Referenser till SFS 1992:1068opengov.sehttp://www.opengov.se/http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1992:1068/http://www.opengov.se/govtrack/dir/2009:117/2009-12-03T12:00:00+01:002009-12-03T12:00:00+01:002009:117 Utredning om tidsbegränsning i svenskundervisning för invandrareUtbildningsdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 3 december 2009</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska undersöka hur fler nyanlända ska kunna lära sig svenska snabbare genom att reglerna ändras för under hur lång tid det är möjligt att delta i svenskundervisning för invandrare (sfi). Utredarens förslag ska syfta till att effektivisera utbildningen så att det skapas gynnsammare förutsättningar för invandrare att integreras i samhället och för att de snabbare ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden.</p>
<p>Utredaren ska bl.a.</p>
<p>- föreslå hur en tidsbegränsning av sfi ska utformas,</p>
<p>- föreslå när det ska vara motiverat att göra avsteg från en tidsbegränsning och därmed förlänga tiden i sfi, och</p>
<p>- bedöma hur en tidsbegränsning av sfi kan påverka utbildningens genomförande och kursplanen i ämnet svenska som andraspråk inom grundläggande kommunal vuxenutbildning (komvux) samt vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux).</p>
<p>Utredaren ska lämna förslag till nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2010.</p>
<p>Utvecklingen av svenskundervisning för invandrare (sfi)</p>
<p>Deltagande i svenskundervisning för invandrare (sfi) är en lagstadgad rättighet för den enskilde från och med det andra kalenderhalvåret det år personen fyller 16 år, om personen saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som sfi syftar till att ge. Det är en kommunal skyldighet att inom tre månader se till att sfi erbjuds den som har rätt att delta i utbildningen. Rätten att delta i utbildning uppstår i princip det datum personen folkbokförs i kommunen förutsatt att övriga villkor är uppfyllda.</p>
<p>Sfi består av tre olika studievägar och varje studieväg omfattar två kurser, anpassade för att möta deltagarnas olika förutsättningar, behov och målsättningar. Studieväg 1 riktar sig i första hand till personer med mycket kort studiebakgrund medan studieväg 3 riktar sig till personer med vana av studier. Studieväg 1 utgörs av kurserna A och B, studieväg 2 av kurserna B och C och studieväg 3 av kurserna C och D. De studerande kan när som helst välja att avsluta sin utbildning. Målsättningen är dock att alla som studerar inom sfi ska ges möjlighet att läsa upp till och med kurs D. Utöver kurserna A?D ingår i sfi även läs- och skrivinlärning för personer som behöver särskilt stöd. Ett riktmärke för undervisningens omfattning i tid är satt till 525 timmar vilket motsvarar omkring ett år, men avsikten är att en individuell anpassning ska kunna göras. Timantalet får både överskridas och underskridas.</p>
<p>För de människor som flyttar till Sverige från ett annat land och språkområde är utsikterna för integration på arbetsmarknaden samt i det svenska samhället i övrigt i hög grad beroende av möjligheterna och förmågan att tillägna sig det svenska språket.</p>
<p>En central del i regeringens integrationspolitik är att se till att sfi erbjuds invandrare som en riktad åtgärd av god kvalitet under den första tiden i Sverige.</p>
<p>Sfi har erbjudits invandrare ända sedan början av 1960-talet och har under åren varit föremål för ett antal förändringar. De förändringar som skett har alla haft som syfte att höja kvaliteten och effektivisera utbildningen för att därigenom öka genomströmningen och förbättra studieresultaten.</p>
<p>Under 2000-talet har flera reformer genomförts på sfi-området. I propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) framhölls vikten av att sfi anpassas efter deltagarnas behov och förutsättningar. Därför föreslogs att utbildningen skulle anordnas i form av kurser i stället för en kurs, vilket ledde fram till en ny kursplan och att utbildningen delades in i tre studievägar. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2000/01:UbU15, rskr. 2000/01:229). Propositionen Vissa frågor om vuxnas lärande, m.m. (prop. 2005/06:148, bet. 2005/06:UbU22, rskr. 2005/06:313) innebar ett tydligare fokus på språkinlärning. Alfabetisering kan nu ske inom ramen för sfi och kommunernas ansvar för att erbjuda en likvärdig utbildning synliggörs genom att 15 timmar ska vara en minimigräns för det genomsnittliga antalet undervisningstimmar per vecka under en fyraveckorsperiod. Därutöver har satsningar på sfi-lärarnas ämneskompetens kontinuerligt genomförts sedan 2001 och fortsätter som en del i det s.k. lärarlyftet. Inom ramen för regeringens satsning på sfi har regeringen bl.a. beslutat om införandet av nationella slutprov på alla studievägar och tydligare mål har införts i kursplanen under 2008. Regeringen har också lämnat förslag om en prestationsbaserad stimulansersättning inom sfi (sfi bonus) och en försöksverksamhet bedrivs nu i ett antal kommuner.</p>
<p>Den 17 november 2009 överlämnade regeringen propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering - egenansvar med professionellt stöd till riksdagen (prop. 2009/10:60). I propositionen föreslås att en individuell etableringsplan ska upprättas för nyanlända. Etableringsplanen ska omfatta aktiviteter under högst 24 månader och minst innehålla insatserna inom sfi för den som har rätt att delta i sfi enligt skollagen <a href="https://lagen.nu/1985:1100">(1985:1100)</a>, samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Skollagens bestämmelser om deltagande i sfi gäller oavsett om den nyanlände följer etableringsplanen eller inte.</p>
<p>Behovet av att tydliggöra sfi:s roll som en tidsbegränsad integrationspolitisk insats</p>
<p>Trots tidigare genomförda reformer har genomströmningen och de studerandes resultat inte ökat i önskad utsträckning. Statskontoret fick 2008 i uppdrag av regeringen att utvärdera sfi med fokus på deltagarnas resultat, lärarnas kompetens och kommunens organisation av utbildningen. I rapporten Sfi - resultat, genomförande och lärarkompetens. En utvärdering av svenska för invandrare <a href="https://lagen.nu/2009:2">(2009:2)</a> redovisar Statskontoret sina slutsatser. Rapporten visar att av samtliga nybörjare har mer än var tredje deltagare inte fått något betyg alls tre år efter kursstart. Bland de övriga två tredjedelarna är det endast hälften av deltagarna som uppnått godkänt resultat på den högsta kursen (D).</p>
<p>Skillnaderna mellan studievägarna är stora vad gäller resultaten. Av dem som gick på studievägarna 1 och 2 var det bara 30 procent som uppnådde godkänt betyg på högsta kursen (D) och på studieväg 3 närmare 80 procent. Men var tredje sfi-deltagare av samtliga nybörjare fick inte något betyg alls under den undersökta perioden. Analfabetism, språktillhörighet och utbildningsnivå spelar stor roll för resultaten och avspeglar sig även i stora variationer när det gäller hur lång tid i utbildning deltagarna behöver för att uppnå godkänt betyg. Deltagare som inleder sfi på studieväg 1 och 2 behöver betydligt längre tid i utbildning för att uppnå målen i kursplanen, men de gör också många fler uppehåll i utbildningen än vad som är fallet för deltagare som inleder sfi på studieväg 3. För deltagare på studieväg 1 går det i genomsnitt 63 veckor från inskrivning till studiernas avslutande. Kvinnor deltar i utbildning under längre tid än män oavsett studieväg. Det kan bl.a. förklaras av att kvinnor i större utsträckning än män är föräldralediga och därför gör längre avbrott i utbildningen.</p>
<p>En viktig delförklaring till att relativt få klarar kurserna i sfi är således att många avbryter sina studier alternativt gör upprepade avbrott under flera år. Statistik visar att deltagarnas långa inskrivningstid i sfi i stor utsträckning beror på att avbrotten i studierna är många. Av cirka 20 600 personer som påbörjade sfi läsåret 2004/05 var omkring 2 000 personer kvar i utbildning tre år senare. En anledning till avbrott är att deltagaren har fått arbete. I många fall är dock orsak till avbrott inte registrerat. Det innebär att det kan ta mycket lång tid innan utbildningen är fullföljd och för många invandrare fördröjer det inträdet på arbetsmarknaden. För att de inte ska hamna i långvarigt bidragsberoende och passivitet är det av betydelse att skapa incitament som gör att de omotiverade studieavbrotten blir så få som möjligt. Det förefaller inte orimligt att genomströmningen skulle kunna öka om den enskilde redan från början vet att sfi är en tidsbegränsad insats som syftar till att ge de språkkunskaper som behövs för att snabbt kunna etablera sig i samhället, ta ett arbete eller studera vidare. En rapport från Riksrevisionen (RiR 2008:13) visar dessutom att sannolikheten för att bli godkänd i sfi ökar med fler undervisningstimmar under koncentrerad tid jämfört med deltagande i samma sfi under flera terminer. Samtidigt menar forskare i rapporten att det finns stora skillnader mellan individer när det gäller förmågan att lära sig ett nytt språk, skillnader som innebär att vissa behöver längre tid i utbildning för att uppnå godkänt resultat. Inte minst kan det gälla personer som utöver svenskundervisning behöver utbildning i fråga om läs- och skrivinlärning.</p>
<p>Det är dock inte rimligt att en person i praktiken kan delta i sfi under en obegränsad tid och att utbildningen kan påbörjas och avslutas utan begränsningar. Det minskar utbildningens legitimitet och riskerar att urholka kvaliteten i utbildningen. Sfi är tänkt som en åtgärd för att stödja och underlätta invandrares integration i Sverige och syftar till att förhindra utdragna etableringsperioder som kan riskera att leda till långvarigt utanförskap. Det är därför viktigt att tydliggöra sfi:s roll som en tidsbegränsad integrationspolitisk insats med sikte på att förbättra individens möjligheter att snabbare kunna etablera sig på arbetsmarknaden och i samhället i övrigt.</p>
<p>Uppdraget att föreslå en tidsbegränsning för deltagande i sfi</p>
<p>I uppdraget ingår att utarbeta förslag till de lag- och förordningstexter som behövs för att genomföra utredarens förslag. Utredaren ska därvid beakta de konsekvenser som utredarens förslag får vad gäller de förslag som regeringen lämnat till riksdagen om sfi i folkhögskola (prop. 2009/10:68)</p>
<p>Hur ska tidsbegränsningen av sfi för den enskilde utformas?</p>
<p>En särskild utredare ska</p>
<p>- föreslå hur en tidsbegränsning av sfi ska utformas,</p>
<p>- undersöka om den föreslagna tidsbegränsningen även kräver andra förändringar i utbildningen för att den studerande ska kunna uppnå kursmålen med föreslagen tidsbegränsning,</p>
<p>- särskilt bedöma vilka konsekvenser en tidsbegränsning av sfi kan få för personer med funktionsnedsättning och personer som behöver särskilt stöd i läs- och skrivinlärning,</p>
<p>- ta reda på om det finns behov av att göra undantag från den föreslagna tidsbegränsningen för personer med funktionsnedsättning och personer som parallellt med undervisning i svenska får utbildning avseende läs- och skrivinlärning,</p>
<p>- bedöma konsekvenserna av en tidsbegränsning av sfi för deltagaren och utbildningsanordnaren och bedöma vilka effekter en tidsbegränsning får för resultaten i sfi, och</p>
<p>- särskilt bedöma vilka konsekvenser en tidsbegränsning kan få för deltagarnas etablering på arbetsmarknaden.</p>
<p>Utredarens förslag ska syfta till att effektivisera utbildningen så att det skapas gynnsammare förutsättningar för invandrare att lära sig svenska vilket ökar deras möjligheter att integreras i samhället och snabbare etablera sig på arbetsmarknaden. Utredaren ska därför i sitt arbete med att utforma ett förslag till en tidsgräns beakta de skillnader som finns vad gäller individernas utbildningsbakgrund och språkområde. Det är också av särskild betydelse att undersöka vilka konsekvenser en tidsbegränsning av sfi kan få för personer som behöver extra stöd i läs- och skrivinlärning. Även personer med funktionsnedsättning, exempelvis med hörsel- eller synskada och dyslektiker, kan behöva längre tid inom utbildningen. Rätt till sfi omfattar även personer med utvecklingsstörning. Utredaren ska därför överväga om det finns behov av undantag från tidsbegränsningen på grund av särskilda skäl.</p>
<p>En viktig utgångspunkt för utredaren ska vara frågan om hur incitamenten och möjligheterna till en snabbare genomgång av utbildningen i sfi kan stärkas såväl för den enskilde som för aktörer som bedriver svenskundervisning. I det sammanhanget ska utredaren särskilt analysera Statskontorets förslag för en effektivare sfi <a href="https://lagen.nu/2009:2">(2009:2)</a>. Utredaren ska alltså även undersöka om den föreslagna tidsbegränsningen innebär att andra förändringar behöver göras i sfi för att det ska vara möjligt för deltagarna att uppnå kursmålen med den föreslagna tidsbegränsningen. En ökad flexibilitet vad beträffar utbildningens uppläggning är en viktig faktor för att den enskilde snabbare ska nå målen och för att minska antalet avhopp. Ett alternativ kan t.ex. vara ökade möjligheter till deltidsstudier vid arbete eller föräldraledighet.</p>
<p>Utredaren ska också analysera och bedöma vilka konsekvenser en tidsbegränsning får för den nyanländes möjligheter att få ett arbete liksom det samverkansarbete som bedrivs mellan olika aktörer för att underlätta invandrares etablering på arbetsmarknaden och i samhället i övrigt. I det sammanhanget bör utredaren ta del av de förslag regeringen har lämnat till riksdagen om nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering.</p>
<p>En försöksverksamhet med sfi-bonus har inletts i ett antal kommuner. Försöksverksamheten innebär att nyanlända invandrare som inom 12 månader från erbjuden kursstart har uppnått lägst betyget Godkänt på en viss kurs i sfi ska få en stimulansersättning i form av en sfi-bonus på högst 12 000 kronor.</p>
<p>Eftersom försöksverksamheten syftar till att förkorta tiden i sfi är det viktigt att utredaren noga följer resultaten av denna verksamhet.</p>
<p>När och i vilka fall ska det vara motiverat att göra avsteg från en tidsbegränsning och hur kan man minska avbrotten?</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- föreslå när det ska vara motiverat att göra avsteg från en tidsbegränsning och därmed förlänga tiden i sfi,</p>
<p>- undersöka orsaken till att deltagare avbryter utbildningen eller påbörjar och avbryter vid flera tillfällen,</p>
<p>- undersöka möjligheten till en ökad flexibilitet inom sfi,</p>
<p>- belysa om en möjlighet till förlängning medför administrativt merarbete och andra kostnader, t.ex. vad gäller överklaganden,</p>
<p>- föreslå när studerande ska fråntas rätten att återgå till sfi efter avbrott och då särskilt analysera de studerande som gör avbrott på grund av arbete och därefter önskar återgå till studier, och</p>
<p>- undersöka om det finns anledning att förtydliga bestämmelsen i 13 kap. 11 § skollagen <a href="https://lagen.nu/1985:1100">(1985:1100)</a> om särskilda skäl för att återgå till sfi efter avbrott.</p>
<p>Eftersom det är angeläget att de som påbörjar sfi också slutför sina studier inom rimlig tid är det viktigt att omotiverade avbrott i utbildningen i möjligaste mån kan undvikas. Avbrott kan också få den effekten att den studerande har svårt att motivera sig själv att återgå till studier, särskilt då det inte finns någon bortre gräns för utbildningstiden i sfi. Vissa avbrott går emellertid inte att undvika och i de fallen ska det finnas möjlighet att förlänga utbildningen.</p>
<p>Statskontoret har i ovannämnda rapport följt upp orsaker till avbrott i sfi och rapporten visar att orsaken till närmare två tredjedelar av alla studieavbrott är okänd. Rapporten visar också att ungefär hälften av deltagarna som påbörjade sfi avbröt utbildningen innan de fick godkänt på kurs D.</p>
<p>För de deltagare som påbörjade studieväg 1, dvs. kurserna A och B, läsåret 2004/05 och som fick lägst betyget Godkänt på någon kurs var medianvärdet för den löpande inskrivningstiden 442 dagar, men 367 dagar exklusive studieuppehåll. Deltagare som inleder sfi på studieväg 3, dvs. kurs C eller D, gör i genomsnitt kortare studieuppehåll än de på studieväg 1.</p>
<p>Med anledning av regeringens proposition om svenskundervisning för invandrare (prop. 1993/94:126, bet. 1993/94:UbU10, rskr. 1993/94:341) ändrades bestämmelserna i 13 kap. 11 § skollagen. Av bestämmelsen framgår att utbildningen kan upphöra om den studerande saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller av andra orsaker inte gör tillfredställande framsteg. Den studerande ska dock kunna beredas plats igen om det finns särskilda skäl. Av förarbetena framgår att sådana skäl kan vara sjukdom eller föräldraledighet. Reglerna infördes för att markera att återkommande studieuppehåll eller studieavbrott inte accepteras om det inte finns godtagbara skäl för att avbryta utbildningen. I det sammanhanget ska utredaren ta reda på hur kommunerna har använt sig av bestämmelsen i 13 kap. 11 § skollagen och undersöka om det finns anledning att förtydliga bestämmelsen.</p>
<p>Statskontoret föreslår ett antal åtgärder som skulle kunna effektivisera utbildningen, t.ex. att erbjuda utbildning på flexiblare tider och därmed möjliggöra undervisning även under föräldraledighet eller när den studerande har fått ett arbete. Utredaren ska analysera Statskontorets förslag och med dem som utgångspunkt föreslå hur sfi kan effektiviseras och göras mer flexibel för att därmed minska avbrotten.</p>
<p>Hur kan en tidsbegränsning av sfi påverka grundläggande kommunal vuxenutbildning och särvux?</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- bedöma hur en tidsbegränsning av sfi kan påverka utbildningens genomförande och kursplanen i ämnet svenska som andraspråk inom grundläggande kommunal vuxenutbildning och särvux, och</p>
<p>- beräkna vilka eventuella kostnader för staten respektive kommunsektorn ett införande av en tidsbegränsning innebär.</p>
<p>Det är svårt att överblicka vilka konsekvenser en begränsning av tiden i sfi kan få, såväl för den enskilde som för det allmänna. Det gäller bl.a. frågan om studiemotivation, individers integration och arbetsmarknadsetablering samt effekter för den kommunala vuxenutbildningen. Det är därför angeläget att konsekvenserna av ett införande av en tidsbegränsning av sfi analyseras och bedöms.</p>
<p>Förutom sfi har kommuninvånare, om vissa villkor är uppfyllda, också en lagstadgad rätt att läsa svenska som andraspråk inom ramen för skolformerna grundläggande vuxenutbildning eller särvux. Kursplanerna för sfi och svenska som andraspråk skiljer sig emellertid åt vad gäller syften, mål och nivåer. En konsekvens av en tidsbegränsning av sfi kan bli att möjligheten till svenskundervisning inom grundläggande vuxenutbildning eller särvux bör utökas. I dag bygger kursplanerna för svenska som andraspråk på att eleverna genomgått sfi. Utredaren ska alltså undersöka om kursplanerna bör anpassas till att alla deltagare inte uppnått målen för sfi.</p>
<p>Det finns också skillnader mellan sfi och grundläggande vuxenutbildning respektive särvux när det gäller deltagares försörjningsmöjligheter under studietiden. För studier i den grundläggande vuxenutbildningen kan studiestöd enligt bestämmelserna om studiestöd i studiestödslagen <a href="https://lagen.nu/1999:1395">(1999:1395)</a> och för studier i särvux kan timersättning enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1345">(2007:1345)</a> om statsbidrag vid vissa studier för personer med funktionshinder betalas ut. Under tid då en person bedriver studier i sfi kan ekonomiskt bistånd lämnas enligt bestämmelserna om bistånd i socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a> och ersättning enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1992:1068">(1992:1068)</a> om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. I vissa fall, under vissa förutsättningar, kan även ersättning enligt bestämmelserna i lagen <a href="https://lagen.nu/1997:238">(1997:238)</a> om arbetslöshetsförsäkring lämnas vid studier i sfi.</p>
<p>En kommun kan ställa krav på att individer som får stöd för försörjning ska delta i sfi eller annan kompetenshöjande verksamhet som syftar till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv. Emellertid kan kommunen inte ställa krav på att den enskilde ska ansöka om studiestöd för att påbörja studier. Eftersom socialtjänsten alltid gör en individuell bedömning förekommer det dock att den studerande kan behålla försörjningsstödet vid studier inom den grundläggande vuxenutbildningen. Frågan är därför om en tidsbegränsning av sfi innebär att kommunernas möjligheter att ställa krav på studier i svenska kan komma att inskränkas. Utredaren ska analysera och redovisa hur en tidsbegränsning av sfi kommer att inverka på kostnaderna för bistånd och stöd samt ersättningar enligt socialtjänstlagen, lagen om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, studiestödslagen och lagen om arbetslöshetsförsäkring.</p>
<p>Ekonomiska konsekvenser</p>
<p>Om förslaget om en tidsbegränsning kan påverka kostnaden för staten eller kommunsektorn ska en beräkning av dessa kostnader redovisas och för kostnadsökningar ska finansiering föreslås. Eventuella administrativa kostnader ska särredovisas.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska utse en referensgrupp för samråd med företrädare för kommuner om de frågor som utredaren ska behandla.</p>
<p>Utredaren ska i sitt arbete även samråda med myndigheter, arbetsmarknadens parter och andra organisationer.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2010.</p>
<p> (Utbildningsdepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:52/2007-04-03T12:00:00+01:002007-04-03T12:00:00+01:002007:52 Effektiva insatser och incitament för snabbare arbetsmarknadsetablering för nyanlända flyktingar m.fl.Integrations- och jämställdhetsdepartementet<p></p>
<p>Effektiva insatser och incitament för snabbare arbetsmarknadsetablering för nyanlända flyktingar m.fl.</p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2007</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ges i uppdrag att se över och lämna förslag om ansvar, utformning och finansiering av flyktingmottagande samt andra insatser som sammantaget påskyndar och ökar möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden för nyanlända flyktingar och skyddsbehövande i övrigt samt deras anhöriga (nedan benämnda nyanlända). Utredningen skall fokusera på vuxna nyanlända. I uppdraget ingår även att i syfte att stärka de ekonomiska incitamenten för en snabb etablering på arbetsmarknaden se över och lämna förslag om den statliga ersättningen för flyktingmottagande och försörjning till individen under hans eller hennes första tid i Sverige efter det att uppehållstillstånd beviljats. En av utgångspunkterna för utredaren skall vara att nyanlända så långt som möjligt skall omfattas av den generella politiken.</p>
<p>Utredaren skall bl.a. överväga och lämna förslag i följande frågor:</p>
<p>o Lämplig ansvarsfördelning mellan statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer för flyktingmottagande samt andra insatser för nyanlända.</p>
<p>o Förändringar av den statliga ersättningen för flyktingmottagande och hur ersättningen skall regleras.</p>
<p>o Individens försörjning under den första tiden samt om ett statligt ansvar för försörjningen bör införas eller inte.</p>
<p>Uppdraget skall redovisas senast den 2 juni 2008.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Nuvarande riktlinjer för introduktion för nyanlända flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga</p>
<p>Nuvarande system för introduktionen för flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga (nedan benämnda nyanlända) grundar sig på riktlinjer i propositionerna Samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. (prop. 1989/90:105, bet. 1989/90:SfU21, rskr. 1989/90:281) och Sverige, framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU06, rskr. 1997/98:68).</p>
<p>I propositionen om samordnat flyktingmottagande fastslogs att samhällets samlade insatser under den första tiden efter det att uppehållstillstånd beviljats skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast möjligt få en bostad, en reguljär sysselsättning med normal försörjning, goda svenskkunskaper samt förutsättningar att bli delaktig i samhällslivet. Vidare betonades att det krävs en helhetssyn och samordning mellan olika myndigheter som är delaktiga i introduktionen och det fastställdes att kommunerna skall ha ett samordnande ansvar för introduktionsinsatser för nyanlända. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och arbetsförmedlingen framhölls som särskilt viktiga samarbetsparter för att snabbt nå förutsättningar för arbete och egen försörjning.</p>
<p>Statlig ersättning</p>
<p>Staten lämnar ersättning till kommunerna för kostnader i samband med mottagandet och introduktionen av nyanlända enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/1990:927">(1990:927)</a> om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. (ersättningsförordningen). Huvuddelen av den statliga ersättningen är en schablonersättning som lämnas med ett fast belopp per mottagen person. Därutöver kan ersättning lämnas för vissa särskilda kostnader för olika kategorier av personer som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet. En kommun som träffar en överenskommelse med Integrationsverket om att ta emot nyanlända får även en grundersättning som är oberoende av antalet mottagna personer.</p>
<p>Rätt till schablonersättning har kommuner som genomför ett program för individuell introduktion i enlighet med en skriftlig introduktionsplan som fastställs efter samråd med berörd person.</p>
<p>Introduktionsprogram</p>
<p>Ett introduktionsprogram skall enligt ersättningsförordningen innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi) enligt skollagen <a href="https://lagen.nu/1985:1100">(1985:1100)</a>, praktik i den utsträckning som är möjlig, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt samhällsliv samt information om vardagslivet i en kommun och liknande frågor.</p>
<p>Tidigare var samhällsinformation en del av sfi. Detta har ändrats i och med att sfi kommit att bestå av mer renodlad språkundervisning (prop. 2005/06:148). Utbildningsutskottet uttalade i sitt betänkande (bet. 2005/06:UbU22, rskr. 2005/06:313) att det är viktigt att kommunerna fortsatt erbjuder de studerade inom sfi samhällsinformation, även om syftet med sfi förändras till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket. Det är kommunerna som själva bestämmer hur den grundläggande samhällsinformationen skall förmedlas, men utskottet sade sig ändå vilja peka på vikten av att kommunerna, tillsammans med andra aktörer, informerar den som deltar i sfi om hans eller hennes omedelbara rättigheter och skyldigheter. Det är också enligt utskottet viktigt att kommunen försöker möta varje individs behov av information.</p>
<p>Ersättning till individen</p>
<p>Under den första tiden i en kommun får de nyanlända oftast sin försörjning tillgodosedd genom antingen introduktionsersättning enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1992:1068">(1992:1068)</a> om introduktionsersättning för nyanlända och vissa andra utlänningar eller försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>. Möjligheten för kommunerna att bevilja introduktionsersättning infördes den 1 januari 1993. Kommunen kan själv bestämma ersättningsnivån och till skillnad från de villkor som gäller försörjningsstöd är det möjligt för kommunen att, - i syfte att stärka individens incitament att arbeta under introduktionstiden, - inte avräkna inkomst av tjänst från introduktionsersättningen. Kommunen kan också dra in hela eller delar av ersättningen, om den nyanlände inte deltar i överenskomna aktiviteter. De som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet kan vidare ansöka om ett särskilt hemutrustningslån. Beslut om sådana lån fattas av Centrala studiestödsnämnden (CSN) i enlighet med förordningen <a href="https://lagen.nu/1990:1361">(1990:1361)</a> om lån till hemutrustning för nyanlända och vissa andra utlänningar.</p>
<p>Introduktion för nyanlända invandrare som inte omfattas av ersättningsförordningen</p>
<p>Nyanlända invandrare som inte omfattas av ersättningsförordningen har samma rätt som flyktingar och andra skyddsbehövande till sfi och stöd från arbetsförmedlingen. Kommunen har däremot ingen skyldighet att erbjuda dessa personer deltagande i annan introduktionsverksamhet. Utöver sfi får dessa personer sällan del av några särskilda introduktionsinsatser från kommunerna. Lagen om introduktionsersättning ger kommunerna möjlighet att lämna sådan ersättning även till andra invandrade personer än de nyanlända som omfattas av flyktingmottagandet. Det är dock få kommuner som gör detta, vilket betyder att försörjningsstöd är det enda alternativet, om individen inte har egen försörjning. Studiemedel får lämnas till en studerande som är utländsk medborgare, om den studerande är bosatt och har permanent uppehållstillstånd i Sverige och om bosättningen här huvudsakligen skett i annat syfte än att studera. Deltagande i sfi berättigar inte till studiemedel.</p>
<p>Pågående utvecklings- och förändringsarbete</p>
<p>Arbetsmarknadsverket (AMV) har fått ett uppdrag att bedriva en försöksverksamhet i kommuner i Stockholms, Skåne och Kronobergs län enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/2006:396">(2006:396)</a> om försöksverksamhet med särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser för vissa nyanlända invandrare. Syftet med försöksverksamheten är att tidigt ta tillvara det yrkeskunnande, de erfarenheter från arbetslivet och den utbildning de nyanlända invandrarna har för att tiden fram till inträdet på den svenska arbetsmarknaden skall bli så kort som möjligt. Arbetsförmedlingen har ett samordnande uppdrag för insatser från olika aktörer under längst ett år. Kommunerna står för försörjning och undervisning i svenska som skall ske parallellt med arbetslivsinriktade insatser. Försöksverksamheten skall utvärderas av Linnécentrum för integrationsstudier vid Stockholms universitet. Delrapporter skall lämnas den 28 februari 2008 och den 31 januari 2009. En slutrapport skall redovisas den 1 juni 2009. AMS skall återrapportera den 15 augusti 2007 och lämna en slutrapport den 15 augusti 2008.</p>
<p>I Skåne, Västra Götalands, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands och Västerbottens län pågår under 2006 och 2007 ett utvecklingsarbete inriktat på regionala samverkansformer för att förbättra och effektivisera introduktionen för nyanlända. En delrapport om hur utvecklingsarbetet fortskrider och med de resultat som uppnåtts lämnades den 1 februari 2007. Detta utvecklingsarbete drivs i samklang med de överenskommelser om utvecklingen av introduktionen som utgjort en grund för samarbetet mellan olika aktörer på central, regional och lokal nivå sedan 2001. De undertecknande parterna på central nivå är AMS, Integrationsverket, Migrationsverket, Myndigheten för skolutveckling, Skolverket samt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Det finns också 16 regionala överenskommelser, och i mer än hälften av landets 200 flyktingmottagande kommuner finns lokala överenskommelser enligt Integrationsverkets årsredovisning 2006.</p>
<p>Riksdagen har beslutat att Integrationsverket skall läggas ner den 30 juni 2007 (prop. 2006/07:1, utg.omr.13, bet. 2006/07:AU5, rskr. 2006/07:87). Från den 1 juli 2007 skall Migrationsverket övergripande arbeta för att det finns beredskap och kapacitet i landet att ta emot nyanlända som får uppehållstillstånd samt vid behov medverka vid deras bosättning. Samtidigt tar länsstyrelserna över det operativa ansvaret för förhandlingar och överenskommelser med kommunerna om mottagande och introduktion i sina respektive län. Det kommer endast i undantagsfall bli aktuellt att träffa överenskommelser med kommuner som inte uppfyller villkoret om en god arbetsmarknad inom pendlingsavstånd. Regeringen har för avsikt att senare besluta om ett förtydligat ansvar för de myndigheter (bl.a. AMS, Skolverket och Försäkringskassan) som har till uppgift att medverka till en effektiv introduktion för nyanlända inom sin respektive sektor.</p>
<p>Behov av utredning</p>
<p>Utgångspunkter</p>
<p>Många nyanlända har svårt att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden. Det gäller även dem som har utbildning inom områden där det finns en efterfrågan på arbetskraft. Bristande kunskaper i svenska under den första tiden i Sverige, svårigheter att överföra och värdera kompetens, sämre tillgång till informella nätverk och diskriminering är några förklaringar till att nyanlända har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Riksrevisionen har i sin granskningsrapport Statliga insatser för nyanlända invandrare (RiR 2006:19) konstaterat att det finns brister som medverkar till detta utanförskap inom det nuvarande systemet för mottagande och introduktion för nyanlända.</p>
<p>Det finns brister i kvaliteten på utbildningen i svenska för invandrare (sfi) och det är också svårt att kombinera sfi med arbetslivsinriktade insatser. Många nyanlända har liten kontakt med arbetsmarknaden under introduktionstiden, vilket har visat sig vara försvårande för en snabb arbetsmarknadsetablering. Detta konstaterades i rapporten Do introduction Programs Affect the Probability of Immigrants getting Work av E. Svantesson och T. Aranki. Många nyanlända är barn. Att deras föräldrar har svårt att ta sig in på arbetsmarknaden påverkar också barnen och deras etablering på ett negativt sätt, något som bl.a. Rädda barnen visat i Barnfattigdom i Sverige - årsrapport 2006.</p>
<p>Beredskapen att i kommuner ta emot nyanlända vid stora volymökningar behöver förbättras. Att bosättning ofta inte sker på de orter där möjligheterna att få arbete är störst och att möjligheterna för den enskilde individen att påverka sin boendesituation är små är också problematiskt. Det finns även brister i samverkan mellan olika aktörer. En förklaring till dessa brister är de målkonflikter som finns mellan kommuner och statliga aktörer. Vidare utgör inte den statliga ersättningen till kommunerna det incitament till effektiv introduktion som den syftade till. Enligt Rapport Integration 2005 (Integrationsverket 2006) är en av orsakerna att kommunerna i allt högre grad tvingats ta ansvar för individens arbetsmarknadsetablering. En viktig princip är att nyanlända skall omfattas av den generella politiken. Därutöver kan många nyanlända ha behov av särskilt stöd för att underlätta etableringen i samhället, och det är bl.a. detta som har motiverat vissa säråtgärder med en särskild finansiering för nyanlända. Det finns dock en risk med denna uppbyggnad av ett särskilt system med riktade pengar till kommunerna, nämligen att det blir för stort fokus på säråtgärder i kommunens regi på bekostnad av generella insatser.</p>
<p>Det finns mot denna bakgrund behov av en översyn av ansvar, utformning och finansiering av mottagandet och andra insatser för nyanlända med syftet att underlätta en snabb etablering i arbetslivet och i samhället i övrigt. Ett annat skäl till att nuvarande ordning behöver reformeras är att ge individen ökad egenmakt genom valfrihet, tydliga incitament och personligt ansvar att påskynda etableringen på arbetsmarknaden, samtidigt som incitamenten för andra aktörer stärks. Som underlag för utredarens uppdrag redovisas i det följande mer ingående problem när det gäller vissa delar av det nuvarande systemet.</p>
<p>Bosättning, arbete, utbildning och hälsa</p>
<p>Bosättning i kommuner som har goda arbetsmöjligheter är av stor betydelse för en snabb etablering på arbetsmarknaden. Etableringen underlättas också om individen bor så att han eller hon kommer i kontakt med svensktalande personer och därmed får goda möjligheter att använda det svenska språket i vardagslivet. Många nyanlända bosätter sig emellertid i segregerade bostadsområden i de stora städernas ytterkanter och har därmed begränsade möjligheter att tala svenska, vilket ofta i sin tur kan vara ett hinder för etablering på arbetsmarknaden.</p>
<p>En stark koncentration av nyanlända till vissa segregerade bostadsområden försvårar inte bara individens etablering. Den kan också innebära stora ekonomiska påfrestningar för berörda kommuner. Samtidigt finns det kommuner i regioner med goda arbetsmarknadsmöjligheter som inte tar emot så många nyanlända på grund av uppgiven bostadsbrist. Det vore önskvärt att sådana kommuner kunde ta emot fler nyanlända, inte minst mot bakgrund av den förväntade ökningen av antalet nyanlända de närmaste åren. Även mer generellt finns det behov av att öka kommunernas beredskap att ta emot nyanlända vid stora ökningar av antalet asylsökande som kan förväntas beviljas uppehållstillstånd. Vissa kommuners obenägenhet eller oförmåga att ta emot nyanlända i en omfattning som skulle svara mot behovet innebär att de personer som måste ha hjälp med bosättning ofta hamnar i mindre kommuner där möjligheterna att få arbete kan vara mindre.</p>
<p>Det är inte aktuellt att inskränka individens möjlighet att själv välja bostadsort under den tid som ansökan om asyl prövas eller när uppehållstillstånd har beviljats. Däremot finns det skäl att närmare överväga om bosättning och etablering skulle kunna påverkas genom incitament både för individen och andra aktörer samt genom förbättrad information om arbetsmarknads- och utbildningsförutsättningarna på olika orter. Det är också viktigt att uppmärksamma att det i en region kan finnas kommuner som har relativt gott om bostäder och andra kommuner som saknar bostäder men där det finns bättre arbetsmarknadsmöjligheter. Här är det angeläget att hitta regionala lösningar som kan öka den totala kapaciteten för flyktingmottagandet och underlätta etableringen på arbetsmarknaden. Högskolor och universitet har en betydelsefull roll i detta sammanhang.</p>
<p>När Integrationsverket avvecklas den 30 juni 2007 införs en ny organisation för flyktingmottagandet som betonar arbetslinjen. Migrationsverket har i dag ansvar för den sökande, från asylansökningstillfället till dess att uppehållstillstånd beviljats och bosättning i en kommun kan ske. Därefter har respektive kommun ansvaret för introduktionen för nyanlända. Den 1 juli 2007 tar Migrationsverket över Integrationsverkets uppgift att arbeta för att det finns en beredskap och kapacitet i landet att ta emot nyanlända samt vid behov medverka vid deras bosättning. Samtidigt tar länsstyrelserna över det operativa ansvaret för förhandlingar och överenskommelser med kommunerna om att ta emot nyanlända utifrån bl.a. bedömningar av arbetsmarknadsläget som AMS gör. Genom länsstyrelsernas nya roll tillvaratas också kommunernas möjligheter att samverka kring flyktingmottagandet i länet. Med utgångspunkt i ett långsiktigt perspektiv bör dock behovet av andra förändringar av mottagningssystemets organisering som ytterligare förstärker arbetslinjen övervägas.</p>
<p>Flyktingmottagandet bygger i stor utsträckning på att varje enskild kommun har resurser och en egen organisation för mottagandet. Den statliga ersättningen för mottagandet bidrar till detta under introduktionsperioden. Introduktionen skall vara anpassad efter individens behov och tidigare erfarenheter. Undersökningarna, Introduktion för nyanlända - enkätundersökning 2004 (Integrationsverket 2005), Integration, var god dröj - utvärdering av kommunernas introduktionsverksamhet (Integrationsverket 2004), Hur togs de emot? - Enkätundersökning om 28 kommuners introduktionsverksamhet för nyanlända 1999 (Integrationsverket 2002), Att etablera sig i Sverige - en granskning av introduktionsverksamheten för flyktingar och deras anhöriga (Riksrevisionsverket 2002) visar dock på att så inte är fallet i många kommuner. Detta beror ofta på att den enskilda kommunen inte anser sig ha de resurser och de arbets- eller praktiktillfällen som är en förutsättning för att kunna åstadkomma en nödvändig individualisering av introduktionen.</p>
<p>Av bilagan till Integrationsverkets rapport från 2006 Styrsystemet och utvärderingar som en del av styrsystemet (Rapport Integration 2005) framgår det att ett sätt att öka möjligheterna till individualisering är att kommuner, statliga myndigheter, näringsliv och ideella organisationer i en större omfattning än hittills samarbetar. Hittills har detta inte skett i tillräcklig utsträckning och skälen till det är flera och mångfacetterade. En uppenbar orsak är de målkonflikter som i dag omgärdar introduktionen. Målkonflikterna mellan kommunernas och Arbetsförmedlingens verksamheter kan förklaras av att målen för arbetsmarknadspolitiken kan uppfattas innehålla en målkonflikt mellan programmens effektivitetskrav och prioritering av dem som har det svårast på arbetsmarknaden, där utrikes födda är en prioriterad grupp inom de flesta av målen</p>
<p>Mottagandet under asyltiden styrs av flera mål. De aktiviteter som bedrivs inom ramen för Migrationsverkets organiserade sysselsättning är på samma gång aktiverande, introduktionsförberedande och återvändandepreparerande. Detta konstaterar Riksrevisionen i sin rapport Statliga insatser för nyanlända (RiR 2006:19). Det finns också en potentiell målkonflikt mellan målet om ökad sysselsättning och det riktade statliga ersättningssystemet och systemet för kommunal utjämning som kan leda till att små kommuner med dålig kommunal ekonomi kan tjäna på att ta emot och behålla nyanlända, trots att dessa personer inte kan få sysselsättning inom en rimlig tid.</p>
<p>Ytterligare en försvårande faktor, som bl.a. har tagits upp i betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75), har varit att tiden mellan introduktionen i kommunens regi och arbetsmarknadsinträdet varit lång, vilket beror på en s.k. en-sak-i-taget-filosofi som hittills starkt präglat introduktionen. Den har bl.a. inneburit att individen först måste lära sig svenska och först därefter få språk- eller arbetspraktik, i stället för att dessa aktiviteter sker parallellt. En sådan önskvärd parallellitet skulle förbättra resultaten och förkorta introduktionstiden. Vissa förändringar har genomförts som skall stärka denna parallellitetstanke, bl.a. har skollagen ändrats i detta syfte. Ett annat och ofta förbisett problem som också togs upp i betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75) är att individerna sällan ges vare sig tydliga incitament eller bra information för att i ett tidigt skede kunna fatta rationella beslut om boende, utbildning och arbete.</p>
<p>Nyanlända är i behov av samhällsinformation som underlättar etableringen. Vad informationen skall innehålla har dock aldrig varit definierat, vilket lett till stora variationer i informationsinnehållet enligt betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75). I och med att samhällsinformationen inte längre ingår i svenskundervisning för invandrare (sfi) finns det därför anledning att se över både innehållet i informationen och hur den kan förmedlas. Det är bl.a. viktigt att ge information om samhällets grundläggande regler och att informationen också har ett tydligt barnperspektiv.</p>
<p>Integrationsverket har i sin undersökning Introduktion för nyanlända invandrare - enkätundersökning 2004 visat att introduktionen skiljer sig mellan olika kommuner men också mellan män och kvinnor. Kvinnor har färre arbetsmarknadskontakter än män och de har också lägre ersättning under introduktionsperioden. Det är i detta sammanhang också viktigt att beakta de särskilda behov som ungdomar har för sin arbetsmarknadsetablering.</p>
<p>Vissa nyanlända som erbjudits introduktion har även behov av vård, rehabilitering samt stödinsatser i boendet. Andelen flyktinghushåll med sådana behov har ökat markant under de senaste tre åren enligt Integrationsverkets årsredovisning 2006. Det är viktigt att alla funktionshindrades behov beaktas, t.ex. behovet av utbildning i svenskt teckenspråk och punktskrift. Hälsoproblemen medför att nyanländas introduktion försenas och att förutsättningarna för egen försörjning därmed minskar. Kommuner med ansträngd ekonomi anser sig inte kunna ta emot denna grupp, eftersom de anser att kostnaderna inte täcks inom det nuvarande statsbidragssystemet för flyktingmottagande.</p>
<p>Ersättning till individen</p>
<p>Introduktionsersättning och försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen utgör huvudsakliga försörjningskällor för nyanlända. Introduktionsersättningen infördes 1993 som en alternativ försörjningsform till socialbidrag. Ett av skälen till införandet var att försörjningsstödets konstruktion riskerade att minska incitamenten till egen försörjning. Erfarenheterna visar att långvarigt försörjningsstödsberoende riskerar att leda till passivitet och försvåra inträdet på arbetsmarknaden, något som också drabbar barnen i de familjer som berörs.</p>
<p>Syftet med introduktionsersättningen är att koppla samman ersättningen med ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram och att främja ett mer arbetsmarknadsinriktat synsätt på introduktionen.</p>
<p>Studier visar att detta syfte endast i begränsad utsträckning har uppnåtts. Introduktionsersättning innebär dessutom inte nödvändigtvis några större skillnader jämfört med ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen som försörjningsform. En slutsats i betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75) är att många kommuner konstruerat en introduktionsersättning som varken till innehåll eller i praktiken skiljer sig särskilt mycket från försörjningsstödet. Det innebär att individen inte fått ett ekonomiskt incitament att arbeta under introduktionstiden eller att snabbt gå igenom sfi.</p>
<p>I betänkandet Etablering i Sverige påpekas att olika ersättningssystem och därtill hörande regler inte harmonierar, vilket kan bidra till att fördröja individens etablering på arbetsmarknaden.</p>
<p>Statlig ersättning till kommuner för flyktingmottagande</p>
<p>Det nuvarande systemet med en schablonersättning till kommunerna infördes 1991. Avsikten med ersättningen är att kommunernas insatser skall leda till att den nyanlände snabbt skall kunna få förutsättningar att bli självförsörjande och delaktig i samhällslivet. Schablonbeloppet betalas ut oberoende av hur snabbt den nyanlände kan börja försörja sig själv. En effektiv, individuell introduktion kan alltså ge kommunen möjligheter att täcka kostnader för dem som har behov av insatser under en längre tid.</p>
<p>Rapporter och tidigare utredningar, (bl.a. SOU 2003:75), har pekat på att utformningen av det nuvarande ersättningssystemet inte har lett till den effektivisering som en gång var syftet. Eftersom det är kommunen som får särskilda pengar för att ta hand om de nyanlända uppfattas det som om kommunen också har ett totalansvar för den enskildes introduktion. Försök har gjorts på regional nivå att samverka kring insatser och även resurser för att åstadkomma en mer individualiserad och effektiv introduktion, men erfarenheter visar att det inte är problemfritt och mycket tyder på att nuvarande ersättningssystem inte underlättar samverkan mellan olika aktörer och riskerar att minska effektiviteten.</p>
<p>Rätt till schablonersättning har kommuner som genomför ett program för utlänningens introduktion i samhället i enlighet med en skriftlig introduktionsplan som fastställts efter samråd med utlänningen. Sedan 1994 sker utbetalningen av ersättningen emellertid på ett sådant sätt att Integrationsverket enbart kunnat göra stickprovskontroller när det gäller förekomsten av introduktionsplaner.</p>
<p>I betänkandet Etablering i Sverige (SOU 2003:75) dras slutsatsen att förekomsten av en introduktionsplan i sig inte är någon garanti för bra introduktionsinsatser och inte heller att det riktade statsbidraget leder till bra introduktionsplaner och en effektiv integrationsprocess. I stället har introduktionsplanen blivit ett dokument som kommunerna måste ta fram för att de skall erhålla schablonersättningen.</p>
<p>Uppföljningar av kommunernas kostnader för flyktingmottagande har genomförts kontinuerligt sedan 1991. De senare studierna, t.ex. Räcker ersättningen (Integrationsverket 2005) visar att de statliga ersättningarna inte räcker för att täcka kostnaderna för försörjningsstöd i storstäderna. I kommuner som klassificeras som industrikommuner är bilden annorlunda. I dessa kommuner återstår en relativt stor andel av de statliga ersättningarna som kan användas till annat än försörjningsstöd. Inga studier har genomförts som visar vilka nettoeffekter som flyktingmottagningen har haft på kommunernas ekonomi.</p>
<p>Tydliga och samstämmiga mål</p>
<p>Det finns ett behov av tydliga, samstämmiga och uppföljningsbara mål för att kunna följa upp och utvärdera olika etableringsinsatsers resultat på individ- och organisationsnivå. Det har dock i tidigare utredningar av nyanländas etablering inte lämnats förslag på sådana mål. Bristen på tydliga och uppföljningsbara mål är en förklaring till en otydlig ansvarsfördelning mellan myndigheter och kommuner.</p>
<p>Riksrevisionen har i sin granskningsrapport Statliga insatser för nyanlända invandrare (RiR 2006:19) påpekat att regeringens bristande helhetssyn har försvårat arbetet med att skapa en effektiv och sammanhållen introduktion. Statskontoret drar slutsatsen i sin rapport Effektiv styrning? - Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem (Statskontoret 2006:3) att mål och resultatstyrningen genom sin nuvarande utformning bidragit till uppkomna sektoriseringsproblem, bl.a. för nyanländas inträde på arbetsmarknaden. Det finns alltså ett behov av både tydliga och samstämmiga mål.</p>
<p>Utredningen om flyktingmottagande och introduktion</p>
<p>Utredningen om flyktingmottagande och introduktion lämnade sitt betänkande Etablering i Sverige - möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75) i september 2003.</p>
<p>I betänkandet föreslogs flera åtgärder i mottagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organisation. Asyltiden föreslogs bli integrationsförberedande. Asylsökande som får uppehållstillstånd skulle enligt förslaget erbjudas en planeringsperiod med en tydlig inriktning på arbete, försörjning och bosättning. Denna planeringsperiod skulle även under vissa förutsättningar kunna erbjudas andra nyanlända invandrare. När planeringsperioden var slut skulle individen ha en handlingsplan för sin fortsatta etablering. Migrationsverket föreslogs få huvudansvar för den första bosättningen och för att planeringsprocessen skulle kunna komma igång.</p>
<p>Utredningen föreslog vidare att en statlig, individbaserad etableringsersättning skulle införas. Ersättningen skulle enligt förslaget betalas ut under maximalt 15 månader till den person som deltar i planeringen och följer den handlingsplan som upprättas.</p>
<p>Utredaren föreslog också att Arbetsmarknadsverket (AMV) skulle få i uppdrag att ta fram ett icke konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiskt program för nyanlända invandrare som skulle kunna kombineras med sfi och andra aktiviteter under den tid etableringsersättning skulle utbetalas.</p>
<p>Med hänvisning bl.a. till att det nuvarande ersättningssystemet på flera sätt spelat ut sin roll, föreslog utredningen att det riktade statsbidraget till kommunerna skulle tas bort. Efter en övergångsfas med riktat statsbidrag beräknat utifrån strukturella grunder skulle kommunerna i stället få ersättning via det generella statsbidragssystemet.</p>
<p>Utredningen har remissbehandlats. Remissinstanserna var i huvudsak positiva till förslagen men uttryckte också att flera av förslagen behövde utredas ytterligare. Någon reformering av introduktionen i enlighet med utredarens förslag har inte genomförts, förutom den ovan nämnda försöksverksamheten för nyanlända invandrare som bedrivs inom AMV med ett samordnande ansvar för arbetsförmedlingen under introduktionen.</p>
<p>Riksdagens tillkännagivande om statliga insatser för nyanlända invandrare</p>
<p>Riksdagen har (bet. 2006/07:AU6, rskr. 2006/07:100) med anledning av Riksrevisionens styrelses framställning till riksdagen om statliga insatser för nyanlända invandrare gett regeringen till känna vad utskottet anfört:</p>
<p>1. att regeringen skall förtydliga uppdragen till berörda myndigheter i syfte att klargöra ansvarsfördelning, villkor för samverkan och målgrupper för myndigheternas insatser rörande nyanlända invandrare,</p>
<p>2. att regeringen skall se över nuvarande reglering av ersättningen till kommunerna för flyktingmottagande och där- vid tydligare klargöra statens respektive kommunernas åligganden, samt</p>
<p>3. att regeringen skall återkomma till riksdagen med en preciserad beskrivning av på vilket sätt det statliga åtagandet rörande introduktionen av nyanlända har förändrats.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare ges i uppdrag att se över och lämna förslag om ansvar, utformning och finansiering av flyktingmottagande samt andra insatser för nyanlända flyktingar och skyddsbehövande i övrigt samt deras anhöriga (nedan benämnda nyanlända). Utredaren skall i sina förslag även ta hänsyn till nyanlända invandrare som inte inkluderas i förslagen. Utredningen skall ha fokus på vuxna nyanlända. Förslagen skall sammantaget stärka kommunernas, statliga myndigheters, och andra aktörers incitament att verka för ett snabbt inträde på arbetsmarknaden för den nyanlände. Förslagen skall också stärka individernas incitament och möjligheter till egen försörjning på ett sätt som leder till en ökad valfrihet för individerna. I uppdraget ingår att se över den statliga ersättningen för flyktingmottagande. Översynen omfattar den första tiden efter det att uppehållstillstånd har beviljats. För utredningsarbetet skall följande utgångspunkter gälla:</p>
<p>o Nyanlända skall så långt möjligt omfattas av den generella politiken.</p>
<p>o Nyanlända skall i normalfallet inte försörjas genom försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>.</p>
<p>o Under den tid som den nyanlände erhåller ersättning från kommunen eller staten skall insatserna i normalfallet ske på heltid.</p>
<p>o Individen skall ges tydliga ekonomiska incitament och ett personligt ansvar för att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden och lära sig svenska.</p>
<p>o Fler aktörer kan öka valfriheten för individen och bidra till utveckling av insatserna.</p>
<p>o AMV bör tillsammans med andra arbetsförmedlande organisationer ha en framträdande roll och ett tydligare ansvar för att varje individ i yrkesverksam ålder, som inom rimlig tid kan bedömas få arbete, skall få service för att underlätta vägen mot egen försörjning genom arbete.</p>
<p>o Statens ersättning för flyktingmottagande skall bidra till effektivt utnyttjande av resurser på ett sätt som skapar tydliga ekonomiska incitament för olika aktörer.</p>
<p>Utredaren skall överväga och lämna förslag i följande frågor.</p>
<p>Ansvar och incitament</p>
<p>- Ansvarsfördelningen mellan statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer för flyktingmottagande samt andra insatser för nyanlända. Fokus skall ligga på en snabb arbetsmarknadsetablering. Därför skall utredaren även se över och pröva den organisation som börjar gälla från den 1 juli 2007 när Integrationsverket har lagts ner och särskilt pröva hur Arbetsmarknadsverkets ansvar och roll kan stärkas i hela processen. För att säkerställa arbetslinjen skall utredaren överväga hur Arbetsmarknadsverket kan ta över huvudansvaret för nyanländas bosättning, som i första hand utgår från möjligheterna till egen försörjning. Utredaren skall vidare bedöma kommunernas beredskap för att ta emot nyanlända med syfte att ytterligare förstärka arbetslinjen. I detta ingår även att analysera vilka behov som finns av samverkan på regional nivå som påskyndar och effektiviserar etableringen.</p>
<p>- Hur samverkan i övrigt mellan olika aktörer kan förbättras samt hur insatser av ideella organisationer kan bidra till ett snabbare arbetsmarknadsinträde.</p>
<p>- Incitament och insatser, till exempel information, som kan bidra till ökad valfrihet och ökad egenmakt för individen i syfte att främja ett boende som påskyndar etableringen på arbetsmarknaden.</p>
<p>- Hur arbetslivsinriktade insatser, till exempel nystartsjobb och arbetspraktik, bäst kan kombineras med språkutbildning.</p>
<p>- Hur man skall underlätta arbetsmarknadsinträdet för nyanlända som har hälsoproblem eller funktionshinder.</p>
<p>- Hur nyanlända kan få relevant information om det svenska samhället.</p>
<p>Utredaren skall i samråd med utredningen om fristående vuxenutbildning (dir. 2007:32) pröva om och i så fall hur anordnare av sfi kan ges ekonomiska incitament för att förbättra genomströmningen för nyanlända i syfte att bidra till ett snabbare inträde på arbetsmarknaden.</p>
<p>Statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.</p>
<p>Med utgångspunkt i nuvarande utgiftsram för systemet och i utredarens överväganden och förslag om ansvarsfördelning mellan stat, kommun och eventuella andra aktörer, skall utredaren se över systemet för statlig ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet.</p>
<p>Utredaren skall belysa de ekonomiska konsekvenserna av nuvarande system, inklusive effekterna inom det ordinarie systemet för skatteintäkter och systemet för kommunal utjämning.</p>
<p>Utredaren skall överväga och lämna förslag om förändringar av den statliga ersättningen och hur den skall regleras. I detta ingår att beakta effekter av det ordinarie systemet för skatteintäkter och systemet för kommunal utjämning.</p>
<p>Utredaren skall redovisa för- och nackdelar med ett generellt respektive ett riktat bidrag.</p>
<p>Individens försörjning</p>
<p>Utredaren skall överväga och lämna förslag om utformning och villkor för försörjningen av de nyanlända under den tid som behövs för insatser som påskyndar en etablering på arbetsmarknaden. En enhetlig försörjningsmodell som stärker individens incitament att snabbt komma in på arbetsmarknaden och är lika över hela landet skall prövas. I det sammanhanget skall utredaren även överväga ett statligt ansvar för försörjningen. Om utredaren finner att kommunerna även fortsättningsvis skall vara ansvariga för individens försörjning, skall utredaren å en för kommunerna obligatorisk ersättning som ersätter nuvarande introduktionsersättning.</p>
<p>Tidsperiod för säråtgärder</p>
<p>Utredaren skall överväga om det finns behov av att närmare precisera den tidsperiod under vilken nyanlända skall kunna omfattas av säråtgärder vid sidan av generella insatser.</p>
<p>Tydliga och samstämmiga mål</p>
<p>Utredaren skall lämna förslag om vilka specifika och mätbara mål som bör gälla under den första tiden för nyanlända. Målen skall vara samstämmiga mellan olika aktörer.</p>
<p>Författningar</p>
<p>Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar eller nya författningar som behövs. Utredaren skall i sammanhanget se över flykting- respektive invandrarbegreppet så att dessa överensstämmer med begreppen i utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a>.</p>
<p>Ekonomiska och övriga konsekvenser av förslag till förändringar</p>
<p>Utredaren skall redovisa ekonomiska konsekvenser av de förslag som lämnas. Vidare skall utredaren, utöver vad som framgår av kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> om kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar, analysera huruvida ett genomförande av de förslag som lämnas skulle innebära en förändring av det offentliga åtagandet och om förslagen leder till att kraven på statliga insatser ökar.</p>
<p>Uppdragets genomförande</p>
<p>Utredaren skall ta del av tidigare utredningar och rapporter som kan bedömas relevanta för uppdraget, t.ex. betänkandena Etablering i Sverige (SOU 2003:75) och Från socialbidrag till arbete - möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2007:2). Riksrevisionens granskning (RiR 2006:19) och riksdagens tillkännagivande (bet. 2006/07:AU6, rskr. 100) skall särskilt beaktas. Utredaren skall samråda med utredningen om en fristående vuxenutbildning (dir. 2007:32). Regeringen avser också att tillsätta en utredning om mottagandet av asylsökande. Utredaren skall även samråda med denna utredning. Arbetet med och erhållna erfarenheter av den pågående försöksverksamhet för vissa nyanlända invandrare som AMV bedriver samt det utvecklingsarbete som är inriktat på regionala samverkansformer skall uppmärksammas. Utredaren bör också på lämpligt sätt samråda med viktigare berörda myndigheter, med Sveriges Kommuner och Landsting och med relevanta ideella organisationer. Utredaren skall i sammanhanget beakta det arbete som genomförs inom ramen för överenskommelsen om Forum för strategisk servicesamverkan, där bl.a. Migrationsverket och AMS ingår som parter.</p>
<p>Utredaren bör även ta del av erfarenheter från jämförbara länder i Europa när det gäller flyktingmottagande och integration samt beakta det arbete som sker på området inom EU.</p>
<p>Utredaren skall redovisa hur jämställdhetsperspektivet har beaktats i de förslag som lämnas. Där det är relevant skall utredaren analysera vilka konsekvenser förslagen får för barn.</p>
<p>Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 2 juni 2008.</p>
<p> (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) </p>