Om utredaren finner att nuvarande regler som ligger till grund för tillståndens längd inte är ändamålsenliga ska förslag till förändringar lämnas.</p> <p>Utredaren ska även undersöka behovet av ändrade bestämmelser för överlåtelse av tillstånd.</p> <p>Utredaren ska vidare formulera ett förslag till ett politiskt mål för slutanvändares tillgänglighet till mobil och annan trådlös elektronisk kommunikation. Utredaren ska också utvärdera de samhällsekonomiska effekterna av nuvarande system för tillgång till mobil och trådlös kommunikation i stort. Om bedömningen är att det finns brister i nuvarande system med täckningskrav, ska utredaren föreslå alternativa former för att uppnå täckning.</p> <p>Utredaren ska undersöka behovet av ändrade regler för de radioanvändare som i dag inte betalar avgifter för sin användning enligt 3 kap. 3 § LEK.</p> <p>Utredaren ska ta ställning till om det finns behov av sekretesskydd för uppgifter i ansökningar och bud vid inbjudningsförfaranden för tillstånd enligt 3 kap. 8 § LEK.</p> <p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2008.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Målen för sektorn elektronisk kommunikation är följande. Enskilda och myndigheter ska få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunikationerna ska ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster samt pris och kvalitet för dessa tjänster. Sverige ska i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna ska vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov.</p> <p>Dessa mål ska uppnås främst genom att det skapas förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt genom att internationell harmonisering främjas. Staten ska ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden (prop. 2002/03:110, bet. 2002/03:TU6, rskr. 2002/03:228).</p> <p>Tillgången till radiofrekvenser kan jämföras med tillgången till mark. Det finns en ändlig mängd tillgänglig vid varje tillfälle. Frekvenserna förbrukas inte vid användning, men mycket av användningen bygger på ensamrätt att använda ett visst radiofrekvensutrymme.</p> <p>Eftersom radiovågorna breder ut sig obehindrade av nationsgränser behövs internationella regler som förhindrar skadlig radiostörning. På global nivå fastställer Internationella teleunionen (ITU) det internationella radioreglementet som reglerar hantering av störningar över nationsgränser. I radioreglementet fördelas frekvensutrymme till en eller flera typer av radioanvändning som därmed får skydd mot skadlig störning. Radioreglementet är ett internationellt bindande avtal.</p> <p>På europeisk nivå utpekas och harmoniseras frekvensanvändningen genom Conférence Européenne des Administrations des Postes et Télécommunications (CEPT). Dessutom kan man inom EU fatta bindande harmoniseringsbeslut om användningen av radiospektrum.</p> <p>Utöver dessa internationella avtal och rekommendationer träffar Sverige bilaterala koordineringsavtal med andra länder för att undvika skadlig radiostörning. Dessa kan avvika både från radioreglementet och eventuella harmoniseringsbeslut.</p> <p>Att fatta beslut om tilldelning av radiospektrum hör till den nationella kompetensen. Till grund för beslut om tilldelning finns en grundläggande frekvensplan för landet. Frekvensplanen har formen av ett allmänt råd som ges ut av myndigheten på radioområdet, Post- och telestyrelsen, PTS. Planen är alltså inte bindande utan endast vägledande.</p> <p>PTS fattar beslut om rätt att använda radiosändare och meddelar tillstånd. Tillstånd att använda radiosändare ska avse viss radioanvändning. Det kan i samband med tilldelning även finnas tillståndsvillkor på en mer detaljerad nivå såsom täckningskrav, teknikval samt andra tekniska krav. Sådana frågor kan dock lämnas öppna för tillståndshavaren att bestämma själv i viss utsträckning. I vissa frekvensband krävs inga tillstånd.</p> <p>Grundprincipen vid tillståndsprövning är att den som ansöker om ett tillstånd som avser ett frekvensutrymme ska beviljas detta (3 kap. 6 § LEK). Det är den s.k. positiva inriktningens princip. Om det är fler än en sökande så gäller principen att den som ansöker först har företräde. Intresseavvägningar kan emellertid behöva göras mot bakgrund av ett ökat behov av radiofrekvenser i samhället och ett behov av balans mellan olika sektorer och användningsområden. En av bedömningsgrunderna när beslut fattas om frekvenstilldelning är därför att det ska vara fråga om en effektiv användning av frekvensutrymmet (3 kap. 6 § första stycket 3 LEK). Om det finns flera intresserade är det därför inte tillfredsställande vare sig från konkurrenssynpunkt eller med hänsyn till intresset av högsta möjliga frekvenseffektivitet att den som först kommer in med en ansökan alltid blir den som får tillstånd. De överväganden som avses torde i första hand gälla mellan olika slags radioanvändningar och inte mellan olika aktörer för samma slag av radioanvändning.</p> <p>Antalet tillstånd som beviljas inom ett frekvensutrymme får enligt 3 kap. 7 § LEK begränsas, om det är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser. Ett beslut att begränsa antalet tillstånd ska omprövas så snart det finns anledning till det.</p> <p>När det uppkommer fråga om att meddela tillstånd att använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radioanvändningar och det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd till alla som vill och skulle kunna bedriva sådan verksamhet, ska prövning ske efter allmän inbjudan till ansökan, om inte särskilda skäl föranleder annat. Detsamma gäller när det frekvensutrymme som har avsatts för en viss radioanvändning utökas eller på annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas (se 3 kap. 8 § LEK).</p> <p>Konvergensen inom sektorn för elektronisk kommunikation innebär att man i allt högre utsträckning kan använda olika typer av tekniker för att leverera samma typ av innehåll. Exempelvis kan man i dag se på TV i mobiltelefonen och "tala i telefon" genom datorn. Detta gör det mer problematiskt att föreskriva vilken form av tjänst som ska tillhandahållas inom ett visst frekvensutrymme.</p> <p>Teknikutvecklingen har lett till att det numera finns radioutrustning som bättre än tidigare kan användas parallellt med annan utrustning utan att det uppkommer skadlig störning. Detta minskar behovet av att specificera vilka tekniker som får användas, i syfte att minimera skadlig störning. PTS har sedan en tid börjat införa delvis teknikneutrala villkor. Myndigheten har också meddelat tillstånd som avser elektronisk kommunikation utan att specificera någon särskild tjänst, som t.ex. mobil telefonitjänst.</p> <p>Enligt 3 kap. 11 § LEK kan krav på täckning och utbyggnad inom landet anges som villkor för tillstånd att använda radiosändare. Vid ett allmänt inbjudningsförfarande enligt 3 kap. 8 § LEK kan vid en s.k. skönhetstävling erbjudanden om täckning över landet anges som en urvalsgrund eller en kvalifikationsgrund. Detta gör det möjligt för PTS att ställa krav om täckning över landet för viss radioanvändning.</p> <p>Behovet av en översyn</p> <p>Tillståndsprövning och överlåtelse av tillstånd</p> <p>Allt snabbare tekniska landvinningar, konvergens, alltmer avancerad radioteknik, samt ökad efterfrågan på radiofrekvenser i samhället, gör att kravet på en ny eller väsentligt ändrad radioanvändning som en förutsättning för ett inbjudningsförfarande kan ifrågasättas. Möjligheten att definiera vad som är en ny eller väsentligt ändrad radioanvändning blir som en följd av konvergensen allt svårare. Detta återspeglas även i PTS ökade användning av inslag av teknik- och tjänsteneutralitet i tillståndsvillkoren. Denna utveckling pågår i större eller mindre omfattning inom hela EU.</p> <p>En stor del av de tillstånd som gäller för radiofrekvensanvändning är förenade med krav på vilka tjänster som ska tillhandahållas och vilken teknik som ska användas. Resultatet blir att den myndighet som utfärdar tillstånden måste bedöma hur stort frekvensutrymme som behövs för olika tjänster och tekniker. Utvecklingen av nya tekniker och tjänster som behöver tillgång till radiofrekvenser sker mycket snabbt. Många av dessa tekniker och tjänster är helt oprövade, och deras marknadspotential okänd. Detta sammantaget gör att det är olämpligt att tillståndsmyndigheten beslutar om den optimala fördelningen av frekvenser mellan olika tekniker och tjänster.</p> <p>Nuvarande lagstiftning innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse som möjliggör en tillämpning av inbjudningsförfarande för befintlig radioanvändning, såvida inte det frekvensutrymme som har avsatts för en viss radioanvändning utökas eller på något annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas. Vid tillkomsten av lagen <a href="https://lagen.nu/1993:599">(1993:599)</a> om radiokommunikation uttalades att detta kan kräva särskild lagstiftning (prop. 1992/93:200 s. 212- 213).</p> <p>Bestämmelser om inbjudningsförfarande infördes först 1999 i lagen om radiokommunikation (se prop. 1997/98:167 s. 8 f). Möjligheten att använda inbjudningsförfarande för befintlig radioanvändning begränsades dock till fall då frekvensutrymme som har avsatts för en viss radioanvändning utökas eller på något annat sätt medger att ytterligare tillstånd meddelas. Frågan om annan befintlig radioanvändning reglerades inte. Frågan behandlades inte heller i förarbetena och inte heller i förarbetena till LEK.</p> <p>PTS inkom den 12 februari 2007 till regeringen med en promemoria med önskemål om ändringar av LEK (N2007/1690/ITP). I skrivelsen tar PTS upp problem med tillämpningen av lagen. PTS anser att regeringen bör föreslå en ändring av bestämmelsen om när myndigheten ska initiera en prövning att meddela tillstånd efter en allmän inbjudan till ansökan (3 kap. 8 § LEK). I första hand anger PTS som skäl att distinktionen mellan befintlig och ny eller väsentligt förändrad radioanvändning inte låter sig göras i ljuset av den tekniska utvecklingen.</p> <p>PTS anser dessutom att regeringen bör föreslå att upplåtelse (uthyrning) av tillstånd uttryckligen bör tillåtas genom en ändring av 3 kap. 23 § LEK. Detta menar PTS skulle bidra till ett mer effektivt resursutnyttjande samt till en bättre fungerande andrahandshandel med radiofrekvenser.</p> <p>Tillgänglighet till mobil och annan trådlös kommunikation</p> <p>Radiobaserade nät ger en bra yttäckning för kommunikationen, vilket är eftersträvansvärt i glest bebodda områden där det kan vara alltför kostsamt att dra fram fasta ledningar till var och en. PTS meddelar tillstånd för de allra flesta radiobaserade användningar och har således en möjlighet att ställa upp täckningskrav för tillståndshavaren. Täckningskrav kan avse befolkningstäckning eller yttäckning.</p> <p>För närvarande finns inget uttalat politiskt mål avseende tillgängligheten i olika delar av landet när det gäller mobil eller annan trådlös kommunikation specifikt. Däremot finns den allmänna politiska bedömningen att hushåll och företag i alla delar av Sverige inom de närmaste åren bör få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet (prop. 1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256). I en senare proposition fullföljdes den IT-politiska inriktningen genom målet att en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet ska finnas tillgänglig i alla delar av landet, bl.a. för att ge människor tillgång till interaktiva offentliga e-tjänster (prop. 2004/05:175, bet. 2005/06:TU4, rskr. 2005/06:142).</p> <p>Dessutom finns det uttalanden om tillgänglighet i förarbeten. Den 8 december 1999 beslutade riksdagen (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 22, bet. 1999/2000:TU1, rskr. 1999/2000:85) om vissa ändringar i dåvarande telelagen <a href="https://lagen.nu/1993:597">(1993:597)</a>. Genom ändringarna möjliggjorde riksdagen att tillstånd enligt telelagen skulle kunna förenas med krav på god tillgänglighet, vilket inkluderar bland annat täckning. Telelagen innehöll inte då några uttryckliga bestämmelser om detta. Regeringen uttalade samtidigt att god tillgänglighet och regional balans var en väsentlig del av de då gällande telepolitiska målen.</p> <p>Det finns mot denna bakgrund ett behov av att utforma ett politiskt mål för tillgänglighet till mobila och andra trådlösa elektroniska kommunikationstjänster, exempelvis trådlöst bredband, som riktar sig till slutanvändare i olika delar av landet. Tillgängligheten beror huvudsakligen på vilken fysisk täckningsgrad näten har, men kan också självfallet påverkas av kostnaden för konsumenten.</p> <p>En planerad men ännu inte beslutad, utredning om bredband i små orter och på landsbygd, kommer att lämna förslag till utformning av nya stödinsatser som främjar utbyggnad i eftersatta områden i Sverige. Utgångspunkten är att stödet ska vara teknikneutralt. T.ex. mobila accessformer och radioburna förbindelser bör godtas om överföringskapaciteten är tillräcklig.</p> <p>Sverige har genom täckningskrav på operatörerna, i ett internationellt perspektiv, uppnått en relativt sett god befolkningstäckning för bland annat mobilnäten. I ett land som Sverige som har stora ytor med låg befolkningstäthet är det emellertid ofrånkomligt att det finns delar där det inte är företagsekonomiskt lönsamt för exempelvis en mobiloperatör att bygga ut sitt nät. Systemet med att förena radiotillstånd med statliga villkor om täckningskrav är en av flera tänkbara mekanismer för att uppnå täckning i de områden där operatörer sannolikt inte skulle erbjuda detta på kommersiell väg. Dagens system med tillämpning av täckningskrav behöver därför utvärderas.</p> <p>Avgifter för offentlig radiofrekvensanvändning</p> <p>PTS fick i december 2006 i uppdrag att analysera och redovisa om och i vilken omfattning radiofrekvensanvändningens effektivitet skiljer sig åt mellan de tillståndshavare som betalar avgifter för sitt tillståndsinnehav respektive de radioanvändare som inte betalar avgifter för sin radioanvändning enligt 3 kap. 3 § LEK. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1 oktober 2007. Försvarsmakten är en mycket stor radiofrekvensanvändare och det är därför av intresse att utreda möjligheterna att effektivisera användningen även av dessa frekvenser.</p> <p>Sekretesskydd vid inbjudningsförfarande</p> <p>PTS har i sitt remissvar över Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) framfört behov av ändrade bestämmelser avseende sekretess när det gäller inbjudningsförfaranden. PTS uppfattning är att det finns behov av en möjlighet att sekretessbelägga uppgifter i ansökningar i inbjudningsförfaranden enligt 3 kap. 8 § LEK, med hänvisning till det allmännas ekonomiska intresse. Myndigheten menar att ett inbjudningsförfarande enligt LEK kan likställas med ett upphandlingsförfarande enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1992:1528">(1992:1528)</a> om offentlig upphandling.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utredaren ska ta ställning till om det finns skäl att behålla kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning som förutsättning för att tillståndsmyndigheten ska få använda ett inbjudningsförfarande, eller om detta krav bör ändras i något avseende. Övervägandena ska göras utifrån en analys av vad som ligger i begreppen ny och väsentligt ändrad radioanvändning.</p> <p>Utredningen ska redovisa vilka konsekvenser det skulle få om kravet på ny eller väsentligt ändrad radioanvändning tas bort. Effekterna för befintliga tillståndshavare ska särskilt beaktas.</p> <p>Om utredaren kommer fram till att det finns behov av ändringar i 3 kap. 8 § LEK ska utredaren lämna de förslag som utredaren finner lämpliga. Om analysen visar att det finns behov av ändringar av andra gällande principer för tillståndsprövningen ska utredaren föreslå sådana ändringar. Utredaren ska föreslå övergångslösningar som tillvaratar befintliga tillståndshavares intressen.</p> <p>En angränsande fråga av stor betydelse för operatörerna och för hur väl marknaden fungerar är tillståndens längd. Utredaren ska därför analysera hur en rimlig ekonomisk livslängd för ett radiotillstånd kan fastställas. Om utredaren finner att de nuvarande regler som ligger till grund för beslut om tillståndstidens längd inte är ändamålsenliga, ska förslag till ändrade bestämmelser lämnas.</p> <p>I 3 kap. 23 § första stycket LEK anges att tillstånd eller del av tillstånd att använda radiosändare får överlåtas efter medgivande från den myndighet som meddelat tillståndet, förutsatt att vissa krav är uppfyllda. Utredningen ska bedöma om även uthyrning av tillstånd eller del av tillstånd bör kunna ske efter medgivande av tillståndsmyndigheten. Om utredaren finner att det vore lämpligt ska förslag lämnas om detta. Utredaren kan även lämna förslag till övriga ändringar i bestämmelsen.</p> <p>Analyserna ska bygga på främjandet av en effektiv konkurrens, en effektiv frekvensanvändning, möjligheten att skapa internationellt harmoniserade tjänster, näringslivets möjligheter till innovation samt marknadens krav på framförhållning för dess investeringsbenägenhet.</p> <p>Utredaren ska utarbeta ett förslag till politiskt mål för tillgängligheten i landet till mobila och andra trådlösa elektroniska kommunikationstjänster som riktar sig till slutanvändare. Målet ska utformas utifrån de geografiska och befolkningsmässiga förutsättningar som råder. Målet ska kunna tjäna som vägledning för tillämpande myndigheter. En aspekt som utredaren ska ha med är möjligheten att kunna nå samhällets nödtjänster. Utredaren ska utforma målet så att det i största möjliga utsträckning kan följas upp och utvärderas.</p> <p>Utredaren ska dessutom utvärdera vilka samhällsekonomiska effekter nuvarande system med täckningskrav har haft för tillgången till mobil och trådlös kommunikation i samhället. Om utredaren finner brister i nuvarande system ska förslag till alternativa former lämnas.</p> <p>Utredaren ska beakta resultaten av PTS redovisning av radioanvändningens effektivitet hos de radioanvändare som inte betalar avgifter för sin användning enligt 3 kap. 3 § LEK. Utredaren ska bedöma om det finns skäl att förändra reglerna för dessa användare, och i så fall föreslå ändringar.</p> <p>Det råder viss oklarhet om bestämmelsen i 6 kap. 2 § första stycket sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> till skydd för det allmännas ekonomiska intresse är tillämplig vid inbjudningsförfaranden enligt 3 kap. 8 § LEK. Utredaren bör ta ställning till vad som ska gälla på detta område och lämna de författningsförslag som behövs i enlighet med sitt ställningstagande.</p> <p>Utredaren ska ta hänsyn till att grundlagarna innehåller bestämmelser som är av betydelse för radiofrekvensanvändningen. Det ingår inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar. Det ingår inte heller i uppdraget att föreslå ändringar i den dubbla tillståndsplikten för radio och TV som följer av 3 kap. 6 § andra stycket LEK.</p> <p>Utredaren ska utarbeta de författningsförslag som övervägandena ger upphov till.</p> <p>Utredaren ska redovisa de statsfinansiella konsekvenserna av samtliga förslag. Om förslagen medför utgiftsökningar för det allmänna, ska förslag till finansiering lämnas.</p> <p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p> <p>Utredaren ska ta hänsyn till den pågående processen inom EU att revidera de direktiv som ligger till grund för bl.a. LEK.</p> <p>Utredaren ska samråda med den planerade utredningen om bredband i små orter och på landsbygd.</p> <p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2008.</p> <p> (Näringsdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:54/ 2007-04-19T12:00:00+01:00 2007-04-19T12:00:00+01:00 2007:54 Översyn av vissa frågor om skyddet för företagshemligheter Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 19 april 2007.</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare skall se över vissa frågor om skyddet för företagshemligheter.</p> <p>I utredarens uppdrag ingår att analysera straffbestämmelserna i lagen <a href="https://lagen.nu/1990:409">(1990:409)</a> om skydd för företagshemligheter. En särskild fråga som skall uppmärksammas i det sammanhanget är om straffansvaret bör utvidgas till att omfatta även den som obehörigen utnyttjar eller röjer en företagshemlighet som han eller hon har fått tillgång till inom ramen för sina arbetsuppgifter.</p> <p>Utredaren skall också uppmärksamma lagens skadeståndsbestämmelser. I den delen skall utredaren överväga bl.a. om bestämmelserna om anställdas skadeståndsansvar skall utvidgas till att omfatta inhyrd personal. Översynen skall också omfatta frågan om grunderna för beräkning av skadestånd på grund av överträdelser av lagen.</p> <p>I uppdraget ingår vidare att ta ställning till om det bör införas bestämmelser om bevissäkring i lagen. Utredaren skall även analysera frågor om myndigheters befattning med företagshemligheter.</p> <p>Utredaren skall lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 2 maj 2008.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Lagen <a href="https://lagen.nu/1990:409">(1990:409)</a> om skydd för företagshemligheter trädde i kraft den 1 juli 1990 (jfr prop. 1987/88:155 och bet. 1989/90:LU37). Med företagshemlighet avses sådan information om affärs- eller driftförhållanden i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom eller henne i konkurrenshänseende. Lagen innehåller bestämmelser om straff för den som olovligen bereder sig tillgång till en företagshemlighet eller som på annat sätt tar olovlig befattning med en företagshemlighet. Andra obehöriga angrepp på en företagshemlighet grundar skadeståndsskyldighet. Detta gäller både för den som missbrukar en företagshemlighet som har anförtrotts honom eller henne i en affärsförbindelse och för en anställd som missbrukar en företagshemlighet som han eller hon har fått del av i sin anställning.</p> <p>I slutet av 1990-talet aktualiserades frågan om en översyn av lagen. I fokus stod då frågan om huruvida lagen i tillräcklig grad mötte kunskapsföretagens speciella behov. Det diskuterades bl.a. om inte skyddet för företagshemligheter borde utsträckas till att inkludera också affärsidéer och tjänstekoncept som i och för sig inte alltid var hemliga och om inte skyddet borde utsträckas till att gälla viss tid efter det att en anställning upphört. Vidare diskuterades, liksom vid lagens tillkomst, frågan om huruvida lagen innebar en hämsko på en kritisk diskussion om eventuella missförhållanden i ett företag.</p> <p>Under senare år har lagen uppmärksammats från andra utgångspunkter. I den s.k. Ericsson-domen friades en anställd från straffansvar eftersom den information som han hade lämnat ut var information som han hade tillgång till för att utföra sina arbetsuppgifter. Han hade således inte, såsom lagen föreskriver, olovligen berett sig tillgång till informationen i fråga. Domen gav upphov till en diskussion om huruvida lagen ger ett tillräckligt skydd mot att en arbetstagare utnyttjar eller röjer en företagshemlighet. Det har också hävdats att lagen inte skulle uppfylla internationella åtaganden som Sverige har gjort när det gäller skyddet för företagshemligheter. Det gäller framför allt de åtaganden som följer av det internationella avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (TRIPs-avtalet) såvitt gäller frågor om bevissäkring.</p> <p>En annan fråga som har uppmärksammats i lagstiftningssammanhang gäller myndigheters befattning med företagshemligheter (se prop. 1998/99:11 s. 78 och prop. 2005/06:89 s. 19). I vissa fall kan myndigheter vara skyldiga att lämna ut handlingar och uppgifter som innehåller företagshemligheter. Det har ifrågasatts om det i sådana fall inte borde finnas begränsningar när det gäller hur informationen får användas och sanktioner mot en otillbörlig användning av informationen.</p> <p>Svenskt Näringsliv har i en skrivelse till Justitiedepartementet lagt fram förslag till ändringar i lagen (dnr Ju2005/1965/L1; jfr Svensk Näringslivs skrift "En översyn av lagen om skydd för företagshemligheter", januari 2005). Även Riksåklagaren har gett in en framställan i ämnet (dnr Ju2003/9260/L1).</p> <p>Riksdagen har uttalat att regeringen bör ta initiativ till en översyn av lagen (bet. 2004/05:LU12 och rskr. 2004/05:179).</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Lagen om skydd för företagshemligheter har varit i kraft i över femton år. Sedan lagen kom till har förutsättningarna för företagande förändrats i flera avseenden. Alltfler företag bygger sin verksamhet på information och kunskap snarare än på traditionell industriell produktion. Vidare bedrivs kvalificerad forskning och utveckling inom en mängd nya samhällsviktiga områden såsom informationsteknik och bioteknik. Teknikens utveckling har medfört att information kan lagras och överföras på helt andra sätt än tidigare. Den internationella konkurrensen har hårdnat på många områden. Detta har ökat risken för att svenska företag utsätts för internationellt företagsspioneri. Sverige har också sedan lagen kom till gjort internationella åtaganden som gäller skyddet för företagshemligheter.</p> <p>Bland annat mot denna bakgrund finns det anledning att överväga om lagen om skydd för företagshemligheter i vissa delar bör ändras och anpassas till utvecklingen. Det bör överlämnas till en särskild utredare att göra sådana överväganden.</p> <p>Utredaren skall i första hand ta upp de frågor som anges nedan. Det står emellertid utredaren fritt att ta upp även andra frågor som aktualiseras under utredningsarbetet, om det bedöms motiverat och det finns utrymme för det under utredningstiden.</p> <p>Om översynen ger vid handen att det finns behov av författningsändringar, skall utredaren lägga fram förslag till sådana.</p> <p>Utredaren skall i sitt arbete ta särskild hänsyn till de små och medelstora företagens behov av en reglering som är ändamålsenlig, förutsebar och lätt att tillämpa. Vidare skall utredaren beakta intresset av att lagstiftningen ger svenska företag ett skydd som motsvarar det som utländska konkurrenter har. Utredaren skall också fästa vikt vid intresset av en rimlig balans mellan, å ena sidan, företagens behov av att kunna skydda kommersiella hemligheter och, å andra sidan, intresset av öppenhet och ett fritt informationsutbyte i samhället.</p> <p>Lagens tillämpningsområde</p> <p>I 1 § lagen om skydd för företagshemligheter definieras företagshemlighet som sådan information om affärs- eller driftförhållanden i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren håller hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom eller henne i konkurrenshänseende. Med information förstås både sådana uppgifter som har dokumenterats i någon form, inbegripet ritningar, modeller och andra liknande tekniska förebilder, och enskilda personers kännedom om ett visst förhållande, även om det inte har dokumenterats på något särskilt sätt.</p> <p>Definitionen är tämligen öppen och torde därmed i grunden vara väl ägnad att fungera även med beaktande av den utveckling som har ägt rum sedan lagen kom till. Likväl kan det finnas anledning att överväga om definitionen i alla delar är ändamålsenlig utifrån de behov som dagens företag har. Passar definitionen för exempelvis moderna kunskapsföretag som bygger sin verksamhet på medarbetarnas kunskaper och "know-how"?</p> <p>Definitionen av företagshemligheter förtjänar också att analyseras från ett annat perspektiv. Ett centralt moment i definitionen är att informationen faktiskt hålls hemlig av näringsidkaren. Frågan om vad som skall betraktas som en företagshemlighet ligger därmed i stor utsträckning i näringsidkarens egna händer. Innebär detta att lagen i vissa fall skyddar hemlighållande av information som från ett mer objektivt synsätt inte är skyddsvärd?</p> <p>Utredaren skall överväga ovan angivna frågeställningar. Utredaren skall i sina överväganden beakta intresset av att lagen inte hindrar människor från att fritt utnyttja sina erfarenheter och sitt kunnande och det samhällsekonomiska intresset av att låta kunskap flöda fritt. Utgångspunkten för regleringen skall, liksom hittills, vara att det inte bör ställas några krav på "verkshöjd" eller originalitet - motsvarande sådana som gäller inom immaterialrätten - för att viss information skall utgöra en företagshemlighet i lagens mening (jfr prop. 1987/88:155 s. 12).</p> <p>I detta sammanhang är också bestämmelsen i 2 § andra stycket lagen om skydd för företagshemligheter av intresse. Innebörden av denna är att lagen inte skall tillämpas på den som anskaffar, utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsidkare för att offentliggöra eller inför en myndighet eller något annat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott, på vilket fängelse kan följa, eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse. Är denna bestämmelse tillräcklig för att säkerställa att lagen inte lägger hinder i vägen för att anställda och andra med legitima syften avslöjar oegentligheter inom företag (s.k. whistleblowers)? Och är det rimligt att, såsom lagen förutsätter, exempelvis en arbetstagare i vissa fall måste göra en egen bedömning av om det förhållande som han eller hon överväger att avslöja utgör ett brott på vilket fängelse kan följa?</p> <p>Utredaren skall mot denna bakgrund undersöka om lagen har varit ett hinder för anställda att påtala och föra fram i ljuset allvarliga missförhållanden på den egna arbetsplatsen. Om så bedöms vara fallet, skall utredaren överväga hur reglerna kan ändras för att bättre ta till vara intresset av offentlighet och insyn.</p> <p>Straffansvarets omfattning</p> <p>I 3 § lagen om skydd för företagshemligheter föreskrivs att den som med uppsåt olovligen bereder sig tillgång till en företagshemlighet skall dömas för företagsspioneri. Enligt 4 § skall den som anskaffar en företagshemlighet med vetskap om att den som tillhandahåller hemligheten eller någon före honom har berett sig tillgång till denna genom företagsspioneri dömas för olovlig befattning med företagshemlighet. Straffet för företagsspioneri är böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i högst sex år. Straffskalan för olovlig befattning med företagshemlighet sträcker sig från böter till fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, högst fyra år.</p> <p>I det s.k. Ericsson-målet ansågs en anställd inte kunna dömas för företagsspioneri eftersom den information som han hade lämnat ut var information som han hade tillgång till för att utföra sina arbetsuppgifter. Han hade således inte, såsom lagen föreskriver, olovligen berett sig tillgång till informationen i fråga. Domen har gett upphov till en diskussion om huruvida lagen ger ett tillräckligt skydd mot att en arbetstagare utnyttjar eller röjer en företagshemlighet.</p> <p>Utredaren skall, bl.a. mot bakgrund av domen i Ericsson-målet, överväga om lagens straffstadganden har getts en ändamålsenlig utformning. En fråga som skall analyseras i sammanhanget är vilken vikt som vid utformningen av straffbestämmelserna bör fästas vid det sätt på vilket den som röjer eller utnyttjar företagshemligheten har fått tillgång till denna. Utredaren skall också ta ställning till om straffskalan för brott mot lagen ligger på en lämplig nivå.</p> <p>Vid bedömningen av om en utvidgning av straffansvaret behövs skall utredaren beakta vilka andra, nu gällande, straffstadganden som kan komma i fråga när en arbetstagare missbrukar en företagshemlighet som vederbörande har anförtrotts i tjänsten. I vissa fall kan exempelvis en jämförelse med brottet trolöshet mot huvudman (10 kap. 5 § brottsbalken) vara relevant. Ansvar för det brottet kan aktualiseras vid missbruk av förtroendeställning. Det har ansetts att missbruk av förtroendeställning föreligger när en befattningshavare som har ansvarsfyllda tekniska funktioner lämnar ut företagshemligheter (se prop. 1985/86:65 s. 26).</p> <p>Gränsen mellan företagsspioneri och vissa bestämmelser i brottsbalken, bl.a. spioneri och grovt spioneri enligt 19 kap. 5 och 6 §§, kan många gånger vara svår att dra, i synnerhet i ett inledande skede av en utredning. Utredarens analys skall mot den bakgrunden också innefatta jämförelser med regleringen i 19 kap. brottsbalken.</p> <p>Utredarens bedömning av om och i vilken omfattning en utvidgning av straffansvaret i lagen är motiverad skall göras med beaktande av de andra sanktioner som står till buds i form av skadestånd och arbetsrättsliga påföljder (jfr prop. 1987/88:155 s. 18 och prop. 1985/86:65 s. 24 f. och 46).</p> <p>Utredaren skall vidare beakta hur den svenska regleringen förhåller sig till regleringen i andra jämförbara länder.</p> <p>Utredaren skall också beakta tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser och principer om meddelarfrihet.</p> <p>Skadestånd</p> <p>5-10 §§ lagen om skydd för företagshemligheter innehåller bestämmelser om skadestånd. I 5 § regleras skadestånd på grund av brott enligt 3 eller 4 §. Enligt 6 § skall den som uppsåtligen eller av oaktsamhet utnyttjar eller röjer en företagshemlighet som han eller hon i förtroende har fått del av i samband med en affärsförbindelse ersätta den skada som uppkommer genom förfarandet. I 7 § regleras anställdas och före detta anställdas skadeståndsansvar. 8 § innehåller bestämmelser om skadeståndsansvar för envar som utnyttjar eller röjer en företagshemlighet som enligt vad han eller hon inser eller bör inse har angripits enligt lagen. I samma paragraf finns bestämmelser om befattning med företagshemlighet som har röjts i strid med sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>. Beräkning av skadestånd regleras i 9 §. Om det är skäligt kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort. I 10 § finns en bestämmelse om preskription av skadeståndsanspråk.</p> <p>Bestämmelserna om skadestånd är av grundläggande betydelse för regelverkets effektivitet och funktionalitet. På det stora hela förefaller bestämmelserna också väl tjäna sina syften. I några avseenden finns det emellertid anledning att överväga förändringar.</p> <p>Dagens bestämmelser är, som framgått, uppbyggda på så sätt att olika kategorier av potentiella angripare regleras var för sig. Sålunda skiljer sig förutsättningarna för ansvar mellan affärspartners, anställda, före detta anställda och utomstående. Utredaren skall överväga om detta är en lämplig ordning eller om det vore mer ändamålsenligt med en enhetlig reglering där det centrala är karaktären på angreppet i stället för angriparens förhållande till näringsidkaren.</p> <p>I detta sammanhang skall utredaren särskilt titta på den situationen då arbetet utförs av inhyrd personal från ett s.k. bemanningsföretag eller av olika typer av konsulter. En sådan person kan ofta i praktiken ha samma funktion och roll som näringsidkarens egen personal men är, formellt sett, normalt inte anställd hos denna. Därmed kan de skadeståndsbestämmelser som tar sikte på anställda hos näringsidkaren inte tillämpas. Är detta en brist och hur bör den i så fall rättas till?</p> <p>En särskild fråga är vad som gäller när styrelseledamöter i aktiebolag avslöjar hemliga uppgifter som de fått del av i denna egenskap. Förarbetena till lagen om skydd för företagshemligheter innehåller uttalanden som talar för att lagens skadeståndsbestämmelser inte är tillämpliga i en sådan situation utan att sådana förfaranden i stället sanktioneras genom aktiebolagslagens bestämmelser om skadestånd (se bet. 1988/89:LU36 s. 30 f. och 39 samt 1988/89:LU37 s. 33 och 43). En konsekvens av detta är, har det sagts, att skadeståndsbestämmelserna i lagen om skydd för företagshemligheter inte heller kan tillämpas på den som i ett senare led utnyttjar en företagshemlighet som han eller hon, i ond tro, har fått av en styrelseledamot i ett aktiebolag. Utredaren skall analysera rättsläget i berörda hänseenden och överväga om den gällande ordningen är lämplig. Motsvarande analys och överväganden skall göras i fråga om skadeståndsansvaret för revisorer i aktiebolag.</p> <p>Lagens bestämmelser om skadeståndets beräkning är förhållandevis allmänt hållna. I flera bestämmelser anges att den skadeståndsskyldige skall "ersätta den skada som uppkommer". I en särskild bestämmelse (9 §) klargörs sedan att man vid bestämmande av skadestånd skall ta hänsyn även till näringsidkarens intresse av att hemligheten inte obehörigen utnyttjas eller röjs och till övriga omständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse. Om det är skäligt kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort.</p> <p>I den immaterialrättsliga lagstiftningen förekommer att skadestånd skall beräknas som värdet av en fiktiv licens att utnyttja den rättighet som obehörigen har utnyttjats. Sålunda föreskrivs t.ex. i 54 § lagen <a href="https://lagen.nu/1960:729">(1960:729)</a> om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk att den som i strid med lagen utnyttjar ett verk skall betala ersättning utgörande skäligt vederlag för utnyttjandet. Bestämmelser av motsvarande innebörd finns i bl.a. 38 § varumärkeslagen <a href="https://lagen.nu/1960:644">(1960:644)</a> och 58 § patentlagen <a href="https://lagen.nu/1967:837">(1967:837)</a>. Utredaren skall överväga om detta är en lämplig konstruktion även i lagen om skydd för företagshemligheter eller om den nuvarande regleringen är mer ändamålsenlig.</p> <p>Vid bedömningen av huruvida skadeståndsansvaret bör utvidgas skall utredaren beakta de möjligheter näringsidkare har att skydda sig avtalsvägen (t.ex. genom sekretess- eller konkurrensklausuler).</p> <p>Bevissäkring</p> <p>För en näringsidkare som vill initiera en prövning av ett påstått angrepp på hans eller hennes företagshemligheter kan det ofta finnas ett behov av att i ett tidigt skede säkra bevisning om saken. I den immaterialrättsliga lagstiftningen finns det bestämmelser om sådan bevissäkring. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om s.k. intrångsundersökning i 59 a-59 g §§ patentlagen. Bestämmelserna innebär att domstol, under vissa förutsättningar, kan besluta att en undersökning får göras hos den som skäligen kan antas ha gjort sig skyldig till patentintrång för att söka efter föremål eller handlingar som kan antas ha betydelse för utredning om intrånget. Regleringen av bl.a. intrångsundersökningar har nyligen blivit föremål för harmoniseringsåtgärder från EU:s sida genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/48/EG av den 29 april 2004 om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter (EUT L 157, 30.4.2004, s. 45, Celex 32004L0048; "sanktionsdirektivet").</p> <p>Lagen om skydd för företagshemligheter innehåller inte några bestämmelser av detta slag. Det har från olika håll gjorts gällande att detta är en betydande brist i lagstiftningen.</p> <p>Det har också hävdats att avsaknaden av bestämmelser om bevissäkring i lagstiftningen om företagshemligheter innebär ett brott mot Sveriges åtaganden enligt TRIPs-avtalet. För att uppfylla kraven i avtalet infördes den 1 januari 1999 regler om intrångsundersökning i den immaterialrättsliga lagstiftningen (se prop. 1998/99:11 s. 50 f.). I det lagstiftningsärendet menade flera remissinstanser att kravet i TRIPs-avtalet även omfattade skyddet för företagshemligheter. Några motsvarande regler infördes emellertid inte i lagen om skydd för företagshemligheter. I ärendet gjordes i stället den bedömningen att reglerna i rättegångsbalken om bl.a. husrannsakan och beslag och reglerna i lagen om skydd för företagshemligheter om vitesförbud var tillfyllest. - När det gäller motsvarande överväganden på konkurrensrättens område, se prop. 2004/05:117 s. 41 ff.</p> <p>Utredaren skall ta ställning till om bestämmelser om bevissäkring bör införas i lagen om skydd för företagshemligheter. Utredaren skall i sammanhanget beakta Sveriges internationella åtaganden.</p> <p>Myndigheters befattning med företagshemligheter m.m.</p> <p>I olika sammanhang kan myndigheter komma att ta befattning med en näringsidkares företagshemligheter. Så kan vara fallet för domstolar i mål där handlingar som innehåller företagshemligheter ges in som bevismaterial. En näringsidkare kan under vissa förutsättningar också tvingas att ge in handlingar av detta slag till en domstol till följd av ett editionsföreläggande (se 38 kap. 2 § och 36 kap. 6 § rättegångsbalken). Andra exempel är när en tullmyndighet har beslagtagit varor som misstänks göra intrång i en immateriell rättighet (se prop. 2005/06:89 s. 18 f., jfr även prop. 1998/99:11 s. 78 f.) och när universitet och högskolor samverkar med företag.</p> <p>En särskild komplikation i situationer av detta slag är att de handlingar som myndigheten innehar utgör allmänna handlingar. Visserligen torde myndigheten ofta kunna vägra att lämna ut handlingarna under åberopande av sekretess men det är inte givet att sekretesslagen alltid erbjuder ett tillräckligt skydd i detta avseende. Det finns också en risk för att hemliga handlingar ibland lämnas ut trots att så inte borde ha skett. Dessutom hindrar sekretesslagen, enligt huvudregeln, inte att handlingar lämnas ut till den som är part i ett ärende eller mål. En näringsidkares motpart i en tvistemålsprocess kan således normalt inte förvägras att ta del av i målet åberopade handlingar även om dessa skulle omfattas av någon sekretessbestämmelse.</p> <p>Det kan också förekomma att en domstol förpliktar en näringsidkare att lämna information till en annan näringsidkare om ursprung, distributionskanaler m.m. avseende varor eller tjänster som påstås göra intrång i annans immaterialrätt (jfr artikel 8 i sanktionsdirektivet).</p> <p>Den som har kommit över en företagshemlighet på något av de ovan angivna sätten kan i sin tur sprida denna vidare utan att träffas av sanktionerna i lagen om skydd för företagshemligheter eftersom han eller hon inte kommit över informationen på något olovligt sätt. Alldeles oavsett detta kan skadan ofta vara skedd redan genom att motparten/ konkurrenten har fått tillgång till informationen.</p> <p>Angivna förhållanden har påståtts ha en återhållande effekt när det gäller näringsidkares benägenhet att initiera en prövning av påstådda angrepp på hans eller hennes företagshemligheter.</p> <p>Utredaren skall analysera ovan beskrivna frågeställningar och överväga om något kan och bör göras för att komma till rätta med konstaterade problem. Eventuella förslag till författningsändringar skall utarbetas med hänsyn tagen till grundläggande regler och principer om handlingars offentlighet och en rättvis rättegång.</p> <p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p> <p>Utredaren skall samråda med berörda myndigheter och organisationer. När det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för företagen, skall samråd ske med Näringslivets Regelnämnd.</p> <p>Utredaren skall hålla sig underrättad om det arbete som bedrivs inom Regeringskansliet när det gäller genomförandet av sanktionsdirektivet och annat arbete av relevans som bedrivs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet.</p> <p>Utredaren skall beräkna de ekonomiska konsekvenserna av de förslag som läggs fram. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras.</p> <p>Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser som de förslag som lämnas får utifrån ett jämställdhetsperspektiv.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 2 maj 2008.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:123/ 2006-12-21T12:00:00+01:00 2006-12-21T12:00:00+01:00 2006:123 Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 21 december 2006.</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En kommitté skall se över den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. Översynen, som skall omfatta alla statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, syftar till att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet genom att</p> <p>· klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndighetsuppgifter,</p> <p>· skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten,</p> <p>· få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvaltningsstruktur som förenklar kontakterna för medborgare och företag och underlättar samverkan mellan statliga myndigheter och mellan statlig och kommunal förvaltning, samt</p> <p>· öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer.</p> <p>I kommitténs uppdrag ingår särskilt att granska och ompröva myndigheters opinionsbildande och konkurrensutsatta verksamheter. Kommittén skall också analysera och lämna förslag för att komma till rätta med de problem som är förknippade med s.k. nämndmyndigheter och andra små myndigheter.</p> <p>Mot bakgrund av granskningen och analysen skall kommittén utveckla och lämna förslag till vilka övergripande förvaltningspolitiska principer som bör gälla vid organisering av den statliga förvaltningen och överväga vilka förändringar som bör göras i den nuvarande myndighetsstrukturen.</p> <p>Kommittén skall redovisa sitt arbete i två etapper. En redovisning med förslag till åtgärder som kan genomföras på kort sikt för att begränsa myndigheters opinionsbildande verksamhet och komma tillrätta med problemen med små myndigheter skall lämnas senast den 15 december 2007. En slutredovisning med kommitténs övriga överväganden och förslag skall lämnas senast den 15 december 2008.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Regeringen angav i budgetpropositionen för år 2007 (prop. 2006/07:1, finansplan) att det med tanke på den omfattning den statliga myndighetsorganisationen nu fått finns anledning att se över hela verksamheten. Regeringen ansåg det viktigt att genom en översyn ta ett samlat grepp på hela den statliga myndighetsstrukturen. En viktig princip för översynen skulle vara att framtidens myndigheter skall fokusera på statens kärnuppgifter. Antalet myndigheter borde också minska.</p> <p>Regeringen angav vidare i budgetpropositionen (prop. 2006/07:1, utgiftsområde 2) att organiseringen av den statliga förvaltningen är ett viktigt styrinstrument, men att den statliga myndighetsstrukturen blivit komplicerad och svåröverskådlig. I propositionen aviserade regeringen därför en översyn av den statliga förvaltningens organisation.</p> <p>Den statliga förvaltningens utveckling och styrning och behovet av omprövning och strukturförändringar</p> <p>Statskontoret har genomfört en studie av den statliga förvaltningens utveckling. Uppdraget redovisades i december 2005 i rapporten Statsförvaltningens utveckling 1990 - 2005 (Statskontoret 2005:32). Statskontoret konstaterar att det under 1990-talet, särskilt under den första hälften, genomfördes stora reformer inom statsförvaltningen. Affärsverksamheten bröts ut för att drivas i bolagsform under konkurrens, samtidigt som rättsskipning och annan myndighetsutövning skildes åt. Det statliga åtagandet omprövades och decentraliseringen av statliga verksamheter till kommunal nivå fortsatte. Förändringarna ledde till att statsförvaltningen minskade i omfattning, vilket bl.a. innebar att antalet statsanställda minskade väsentligt.</p> <p>Statskontoret konstaterar vidare att förändringstakten avtagit under 2000-talet. Reformerna har under senare år mer handlat om att omstrukturera och effektivisera inom ramen för den befintliga statsförvaltningen. Detta har skett genom omorganisering, utveckling av en elektronisk förvaltning och samverkan mellan myndigheter. Omprövningen av det statliga åtagandet, som var mer framträdande under 1990-talets början, har minskat i omfattning under 2000-talet.</p> <p>Förvaltningspolitiska kommissionen, som tillsattes år 1995, hade i uppgift att göra en analys för att bedöma om formerna för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet var ändamålsenliga och lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen borde bedrivas (dir. 1995:93). Kommissionen lämnade år 1997 sitt slutbetänkande I medborgarnas tjänst - en samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57). I betänkandet pekade kommissionen framför allt på tre problemområden, nämligen förvaltningens svårstyrbarhet, dess fragmentering och följderna av internationaliseringen.</p> <p>En parlamentarisk kommitté, Ansvarskommittén, tillkallades år 2003 med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen (dir. 2003:10). I uppdraget, som är mycket omfattande, ingår bl.a. att lämna förslag om den statliga verksamheten på regional nivå och om principer för den centrala myndighetsstrukturen. I det senare uppdraget ingår att överväga hur samordningen av statliga myndigheters verksamhet på central nivå kan förbättras, t.ex. genom en sammanhållen styrning av verksamhet som berör flera myndigheter eller genom en organisatorisk samordning eller sammanläggning. Ansvarskommittén skall redovisa sitt arbete senast den 28 februari 2007.</p> <p>En särskild utredare, Styrutredningen, fick i juni 2006 i uppdrag att utvärdera resultatstyrningen (dir. 2006:30). En grundläggande tanke i samband med att resultatstyrningen infördes var att skapa förutsättningar för att ompröva det statliga åtagandets omfattning, inriktning, finansiering och organisation med stöd av fördjupad resultatinformation. I utredarens uppdrag ingår därför bl.a. att överväga vilka möjligheter och begränsningar som finns för att på ett systematiskt sätt pröva statliga verksamheter och myndigheter med stöd av resultatinformation. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 28 september 2007.</p> <p>Statskontoret fick år 2004 i uppdrag att göra en kartläggning och analys av ledningsformer i och organisation av statliga myndigheter. En redovisning av uppdraget har lämnats i rapporten Myndigheternas ledning och organisation - kartläggning och analys av Myndighetssverige (Statskontoret 2004:9). I rapporten lämnas olika förslag om hur statliga myndigheters ledningsformer och organisation kan förbättras. Statskontoret pekar också i rapporten på problem som kan uppstå när man knyter nämndmyndigheter till s.k. värdmyndigheter och när man inrättar särskilda beslutsorgan vid sidan av myndighetens ledningsfunktion. Framförallt handlar problemen om att regeringens styrning kan försvåras och att ansvarsförhållandena kan bli oklara.</p> <p>Problem i samband med myndigheters opinionsbildande verksamhet</p> <p>En parlamentarisk kommitté, Demokratiutredningen, tillkallades år 1997 med uppgift att belysa de nya förutsättningar, problem och möjligheter som det svenska folkstyret möter inför 2000-talet (dir. 1997:101, 1998:100). Utredningen lämnade i februari 2000 sitt betänkande En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet (SOU 2000:1). I betänkandet pekar utredningen på de problem som är förknippade med att myndigheter i allt större utsträckning bedriver opinionsbildande verksamhet. Utredningen understryker att en myndighet har de uppgifter som regeringen definierar. Dess uppgift är inte att propagera för verksamheten inom sitt område. Snarare har den till uppgift att bl.a. bedöma om de krav som kommer in från organiserade intressen är befogade eller inte. Denna uppgift blir enligt utredningen omöjlig att sköta om myndigheten samtidigt hjälper till att utforma ensidig propaganda för det egna områdets expansion eller för en viss politisk styrning.</p> <p>Den offentliga förvaltningen skall enligt utredningen inom de fastlagda ramarna vårda sina särdrag av autonomi, öppenhet, pluralism och medborgarorientering. Det ingår i tjänstemannens uppgift att fördjupa samhällets demokratiska normer och etiska grundvalar genom att hävda sin egen integritet. Utredningen ser dock med oro hur myndigheter allt oftare uppträder som opinionsbildare utifrån ett snävt verksamhetsintresse. Detta finner utredningen vara stötande och en misshushållning med skattemedel. Det röjer enligt utredningen en allvarlig missuppfattning om vari deras medborgaruppdrag består och urgröper tilltron till deras opartiskhet.</p> <p>Problem i samband med konkurrensutsatt statlig verksamhet och brister i tillsynen över avreglerade marknader</p> <p>Konkurrensverket fick år 2004 i uppdrag att analysera behoven av att ytterligare förbättra marknadens funktionssätt beträffande konkurrens mellan offentliga och privata aktörer. En redovisning av uppdraget har lämnats i rapporten Myndigheter och marknader - tydligare gräns mellan offentligt och privat (Konkurrensverkets rapportserie 2004:4). Enligt rapporten uppstår ofta problem när offentliga aktörer agerar på konkurrensutsatta marknader. Problemen gäller framför allt gränsdragning mellan myndighetsuppgifter och näringsverksamhet, olika former av offentliga subventioner samt frågor förknippade med vidareutnyttjande av information och kompetens. Konkurrensverket konstaterar att existerande regelverk och frivilliga lösningar inte varit tillräckliga för att lösa dessa problem. Konkurrensverket har också i en skrivelse till Regeringskansliet (Finansdepartementet) i februari 2004 pekat på problem som uppstår när statliga myndigheter uppträder på konkurrensutsatta marknader och tillämpar den s.k. beställar - utförarmodellen (dnr Fi 2004/683). Under beredningen av skrivelsen har upprättats promemorian Stat och kommun som marknadsaktörer (dnr Fi 2006/611). Konkurrensverket har vidare i oktober 2006 inkommit med en skrivelse till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) om konkurrens i offentlig sektor för ökad effektivitet och tillväxt (dnr N 2006/7405/NL). I både promemorian och skrivelsen föreslås åtgärder för att skapa bättre garantier för konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer, minska kostnaderna för den offentliga sektorns köp av varor och tjänster samt effektivisera statsförvaltningen.</p> <p>En särskild utredare, Regelutredningen, fick i juni 2004 i uppdrag att utvärdera långsiktiga effekter för konsumenter, näringslivet, arbetsmarknaden och samhällsekonomin av regleringsformer inom tele-, el-, post-, inrikesflyg-, taxi- och järnvägsmarknaden (dir. 2003:151). Utredningen lämnade i januari 2005 betänkandet Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4). Av betänkandet framgår bl.a. att de reglerande och kontrollerande institutionerna inte har utvecklats i samma takt som marknaderna har liberaliserats och att statens roll har minskat. Starka, självständiga och oberoende regleringsmyndigheter är en förutsättning för en framgångsrik liberalisering. Stora variationer förekommer mellan hur de olika marknaderna regleras. Flera av tillsynsmyndigheterna är små och uppgifterna varierar avsevärt.</p> <p>Brister i den statliga förvaltningens förmåga att leva upp till EU-medlemskapets krav</p> <p>Kommerskollegium fick år 2004 i uppdrag att inleda ett arbete med att utforma en nationell strategi för att utveckla den inre marknaden i Sverige. Som ett led i detta arbete har kollegiet undersökt svenska myndigheters, domstolars och företags uppfattning om EU:s inre marknad. Den bild som framträder är att det finns påtagliga kunskapsbrister hos bl.a. svenska förvaltningsmyndigheter och domstolar. Enligt kollegiet är attityden till den inre marknaden i grunden positiv, men de bristande kunskaperna är ett stort problem som hindrar Sverige från att utnyttja de möjligheter som den inre marknaden och EU-medlemskapet ger. EG-rättens ställning behöver enligt kollegiet klargöras och kunskaperna om EU och dess regelverk förbättras. Förvaltningsmyndigheterna måste också få tydligare direktiv av regeringen och de måste kunna delta i de europeiska nätverken för att tidigt, och i samspel med övriga EU-länder, kunna ta tillvara svenska intressen. För att säkerställa att regeringen når framgång i sitt förhandlingsarbete är stödet från myndigheterna av stor betydelse.</p> <p>Lagen <a href="https://lagen.nu/1994:1500">(1994:1500)</a> med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen innebär att EU-fördragets regler, allmänna principer och EG-domstolens praxis gäller i Sverige. För viktiga principer som fri rörlighet för varor och tjänster gäller således fördragets regler även om inga ytterligare rättsakter uttrycker dem i detalj.</p> <p>Statskontoret fick våren 2006 i uppdrag att studera hur den statliga och kommunala förvaltningen tillämpar och efterlever EG-fördragets regelverk för fri rörlighet (Fi 2006/2686). Uppdraget har nyligen avrapporterats till regeringen.</p> <p>Myndighetsbegreppet och olika typer av myndigheter</p> <p>I 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) anges att det "för rättsskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter". Även regeringen och domstolarna är myndigheter. Andra myndigheter än domstolarna och regeringen är förvaltningsmyndigheter.</p> <p>Någon definition av begreppen domstol respektive förvaltningsmyndighet finns inte i regeringsformen. Inte heller förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a> innehåller någon definition av begreppet förvaltningsmyndighet. Av förarbetena till förvaltningslagen framgår att begreppet förvaltningsmyndighet har samma betydelse i förvaltningslagen som i regeringsformen. Betydelsen är också densamma i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>.</p> <p>Bestämmelser om rättsskipning och förvaltning finns i 11 kap. RF. Justitiekanslern, Riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna lyder enligt 11 kap. 6 § RF under regeringen. Även annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, såvida den inte är en myndighet under riksdagen.</p> <p>Befogenheten att styra över förvaltningsmyndigheterna har således regeringen. Till skillnad från domstolarna står förvaltningsmyndigheterna i ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen. Men varken riksdagen eller regeringen får bestämma hur en myndighet skall besluta i särskilda fall som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner eller som rör tillämpning av lag.</p> <p>Myndighetsutövning brukar definieras som beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Besluten kan gälla rättigheter, skyldigheter, förmåner eller annat jämförbart.</p> <p>En myndighet skapas i de flesta fall genom att regeringen, sedan riksdagen anslagit medel, utfärdar en förordning med instruktion för myndigheten samt utser ledningen för myndigheten.</p> <p>En parlamentarisk kommitté, Grundlagsutredningen, tillkallades år 2004 med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). I uppdraget ingår bland mycket annat att överväga domstolarnas roll i det konstitutionella systemet och möjligheterna att öka öppenheten vid tillsättning av högre statliga tjänster. Kommittén har getts vida ramar för sitt arbete och är i princip oförhindrad att ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för de frågeställningar som kommittén har i uppdrag att se över. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2008.</p> <p>Det förekommer en rad olika typer av benämningar på myndigheter. Ofta används samlingsbegrepp såsom central förvaltningsmyndighet, centralt ämbetsverk, sektorsmyndighet, affärsverk och nämndmyndighet. I myndighetens namn förekommer bl.a. begrepp som verk, råd, styrelse, nämnd, institut eller inspektion. Det saknas tydliga definitioner av de olika myndighetsbegreppen och vad som avses är ibland oklart. Benämningen av myndigheterna är inte alltid konsekvent. Ofta går det därför inte att enbart av namnet sluta sig till vilken typ av myndighet det handlar om.</p> <p>Något allmänt vedertaget klassifikationssystem som bygger på olika typer av myndighetsuppgifter eller -funktioner finns inte och är sannolikt inte möjligt att åstadkomma. Ett försök till indelning i funktioner skiljer på myndighetsutövning, kontroll och tillsyn, information och rådgivning, tjänste- och varuproduktion, kunskapsproduktion, planering, styrning och samordning samt policyutformning (Premfors m.fl., 2003, Demokrati och byråkrati).</p> <p>Ofta är det emellertid svårt att entydigt hänföra en myndighet till endera av dessa funktioner och att åtskilja de olika funktionerna. Om man vill få en bättre bild av vilken typ av verksamhet olika myndigheter bedriver kan ett sätt vara att försöka bedöma och beskriva de olika myndigheternas huvudsakliga funktion eller funktioner.</p> <p>En särskild utredare fick år 2001 i uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning (dir. 2001:117). I uppdraget ingick bl.a. att göra en bedömning av möjligheterna att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent användning av de olika myndighetsbegreppen samt att i så fall föreslå lämpliga åtgärder. Utredaren lämnade år 2004 sitt betänkande Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23). Utredaren ansåg det inte meningsfullt att eftersträva enhetlighet i fråga om beteckningen på förvaltningsorganen. När nya sådana bildas är det dock enligt utredaren naturligt att undvika beteckningar som inte längre har sin motsvarighet i de organisationsformer som nu tillämpas. Missvisande beteckningar borde också undvikas; exempelvis bör en myndighet som leds av en styrelse inte betecknas nämnd.</p> <p>Det enda förslag som utredaren presenterade när det gäller myndighetsbegreppen var att regeringen i varje myndighets instruktion skulle ange om myndigheten var en central förvaltningsmyndighet eller ej. Andra myndighetsbegrepp borde enligt utredarens förslag inte förekomma i myndigheternas instruktioner.</p> <p>Behovet av en översyn</p> <p>Organiseringen av den statliga förvaltningen är ett viktigt styrinstrument för regeringen. Dagens mångfald av myndigheter av mycket varierande storlek och med många olika typer av uppgifter påverkar förutsättningarna för en effektiv styrning.</p> <p>Tidigare förvaltningspolitiska principer och riktlinjer för organisering och styrning av förvaltningen har haft dåligt genomslag; i stället har olika lösningar tillämpats inom olika politikområden utan tydliga motiv för vald lösning.</p> <p>Omfattningen av det statliga åtagandet har inte prövats tillräckligt grundligt. Myndigheter har i allt för hög grad fått verka i konkurrens med den privata marknaden. Myndigheter har också i alltför stor utsträckning tillåtits bedriva opinionsbildande verksamhet, eller bildats för detta ändamål.</p> <p>Det behövs tydligare gränser för vad som bör vara myndighetsuppgifter och vad som bör vara förbehållet den politiska opinionsbildningen eller marknadsekonomin.</p> <p>Den enskilda konsumenten såväl som den som driver företag måste kunna lita på att det finns starka institutioner som bevakar marknader som öppnats för konkurrens och marknader kring viktig infrastruktur. Det finns ingen övergripande policy för tillsynsmyndigheterna om hur en löpande marknadsbevakning skall utföras och om vad som krävs för att bedöma om en marknad fungerar väl. Det är därför av vikt att ansvaret mellan Konkurrensverket och tillsynsmyndigheterna klarläggs för att undvika onödiga regleringar på marknader där det finns en effektiv och väl fungerande konkurrens.</p> <p>Sveriges medlemskap i EU innebär att nya och förändrade krav ställs på den statliga förvaltningen. Sverige är i dag en del av en rättsgemenskap där gemensamma regler och principer har företräde framför nationell rätt. Medlemskapet innebär också att Sverige inte längre ensamt kan styra i vilken takt och på vilket sätt olika förändringar skall genomföras. Vidare är det i stor utsträckning så att de frågor som skall hanteras inte definieras av Sverige enskilt, utan av EU:s institutioner och samtliga medlemsstater gemensamt. Det gränsöverskridande administrativa samarbetet är därmed ett viktigt inslag. Sveriges medlemskap i EU har ännu inte fått tillräckligt genomslag i de svenska myndigheternas verksamhet och arbetsformer.</p> <p>Den statliga förvaltningen har blivit svåröverskådlig, både för enskilda medborgare och företagare och för dem som är verksamma inom stat, kommun och landsting. Detta försvårar också den samverkan mellan myndigheter som behövs för att tjäna medborgare och företag på ett bra sätt.</p> <p>Dagens förvaltningsstruktur med ett stort antal myndigheter, varav många är små, är ineffektiv och sårbar samt medför onödigt höga administrativa kostnader.</p> <p>Universitet och högskolor utgör tillsammans den enskilt största delen av den statliga sektorn. Den omfattar ett fyrtiotal myndigheter och en fjärdedel av all statligt anställd personal. Universiteten och högskolorna har i grunden helt andra uppgifter än övriga statliga myndigheter och deras uppdrag är betydligt vidare än övriga statliga förvaltningsmyndigheter. Anslagen till högskolans verksamhet avser utbildning och forskning. Däremot ingår inte specifika förvaltningsmedel.</p> <p>Mot bakgrund av att universiteten och högskolorna har en annan roll och andra uppgifter än övriga förvaltningsmyndigheter avser regeringen att i särskild ordning se över styrningen och organisationen av universiteten och högskolorna. Även myndighetsstrukturen inom skolväsendet kommer att ses över i särskild ordning.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Kommittén skall göra en översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation. Översynen, som skall omfatta alla statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, syftar till att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet genom att</p> <p>· klargöra vad som bör vara statliga åtaganden i form av myndighetsuppgifter, särskilt när det gäller opinionsbildande och konkurrensutsatt verksamhet,</p> <p>· skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten,</p> <p>· få till stånd en tydligare och mera överskådlig statlig förvaltningsstruktur som förenklar kontakterna och insynen för medborgare och företag och underlättar samverkan mellan statliga myndigheter och mellan statlig och kommunal förvaltning, samt</p> <p>· öka myndigheternas förmåga att bidra till effektiviseringar och att fullgöra sina uppdrag i ljuset av de krav som EU-medlemskapet ställer.</p> <p>Kommittén skall granska och ompröva</p> <p>· omfattningen och inriktningen av myndigheternas opinionsbildande verksamhet och</p> <p>· omfattningen och inriktningen av myndigheternas konkurrensutsatta verksamhet.</p> <p>Kommittén skall vidare analysera</p> <p>· problem förknippade med s.k. nämndmyndigheter och andra små myndigheter,</p> <p>· problem förknippade med särskilda beslutsorgan vid sidan av ledningsfunktionen inom vissa myndigheter,</p> <p>· om det finns myndigheter vars uppgifter kan innebära särskilda rollkonflikter som skapar oklarheter och där det finns behov av en renodling,</p> <p>· om det finns överlappningar eller oklarheter i uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter, samt</p> <p>· om det finns områden där nuvarande myndighetsstruktur kan försvåra regeringens styrning.</p> <p>Mot bakgrund av denna granskning och analys skall kommittén utveckla och lämna förslag om vilka övergripande principer som bör gälla vid organisering av den statliga förvaltningen, särskilt när det gäller</p> <p>· hur ansvars- och uppgiftsfördelningen bör vara mellan Regeringskansliet och andra myndigheter i frågor som bl.a. rör EU-samarbetet och olika former av utvärderings- och analysarbete,</p> <p>· vad som bör vara myndighetsuppgifter, dvs. hur gränsdragningen skall göras mellan förvaltning, politik och marknad när det gäller bl.a. opinionsbildande och konkurrensutsatta verksamheter,</p> <p>· vilka funktioner som bör hållas åtskilda i olika myndigheter för att undvika rollkonflikter,</p> <p>· under vilka förutsättningar nämndmyndigheter bör kunna inrättas,</p> <p>· under vilka förutsättningar särskilda beslutsorgan inom myndigheter bör kunna inrättas,</p> <p>· vilka krav som bör gälla vid inrättandet av små myndigheter avseende bl.a. administrativt stöd för att minska de administrativa kostnaderna, samt</p> <p>· vilka principer som bör gälla vid benämningen av olika typer av myndigheter.</p> <p>Kommittén skall vidare med utgångspunkt i de övergripande principerna överväga vilka förändringar som bör göras i den nuvarande myndighetsstrukturen. Kommittén skall pröva</p> <p>· vilka myndigheter, eller delar av myndigheters verksamhet, som bör avvecklas eller vars roll bör förtydligas och avgränsas, särskilt när det gäller opinionsbildande eller konkurrensutsatt verksamhet,</p> <p>· om det finns skäl att överväga förändringar i huvudmannaskapet för vissa uppgifter som i dag ligger på förvaltningsmyndigheter under regeringen,</p> <p>· vilka myndigheter, eller delar av myndigheters verksamhet, som bör slås samman eftersom verksamheterna är närliggande,</p> <p>· vilka myndigheter som har en oklar uppgiftsfördelning och vars uppdrag bör förtydligas,</p> <p>· hur ett gemensamt administrativt stöd till små myndigheter bör utformas, samt</p> <p>· om innebörden i olika myndighetsbegrepp kan förtydligas genom författningsreglering eller på annat sätt.</p> <p>Kommittén skall redovisa vilka besparingar av myndigheternas samlade förvaltningskostnader som förslagen leder till. Kommittén skall vidare redovisa vilka åtgärder som skulle behöva vidtas för att uppnå en besparing om tre respektive sex procent av myndigheternas samlade förvaltningskostnader, som år 2005 uppgick till ca 160 miljarder kronor. Besparingar till följd av de myndighetsavvecklingar som aviserats i budgetpropositionen för 2007 skall inte medräknas. Även de verksamhetsmässiga och personella konsekvenserna av förslagen skall redovisas. Kommittén skall också föreslå former för en återkommande uppföljning av de förvaltningspolitiska principernas genomslag i syfte att främja en öppen debatt i förvaltningspolitiska frågor.</p> <p>Uppdragets genomförande</p> <p>Utredningsarbetet skall bedrivas i kontakt med Ansvarskommittén, Grundlagsutredningen och Styrutredningen. Till kommittén skall en referensgrupp knytas med representanter från samtliga departement.</p> <p>Tidigare gjorda utredningar och resultatet av Ansvarskommitténs arbete skall beaktas. Kommittén skall inledningsvis inrikta sin analys på den centrala statsförvaltningen och avvakta Ansvarskommitténs överväganden om den statliga verksamheten på regional nivå.</p> <p>Om kommittén finner att förslag som den avser att lämna nödvändiggör ändringar i grundlag eller annan författning som rör konstitutionella ämnen, skall den anmäla detta till regeringen.</p> <p>Kommittén skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.</p> <p>Uppdraget skall genomföras i två etapper. I en första etapp skall kommittén utifrån en inledande kartläggning koncentrera sitt arbete på frågan om myndigheters opinionsbildande verksamhet och problemen förknippade med små myndigheter. En redovisning med förslag till åtgärder som kan genomföras på kort sikt skall lämnas senast den 15 december 2007. I en andra etapp skall kommittén genomföra övriga delar av uppdraget och lämna sina samlade överväganden och förslag i en slutredovisning senast den 15 december 2008.</p> <p> (Finansdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:90/ 2006-08-31T12:00:00+01:00 2006-08-31T12:00:00+01:00 2006:90 Behandling av personuppgifter inom studiestödsområdet Utbildningsdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 31 augusti 2006.</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare skall granska regleringen och användningen av personregister och annan behandling av personuppgifter vid Centrala studiestödsnämnden och andra myndigheter inom studiestödsområdet. Utredaren skall, utifrån den rättsliga analysen, föreslå de författningsändringar som behövs för en framtida behandling av personuppgifter i denna verksamhet. Utredaren skall särskilt beakta behovet av en rättslig reglering som inte är beroende av att vissa tekniska lösningar används och som ger myndigheterna möjlighet att hantera nödvändig information på ett bra sätt. Samtidigt skall utredaren särskilt beakta och väga in rättssäkerhetsaspekterna och enskildas behov av skydd för sin personliga integritet.</p> <p>Gällande bestämmelser</p> <p>Regler om dataskydd</p> <p>Den 24 oktober 1998 trädde personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a> i kraft. Personuppgiftslagen har sin utgångspunkt i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, det s.k. dataskyddsdirektivet. Sedan den 1 oktober 2001 tillämpas personuppgiftslagen i princip fullt ut på all automatiserad behandling av personuppgifter, om inte annat framgår av någon annan författning.</p> <p>Personuppgiftslagens syfte är att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks i samband med att deras personuppgifter behandlas. Enligt dataskyddsdirektivet får medlemsstaterna dock inte begränsa eller förbjuda det fria flödet av personuppgifter mellan medlemsstaterna av skäl som har samband med skyddet av fysiska personers grundläggande fri- och rättigheter.</p> <p>Regleringen av personuppgiftsbehandlingen enligt personuppgiftslagen bygger på att all behandling av personuppgifter bara får ske om den är förenlig med de särskilda hanteringsregler som lagen stadgar. Lagen innehåller endast generella regler och det förutsattes vid dess tillkomst att behov av undantag och preciseringar för speciella områden skulle tillgodoses genom särskild lagstiftning.</p> <p>Den 1 januari 2007 träder vissa ändringar i personuppgiftslagen i kraft. Genom ändringarna kompletteras lagens hanteringsregler med bestämmelser som beträffande ostrukturerade personuppgifter mer utgår från att förbjuda missbruk av personuppgifterna. Behandling av personuppgifter i ostrukturerat material får inte ske om den innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet (prop. 2005/05:173, 2005/06:KU37 och rskr. 2005/06:254).</p> <p>Regler om studiestöd</p> <p>Det statliga studiestödssystemet utgör en central del av utbildningspolitiken. Studiestödsområdet omfattar i dag ett antal olika stödformer där studiemedelssystemet intar en huvudroll. Studiehjälp lämnas enligt studiestödslagen <a href="https://lagen.nu/1999:1395">(1999:1395)</a> och studiestödsförordningen <a href="https://lagen.nu/2000:655">(2000:655)</a> för studier i gymnasieskolan eller annan gymnasial utbildning till och med vårterminen det år den studerande fyller 20 år. Studiemedel lämnas enligt studiestödslagen och studiestödsförordningen till studerande på eftergymnasial nivå och till vuxenstuderande på grundskole- och gymnasienivå. Studiemedel består av studiebidrag och studielån.</p> <p>Studiestödssystemet kompletteras av andra stödformer som riktar sig till särskilda grupper. Rekryteringsbidrag är ett särskilt bidrag som enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2002:624">(2002:624)</a> om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande kan lämnas under högst ett år vid studier på grundskole- eller gymnasienivå. Ytterligare bestämmelser om bidraget finns i förordningen <a href="https://lagen.nu/2002:744">(2002:744)</a> om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande. Korttidsstöd kan enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/2001:362">(2001:362)</a> om bidrag vid korttidsstudier lämnas vid studier av mindre omfattning och för studier om eget eller närståendes funktionshinder. Bidrag vid studier kan också lämnas enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/1995:667">(1995:667)</a> om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan och enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/1997:1158">(1997:1158)</a> om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar.</p> <p>Utredningsbehovet</p> <p>Förändringar på studiestödsområdet</p> <p>Studiestödssystemet har genomgått stora förändringar under senare år. Studiemedelsreformen 2001 innebar bl.a. att de särskilda vuxenstudiestöden (svux, svuxa) och särskilt utbildningsbidrag (ubs) togs bort samt att ett nytt system för återbetalning av studielån infördes. Ett nytt rekryteringsbidrag för vuxna infördes 2003. Studiehjälpen för unga studerande i gymnasieskolan har varit föremål för utredning men översynen har ännu inte resulterat i någon genomgripande förändring (SOU 2003:28). Under 2006 har studiemedelssystemet och rekryteringsbidraget till vuxenstuderande förstärkts bl.a. med ett tilläggsbidrag till studerande med barn. Vidare har studiestödet anpassats till vissa EG-direktiv. Med anledning av bland annat förändringarna på området behöver personuppgiftsbehandlingen i regelverken ses över.</p> <p>Stor mängd uppgifter och många aktörer</p> <p>För verksamheten på studiestödsområdet är det nödvändigt med en omfattande behandling av personuppgifter. Varje uppgift är inte alltid i sig integritetskänslig, men olika uppgifter om enskilda personer kan sammanställda utgöra ett hot mot den personliga integriteten om de inte hanteras på ett riktigt sätt. På studiestödsområdet inhämtas uppgifter från den enskilde, myndigheter, utbildningsanordnare och organisationer. Behandlingen är till stor del automatiserad.</p> <p>Den myndighet som främst bedriver studiestödsverksamhet är Centrala studiestödsnämnden (CSN). Beslut om studiestöd kan överklagas till Överklagandenämnden för studiestöd. Beslut i ärenden om återbetalning kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. För att administrera studiestöden krävs det ett omfattande samarbete med ett stort antal aktörer som Verket för högskoleservice, Högskoleverket, Skatteverket, Försäkringskassan, universitet och högskolor, andra utbildningsanordnare samt Kronofogdemyndigheten. Vidare administreras bidrag vid korttidsstudier av Socialstyrelsens institut för särskilt utbildningsstöd, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens Centralorganisation och Sametinget.</p> <p>Vid handläggning av studiestödsärenden använder CSN personregistret "Studiestödsregistret", tidigare benämnt "Studiestödets informationssystem". Personregistret innehåller såväl uppgifter som avser samtliga studiestöd och rekryteringsbidrag som uppgifter som rör återbetalning av studielån. För registret hade Datainspektionen utfärdat tillstånd och föreskrifter som upphörde den 1 oktober 2001 i samband med personuppgiftslagens fulla ikraftträdande.</p> <p>Enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1998:527">(1998:527)</a> om det statliga personadressregistret och förordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1234">(1998:1234)</a> om det statliga personadressregistret hämtar CSN in personuppgifter om studerande med studiehjälp. Personuppgifter som avser övriga studerande och låntagare hämtar CSN in från Skatteverket med stöd av lagen <a href="https://lagen.nu/2001:182">(2001:182)</a> om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.</p> <p>Inkomstkontroller görs utifrån uppgifter som lämnas med stöd av förordningen <a href="https://lagen.nu/2001:588">(2001:588)</a> om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet. I vissa fall är det också nödvändigt med kontakter med Migrationsverket, och då behöver uppgifter inhämtas med stöd av bl.a. förordningen <a href="https://lagen.nu/2001:720">(2001:720)</a> om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Vidare får CSN information från Försäkringskassan för att kontrollera uppgifter om den sökande i ärendehandläggningen. Bestämmelser om detta återfinns i bl.a. lagen <a href="https://lagen.nu/2003:763">(2003:763)</a> om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration.</p> <p>CSN lämnar även ut personuppgifter till arbetslöshetskassorna med stöd av bestämmelser i lagen <a href="https://lagen.nu/1997:238">(1997:238)</a> om arbetslöshetsförsäkring. Kontakter och informationsutbyte med kommunerna är också av central betydelse inte minst vid hanteringen av studiehjälpen. Även vid hanteringen av rekryteringsbidrag till vuxenstuderande, där kommunerna prövar om den sökande tillhör målgruppen för bidraget, är informationsutbytet av stor betydelse. Bestämmelser om detta finns i studiestödslagen <a href="https://lagen.nu/1999:1395">(1999:1395)</a> och i lagen <a href="https://lagen.nu/2002:624">(2002:624)</a> om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande och förordningen <a href="https://lagen.nu/2002:744">(2002:744)</a> om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande.</p> <p>På högskoleområdet hämtar CSN in uppgifter från LADOK (lokalt ADB-baserat dokumentationssystem) som är universitetens och högskolornas register. I förordningen <a href="https://lagen.nu/1993:1153">(1993:1153)</a> om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor regleras informationsutbytet mellan berörda myndigheter. I förordningen om register med vissa uppgifter i gymnasieskolan som kungjorts i CSN:s författningssamling (CSNFS 1986:25) finns även bestämmelser om informationsutbyte mellan CSN och Statistiska centralbyrån.</p> <p>Ofullständig författningsreglering</p> <p>Någon lagstiftning som direkt avser behandling av personuppgifter som förekommer inom studiestödsområdet finns i princip inte. Det finns dock en rad bestämmelser som mer generellt tar sikte på behandling av personuppgifter oberoende av i vilket sammanhang personuppgifterna behandlas. Inom studiestödsområdet finns dessutom bestämmelser beträffande vissa stödformer som syftar till att säkra integritetsskyddet för enskilda i samband med studiestödshanteringen. Genom att viss behandling av personuppgifter är författningsreglerad medan annan behandling saknar reglering behöver bristerna på området klarläggas.</p> <p>I det följande redovisas några viktiga bestämmelser när det gäller behandling av personuppgifter inom studiestödsområdet.</p> <p>Enligt 9 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> gäller sekretess i ärende om studiestöd och rekryteringsbidrag till vuxenstuderande, om vissa närmare förutsättningar i lagen är uppfyllda. Enligt 6 kap. 6 och 7 §§ studiestödslagen är läroanstalterna och Försäkringskassan skyldiga att till CSN och Överklagandenämnden för studiestöd lämna vissa uppgifter som behövs för studiestödsadministrationen. Motsvarande gäller hanteringen av rekryteringsbidrag enligt 19 a och 19 b §§ lagen om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande. Bestämmelserna i övrigt återfinns i annan lagstiftning än i studiestödsförfattningarna. Reglerna för utbyte av personuppgifter mellan CSN och olika myndigheter har redan kortfattat redovisats.</p> <p>Riksdagen har i skilda sammanhang påpekat att myndighetsregister som innehåller ett stort antal registrerade personer och som har ett särskilt känsligt innehåll skall regleras i lag (se bl.a. bet. 1990/91:KU11 s. 11, jfr prop. 1997/98:44 s. 41). En registerförfattning innebär en specialreglering i förhållande till personuppgiftslagen. Specialregleringen syftar till att komplettera personuppgiftslagen eller i vissa delar ersätta den. En särskild författning anses under vissa förutsättningar innebära en bättre garanti för utformningen av integritetsskyddet i särskilt känsliga register. Registerförfattningar finns i dag inom flera områden och omfattar bl.a. behandling av personuppgifter om totalförsvarspliktiga, inom skatte-, tull- och exekutionsväsendet, i vård- och hälsodataregister samt inom socialtjänstens och polisens verksamhet.</p> <p>I en skrivelse till regeringen (U2000/4901/SV) har CSN begärt att en utredning skall tillsättas för att utreda behovet av en författningsreglering av studiestödsregistret.</p> <p>Riksdagens ombudsman (JO) har i sitt yttrande med anledning av Informationsutbytesutredningens betänkande Rätt underlag - rätt beslut. Ökat informationsutbyte mellan de allmänna försäkringskassorna, Riksförsäkringsverket, Centrala studiestödsnämnden, länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna (SOU 2000:97) framhållit att det bör övervägas om inte behandling av personuppgifter i CSN:s verksamhet bör regleras i lag.</p> <p>Regeringen har tidigare aviserat att en utredning skall tillsättas för att genomföra en översyn av behandlingen av personuppgifter inom studiestödsområdet (prop. 2001/02:161, s. 47).</p> <p>Behovet av utökat informationsutbyte mellan myndigheter aktualiseras kontinuerligt. Inom ramen för regeringens pågående arbete med att bekämpa felaktiga utbetalningar av förmåner och bidrag har regeringen bl.a. gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera det existerande informationsutbytet mellan Försäkringskassan, arbetslöshetskassorna och CSN. En av åtgärderna som föreslogs i Statskontoret rapport 2006:7 var att en utredning skulle tillsättas med uppdrag att ta fram en databaslag för CSN. Vidare har regeringen tillkallat en utredare med uppgift att pröva om det är lämpligt att utökade möjligheter till elektroniska informationsutbyten mellan myndigheter införs (dir. 2005:91). Uppdraget skall redovisas senast vid utgången av oktober 2006.</p> <p>Det är särskilt nödvändigt för CSN och Överklagandenämnden för studiestöd att ha möjlighet att utnyttja modern informationsteknik för att höja effektiviteten och kvaliteten i arbetet. Det gäller dels arbetet med enskilda ärenden, dels möjligheten att svara mot ökade krav i fråga om ärende- och verksamhetsdokumentation. En särskild författningsreglering av behandlingen av personuppgifter på studiestödsområdet är angelägen för att verksamheten skall kunna utföras på ett effektivt och rättssäkert sätt samtidigt som ett fullgott skydd för den personliga integriteten garanteras.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utredaren skall kartlägga och granska regleringen och användningen av personregister och annan behandling av personuppgifter i studiestödsverksamheten inom främst CSN och Överklagandenämnden för studiestöd. Om personuppgifter behandlas inom studiestödsområdet av andra myndigheter eller organisationer med ansvar för förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, skall granskningen avse även denna behandling. Utredaren skall analysera behovet av särskilda författningsbestämmelser för myndigheternas behandling av personuppgifter och lämna förslag till de författningsbestämmelser som behövs. Utredaren skall i det sammanhanget uppmärksamma frågor om sekretess, bevarande och gallring samt behandling av personuppgifter för forsknings- och statistikändamål.</p> <p>Utredaren bör anlägga ett helhetsperspektiv och inrikta sig på att en framtida reglering skall bli ändamålsenlig och samtidigt passa väl in i gällande regelsystem. Ett mål för uppdraget är att skapa enkla, tydliga och hållbara regler som inte är beroende av att vissa tekniska lösningar används och som uppfyller kravet på ett fullgott skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter. De författningsändringar som föreslås skall gälla utöver personuppgiftslagen och begränsas till att avse frågor som är specifika för de verksamheter som omfattas av författningsregleringen. Behoven att utbyta personuppgifter med mottagare inom och utanför EU bör uppmärksammas.</p> <p>Den rättsliga analysen bör även utgå från att myndigheterna skall kunna arbeta minst lika effektivt som i dag. Det är också av betydelse att regelverket ger möjligheter att utveckla datasystem som underlättar utbytet av nödvändig information såväl mellan olika myndigheter, nationellt och internationellt, som mellan enskilda och myndigheterna.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 2 april 2007.</p> <p> (Utbildnings- och kulturdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:49/ 2006-05-18T12:00:00+01:00 2006-05-18T12:00:00+01:00 2006:49 Genomförande av EG:s direktiv om lagring av trafikuppgifter Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 18 maj 2006</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare får i uppdrag att lämna förslag till hur Europaparlamentens och rådets direktiv 2006/24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv 2002/58/EG skall genomföras i svensk rätt.</p> <p>Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som är nödvändiga och övriga åtgärder som direktivet kan ge anledning till. Utredningens arbete skall ske i nära samverkan med berörda myndigheter, näringsliv och företrädare för berörda branscher. Utredaren skall följa det arbete som EU:s organ och medlemsstaterna kan komma att initiera med anledning av de nationella genomförandena av direktivet.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 2007.</p> <p>EG:s direktiv om lagring av trafikuppgifter</p> <p>Efter bombattentaten i Madrid den 25 mars 2004 fick rådet för rättsliga och inrikes frågor (RIF) i uppdrag av Europeiska rådet att snarast anta gemensamma åtgärder om lagring av trafikuppgifter. Ett antal länder, däribland Sverige, utarbetade ett förslag som presenterades under sommaren 2004 och som förhandlades under 2004 och 2005.</p> <p>Europaparlamentet och rådet antog den 15 mars 2006 direktiv 2006/24/EG om lagring av trafikuppgifter. Direktivet syftar till att harmonisera medlemsstaternas regler om de skyldigheter som leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät har att lagra vissa uppgifter som genereras eller behandlas i samband med att en kommunikation sker per fast eller mobil telefoni, eller på Internet. Med uppgifter avses i direktivet trafik- och lokaliseringsuppgifter samt de uppgifter som behövs för att identifiera en abonnent eller användare (nedan används begreppet trafikuppgifter; samtliga ovannämnda uppgifter avses emellertid). Tanken är att se till att trafikuppgifter skall finnas tillgängliga och kunna lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna för att de skall kunna avslöja, utreda och åtala för allvarlig brottslighet, såsom denna definieras i nationell lag. Direktivet hindrar inte medlemsstaterna att i sin nationella lagstiftning införa eller behålla en längre gående lagringsskyldighet för andra trafikuppgifter än vad som följer av direktivet, eftersom artikel 15.1 i direktivet 2002/58/EG om integritet och elektronisk kommunikation alltjämt gäller för dessa delar.</p> <p>Direktivet anger de kategorier av uppgifter som skall lagras. Dessa kategorier är uppdelade på fast och mobil telefoni samt Internetåtkomst, e-post och Internettelefoni. De uppgifter som skall lagras svarar främst, enkelt uttryckt, på frågorna vem kommunicerade med vem, när skedde det, var befann sig de som kommunicerade med varandra och vilken typ av kommunikation användes vid tillfället. Lagringsskyldigheten omfattar inte innehållet i en kommunikation. Direktivet anger lagringstiden för alla kategorier av trafikuppgifter till minst sex månader och högst två år, med möjlighet att ha en tidsbegränsad längre lagringstid vid särskilda omständigheter. Dessa åtgärder skall i sådana fall godkännas av EG- kommissionen.</p> <p>Direktivet innehåller också bestämmelser om bl.a. skydd av personuppgifter, statistik och utvärdering.</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>I svensk lagstiftning finns inga krav på att nät- och tjänsteleverantörer skall anpassa sin verksamhet för att kunna lagra historiska trafikuppgifter för brottsbekämpningsändamål. Tvärtom gäller enligt 6 kap. 5 § lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation som huvudregel att trafikuppgifter skall utplånas eller avidentifieras när de inte längre behövs för att överföra ett elektroniskt meddelande. Undantag från denna ordning gäller enligt 6 kap. 6 och 8 §§ samma lag om uppgifterna behövs t.ex. för fakturering, betalning av samtrafikavgifter eller för att förhindra eller avslöja obehörig användning av ett nät eller en tjänst. I den mån trafikuppgifter finns kvar, kan polis och åklagare få tillgång till dessa t.ex. efter ett beslut om hemlig teleövervakning enligt 27 kap. rättegångsbalken. Även om en nät- och tjänsteleverantör enligt 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation skall anpassa sin verksamhet så att ett beslut om hemlig teleövervakning kan verkställas (s.k. anpassningsskyldighet) innebär det inget krav på att trafikuppgifter måste lagras (se prop. 2002/03:74 s. 39). Anpassningsskyldigheten avser endast övervakning i realtid. För Sveriges del medför direktivets krav på att historiska trafikuppgifter skall lagras således ett behov av ändringar i lag.</p> <p>Nät- och tjänsteleverantörers anpassningsskyldighet enligt 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation omfattar enbart dem som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller tjänster inom sådana nät; vid tjänster finns vissa begränsningar i anpassningsskyldigheten när det gäller datakommunikation. Det skall jämföras med direktivet som inte innehåller några sådana begränsningar. Detta innebär således att anpassningsskyldigheten måste utökas till att även omfatta de krav som direktivet anger beträffande historiska trafikuppgifter.</p> <p>Enligt direktivet skall tillgången till trafikuppgifter regleras i nationell rätt, med beaktande av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Polis och åklagare kan i dag få tillgång till historiska trafikuppgifter från en nät- eller tjänsteleverantör enligt vissa bestämmelser i lag. Som nämnts ovan kan det ske efter ett domstolsbeslut om hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 19 § rättegångsbalken, varvid bl.a. som huvudregel krävs att det finns en person som är skäligen misstänkt för brott med ett minimistraff om sex månaders fängelse. Trafikuppgifterna kan även inhämtas genom att den tystnadsplikt som åligger nät- och tjänsteleverantörer enligt 6 kap. 20-21 §§ i lagen om elektronisk kommunikation bryts, se 6 kap. 22 § samma lag. För detta krävs att utredningen avser ett brott vars minimistraff är två års fängelse. Uppgifter om abonnemang kan dock lämnas ut om fängelse är föreskrivet för brottet och det bedöms kunna föranleda annan påföljd än böter.</p> <p>Om det är en myndighet som bedriver televerksamhet gäller sekretesslagens <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> bestämmelser (se 9 kap. 8 § och 14 kap. 2 § fjärde och femte styckena nämnda lag).</p> <p>Syftet med direktivet är att trafikuppgifter skall lagras för att kunna lämnas ut och användas i utredningar av allvarlig brottslighet. Vad som är allvarlig brottslighet är upp till varje stat att avgöra, men enligt en förklaring till direktivet skall hänsyn tas till den lista som finns i artikel 2 i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (2002/584/RIF), vilket kan medföra att vissa överväganden kan behöva göras vid det nationella genomförandet av direktivet.</p> <p>De kostnader som uppkommer för nät- och tjänsteleverantörer i samband med att de skall anpassa sin verksamhet enligt 6 kap. 19 § lagen om elektronisk kommunikation belastar i dag nät- och tjänsteleverantörerna. Däremot kan dessa kräva ersättning vid verkställighet av ett beslut om hemlig teleövervakning eller vid utlämnande av uppgifter enligt 6 kap. 22 § samma lag. Det saknas däremot bestämmelser i lag eller annan författning om vilken nivå på ersättningen som nät- och tjänsteleverantörerna kan kräva i ett enskilt fall. Direktivet reglerar inte kostnadsfrågan i något avseende, men ett genomförande av direktivet medför att överväganden i dessa frågor måste ske.</p> <p>Enligt 6 kap. 2 § lagen om elektronisk kommunikation gäller bestämmelserna i personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a>. Denna lag genomför direktivet 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet), vars syfte bl.a. är att skapa ett skydd vid behandling av personuppgifter. Genom lagen om elektronisk kommunikation genomförs även direktivet om integritet och elektronisk kommunikation (2002/58/EG) som kompletterar dataskyddsdirektivet. Enligt direktivet om lagring av trafikuppgifter skall bestämmelserna om skydd vid behandling av personuppgifter enligt de nämnda direktiven även gälla vid lagring av historiska trafikuppgifter. Med hänsyn till att stora mängder trafikuppgifter kommer att lagras under en längre tid kan det finnas skäl att närmare se över om det behövs ytterligare skyddsregler, inklusive regler om informationssäkerhet.</p> <p>Tidigare utredningsarbete</p> <p>Genom kommittédirektiv som beslutades den 7 december 2000 (dir. 2000:90) upprättades Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU). En huvuduppgift för BRU var att öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. Genom åren har BRU lagt fram ett flertal förslag. I betänkandet Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) föreslår BRU bl.a. att verkställighet av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt utlämnande av uppgifter enligt 6 kap. 22 § lagen om elektronisk kommunikation skall ske utan kostnader för de brottsbekämpande myndigheterna. Denna fråga bereds inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet).</p> <p>Genom tilläggsdirektiv den 20 november 2003 (dir. 2003:145) fick BRU i uppdrag att bl.a. göra en översyn av det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till innehållet i och uppgifter om elektronisk kommunikation. I maj 2005 överlämnades betänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38). I betänkandet föreslås en modernisering av rättegångsbalkens terminologi i de bestämmelser som reglerar bl.a. hemlig teleövervakning. Anpassningsskyldigheten vidgas till att omfatta de verksamheter som i dag kan bli föremål för ett beslut om hemlig teleövervakning. Vidare föreslås att tillgången till trafikuppgifter uteslutande skall regleras i 27 kap. rättegångsbalken, vilket innebär att motsvarande bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation i huvudsak förs över till rättegångsbalken. En ändring som dock föreslås är att polis- och åklagarmyndighet alltid skall kunna få tillgång till uppgifter om abonnemang oavsett vilken påföljd brottet kan föranleda.</p> <p>BRU föreslår att nät- och tjänsteleverantörerna även fortsättningsvis skall stå för de anpassningskostnader som krävs. Förslaget kommer enligt beredningen att leda till ökade kostnader för dessa, men kostnaderna kommer att kunna föras över till abonnenterna och för dem bli försumbara.</p> <p>Med hänsyn till de då pågående förhandlingarna om det direktiv om lagring av trafikuppgifter som nu antagits lämnade BRU inte några förslag i frågan om skyldigheten för nät- och tjänsteleverantörer att bevara trafikuppgifter under viss tid för brottsbekämpande ändamål, även om denna fråga omfattades av tilläggsdirektivet. BRU beskrev dock det stora behovet för de brottsutredande myndigheterna att få tillgång till trafikuppgifter i förundersökningar och de problem som bristen i nuvarande lagstiftning innebär i detta avseende.</p> <p>BRU:s betänkande bereds nu inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet).</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utredaren skall ta ställning till hur direktivet om lagring av trafikuppgifter skall genomföras i svensk rätt och lämna förslag till de författningsändringar som behövs.</p> <p>Syftet med direktivet, dvs. att säkerställa att historiska trafikuppgifter finns tillgängliga och kan lämnas ut i brottsutredningar vid misstanke om allvarliga brott, är utgångspunkten vid genomförandet av direktivet. Genomförandet skall ske med hänsyn till den tekniska utvecklingen som sker inom området för elektronisk kommunikation. Utredaren skall också beakta behovet av en väl fungerande konkurrens på marknaden i allmänhet samt hur förslagen i utredningen påverkar konkurrensen mellan stora och små aktörer och möjligheten till marknadstillträde. Utredaren skall vidare ta hänsyn till hur förslagen påverkar såväl etablerade som presumtiva aktörers investeringsvilja.</p> <p>De bestämmelser som utredaren föreslår skall i möjligaste mån vara teknikneutrala. Samtidigt skall utredaren beakta behovet av tydliga och väl avgränsade regler.</p> <p>Med hänsyn till att stora mängder trafikuppgifter skall lagras skall utredaren i anslutning till sina förslag belysa de integritetsaspekter som aktualiseras. Detta skall ske med utgångspunkt i 2 kap. regeringsformen samt artikel 8 i Europakonventionen så att det nationella genomförandet av direktivet är förenligt med dessa stadganden. Utredaren kan därvidlag föreslå regler som syftar till att stärka skyddet och motverka missbruk av personuppgifterna och som är förenliga med dataskyddsdirektivet (95/46/EG) och direktivet om integritet och elektronisk kommunikation (2002/58/EG), till vilka direktivet om lagring av trafikuppgifter hänvisar.</p> <p>Anpassningsskyldigheten</p> <p>Utredaren skall utforma en anpassningsskyldighet för nät- och tjänsteleverantörer när det gäller lagring av historiska trafikuppgifter enligt direktivet. I de förslag som utredaren lägger fram skall målsättningen vidare vara att trafikuppgifterna skall lagras endast hos en nät- eller tjänsteleverantör och inte hos flera sådana aktörer samtidigt. När det gäller hur lång tid uppgifterna skall lagras bör utgångspunkten för utredarens arbete vara att lagringstiden inte skall understiga ett år för någon typ av trafikuppgift. Andra lagringstider är dock möjliga om detta bedöms vara lämpligt.</p> <p>Historiska trafikuppgifter är ofta av grundläggande betydelse vid utredning av allvarlig brottslighet. Det är därför av stor vikt att den anpassningsskyldighet som utformas resulterar i att de brottsbekämpande myndigheterna får tillgång till den information de behöver. Vissa typer av trafikuppgifter omfattas dock inte av direktivets lagringsskyldighet. Utredaren skall därför utifrån artikel 15.1 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation (2002/58/EG) analysera de brottsbekämpande myndigheternas behov av att få tillgång till trafikuppgifter som inte uttryckligen följer av direktivets lagringsskyldighet. Lagringsskyldigheten skall emellertid inte omfatta andra trafikuppgifter än sådana som myndigheterna kan ha tillgång till i dag och som avser fast och mobil telefoni, samt Internetåtkomst, e-post och Internettelefoni.</p> <p>När det sedan gäller vem som skall lagra de olika trafikuppgifterna anger direktivet leverantörer av allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. I detta ligger en begränsning i vilka nät- och tjänsteleverantörer som skall omfattas av anpassningsskyldigheten. Av samma skäl som anges ovan om de brottsbekämpande myndigheternas behov av att få tillgång till viktig information, skall utredaren överväga om sådana nät- och tjänsteleverantörer som inte omnämns i direktivet bör omfattas av en skyldighet att lagra och lämna ut trafikuppgifter.</p> <p>Kostnadsfrågan</p> <p>Ett genomförande av direktivet kommer att medföra kostnader dels för att genomföra den anpassningsskyldighet som direktivet medför, dels vid utlämnandet av trafikuppgifter i varje enskilt ärende.</p> <p>I dag står nät- och tjänsteleverantörerna för den anpassningskostnad som följer av lagen om elektronisk kommunikation. Detta gäller dock endast hemlig teleövervakning i realtid eftersom anpassningsskyldigheten inte omfattar ett krav att lagra historiska trafikuppgifter. Däremot kräver dessa leverantörer som huvudregel ersättning när uppgifterna, i den mån de finns, skall tas fram och lämnas ut till de brottsbekämpande myndigheterna.</p> <p>Utredaren skall analysera vilka kostnader som uppstår till följd av de förslag som läggs fram när det gäller att lagra historiska trafikuppgifter och att lämna ut trafikuppgifterna i enskilda ärenden. Utifrån dessa kostnadsberäkningar skall utredaren föreslå hur kostnaderna skall fördelas mellan det allmänna och nät- och tjänsteleverantörerna. Utredaren skall analysera och redogöra för olika alternativ till hur kostnaderna kan fördelas samt de för- och nackdelar de olika alternativen medför. När det gäller frågan om vem som skall stå för kostnaderna skall utredaren särskilt beakta vilken lösning som blir samhällsekonomiskt mest kostnadseffektiv.</p> <p>Övriga frågor</p> <p>Direktivet anger att det är upp till medlemsstaterna att i sin nationella lagstiftning reglera förutsättningarna att få tillgång till trafikuppgifterna. Utgångspunkten är att de förutsättningar som gäller i dag för att få tillgång till trafikuppgifter även skall gälla för de ytterligare trafikuppgifter som kommer att lagras till följd av direktivet. Utredaren skall emellertid analysera om direktivets hänvisning till Europakonventionen bör medföra ändringar i de förutsättningar som gäller för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till trafikuppgifter i ett enskilt ärende. Skulle utredaren vidare finna att direktivets fokus på allvarlig brottslighet och den koppling som görs till den lista över brott som finns i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (2002/584/RIF) motiverar lagändringar i detta avseende, får utredaren föreslå nödvändiga lagändringar.</p> <p>Utredaren skall, utöver vad som ovan har beskrivits närmare, ta ställning till om det krävs ytterligare åtgärder för direktivets genomförande i svensk lagstiftning.</p> <p>Arbetsformer och redovisning av uppdraget</p> <p>Förutom att utredaren skall arbeta med experter, sakkunniga och referensgrupper skall utredaren särskilt uppmärksamma behovet av samråd med berörda myndigheter samt med företrädare för berörda branscher och med näringslivet. Utredaren skall också följa det arbete som EU:s organ och medlemsstaterna kan komma att initiera med anledning av de nationella genomförandena av direktivet, t.ex. den s.k. artikel 29-gruppen, vilken har inrättats som ett rådgivande organ inom EU med stöd av artikel 29 i dataskyddsdirektivet.</p> <p>Till stöd för sina bedömningar skall utredaren inhämta upplysningar om den rättsliga regleringen av motsvarande åtgärder och planerade förändringar i den nationella rätten i några av de närliggande EU-länderna, företrädesvis Danmark, Finland och de baltiska staterna men också i några andra jämförbara länder.</p> <p>Utredaren skall under arbetet följa den fortsatta beredningen av BRU:s förslag i betänkandena Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74) och Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38). Utredaren skall vidare beakta det arbete som bedrivs av den parlamentariska kommitté som har i uppdrag att kartlägga och analysera sådan lagstiftning som berör den personliga integriteten (dir. 2004:51). Utredaren skall också uppmärksamma pågående arbeten och lagförslag samt sådana utredningar som initieras under arbetets gång på närliggande områden.</p> <p>I den mån lagförslagen förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras. Andra konsekvenser vid genomförandet av direktivet skall presenteras enligt bestämmelserna i kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 2007. Utredaren är emellertid fri att dessförinnan, om utredaren finner detta möjligt, lämna ett delbetänkande som avser genomförandet av direktivet i de delar som gäller fast och mobil telefoni.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:28/ 2006-03-09T12:00:00+01:00 2006-03-09T12:00:00+01:00 2006:28 Förutsättningarna för att reglera rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn och ungdomar som undanhåller sig verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut Utrikesdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 9 mars 2006</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare skall utreda förutsättningarna för att reglera en rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn och ungdomar som undanhåller sig verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Utredaren skall därvid se över vilka verksamheter och huvudmän som bör omfattas av en reglering.</p> <p>I uppdraget ingår bl.a. att utreda hur ett regelverk kan utformas och om eventuella förändringar av skol- och utlänningslagstiftningen samt andra författningar som styr de aktuella verksamheterna kommer att behövas. Utredaren skall ta ställning till om ett sådant regelsystem är förenligt med tillämpliga sekretessbestämmelser och bestämmelserna om underrättelse-, uppgifts- och anmälningsskyldighet till såväl polisen som socialtjänsten eller om några författningsändringar kan behövas. I detta ingår att överväga om det behövs särskild reglering av polisens arbete med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Även situationen för personalen i skolan och i övriga verksamheter skall ses över.</p> <p>Avslutningsvis skall formerna för statens ersättning till kommunerna ses över.</p> <p>Redovisningen av uppdraget skall ske senast den 15 februari 2007.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Nuvarande bestämmelser</p> <p>Enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/2001:976">(2001:976)</a> om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. har asylsökande barn och ungdomar m.fl. tillgång till utbildning inom det offentliga skolväsendet på i huvudsak samma villkor som gäller för barn och ungdomar bosatta i Sverige (beträffande begreppet bosatt se folkbokföringslagen [1991:481]). Med utbildning inom det offentliga skolväsendet avses utbildning i förskoleklass, grundskola, obligatorisk särskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola.</p> <p>Vidare skall dessa barn, enligt den nämnda förordningen, erbjudas förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på samma villkor som barn som är bosatta i Sverige. Enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/2002:1118">(2002:1118)</a> om statlig ersättning för asylsökande m.fl. har kommunerna rätt till ersättning för bl.a. kostnader för utbildning av dessa barn och ungdomar.</p> <p>Om ansökan om uppehållstillstånd avslås och förenas med ett beslut om avvisning eller utvisning, gäller rätten till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg under tiden fram till dess att beslutet verkställs. Den som håller sig undan ett avvisnings- eller utvisningsbeslut så att det inte kan verkställas har inte rätt till utbildning, förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg enligt 9 § förordningen <a href="https://lagen.nu/2001:976">(2001:976)</a> om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl.</p> <p>Med stöd av 6 kap. 2 § andra stycket grundskoleförordningen <a href="https://lagen.nu/1994:1194">(1994:1194)</a> och 11 kap. 7 och 8 §§ gymnasieförordningen <a href="https://lagen.nu/1992:394">(1992:394)</a> har kommuner, under där närmare angivna förutsättningar, möjlighet att ta emot barn och ungdomar i grundskolan och gymnasieskolan, även om de inte är bosatta i Sverige. Dessa bestämmelser möjliggör för kommunerna att ta emot barn och ungdomar, som undanhåller sig verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, i grundskolan eller gymnasieskolan. Någon skyldighet att ta emot dessa barn och ungdomar föreligger dock inte.</p> <p>Sekretessen för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom skolan och skolbarnsomsorgen regleras i 7 kap. 9 § sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a>. Uppgifter hos psykolog och kurator omfattas av stark sekretess. En sådan uppgift får lämnas ut endast om det står klart att den enskilde inte lider men av utlämnandet (7 kap. 9 § första stycket). Inom den elevvårdande verksamheten i övrigt samt i ärenden om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier är presumtionen att uppgifterna är offentliga. I sådan verksamhet kan uppgifterna endast hemlighållas om det kan antas att den enskilde lider men om uppgifterna röjs. Inom skolområdet gäller det sekretess för uppgift om enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att eleven eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Sistnämnda bestämmelse har tillkommit för att förhindra personförföljelse och trakasserier. Inom skolhälsovården gäller samma sekretess som inom hälso- och sjukvården (7 kap. 1 § sekretesslagen). Denna sekretess är lika stark som hos psykologer och kuratorer och hindrar generellt att uppgifter om personliga förhållanden, bland annat namn på vilka som har varit i kontakt med skolhälsovården, lämnas ut. En sekretessprövning skall dock göras i varje enskilt fall. Inom förskoleverksamheten råder samma starka sekretess som inom hälso- och sjukvården samt hos psykologer och kuratorer. När det gäller skolbarnsomsorgen råder samma sekretessgrad som inom skolan i övrigt, d.v.s. en svagare sekretess än inom förskoleverksamheten (7 kap. 9 § sjunde stycket). Bestämmelser om tystnadsplikt för personalen i fristående skolor och annan enskilt bedriven verksamhet finns i 2 a kap. 18 §, 2 b kap. 11 § och 9 kap. 16 a § skollagen <a href="https://lagen.nu/1985:1100">(1985:1100)</a>.</p> <p>Av 14 kap. 1 § sekretesslagen följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.</p> <p>Enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a> är bl.a. myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom och anställda hos sådana myndigheter skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Det föreligger också en skyldighet att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredningen om ett barns behov av skydd.</p> <p>Enligt 6 kap. 2 § utlänningsförordningen <a href="https://lagen.nu/1989:547">(1989:547)</a> är skolstyrelsen skyldig att anmäla till polismyndigheten när en utlänning första gången skrivs in i grundskolan eller, om han eller hon inte tidigare varit elev i grundskolan, tas in i gymnasieskolan. Detta gäller dock inte den som har eller visar att han eller hon har sökt uppehållstillstånd i Sverige eller den som är undantagen från skyldigheten att ha uppehållstillstånd.</p> <p>I 8 kap. 11 § utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/1989:529">(1989:529)</a> anges vilka myndigheter som skall se till att beslut om avvisning eller utvisning verkställs. Enligt 8 kap. 17 § samma lag får Migrationsverket lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyndigheten, om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten.</p> <p>Utredningsuppdraget</p> <p>Utformning av ett regelverk</p> <p>En särskild utredare skall utreda förutsättningarna för att reglera en rätt till utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn och ungdomar som undanhåller sig verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Utredaren skall därvid se över vilka verksamheter och huvudmän som bör omfattas av en reglering.</p> <p>I uppdraget ingår att utreda hur ett regelverk kan utformas och om eventuella förändringar av skol- och utlänningslagstiftningen samt andra författningar som styr de aktuella verksamheterna kommer att behövas.</p> <p>Tillämpning av bestämmelser som reglerar verksamheten eller utbildningen</p> <p>Utredaren skall överväga hur de bestämmelser som reglerar verksamheten eller utbildningen skall kunna tillämpas, t.ex. när det gäller utbildningens innehåll och skyldighet att samverka med andra myndigheter, bestämmelser om mottagande till utbildningar och rätt att fullfölja olika utbildningar, skolskjuts, modersmålsundervisning, särskilt stöd, kontakter med hemmet samt samarbete med vårdnadshavarna.</p> <p>Regelsystemets förenlighet med tillämpliga bestämmelser</p> <p>Vidare skall utredaren överväga om det regelsystem som föreslås är förenligt med tillämpliga bestämmelser om offentlighet, sekretess, tystnadsplikt, underrättelse-, uppgifts- och anmälningsskyldighet samt övriga kontakter med andra myndigheter, särskilt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>, och 6 kap. 2 § utlänningsförordningen <a href="https://lagen.nu/1989:547">(1989:547)</a> eller om några författningsändringar kan behövas.</p> <p>Praktiska problem</p> <p>Utredaren skall undersöka vilka praktiska problem som i övrigt kan uppstå för personalen och hur dessa skulle kunna lösas.</p> <p>Beräkning av ersättning</p> <p>Utredaren skall redovisa en beräkning av statens ersättning till kommunerna och lämna förslag till hur ersättningen för dessa barns och ungdomars utbildning m.m. bör lämnas. Utredaren skall undersöka om ersättningen t.ex. skall regleras genom nivåjustering av anslaget Kommunalekonomisk utjämning, genom den schablonersättning som ges för de asylsökande barnens skolgång eller genom ett separat sidoordnat system. Målet för ersättningen till kommunerna bör vara att åstadkomma god träffsäkerhet och låg administrationskostnad för såväl kommunerna som staten. I samband med detta skall utredaren lämna förslag på hur statistik skall samlas in som kan ligga till grund för utformning av ersättningssystemet.</p> <p>Polisens arbete</p> <p>Utredaren skall se över polisens arbete kring verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Utredaren skall beakta andra typer av ärenden, t.ex. verkställighet av vårdnadsmål och tvångsomhändertagande enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. Utredaren skall även beakta det arbete som pågår inom Rikspolisstyrelsen med att utforma föreskrifter och allmänna råd för polisens arbete med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut.</p> <p>Ytterligare åtgärder</p> <p>Utredaren skall, utöver vad som ovan närmare beskrivits, överväga om det fordras några ytterligare åtgärder för att reglera dessa barns och ungdomars utbildning.</p> <p>Utredaren skall föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder som regleringen ger anledning till.</p> <p>I sitt arbete skall utredaren beakta det beredningsarbete som pågår i Utbildnings- och kulturdepartementet med anledning av Skollagskommitténs förslag till en ny skollag (SOU 2002:121).</p> <p>Utredaren skall även, där så är relevant, beakta hur andra europeiska länder har reglerat rätt till utbildning för barn och ungdomar som undanhåller sig verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut och hur dessa länder har löst de eventuella praktiska tillämpningsproblem som uppstått.</p> <p>Utredaren skall presentera en konsekvensanalys av vad föreslagna författningsändringar och andra eventuella åtgärder kan innebära för såväl staten som kommunerna. Konsekvenserna skall kostnadsberäknas och förslag till finansiering skall lämnas. I det fall förslagen eller ambitionshöjningar innebär ökade kostnader för kommunerna skall finansieringsprincipen tillämpas. Där så är relevant skall också konsekvenserna för det enskilda barnet belysas.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 15 februari 2007.</p> <p> (Utrikesdepartementet) </p>