Referenser till SFS 1996:764 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1996:764/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:57/ 2013-05-23T12:00:00+01:00 2013-05-23T12:00:00+01:00 2013:57 Skuldsanering för företagare Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 23 maj 2013</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska lämna förslag som ger företagare med personligt ansvar för skulder som uppkommit i närings-verksamhet utvidgade möjligheter till skuldsanering. Utredaren ska överväga vilka särskilda förutsättningar som bör gälla för att företagaren ska få skuldsanering och hur förfarandet bör vara utformat.</p> <p>Syftet med uppdraget är att underlätta för seriösa företagare som gått i konkurs eller drabbats av överskuldsättning att snabbt ta itu med sin skuldbörda och kunna starta på nytt eller fortsätta med förnyad kraft.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 17 juni 2014.</p> <p>Företagares möjligheter till skuldsanering</p> <p>Utvecklingen i Sverige</p> <p>Enligt skuldsaneringslagen <a href="https://lagen.nu/2006:548">(2006:548)</a> kan en fysisk person som är på obestånd och så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom en överskådlig framtid (s.k. kvalificerad insolvens) helt eller delvis befrias från ansvar för betalningen av skulderna. Det krävs att det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden att skuldsanering beviljas. Om skuldsanering beviljas bestäms en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran ska betalas. Betalningsplanen ska som huvudregel löpa under fem år. Skuldsanering är frivilligt och ansökan, som görs hos Krono-fogdemyndigheten, kan göras endast av gäldenären. Om en gäldenär försätts i konkurs, förfaller en av honom eller henne dessförinnan gjord ansökan om skuldsanering. Råd och anvisningar till skuldsatta personer i budget- och skuldfrågor före och under ett skuldsaneringsförfarande ges av kommunerna.</p> <p>I tidigare lagstiftningsarbeten har det diskuterats i vilken utsträckning företagare bör kunna beviljas skuldsanering. Fysiska personer som bedriver näringsverksamhet (företagare) var ursprungligen helt undantagna från skuldsaneringslagens tillämpningsområde. Samtidigt med införandet av lagen <a href="https://lagen.nu/1996:764">(1996:764)</a> om företagsrekonstruktion öppnades dock skuldsaneringsförfarandet upp för företagare i de fall det fanns särskilda skäl med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet (prop. 1995/96:5 Lag om företagsrekonstruktion). Vidare har det diskuterats om skulder som härrör från en tidigare bedriven näringsverksamhet bör omfattas av skuldsaneringsinstitutet. I denna fråga uttalade lagstiftaren redan i förarbetena till den ursprungliga skuldsaneringslagen att en före detta företagare inte ska vara utesluten från att få skuldsanering och att skulder som härrör från en tidigare bedriven näringsverksamhet inte bara bör omfattas av skuldsaneringsinstitutet, utan dessutom normalt bör beaktas positivt vid den allmänna skälighetsbedömningen (prop. 1993/94:123 Skuldsaneringslag, s. 100).</p> <p>År 2007 bedömde Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) i sin granskning av Sverige att riskerna med att driva företag behövde begränsas. Den möjlighet som fanns för företagare att få sina skulder avskrivna efter en konkurs bedömde OECD som alltför restriktiv. Snabb avskrivning av skulder lyftes fram som en central faktor för att den som tidigare drivit ett företag skulle kunna starta om.</p> <p>Samma år som OECD presenterade sin granskning tillsatte regeringen en utredning som fick i uppdrag att bl.a. lämna förslag om skuldnedsättning för överskuldsatta företagare med personligt ansvar för företagets skulder (dir. 2007:29).</p> <p>Utredningen, som antog namnet 2007 års insolvensutred-ning, föreslog i delbetänkandet Vägen tillbaka för överskuldsatta (SOU 2008:82) huvudsakligen följande åtgärder i syfte att åstadkomma bättre förutsättningar för en fysisk person som tidigare hade bedrivit näringsverksamhet att starta på nytt: skuldernas ålder skulle inte längre beaktas särskilt vid bedömningen av om det är skäligt att bevilja skuldsanering, gäldenären skulle anses kvalificerat insolvent om han eller hon inte kunde betala sina skulder de närmaste åren och betalningsplanen skulle som huvudregel vara tre år i stället för fem år. Ändringarna föreslogs gälla generellt för alla fysiska personer, dvs. även personer vars skulder saknar anknytning till näringsverksamhet. Vidare föreslog utredningen, i fråga om gäldenärer som försatts i konkurs, att konkursförvaltaren till sin slutredovisning skulle bifoga en redogörelse för huruvida han eller hon hade anledning att anta att gäldenären, om denna var en fysisk person, var kvalificerat insolvent.</p> <p>I propositionen Bättre möjlighet till skuldsanering (prop. 2010/11:31) lämnade regeringen ett förslag om skuldernas ålder i enlighet med utredningens förslag. Regeringen föreslog därutöver att fler aktiva företagare skulle kunna beviljas skuldsanering. Även företagare som bedrev en verksamhet som var av mer än ringa omfattning skulle kunna få skuldsanering, om de ekonomiska förhållandena i näringsverksamheten var enkla att utreda. En utgångspunkt för de föreslagna ändringarna var att företagare kan ha samma behov av skuldsanering som andra fysiska personer. Genom en möjlighet till skuldsanering för denna personkategori ville regeringen skapa lika goda förutsätt-ningar att ta sig ur en ekonomiskt ohållbar situation för före-tagare som för t.ex. löntagare. Regeringen valde att inte gå vidare med utredningens förslag om att konkursförvaltaren skulle redogöra för om gäldenären var kvalificerat insolvent. Riksdagen biföll regeringens förslag till ändringar i skuldsaneringslagen, vilka trädde i kraft den 1 juli 2011 (bet. 2010/11:CU9, rskr. 2010/11:208).</p> <p>Åtgärder i övriga Norden och EU</p> <p>Sedan år 2005 gäller i Danmark särskilda regler för företagare som begär skuldsanering i samband med konkurs och där skuldbördan i huvudsak härrör från näringsverksamhet. Denna särreglering infördes för att åstadkomma en snabbare väg till skuldfrihet efter konkurs och göra det lättare för konkursdrabbade företagare att starta på nytt. Reglerna innebär bl.a. att skuldsanering kan aktualiseras under konkursförfarandet. I vissa avseenden är dessa regler förmånligare än dem som gäller för skuldsanering i övrigt. Exempelvis kan skuldsanering beviljas även om det finns vissa oklarheter om de ekonomiska förhållandena och dessutom är betalningsperioden i regel tre år, i stället för normala fem år. För att en företagare ska beviljas skuldsanering ställs dock krav på bl.a. att näringsverksamheten inte bedrivits illojalt eller oförsvarligt i förhållande till borgenärerna.</p> <p>I Finland har det tillsatts en arbetsgrupp som ska utreda bl.a. hur företagares ställning kan förbättras vid skuldsanering med lösningar som särskilt hänför sig till företagande. Arbetsgruppen ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2013.</p> <p>Europeiska unionen ägnar särskild uppmärksamhet åt situationen för entreprenörer och deras behov av en andra chans. I maj 2011 uppmanade rådet medlemsstaterna att hjälpa ärliga entreprenörer till en andra chans genom att om möjligt begränsa tiden för entreprenörens ackordsförfarande efter konkurs (dok. 10975/11). Vidare kom kommissionen i december 2012 med ett meddelande om en ny europeisk strategi för att hantera misslyckade företagssatsningar (KOM[2012] 742). I detta aviserar kommissionen bl.a. sin avsikt att anta en europeisk handlingsplan för entreprenörskap som ska omfatta åtgärder för att erbjuda företag som drabbats av insolvens en andra chans.</p> <p>Ett skuldsaneringsbeslut i ett europeiskt land erkänns som regel inte i ett annat land. En del i EU:s arbete för att skapa ett gynnsammare företagsklimat och underlätta en omstart för företagare som gått i konkurs är de pågående förhandlingarna om en modernisering av den s.k. insolvensförordningen (rådets förordning [EG)] nr 1346/2000 av den 29 maj 2000 om insolvensförfaranden). Dessa förhandlingar kan komma att leda till att även beslut om skuldsanering omfattas av förordningens tillämpningsområde och att sådana beslut får rättsverkan i andra medlemsstater.</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>Ett gynnsamt företagsklimat är centralt för att företagen ska kunna hantera utmaningar i omvärlden och skapa fler jobb. En viktig del i skapandet av ett gynnsamt företagsklimat är tillhandahållandet av en insolvensrättslig lagstiftning som främjar företagande och ansvarsfullt risktagande samtidigt som den motverkar en snedvriden konkurrens och illojala beteenden. Att någon har misslyckats i sitt företagande ses ibland som ett bevis på att personen är olämplig som företagare. Emellertid finns det studier som visar att företagare som gör en omstart ofta är mer framgångsrika och skapar fler jobb. Detta tyder på att de lär av sina misstag och blir bättre på att bedöma risker och möjligheter.</p> <p>Företagare kan ha ett obegränsat personligt ansvar för skulder som uppkommer i näringsverksamheten. Detta ansvar kan till exempel ha sitt ursprung i att verksamheten bedrivits som enskild firma eller att företagaren genom ett borgensåtagande eller av andra skäl blivit solidariskt ansvarig för verksamhetens skulder. Om en fysisk person går i konkurs och det efter konkursens avslutande finns kvar obetalda skulder, behåller han eller hon ansvaret för dessa. Skuldbördan kan i många fall vara betydande och utgöra ett hinder för nyföretagande.</p> <p>Regeringen har vidtagit åtgärder för att fler överskuldsatta företagare ska kunna få skuldsanering och få en möjlighet till en andra chans. Åtgärderna har dock i huvudsak varit inriktade på att skuldsaneringsregleringen ska gälla generellt för alla fysiska personer. I strävan att tillhandhålla en så samhällsekonomiskt effektiv lagstiftning som möjligt finns det anledning att föreslå särskilda regler inriktade på företagare med personligt ansvar för näringsverksamhetens skulder.</p> <p>Mot denna bakgrund bör en särskild utredare ges följande uppdrag.</p> <p>Utredningsuppdraget</p> <p>Utredaren ska lämna förslag som ger företagare med personligt ansvar för skulder som uppkommit i näringsverksamhet utvidgade möjligheter till skuldsanering.</p> <p>I uppdraget ingår att överväga vilka särskilda förutsättningar som bör gälla för att en företagare ska få skuldsanering. Exempelvis ska utredaren överväga om det finns anledning att ställa lägre krav på utredningen om en företagares ekonomiska förhållanden. En näraliggande fråga som utredaren ska överväga är under hur lång tid en företagare som beviljats skuldsanering ska betala av på kvarvarande skulder (betalningsplanens längd). Längden på betalningsplanen ska baseras på samhällsekonomiska kalkyler. Dessutom ska utredaren överväga om förutsättningarna för omprövning ska vara annorlunda i fall då en företagare beviljats skuldsanering, exempelvis genom att företagaren får en möjlighet att behålla vinst som genererats i en ny verksamhet. En utgångspunkt vid dessa överväganden ska vara att skuldsanering även fortsättningsvis ska kunna beviljas endast fysiska personer. Vidare ska kravet på kvalificerad insolvens inte ändras i förhållande till vad som gäller för andra fysiska personer.</p> <p>Vid övervägandena om vilka särskilda förutsättningar som bör gälla ska utredaren beakta grundtankarna med skuldsaneringsinstitutet, nämligen att svårt skuldsatta gäldenärer ska kunna rehabiliteras ekonomiskt och att skuldsaneringen ska omfatta sådana skulder som bedöms ändå inte kunna bli betalda. Förslagen ska vara berättigade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och syfta till att motivera företagare att starta om på nytt och driva lönsamma verksamheter till gagn för såväl den enskilde själv som för samhället i stort. Utredaren ska samtidigt beakta att respekten för ingångna avtal inte urholkas och att konkurrensen inte snedvrids samt att utvidgade möjligheter till skuldsanering kan leda till negativa effekter som t.ex. alltför stort risktagande, försämrade kreditvillkor och en kritisk inställning till företagare som fått en andra chans. Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser förslagen kan förväntas få i dessa avseenden.</p> <p>Utredaren ska vidare överväga hur förfarandet bör vara utformat. Skuldsanering ska bygga på frivillighet från gälde-närens sida. En viktig del vid dessa överväganden är därför hur företagaren själv ska motiveras att ansöka om skuldsanering. Utredaren ska även pröva om fler än gäldenären bör kunna ansöka om eller på annat sätt initiera en skuldsanering.</p> <p>Beträffande förfarandet ska utredaren särskilt lämna förslag på hur skuldsanering kan aktualiseras vid och samordnas med en konkurs. I denna del ska utredaren analysera om det finns behov av åtgärder i processuellt hänseende i syfte att samordningen av förfarandena ska bli så effektiv som möjligt. Utredaren ska även bedöma i vilka personers - fysiska som juridiska - konkurser skuldsanering lämpligen ska kunna aktualiseras.</p> <p>Fler personer än den som bedriver verksamheten kan drabbas av överskuldsättning på grund av en skuldbörda som härrör från näringsverksamheten. Utredaren ska överväga om förslagen som lämnas bör omfatta även sådana personer.</p> <p>Utredaren ska sträva efter att det blir en tydlig avgränsning mellan vilka regler som gäller för företagare respektive för övriga fysiska personer. Utredaren ska överväga om förslagen kan lämnas genom tillägg av ett särskilt avsnitt om företagare i skuldsaneringslagen eller om ett särskilt regelverk bör skapas.</p> <p>Utredaren ska analysera vilken inverkan förslagen får på konkursförfaranden och förfaranden enligt lagen om företagsrekonstruktion. Utifrån analysen ska utredaren överväga om ändringar i dessa och andra regler är nödvändiga för att skapa ett lämpligt och ändamålsenligt skuldsaneringsförfarande för företagare.</p> <p>Utredaren ska beakta de särskilda lösningar för företagare som införts eller övervägs i de nordiska länderna och i andra länder som utredaren bedömer vara av intresse.</p> <p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p> <p>I uppdraget ingår att, utifrån de förändringar som föreslås, lämna fullständiga författningsförslag. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana näraliggande frågor som har samband med frågeställningar som ska utredas.</p> <p>Utredaren ska i den utsträckning som det är nödvändigt in-hämta synpunkter från berörda myndigheter och organisationer.</p> <p>Utredaren ska följa det arbete som pågår inom ramen för 2012 års skuldsaneringsutredning (Ju 2012:04, dir. 2012:30).</p> <p>De ekonomiska konsekvenserna för företagen och för det allmänna av de förslag som lämnas ska redovisas. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14-15 a §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> och 6 och 7 §§ förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1244">(2007:1244)</a> om konsekvensutredning vid regelgivning. Vid konsekvensanalysen ska utredaren ha kontakt med Näringslivets Regelnämnd.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 17 juni 2014.</p> <p> (Justitiedepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:6/ 2011-02-03T12:00:00+01:00 2011-02-03T12:00:00+01:00 2011:6 Översyn av regelverket för hantering av finansiella kriser Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 3 februari 2011</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En kommitté ska göra en översyn av det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser bl.a. mot bakgrund av de lärdomar som kan dras av utvecklingen och hanteringen av den finansiella kris som hösten 2008 drabbade världen med full kraft. Det är viktigt att ha tydliga och effektiva regelverk för att hantera olika slag av finansiella kriser så att det finansiella systemets funktion kan upprätthållas och kostnaderna för samhället minimeras.</p> <p>Kommittén ska föreslå åtgärder för att förbättra det nuvarande regelverket. Kommittén ska överväga hur den svenska lagstiftningen kan anpassas för att effektivt mildra verkningarna av och omhänderta en finansiell kris i såväl ett rent nationellt institut som ett institut med gränsöverskridande verksamhet, samtidigt som regelverket blir förenligt med det arbete som pågår inom EU, IMF och G20-gruppen.</p> <p>Det övergripande syftet med översynen är att säkerställa att regelverket är utformat så att olika slag av finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder och i andra hand lösas på ett effektivt sätt, samtidigt som skattebetalarnas intressen värnas och allmänhetens förtroende för det finansiella systemets funktion säkerställs. Statens långsiktiga kostnader i samband med en finansiell kris ska minimeras, och staten ska så långt som möjligt kompenseras för sina utgifter med anledning av krisen.</p> <p>Givet det övergripande syftet att säkerställa skattebetalarnas intressen har regeringen och riksdagen en central roll i statliga krisåtgärder.</p> <p>Kommittén ska bl.a.</p> <p>- analysera och dra slutsatser av hanteringen, såväl i Sverige som internationellt, av den senaste globala finansiella krisen,</p> <p>- göra en översyn av det nuvarande institutionella ramverket för krishantering, analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan Riksbanken, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen och Regeringskansliet (främst Finansdepartementet) samt av möjligheten till ansvarsutkrävande av myndigheterna och föreslå nödvändiga förbättringar,</p> <p>- analysera och föreslå förbättringar i fråga om det regelverk för ingripanden som gäller för Finansinspektionen, bl.a. om det i lag ska anges att vissa åtgärder ska vidtas i vissa situationer,</p> <p>- analysera och föreslå förbättringar av regelverket för Riksbankens hantering av frågor som rör finansiell stabilitet, inklusive lämnande av likviditetsstöd samt uppgifter och medel i sin roll att främja finansiell stabilitet och god marknadsfunktion,</p> <p>- analysera om regelverket för övertagande och rekonstruktion och avveckling av finansiella institut med problem är tillräckligt och effektivt samt föreslå nödvändiga förbättringar,</p> <p>- analysera hur ett låneinstrument som konverteras till kapital vid vissa situationer kan utgöra ett effektivt verktyg vid såväl privata lösningar som vid offentligt övertagande och rekonstruktion,</p> <p>- utreda och föreslå en riskdifferentierad avgift för stabilitetsfonden,</p> <p>- analysera regelverket för överprövning av myndighetsbeslut i frågor av betydelse för den finansiella stabiliteten, inklusive vilken roll Prövningsnämnden för stöd till kreditinstitut ska ha,</p> <p>- analysera om sekretessbestämmelserna ger Regeringskansliet och de berörda myndigheterna möjlighet till effektivt informationsutbyte mellan varandra och motsvarande utländska myndigheter,</p> <p>- analysera hur de föreslagna lösningarna förhåller sig till EU:s statsstödsregler,</p> <p>- utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden kommittén kommer fram till att regelverken behöver ändras.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2012.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Den globala finansiella krisen</p> <p>Den finansiella krisen föregicks av en lång period med växande globala obalanser, stark kreditexpansion, låga internationella realräntor och god tillgång till likviditet. Dessa makroekonomiska förhållanden bidrog till en systematisk undervärdering av risk och mycket låga riskpremier på finansmarknaderna. Samverkande systemrisker underskattades kraftigt, vilket tillsammans med bristande reglering och tillsyn skapade snedvridna incitament för finansiella institut. Skuldsättningsgraden ökade i bankerna och därmed sårbarheten för stigande förluster. Problemen blev först tydliga på den amerikanska fastighetsmarknaden där huspriserna ökat kraftigt under mer än ett decennium. En bidragande faktor var att hushåll med svag betalningsförmåga fick bolån till initialt förmånliga villkor, s.k. subprime-lån. Detta sammanföll med en generell lättnad av bankernas kreditgivningspolicy. I takt med att den ekonomiska aktiviteten började avta fick emellertid dessa hushåll allt svårare att betala sina lån och huspriserna började falla. Kreditförlusterna började öka i de amerikanska bolåneinstituten.</p> <p>Parallellt med kreditexpansionen hade nya finansiella instrument, särskilt derivatprodukter, utvecklats i en omfattning som saknar motstycke. De finansiella institut som ursprungligen stått för bostadslånen hade paketerat om och sålt dessa vidare i form av komplexa finansiella instrument, s.k. Collateralised Debt Obligations (CDO). Riskerna, som kreditvärderingsinstituten i otillräcklig grad lyckats bedöma, hade således spridits såväl geografiskt som till olika typer av aktörer. Dessa spridningsmekanismer gav återverkningar även i länder vars banker hade begränsad exponering mot de komplexa värdepapperna. Allteftersom risken för solvensproblem i enskilda institut steg ökade osäkerheten kring motparternas riskexponering. Det sämre förtroendet resulterade i stigande korta räntor för bankernas likviditet och rena finansieringsproblem för vissa institut.</p> <p>Under sommaren och hösten 2007 började signalerna bli allt tydligare om att det finansiella systemet inte fungerade normalt. Till en början drabbades främst institut med direkt exponering mot bolån och stort beroende av finansiering via marknaden. I september 2007 tvingades den brittiska centralbanken rädda bolåneinstitutet Northern Rock efter att insättarna tagit ut medel i stor omfattning. I USA gick många bolåneinstitut och mindre banker omkull eller togs över av andra banker. Oro kring solvensen i investmentbanken Bear Stearns, med betydande exponering mot bolåneinstrument, ledde till att banken i mars 2008 hastigt togs över av JP Morgan.</p> <p>Hösten 2008 kulminerade problemen när investmentbanken Lehman Brothers ansökte om konkursskydd. Marknaden för bankfinansiering upphörde då att fungera och det finansiella systemet hotades av en generell likviditetskris. Eftersom en bank som förlorar sin finansiering snabbt kan bringas på fall, även om den i utgångsläget är solvent, drabbades alla institut mer eller mindre. En generell förtroendekris spreds genom systemet. Särskilt sårbara var banker med högt beroende av marknadsfinansiering och stora förväntade förluster, exempelvis investmentbankerna, det isländska banksystemet och de brittiska bankerna HBOS och Royal Bank of Scotland. Som en följd av bankernas problem fick företagen allt svårare att finansiera sig. Det internationella finansiella systemet stod på randen till en kollaps som sannolikt materialiserats, om inte centralbanker och regeringar världen över vidtagit kraftfulla åtgärder och tagit över den roll som internationella finansmarknader i vanliga fall fyller.</p> <p>Efter att den akuta likviditetskrisen avvärjts skiftade fokus till andra problemområden. De svenska bankerna hade små exponeringar mot komplexa amerikanska bolåneprodukter. Krisen och det kraftiga konjunkturfallet slog emellertid hårt mot de överhettade ekonomierna i Baltikum och Ukraina, där flera av de svenska bankerna har betydande verksamhet. Förväntningarna om fallande BNP och valutaförsvagningar i dessa länder skapade farhågor för stora kreditförluster i delar av det svenska banksystemet. Detta bidrog till att de svenska banker som hade störst exponering mot Baltikum fick svårt att finansiera sig på marknaderna. Kostnaderna för att finansiera sig steg dock för alla institut då svenska bankcertifikat och bostadsobligationer blev mer svårsålda till internationella aktörer.</p> <p>Det stod samtidigt klart internationellt att kapitaliseringen i banksystemen var alltför låg i förhållande till förväntade förluster. Marknadens krav på bankernas kapital höjdes. Banker världen över sökte därför nytt riskkapital från marknaden och i flera länder gick staten in med kapital i bankerna, eller tvingades helt att ta över banker. I Sverige tog flera av de stora affärsbankerna in kapital via marknaden. Staten deltog som ägare med kapital till Nordea.</p> <p>Den finansiella krisen har därefter gått in i ett andra skede där många länder har alltför stora budgetunderskott och för hög statsskuldsnivå. EU har mot bakgrund av detta enats om ett omfattande konsolideringsarbete i de berörda länderna.</p> <p>Hanteringen av krisen internationellt och i Sverige</p> <p>Efter Lehman Brothers konkurs var risken uppenbar att betalningsinställelser skulle leda till en systemkollaps. Centralbankerna världen över tillförde därför systemet likviditet (genom extraordinära åtgärder och i vissa fall nödkrediter). Det fanns också sedan tidigare en reell risk för att instituten skulle dra in på sin kreditgivning (en "credit crunch") i brist på finansiering och kapital. De realekonomiska konsekvenserna av en sådan åtstramning riskerade att bli betydande med krisen på 1930-talet som avskräckande exempel. Det är mot denna bakgrund man ska se de insatser som gjordes i länder världen över för att komma till rätta med bankers och andra kreditinstituts problem med likviditet och brist på kapital.</p> <p>Räntorna sänktes till mycket låga nivåer. I syfte att stabilisera marknaderna och motverka kreditåtstramningen blev metoderna för likviditetsstöd snabbt alltmer okonventionella. Flera av centralbankerna började köpa värdepapper, såsom företagscertifikat och obligationer, direkt i marknaderna.</p> <p>De statliga stödåtgärderna efter Lehman Brothers fall inriktades på att hantera individuella problem. Så gav t.ex. den amerikanska staten stöd till försäkringsbolaget AIG samtidigt som Benelux-länderna fick hantera problemen i Fortis och Dexia. Allteftersom problemen växte framstod dock detta angreppssätt som ineffektivt. Stödåtgärderna krävde en synkronisering mellan länderna för att förhindra otillbörlig konkurrens, bl.a. via statliga garantier. G7-länderna enades i oktober 2008 om principerna för stöd och inom EU antogs en deklaration om huvuddragen för en europeisk åtgärdsplan. Åtgärderna var gemensamma för de flesta av EU-länderna, även om behovet varierade beroende på problemen i respektive lands finansiella sektor. Insättningsgarantin utvidgades till en miniminivå på 50 000 euro. Statliga lånegarantier enligt fastställd prissättning utfärdades för att underlätta bankernas längre finansiering. Vidare sjösattes program i syfte att tillföra statliga kapitaltillskott till banker för att hantera uppkomna och förutsedda solvensproblem och stärka förtroendet.</p> <p>Andra åtgärder inkluderade köp eller garantier av s.k. dåliga tillgångar i syfte att begränsa bankernas exponering mot framtida förluster. Storbritannien tillkännagav en sådan lösning i januari 2009. Redan tidigare, i oktober 2008, presenterades det amerikanska s.k. Troubled Asset Relief Program (TARP) som avsåg köp eller försäkran av förlusttyngda värdepapper. Detta program följdes upp i februari 2009 när den nya administrationen i Washington lade fram sin plan för finansiell stabilitet, vilken innehöll s.k. stresstester för de största bankerna, kapitaltillskott och stödköp av vissa värdepapper.</p> <p>I Sverige vidtogs flera åtgärder inom ramen för den europeiska planen. Regeringens utgångspunkt i utformandet av krisåtgärder har varit att staten inte ska ta över dåliga tillgångar utan att också överta ägandet, och därmed kunna få del av eventuella värdeökningar. Övertagande av dåliga tillgångar undanröjer osäkerhet om risker i bankers balansräkning, men det är svårt att ha en prissättning som värnar skattebetalarnas intressen. Därför bör dåliga tillgångar endast övertas i samband med kapitaltillskott, där även ägandet övertas. Med denna utgångspunkt utformades de svenska stödåtgärderna. I syfte att skydda spararna och minska risken för att institut skulle drabbas av stora uttag höjdes insättarskyddet till 500 000 kronor. Den 29 oktober 2008 antog riksdagen en stabilitetsplan och lagen <a href="https://lagen.nu/2008:814">(2008:814)</a> om statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen). I denna plan för finansiell stabilitet har regeringen ett mandat från riksdagen att vidta nödvändiga åtgärder för att stödja det finansiella systemet. Som en del i stabilitetsplanen har en stabilitetsfond skapats, till vilken instituten betalar en årlig avgift med syfte att den finansiella sektorn på sikt ska bära sina egna kostnader för finansiell stabilitet.</p> <p>Riksgäldskontoret har utsetts till regeringens stödmyndighet. Regeringen har beslutat tre huvudsakliga stödförordningar inom ramen för mandatet i stödlagen:</p> <p>- Förordningen <a href="https://lagen.nu/2008:819">(2008:819)</a> om statliga garantier till banker m.fl. Banker, bolåneinstitut och institut med betydande utlåning till kommuner ges möjlighet att mot en avgift låna medelfristigt med statlig garanti.</p> <p>- Förordningen <a href="https://lagen.nu/2008:820">(2008:820)</a> om statligt stöd till kreditinstitut. Staten får ge kapitaltillskott vid en allvarlig störning i det finansiella systemet.</p> <p>- Förordningen <a href="https://lagen.nu/2009:46">(2009:46)</a> om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. I syfte att underlätta kreditgivningen kan solventa banker m.fl. ansöka om statligt kapitaltillskott.</p> <p>Därutöver innefattar stödlagen möjligheter till tvångsinlösen av aktier i ett institut under vissa förutsättningar. En sådan förutsättning är att det är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt och att institutet inte accepterar de villkor för stöd som Riksgäldskontoret erbjudit och Prövningsnämnden för stöd till kreditinstitut funnit skäliga. En annan situation då inlösen får ske är om institutets kapitalbas understiger en fjärdedel av det lagstadgade kravet.</p> <p>I förarbetena till stödlagen (prop. 2008/2009:61) anges vissa principer som ska ligga till grund för stödåtgärderna. Det stöd som lämnas ska förenas med villkor i syfte att säkerställa att en sund incitamentsstruktur upprätthålls i vilken kreditinstitutets eget ansvar bevaras, att statens långsiktiga kostnader för stöd minimeras, att det i första hand är institutet och dess ägare som får stå för eventuella förluster samt att staten, om inte synnerliga skäl finns, ska få ersättning för sitt risktagande och del i den värdestegring i institutet som stödet föranleder. I syfte att motverka ett instituts benägenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter vidtas åtgärder riktade mot företagsledningens belöningssystem i samband med stödåtgärder. Staten har också, som tidigare nämnts, under vissa förutsättningar rätt att lösa in aktier i ett kreditinstitut, och därmed överta ägandet.</p> <p>Som en del i stabilitetsplanen har en stabilitetsfond skapats till vilken instituten betalar en årlig avgift med syfte att den finansiella sektorn på sikt ska bära sina egna kostnader för finansiell stabilitet. Regeringens stabilitetspaket innebär ett tydliggörande av finanssektorns ansvar för den egna situationen. Den etablerade stabilitetsfonden, som i längden ska vara självfinansierad med avgifter från kreditinstituten, svarar mot de långsiktiga kostnaderna för krislösningar.</p> <p>Under hösten och vintern 2009 kunde allt fler banker kunnat låna utan statliga garantier och i några länder, t.ex. USA, har bankerna även börjat betala tillbaka det statliga stödet. Sedan våren 2010 har dock krisen gått in i ett andra skede där de flesta länder inom EU har alltför stora budgetunderskott och för hög statsskuldsnivå. Detta förhållande gäller dock inte i Sverige.</p> <p>Den svenska bankkrisen på 1990-talet</p> <p>Sverige genomgick i början av 1990-talet en allvarlig kris som föranledde ett stort statligt åtagande i banksektorn. Det svenska ramverket för krishantering har sitt ursprung i hanteringen av 90-talskrisen. Bakomliggande orsaker till den krisen var bl.a. en snabb kreditexpansion och kraftig prisuppgång på den svenska kommersiella fastighetsmarknaden under slutet av 1980-talet till följd av förväntningar om låga realräntor och spekulation i stigande fastighetspriser. När utsikterna radikalt förändrades i kölvattnet av ett konjunkturfall och kraftigt stigande realräntor, började utlåningen mot säkerhet i kommersiella fastigheter att bli en alltmer omfattande förlustkälla för bankerna. Allteftersom utländska bedömare ställde sig skeptiska till många svenska kreditinstitut blev deras finansieringssituation problematisk. Eftersom beroendet av upplåning på interbankmarknaderna i Sverige och utomlands var stort, bedömdes risken för en "bankpanik" som betydande.</p> <p>Under hösten 1992 och första halvåret 1993 vidtog regeringen och riksdagen därför en rad extraordinära åtgärder för att säkra det finansiella systemets funktion och stabilitet. Regeringen bemyndigades att besluta om stödåtgärder med avsikten att minimera statens långsiktiga kostnader och återvinna utbetalt stöd. Staten garanterade därigenom att banker och vissa andra kreditinstitut kunde fullgöra sina förpliktelser i rätt tid, dvs. en allmän bankgaranti infördes, med undantag för aktiekapital och eviga förlagslån. Stöd i form av garantier, lån eller kapitaltillskott, utlovades till på sikt livskraftiga institut.</p> <p>Riksdagen beslutade vidare att inrätta en särskild myndighet, Bankstödsnämnden, för att sköta stödsystemet och besluta om åtgärder. Under våren 1993 beslutade riksdagen lagen <a href="https://lagen.nu/1993:765">(1993:765)</a> om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Syftet med lagen var att säkerställa att överenskommelser om stöd kunde uppnås på de villkor som förutsatts i regelverket. En ny myndighet, Prövningsnämnden för bankstödsfrågor, inrättades vars uppgift var att pröva villkoren för statligt stöd. Lagstiftningen innebar vidare att staten hade rätt till inlösen av aktierna i ett institut enligt vissa förutsättningar. För en sparbank, föreningsbank eller ett hypoteksinstitut gällde att institutet kunde ställas under tvångsförvaltning. Bestämmelserna i lagen om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut om möjlighet att pröva villkoren för statligt stöd och om inlösen och tvångsförvaltning var emellertid tidsbegränsade och upphörde att gälla år 1996. Det statliga stödet fyllde sin funktion att stabilisera banksystemet. Staten kunde allteftersom återvinna det stöd som getts.</p> <p>En jämförelse mellan den globala finanskris som bröt ut 2008 och den svenska bankkrisen i början på 1990-talet visar på flera likheter, men också betydande skillnader. Båda kriserna har sitt ursprung i en överdriven långivning till fastighetssektorn. Även när det gäller de utlösande faktorerna finns likheter. I båda fallen var det sämre tillväxtutsikter och fallande fastighetspriser som påbörjade förloppet. Skillnaderna är emellertid större. Den globala spridningen och komplexiteten i den senaste krisen ledde till större förtroendeförluster. Marknaderna slutade på sina håll att fungera. En annan viktig skillnad är att svenska banker generellt inte haft några solvensproblem under den senaste krisen. I stället har deras finansieringsmöjligheter i mycket påverkats av problemen på de internationella marknaderna. Problemen har också varit koncentrerade till de banker som riskerade stora kreditförluster till följd av utvecklingen i Baltikum och Ukraina. Dessa banker har kunnat stärka sina kapitalbaser genom nyemissioner. Det extremt låga ränteläget har också allmänt bidragit till bankernas motståndskraft. För svenskt vidkommande är således skillnaderna mellan de båda finansiella kriserna stora när det gäller behovet av åtgärder och statens åtagande.</p> <p>I ljuset av 1990-talets kris tillsattes Banklagskommittén för att utreda behovet av en reformerad rörelsereglering samt särskilda regler för situationer när en enskild bank har råkat i finansiella svårigheter. En ny rörelsereglering infördes i början av 2000-talet. Kommitténs betänkande Offentlig administration av banker i kris (SOU 2000:66) har tillsammans med utvecklingen av krisregleringsfrågor internationellt legat till grund för ett analys- och utvecklingsarbete i Regeringskansliet (Finansdepartementet). Någon ny reglering hade emellertid inte kommit på plats innan nästa kris inträffade.</p> <p>I januari 2007 genomförde Internationella valutafonden (IMF) som ett led i ett s.k. artikel 4 förfarande, ett besök i Stockholm i syfte att bl.a. undersöka det svenska regelverket för att omhänderta finansiella kriser. IMF redovisar sina slutsatser om det svenska regelverket i en promemoria som överlämnades till Finansdepartementet i mars 2007.</p> <p>Behovet av översyn</p> <p>Allmänt</p> <p>Behovet av en översyn ska ses mot bakgrund av dels senare års globala finansiella systemkris, dels andra mer avgränsade bankkriser, som t.ex. den svenska 1990-talskrisen. Det nuvarande regelverket för krishantering togs fram under stor tidspress och baserades till stor del på krislagstiftningen från 1990-talet. Regelverket anpassades till den globala kris och brist på förtroende som genomsyrade hela det internationella finanssystemet.</p> <p>Det finns därför skäl att göra en bred översyn av stödlagen för att säkerställa att den ger tillräckliga möjligheter att på ett effektivt sätt hantera olika slag av kriser på ett sätt som värnar skattebetalarnas intressen. Bland annat behövs en översyn av de lagstadgade möjligheterna för regeringen och berörda myndigheter att genom ett stegvis agerande hantera systemviktiga institut som befinner sig i olika grad av problem, inklusive möjligheten att överta ägandet och rekonstruera och avveckla banken. En sådan översyn ska säkerställa att regeringen och de berörda myndigheterna har tillräckliga och adekvata instrument för ett sådant stegvis agerande, bl.a. genom kapitaltillskott som kan konstrueras så att ett låneinstrument konverteras till eget kapital vid vissa situationer ("contingent capital"). Stöd enligt stödlagen kan lämnas endast när det är påkallat för att motverka en risk för allvarlig störning i det finansiella systemet i landet (systemrisk). Det finns dock behov av att även se över det regelverk som ska tillämpas för att avveckla banker och andra kreditinstitut vid en ordinarie process, närmare bestämt konkurslagen <a href="https://lagen.nu/1987:672">(1987:672)</a> och bestämmelserna om likvidation av bankaktiebolag. Översynen ska göras för att säkerställa att dessa regelverk anpassas för att på ett effektivt sätt omhänderta finansiella institut vars avveckling inte anses innebära systemrisk eller av annan anledning inte får stöd enligt stödlagen. I översynen bör beaktas att konkurslagen i och för sig är tillämpbar på bankrörelse men att förfarandet enligt denna lag i praktiken inte fungerar för denna typ av rörelse.</p> <p>Rekonstruktion m.m.</p> <p>Översynen bör även omfatta möjligheterna till att rekonstruera finansiella företag. För närvarande är lagen <a href="https://lagen.nu/1996:764">(1996:764)</a> om företagsrekonstruktion inte tillämplig på finansiella institut.</p> <p>Det bör övervägas hur reglerna om rekonstruktion bör utformas för att skapa de bästa möjliga förutsättningarna för motiverade rekonstruktioner med hjälp av den privata sektorn och privata medel. Ett exempel på en ordning som bör utredas för att underlätta en rekonstruktion är att skapa möjligheter att sätta ned icke säkerställda fordringar efter det att aktiekapitalet fullt ut skrivits ned (en s.k. bail in). Ett annat arrangemang som bör utredas är, som nyss nämnts, möjligheten till kapitaltillskott som kan konstrueras så att ett låneinstrument konverteras till eget kapital vid vissa situationer. Med sådana legala möjligheter kan förutsättningarna att genomföra en rekonstruktion med hjälp av den privata sektorn och privata medel öka. Det bör även långsiktigt kunna bidra till ökad marknadsdisciplin och minskat risktagande. Det kan också finnas skäl att överväga om staten vid ett övertagande har tillräckliga rättsliga instrument att tillgå för att med olika metoder, t.ex. försäljning av olika delar, uppstyckning där "inkråmet" i en rörelse skiljs ut men banken i övrigt likvideras eller på andra sätt, effektivt genomföra en önskvärd rekonstruktion, avveckling eller försäljning. I detta sammanhang bör även EU-kommissionens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter beaktas (EUT C 244, 1.0.2004, s. 2). Även den pågående översynen av dessa riktlinjer bör beaktas.</p> <p>Denna inriktning av utredningsarbetet ligger i linje med det internationella arbete och diskussioner som förs i EU, IMF och G20-gruppen om effektiv hantering av gränsöverskridande bankkriser. En effektiv hantering och reglering av institut med problem behöver ta hänsyn till de internationella aspekterna och till den gränsöverskridande verksamhet och företagsstruktur som numera präglar den finansiella sektorn i Sverige och internationellt. Det är nödvändigt att analysera och väga in de krav detta kan ställa på ett nationellt regelverk.</p> <p>Stabilitetsfonden</p> <p>En särskild komponent i det nuvarande regelverket är den ovan nämnda stabilitetsfonden. Fondens huvudsakliga syfte är att kreditinstituten själva långsiktigt ska bära kostnaderna för hanteringen av finansiella kriser. Att kreditinstitut finansierar stabilitetsfonden skapar en mer långsiktigt hållbar finansiering och stärker statsfinanserna inför framtida kriser. Kostnaderna för finansiell instabilitet internaliseras i högre utsträckning än vad som tidigare varit fallet på instituten. Detta bör i sin tur leda till minskade incitament för ett överdrivet risktagande. Stabilitetsfonden inrättades för att finansiera dels stödåtgärder enligt stödlagen, dels stödmyndighetens och prövningsnämndens förvaltningskostnader. För att tillföra stabilitetsfonden de medel som behövs har, utöver ett särskilt anvisat anslag på 15 miljarder kronor, en årlig stabilitetsavgift införts som ska betalas av samtliga kreditinstitut.</p> <p>I förarbetena till stödlagen lovade regeringen att återkomma när det gäller stabilitetsavgiftens konstruktion. I det sammanhanget uttalades också att det i ett längre perspektiv fanns skäl att överväga på vilket sätt ett gemensamt system för stabilitetsfonden och insättningsgarantin kan bidra till en effektiv krishantering. Om systemen samordnades, skulle en enda avgift kunna tas ut från instituten och medlen användas på lämpligt sätt i en kris anpassat efter den situation som är för handen. Det pågår för närvarade ett harmoniseringsarbete på EU-nivå både avseende stabilitetsfonder och insättningsgarantisystem. Att på nationell nivå föregå detta arbete med en sammanslagning av stabilitetsfonden och insättningsgarantifonden är därmed inte lämpligt. Regeringen fortsätter att aktivt delta i beredningen av frågorna inom EU. Det är viktigt att resultatet av detta arbete beaktas vid utformningen och översynen av det svenska ramverket för krishantering.</p> <p>Finansinspektionens befogenheter och ansvar</p> <p>Finansinspektionens olika befogenheter och redskap att tidigt avvärja möjliga problem utgör den centrala förebyggande delen av en heltäckande reglering för att värna den finansiella stabiliteten. I en översyn av hela ramverket för krishantering behöver därför de medel Finansinspektionen har till sitt förfogande analyseras. Av särskild betydelse för ett regelverk för tidigt ingripande är Finansinspektionens möjlighet att under den s.k. Pelare II-regleringen (riskbedömning och tillsyn) göra en samlad kapitalbedömning som kan leda till högre kapitalkrav för ett enskilt företag. Utredningen bör undersöka behovet av ett förtydligande av Finansinspektionens mandat i ljuset av den ökade fokus som läggs på detta regelverk, bl.a. i samband med tillsynen över gränsöverskridande företag.</p> <p>I det sammanhanget skulle en skyldighet för Finansinspektionen att under vissa förutbestämda förutsättningar (t.ex. olika kapitaltäckningsnivåer) vidta åtgärder, kunna vara av intresse ("prompt corrective action"). Sådana verktyg har tidigare inte bedömts nödvändiga i det svenska systemet, men behovet av dem bör nu utredas på nytt.</p> <p>Riksbankens roll och ansvar</p> <p>Under finanskrisen har Riksbanken varit en av huvudaktörerna genom sin likviditetsstödjande roll och rollen att främja ett stabilt betalningssystem. En central fråga är villkoren och förutsättningarna för Riksbankens likviditetsstöd, inklusive vilka företag som kan få stöd, och behovet av eventuellt ändrade eller tydligare regler med beaktande av gällande instruktionsförbud. Här berörs bl.a. hur, i olika skeden av ett krisförlopp, Riksbankens roll och ansvar för krishanteringen relaterar till stödmyndighetens uppgifter och ansvar. I det sammanhanget bör också frågan om Riksbankens möjligheter att disponera över statspapper i syfte att bidra till en god marknadsfunktion övervägas. Därvid aktualiseras viktiga rättsliga frågor om förbudet mot monetär finansiering. När det gäller Riksbankens uppgifter att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende är det oklart vad som ingår i detta. Principiellt kan dock sägas att finansiell stabilitet förutsätter såväl fungerande betalningar som en effektiv kreditförsörjning i samhället. I det grundläggande uppdraget att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende ligger därför ett visst ansvar för det finansiella systemets stabilitet. Mot bakgrund av behovet av en tydlig rollfördelning mellan myndigheterna finns skäl att överväga Riksbankens ansvarsområde för den finansiella stabiliteten i förhållande till det ansvar Finansinspektionen har. Detta omfattar bl.a. vilka instrument som ska stå till bankens förfogande för att värna den finansiella stabiliteten, inklusive användningen av kassakrav som inte bara ett penningpolitiskt instrument, utan även som ett instrument för finansiell stabilitet. Frågan ska också ses mot bakgrund av EU:s olika arrangemang för stabilitet, och att kassakrav inom eurozonen endast används i penningpolitiskt syfte. Inom ramen för en ny tillsynsstruktur har det tillskapats ett nytt organ på EU-nivå för makrotillsyn med uppgift att svara för en mer övergripande bevakning av stabilitet på makronivå och ge tidiga signaler om obalanser i ekonomin inklusive behov av åtgärder. Här förutses en viktig roll för bl.a. centralbankerna. Riksbankens och Finansinspektionens roller, uppgifter och verktyg i dessa sammanhang behöver fastläggas närmare.</p> <p>Ansvarsfördelning och samarbete myndigheterna emellan</p> <p>De olika regleringsområden och myndighetsfunktioner som ovan lyfts fram, utgör alla viktiga delar i ett ramverk för att värna den finansiella stabiliteten. Som framgått är det av lika stor betydelse att de enskilda delarna utgör ett sammanhängande system där de finansiella myndigheterna dels har tydligt definierade roller och ansvarsområden i en kris, dels har väl fungerande strukturer och regler för kommunikation och samordning. Lika viktigt är det att möjligheten till ansvarsutkrävande finns. Brister samspelet och samordningen mellan myndigheterna riskerar i sig effektiva legala ordningar att hanteras på ett icke optimalt sätt och krishanteringen i stort bli mindre effektiv. Detta framstår som särskilt viktigt i Sverige där det utöver de sedvanliga berörda myndigheterna nämligen Riksbanken, Finansinspektionen och Regeringskansliet (främst Finansdepartementet) numera finns en särskild stödmyndighet (Riksgäldskontoret). Mellan dessa myndigheter finns en överenskommelse om samarbete i stabilitets- och krishanteringsfrågor samt en ordning för samråd i det s.k. stabilitetsrådet. Erfarenheterna från finanskrisen visade på vikten av löpande och periodvis täta samråd för informationsutbyte och gemensamma bedömningar. En central bedömningsfråga och grund för många av myndigheternas åtgärder är då om den finansiella stabiliteten är hotad och systemrisker föreligger. Det finns skäl att överväga om en författningsreglering av begreppet finansiell stabilitet bör införas.</p> <p>Vid tidpunkten för stödlagens ikraftträdande ansåg regeringen att det var mest ändamålsenligt att utse Riksgäldskontoret till stödmyndighet. Det finns nu anledning att se över om de uppgifter som ska utföras av stödmyndigheten alltjämt ska handhas av Riksgäldskontoret. Kommittén ska därför se över alternativen till den nuvarande ordningen och mot bakgrund av sina slutsatser i övrigt lämna förslag på vad som är mest effektivt ur organisationssynpunkt.</p> <p>Andra viktiga frågor är om möjligheterna till ett effektivt informationsutbyte är fullt tillgodosedda liksom behovet av sekretess i olika avseenden. En effektiv myndighetsutövning i samband med finansiella kriser aktualiserar också frågor om hur myndighetsbeslut ska kunna ges en reell och effektiv prövning, inklusive möjligheten till inhibition.</p> <p>Pågående arbete på global nivå och inom EU</p> <p>Ett övergripande förhållande som alltmer påverkar den nationella krisregleringen och som måste beaktas är att krishanteringen sällan kan ske isolerat från omvärlden. Detta följer av den finansiella sektorns gränsöverskridande företagsstruktur men också av de betydande kopplingar som normalt finns mellan olika institut. Erfarenheterna från finanskrisen har tydliggjort behovet av dels ett mer samordnat internationellt arbete för effektivare krishantering, dels mer likartade legala ordningar och befogenheter för ansvariga myndigheter. Som ovan nämnts pågår inom EU ett omfattande analys- och beredningsarbete i detta syfte men även i andra globala forum, bl.a. Baselkommittén och G20, diskuteras dessa frågor. I juni 2010 kom G20-länderna överens om att utforma och implementera ett system för hantering av finansiella institut i kris som inte förutsätter att skattebetalarnas medel ska användas för att finansiera bankernas förluster. Kommissionen har därefter i ett meddelande som offentliggjordes den 20 oktober 2010 presenterat ett förslag till ett omfattande framtida EU-ramverk för hanteringen av banker och vissa investeringsbolag i kris. Förslaget syftar bl.a. till att säkerställa ett sunt beteende på den finansiella marknaden och minska sannolikheten för att det uppstår finansiella kriser, samt minska risken för att skattebetalarna får bära de kostnader som normalt uppstår i en finansiell kris. Förslaget innehåller bl.a. åtgärder för att förbättra och förstärka tillsynsmyndigheternas befogenheter att med olika verktyg tidigt ingripa mot institut som har finansiella problem, samt skapa ett trovärdigt regelverk för att rekonstruera och avveckla systemviktiga institut. Kommissionen avser att följa upp meddelandet med ett lagstiftningsförslag i juni 2011. Av särskild relevans för ett kommande svenskt regelverk är vidare den nya tillsynsstruktur som nu etableras inom EU med bl.a. ökat fokus på preventiva åtgärder mot hotande obalanser och risker för den finansiella stabiliteten.</p> <p>Frågor om särskilda avgifter för att finansiera statliga kostnader vid finansiella kriser diskuteras också närmare inom EU och i internationella finansiella forum. Kommissionen har i maj 2010 lagt fram riktlinjer om införande av harmoniserade nationella stabilitetsfonder. Kommissionen presenterade under juli 2010 ett förslag till omarbetat insättningsgarantidirektiv. Kommissionens ansats är att såväl stabilitetsfonder som insättningsgarantifondernas finansiering och användning ska harmoniseras inom EU. Fonderna ska hållas åtskilda. Kommittén ska beakta den internationella utvecklingen i dessa frågor.</p> <p>För svensk del kommer det internationella samarbetet i praktiken i mycket att knytas till den nordisk-baltiska regionen som utgör hemmamarknad för de större svenska bankgrupperna. Den träffade överenskommelsen om samarbete i krishanteringsfrågor mellan ländernas finansdepartement, tillsynsmyndigheter och centralbanker kan sägas utgöra ett mer detaljerat samarbetsåtagande i förhållande till det som finns inom hela EU.</p> <p>Andra aspekter</p> <p>En reglering för effektiv krishantering är ett brett och komplext regleringsområde som berör alla finansiella myndigheter. Till bilden hör de problem med oförsiktigt och överdrivet risktagande (s.k. moral hazard) som följer av att staten i slutändan alltid måste tillförsäkra en nödvändig stabilitet i det finansiella systemet.</p> <p>Det nya regelverket behöver även spegla en viktig balansgång mellan å ena sidan att minska en uppbyggnad av risker som kan leda till framtida finansiella kriser, och å andra sidan att inte hämma kreditgivningen till hushåll och företag och därmed försämra den ekonomiska utvecklingen. Det är viktigt att den balansen finns i åtanke såväl i EU som i Sverige när nya regleringsansatser övervägs och föreslås.</p> <p>Prövningsnämnden</p> <p>Prövningsnämnden för stöd till kreditinstitut inrättades genom stödlagen. Prövningsnämnden prövar tvister som rör avtal om stöd enlig stödlagen och inlösen av aktier i ett kreditinstitut. Prövningsnämndens beslut är inte möjliga att överklaga. Det är uppenbart att de frågor som kan prövas av prövningsnämnden typiskt sett kräver en skyndsam behandling. Förfarandereglerna för nämnden har därför utformats med utgångspunkt i förvaltningsprocesslagen. Enligt lagmotiven skapas på detta sätt förutsättningar för ett snabbt och flexibelt förfarande. Hittills har bara ett ärende förts till prövningsnämnden. Någon egentlig erfarenhet av om ordningen med en särskild inrättad nämnd är den mest lämpliga och robusta ordningen för hanteringen av nämnda slag av tvister saknas därför. Det ärende som nu finns hos prövningsnämnden gäller värderingen av aktierna i ett stödmottagande kreditinstitut. Ärendet anhängiggjordes hos prövningsnämnden för ca två år sedan. Det kan utifrån detta ärende sättas i fråga om avgränsningen av de tvister som ska kunna prövas av prövningsnämnden är optimal och om inte åtminstone vissa av frågorna i stället borde hanteras av domstol eller genom ett skiljemannaförfarande.</p> <p>Uppdrag</p> <p>Utgångspunkter</p> <p>Ett antal principer och förutsättningar ska ligga till grund för kommitténs arbete. Det övergripande syftet är att säkerställa att regelverket är utformat så att olika slag av finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder, och i andra hand innehåller åtgärder som effektivt kan lösa en kris samtidigt som skattebetalarnas intressen värnas. Insättarna ska skyddas främst genom en väl fungerande insättningsgaranti. Regelverket måste även ta hänsyn till den gränsöverskridande verksamhet som präglar de större finansiella instituten samt den krisreglering som utvecklas i EU och i övrigt diskuteras på global nivå.</p> <p>Ett statligt ingripande på finansmarknadsområdet ska motiveras utifrån riskerna i det finansiella systemet och de problem som det kan medföra för hela ekonomin. Samtidigt är det viktigt att det är kreditinstituten själva, och framför allt dess aktieägare och andra som har skjutit till riskkapital, som i första hand ska bära eventuella förluster. Detta minskar problemen med oönskat risktagande. En grundläggande utgångspunkt för den svenska krishanteringen är att staten inte tar över administrationen av en bank utan att samtidigt överta ägandet. I de fall staten finansierar en krisåtgärd ska staten även ha del av ett eventuellt positivt utfall. De långsiktiga kostnaderna för staten och samhällsekonomin i övrigt ska minimeras och de insatser som staten gör ska kunna återfås så långt som möjligt. En fortsatt uppbyggnad av stabilitetsfonden utgör ett viktigt instrument för att finansiera de långsiktiga kostnaderna för krislösningar, och gör att kostnader för finansiell instabilitet i en högre grad internaliseras av kreditinstituten. Ett instituts benägenhet att engagera sig i riskfyllda verksamheter påverkas vidare starkt av de incitaments- och belöningssystem som gäller för instituten. Olämpligt utformade kan dessa leda till kortsiktighet, ett osunt ekonomiskt agerande och ett oönskat riskbeteende. Detta är negativt från stabilitetssynpunkt och ska beaktas i kommitténs arbete. Kommittén ska också utifrån ett konsumentperspektiv ta hänsyn till hur förbättrad transparens och informationsgivning kan säkerställa konsumenternas förtroende för det finansiella systemet. Alla åtgärder syftar till att återskapa och bibehålla förtroendet för det finansiella systemet, utan att i onödan hämma kreditgivning och långsiktigt hållbar tillväxt. Ett krav på hög transparens både från institut och myndigheter om problem men också om vidtagna och planerade åtgärder ska därvid beaktas.</p> <p>Ett regelverk för finanskrishantering</p> <p>Kommittén ska analysera och dra slutsatser av hanteringen av den senaste finansiella krisen såväl i Sverige som internationellt. Vidare ska kommittén mot den bakgrunden, och som utgångspunkt för arbetet, göra en översyn av och analysera det nuvarande regelverket för krishantering, inte minst möjligheten att vidta preventiva åtgärder i syfte att undvika att institut får problem och begränsa spridningen av en finansiell kris och föreslå förbättringar i det nuvarande svenska regelverket. Översynen ska även innehålla förslag på om det nuvarande regelverket vid en ordinarie process, närmare bestämt konkurslagen och bestämmelserna om likvidation av bankaktiebolag, bör anpassas för att på ett mer effektivt sätt omhänderta finansiella institut vars tillstånd inte anses utgöra risk för allvarlig störning av det finansiella systemet. Utgångspunkten ska vara att de generella reglerna ska vara tillämpliga även beträffande dessa institut om det inte finns tungt vägande skäl för en särskild reglering.</p> <p>Den kommande regleringen ska stå i överensstämmelse med allmänna insolvensrättsliga principer, som t.ex. principen om att borgenärer ska behandlas lika, såvida det inte finns tungt vägande skäl för annat. Kommittén ska analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan Riksbanken, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen och Regeringskansliet (främst Finansdepartementet) samt möjligheten till ansvarsutkrävande. Det senare är viktiga aspekter i analysen av ansvarsfördelning och verktyg i krishantering. Givet det övergripande syftet att värna stabiliteten och skattebetalarnas intressen har regeringen en central och viktig roll i all krishantering. En förutsättning för en effektiv krishantering är att ansvarsområdena är tydligt angivna och ändamålsenligt utformade i författningar. Kommittén ska beakta hur den nationella regleringen för myndigheterna ska anpassas för att fungera för institut med gränsöverskridande verksamhet och hur regelverket är förenligt med det arbete som pågår på global nivå och inom EU, liksom med EUF-fördragets regler om statligt stöd (artiklarna 107-109), bl.a. EU-kommissionens riktlinjer och meddelanden beträffande statliga stödåtgärder till förmån för institut med anledning av den globala finanskrisen.</p> <p>Kommittén ska även analysera och föreslå förbättringar vad gäller regelverket för Finansinspektionens ingripanden för att i tid avvärja uppkommande stabilitetsproblem, bl.a. avseende kapitaltäckningsregelverkets Pelare II, och om det i lag ska anges att vissa åtgärder ska vara påkallade i vissa situationer. Sådana åtgärder ("prompt corrective action") bör utredas i skenet av den senaste finansiella krisen. Det måste dock säkerställas att regelverket blir tillräckligt flexibelt för att fungera effektivt i en kris.</p> <p>Kommittén ska utreda om det ytterligare behöver förtydligas att utgångspunkten i all krishantering är att värna den finansiella stabiliteten och skattebetalarnas pengar, bl.a. bör det utredas om det i stödmyndighetens instruktion bör skrivas in att detta är syftet.</p> <p>Kommittén ska även överväga om en författningsreglering av begreppet finansiell stabilitet bör införas.</p> <p>Kommittén ska också analysera och föreslå förbättringar vad gäller regelverket för Riksbankens krishantering och hur detta regelverk förhåller sig till instruktionsförbudet och unionsrätten i övrigt. I det sammanhanget ska villkor och förutsättningar för likviditetsstöd utredas liksom frågan om vem som avgör solvens- och likviditetsproblem. Det ska även övervägas hur Riksbankens krishantering relaterar till stödmyndighetens hantering i olika skeden av ett krisförlopp.</p> <p>Kommittén ska även överväga hur Riksbankens uppgifter för finansiell stabilitet kan tydliggöras inklusive frågan om ansvaret för stabilitet på makronivå bl.a. i förhållande till Finansinspektionens uppgifter. EU:s olika arrangemang för stabilitet inklusive nya tillsynsstruktur ska beaktas i det sammanhanget. Kommittén ska se över de verktyg Riksbanken och Finansinspektionen har i sin stabilitetsfrämjande roll och vid behov föreslå författningsändringar.</p> <p>Om staten går in med kapitaltillskott i en bank eller annat kreditinstitut som har allvarliga ekonomiska problem, kan staten överta ägandet av institutet. Därigenom får staten del av de eventuella framtida värdestegringar i institutet som kapitaltillskottet och övertagandet kan resultera i. Vid ett statligt övertagande av ägandet kan dessutom en snabb rekonstruktion av institutet genomföras. Det är också ett effektivt sätt att motverka problem med oönskat riskbeteende. Är institutets ägare medvetna om att staten har en möjlighet att ta över ägandet och byta ut ledningen, samtidigt som det innebär att ägarna själva får bära förlusterna, så minskar deras vilja till överdrivet risktagande i institutets verksamhet. Kommittén ska därför utreda om möjligheterna för staten att under vissa förutsättningar överta ägandet vid en rekonstruktion och avveckling är tillräckligt starka för att säkerställa att inget institut kan få orättmätiga fördelar på det allmännas eller andra borgenärers bekostnad, samt att de åtgärder som föreslås inte snedvrider konkurrensen på marknaden. Kraven på rättsäkerheten för aktieägare och andra intressenter måste dessutom beaktas.</p> <p>Vidare behövs en översyn av de lagstadgade möjligheterna som säkerställer att regeringen och berörda myndigheter har tillräckliga och adekvata instrument för att genom ett stegvis agerande effektivt hantera institut som befinner sig i olika grader av ekonomiska problem. I ett sådant stegvis förfarande behöver de lagstadgade möjligheterna för staten att ge kapitaltillskott i form av ett låneinstrument som konverteras till kapital vid vissa situationer utredas. I översynen ingår också att utreda och överväga kompletterande verktyg för att effektivt och till låga statliga kostnader genomföra en lämplig rekonstruktion och avveckling av ett institut med ekonomiska problem, bl.a. genom möjligheten att även fordringar utan säkerhet till viss del ska kunna påverkas. Kommittén ska också utreda om stödmyndighetens uppgifter alltjämt ska skötas av Riksgäldskontoret.</p> <p>Sekretess</p> <p>Kommittén ska vidare se över om nuvarande sekretessbestämmelser ger myndigheterna, inklusive Regeringskansliet, möjlighet till ett effektivt informationsutbyte dels mellan myndigheterna, dels mellan motsvarande utländska myndigheter. För att detta ska fungera är det viktigt att det finns en väl avvägd sekretess dels för den information som utväxlas mellan myndigheterna inom ramen för löpande tillsyn och övervakning eller i samband med en finansiell kris, dels för information som rör myndigheternas krisberedskap och krishantering. En analys av reglerna om informationsutbyte och sekretess för de berörda myndigheterna behöver därför göras.</p> <p>Riskdifferentierad avgift</p> <p>Kommittén ska utreda och föreslå ett system för stabilitetsfonden med en riskdifferentierad avgift.</p> <p>Som ovan beskrivits inrättades genom stödlagen en stabilitetsfond för att finansiera statliga kostnader i samband med stödåtgärder. Fonden tillförs medel genom en årlig stabilitetsavgift som betalas av samtliga kreditinstitut. Avgiften tas ut som en fast procentsats (0,036 procent) på ett underlag som består av förpliktelserna i den avgiftsskyldiges balansräkning, med avdrag för vissa koncernlån och efterställda skulder. Avgiften betalas fr.o.m. 2009. Endast halv avgift togs ut åren 2009 och 2010.</p> <p>Med en riskavspeglande avgift minskar institutens benägenhet att ta risk, och institut som troligare kommer att orsaka systemet kostnader får betala en högre avgift. Avgiften ska fånga riskerna i institutens verksamhet inklusive ersättningsprinciper samt hur väl tillgångar och skulder är matchade, liksom om det finns förpliktelser utanför balansräkningen. Som angetts tidigare kan olämpligt utformade incitaments- och belöningssystem leda till kortsiktighet och ett osunt ekonomiskt agerande. Detta är negativt från stabilitetssynpunkt och ska beaktas vid utformningen av avgiften. Översynen ska innehålla en utvärdering av om det nuvarande avgiftsunderlaget är ändamålsenligt utformat. Vidare ska kommittén utvärdera för- och nackdelar med en målsatt nivå för stabilitetsfonden.</p> <p>Frågan om särskilda avgifter för att finansiera statliga kostnader vid finansiella kriser diskuteras närmare i EU och i globala internationella finansiella forum. Kommittén ska beakta den internationella utvecklingen i frågan.</p> <p>Överprövning av myndighetsbeslut</p> <p>Kommittén ska analysera regelverket för överprövning av myndighetsbeslut som av finansiella stabilitetsskäl måste kunna gälla omedelbart. Detta har tidigare uppmärksammats när det gäller överklaganden av Finansinspektionens beslut och då särskilt vid beslut om återkallelse av tillstånd eller koncession.</p> <p>Prövningsnämnden</p> <p>Kommittén ska överväga om ordningen med en särskild inrättad prövningsnämnd för tvister som rör statligt stöd till och inlösen av aktier i kreditinstitut i ett framtida regelverk för hantering av finansiella kriser är ändamålsenlig. Om kommittén kommer fram till att denna ordning bör behållas, ska den se över vilka tvistefrågor som alltjämt bör prövas av prövningsnämnden.</p> <p>Författningsförslag</p> <p>Kommittén ska utarbeta nödvändiga författningsförslag i de avseenden kommittén kommer fram till att regelverken behöver ändras. Regelverken ska vara förenliga med EU-rätten. Det är därför av stor vikt att rättsutvecklingen inom EU beaktas.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>De ekonomiska konsekvenserna för instituten och för kunderna av de förslag som lämnas ska redovisas. I den mån förslagen innebär ökade kostnader för staten ska förslag till finansiering lämnas. Förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1244">(2007:1244)</a> om konsekvensutredning vid regelgivning ska beaktas liksom Regelrådets anvisningar vad avser förslagens påverkan på institutens administration.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Kommittén ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer. De myndigheter som främst berörs är Riksbanken, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen och Regeringskansliet (främst Finansdepartementet).</p> <p>Kommittén ska hålla sig informerad om arbetet inom Finansdepartementet om insättningsgarantin samt om departementets arbete i EU avseende krisreglering.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2012.</p> <p> (Finansdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:29/ 2007-04-19T12:00:00+01:00 2007-04-19T12:00:00+01:00 2007:29 Samordnat insolvensförfarande Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 19 april 2007</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En utredare skall överväga hur förfarandet för företagsrekonstruktion kan förbättras och samordnas med konkursförfarandet. I uppdraget ligger att utreda om det är lämpligt att införa ett samlat förfarande för företagsrekonstruktion och konkurs.</p> <p>Vidare skall utredaren lämna förslag om skuldnedsättning för överskuldsatta företagare med personligt ansvar för företagets skulder. I ett samhällsekonomiskt perspektiv är det av betydelse att en seriös företagare snabbt kan komma tillbaka efter en konkurs, ofta mer erfaren och med större utsikter till framgång.</p> <p>Utredaren skall också undersöka varför privatpersoner som är så skuldsatta att de inom överskådlig framtid inte kan betala sina skulder inte söker, eller inte beviljas, skuldsanering. Utredaren skall, beroende på vad undersökningen visar, föreslå åtgärder som underlättar för dessa gäldenärer att ta sig ur överskuldsättningen.</p> <p>Utredaren skall slutligen lämna förslag till lagändringar som innebär att förbudet mot att i konkurs återvinna skatter och avgifter avskaffas.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 15 september 2008.</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>En väl fungerande insolvensrätt är en förutsättning för entreprenörskap, företagande och tillväxt. Insolvenslagstiftningen behöver förbättras i ett företagar- och tillväxtperspektiv, särskilt med avseende på små och medelstora företag. Lagstiftningen bör tillhandahålla de verktyg som erfordras för en effektiv hantering av företag i ekonomisk kris. Företagande är ett risktagande och det måste finnas en balans mellan å ena sidan att främja risktagande och acceptera misslyckanden och å andra sidan att motverka en snedvriden konkurrens och illojala beteenden. Insolvensrätten påverkar också privatpersoners ekonomiska och sociala förhållanden. Långvarig överskuldsättning skapar sociala problem och utanförskap vilket i sin tur leder till kostnader för samhället. Det är alltså angeläget att lagstiftningen har den samhällsekonomiskt mest effektiva utformningen.</p> <p>Konkurslagen <a href="https://lagen.nu/1987:672">(1987:672)</a> utgör grunden i den svenska insolvensrätten. Konkurs innebär att en gäldenärs samlade tillgångar tvångsvis tas i anspråk för att betala borgenärernas fordringar. Enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1996:764">(1996:764)</a> om företagsrekonstruktion kan en näringsidkare som har betalningssvårigheter få till stånd en rekonstruktion av företaget i ett särskilt förfarande utan konkurs. Enligt skuldsaneringslagen <a href="https://lagen.nu/2006:548">(2006:548)</a> kan fysiska personer som är så skuldsatta att de inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom en överskådlig framtid helt eller delvis befrias från ansvar för betalningen av sina skulder.</p> <p>I vissa avseenden har det riktats kritik mot den nuvarande lagstiftningen.</p> <p>Förfarandet vid företagsrekonstruktion anses vara tidsödande och kostsamt. Regleringen anses inte vara anpassad för betalningssvårigheter i mindre företag. En annan sida av problemet är att företag genom att rekonstruktionsförfarandet inleds kan undvika konkurs under en i sammanhanget lång tid. Kraven för att en ansökan skall beviljas är i huvudsak formella. Misslyckas rekonstruktionen, vilket inte är ovanligt, har ytterligare tid och resurser gått åt utan någon nytta för företaget, borgenärerna och samhällsekonomin. När sedan företaget försätts i konkurs, återstår ofta inte någon egendom alls som kan täcka fordringarna.</p> <p>En väsentlig del av kritiken gäller brister i samordningen mellan lagen om företagsrekonstruktion och konkurslagen. Båda lagarna ger möjlighet till rekonstruktion av företag som har drivits såsom juridiska personer. Rekonstruktion enligt lagen om företagsrekonstruktion innebär att den juridiska personen rekonstrueras (företagsrekonstruktion). Rekonstruktion genom konkurs innebär däremot typiskt att den juridiska personen avvecklas men att verksamheten eller delar av den säljs till en annan fysisk eller juridisk person (verksamhetsrekonstruktion). Antalet företagsrekonstruktioner är mycket litet i förhållande till antalet verksamhetsrekonstruktioner genom konkurs. Kritiken mot den nuvarande lagstiftningen gäller både den bristande samordningen mellan de två förfarandena och de skilda materiella regleringarna.</p> <p>Det finns i och för sig goda skäl till att de materiella reglerna kring konkurs respektive företagsrekonstruktion skiljer sig åt. Skillnaderna kan dock få till följd att särintressen styr valet av förfarande på bekostnad av allmänintresset. Ett exempel är att gäldenärens avtal behandlas olika. I en företagsrekonstruktion är huvudregeln att avtal fortsätter att gälla, medan en verksamhetsrekonstruktion genom konkurs innebär att avtal upphör. Viljan att komma ur ett avtal kan då komma att styra valet av insolvensförfarande. Ägare och borgenärer med säkerhet kan gynnas av att en verksamhet rekonstrueras genom konkurs. Om verksamheten flyttas över till en ny juridisk person, tyngs den inte längre av gamla skulder till oprioriterade borgenärer.</p> <p>För leverantörer och andra oprioriterade fordringsägare innebär en verksamhetsrekonstruktion genom konkurs i regel större förluster än en lyckad företagsrekonstruktion. Detta gäller även om borgenärerna inom ramen för företagsrekonstruktionen tvingas att genom ett fastställt ackord avstå en del av sina fordringar. En verksamhetsrekonstruktion genom konkurs har också andra nackdelar. Genom att delar av skuldbördan kan lyftas bort från en verksamhet uppnår denna en obefogad konkurrensfördel. Detta kan i sin tur medföra att verksamheten kan drivas vidare trots att den ur ett samhällsekonomiskt perspektiv inte är lönsam. Dessa förhållanden torde också vara en förklaring till den negativa attityd som finns hos näringsidkare till andra näringsidkare som gått i konkurs. Leverantörer och konkurrenter ser att verksamheten fortsätter med samma ägare och i samma lokaler men utan ansvar för de skulder som den numera upplösta juridiska personen har.</p> <p>Mot denna bakgrund bör det utredas om insolvenshanteringen kan förbättras genom att lagstiftningen görs mera samordnad.</p> <p>Vidare behöver en möjlighet till skuldnedsättning för näringsidkare utredas. Många företagare har ett obegränsat personligt ansvar för skulder i verksamheten. En del av dem har drivit verksamheten under enskild firma och har därmed direkt kommit att ansvara för alla skulder i verksamheten. Andra har drivit den som en juridisk person men har på grund av borgensåtaganden eller andra skäl blivit solidariskt ansvariga för den juridiska personens skulder. Fysiska personer behåller ansvaret för kvarvarande obetalda skulder efter en konkurs. Privatpersoner kan få skuldsanering under vissa förutsättningar, men näringsidkare är i praktiken utestängda från den möjligheten trots att just de löper stor risk att drabbas av överskuldsättning. Den som fortfarande bedriver näringsverksamhet får beviljas skuldsanering endast om det finns särskilda skäl med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet. För många företagare leder verksamhetens misslyckande till en privatekonomisk katastrof och en skuldbörda som under lång tid omöjliggör alla försök att starta företag på nytt. Redan sociala skäl talar alltså för att det bör finnas en möjlighet till skuldnedsättning även för näringsidkare. Dessutom är det - ur ett samhällsekonomiskt perspektiv - viktigt att en seriös företagare snabbt kan komma tillbaka efter en konkurs, ofta mer erfaren och med större utsikter till framgång. Samtidigt är det viktigt att respekten för ingångna avtal inte urholkas. Frågan om skuldnedsättning för näringsidkare har sådant samband med ett samordnat insolvensförfarande att de båda frågorna bör utredas samtidigt.</p> <p>En näraliggande fråga som också behöver utredas är de s.k. evighetsgäldenärernas situation. Det rör sig om privatpersoner som är så skuldsatta att de inom en överskådlig framtid inte kan betala sina skulder. Orsakerna till varför de inte söker, eller inte beviljas, skuldsanering torde variera. Från flera håll har det framförts att det finns ett behov av åtgärder för att underlätta för dem att ta sig ur överskuldsättningen. En anpassning av skuldbördan skulle underlätta för den enskilde att själv påverka sin situation genom eget arbete till nytta för sig själv, för borgenärerna och för samhället. I denna del behöver analyseras dels varför det fortfarande, mer än tio år efter tillkomsten av skuldsaneringsinstitutet, förekommer evighetsgäldenärer, dels vad som kan göras för att minska problemen.</p> <p>Slutligen finns det behov av att ta fram ett underlag för att avskaffa förbudet mot att i konkurs återvinna betalda skatter och avgifter till konkursboet. Förmånsrätten för skatter och avgifter avskaffades den 1 januari 2004 på förslag av Förmånsrättskommittén i betänkandet Nya förmånsrättsregler (SOU 1999:1). Kommittén föreslog också att förbudet mot återvinning av inbetalda skatter och avgifter skulle avskaffas. Den dåvarande regeringen valde att inte genomföra detta förslag. Riksdagen uttalade dock att även återvinningsförbudet borde avskaffas och uppdrog åt regeringen att ta fram ett förslag om detta (bet. 2002/03:LU17 och rskr. 2002/03:22). Ett avskaffande av återvinningsförbudet ger upphov till en del följdfrågor, bl.a. när det gäller konsekvenserna för en företrädares ansvar enligt skattelagstiftningen. Också dessa behöver utredas. Det finns visst beredningsunderlag i Förmånsrättskommitténs överväganden, men det behöver kompletteras.</p> <p>En särskild utredare bör utses och ges följande uppdrag.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Ett samordnat förfarande</p> <p>En av utredarens uppgifter är att överväga hur ett förfarande för företagsrekonstruktion kan förbättras och samordnas med konkursförfarandet.</p> <p>Det övergripande syftet med ett samordnat insolvensförfarande skall vara att ta till vara borgenärernas intressen. En utgångspunkt är att förfarandet skall vara tillämpligt på alla slags gäldenärer men så flexibelt att varje gäldenär kan hanteras på det sätt som lämpar sig bäst i det enskilda fallet, samtidigt som samhällets och borgenärernas kostnader minimeras. Det är särskilt viktigt att små och medelstora företag ges möjlighet till ett effektivt förfarande för ackord eller företagsrekonstruktion. En annan utgångspunkt är att både företagsrekonstruktion och verksamhetsrekonstruktion skall vara möjliga i det samordnade förfarandet. Vidare skall parterna ha stor frihet att i mån av enighet och överenskommelser disponera över processen och utfallet. Lagstiftningen skall också leda till förutsebara resultat så att frivilliga uppgörelser underlättas. Ekonomisk brottslighet skall motverkas och missbruk av lagstiftningen förhindras.</p> <p>Utredaren skall sträva efter en ordning där företag som bedöms ha förutsättningar att bli lönsamma rekonstrueras, där olönsamma avvecklas och där hänsyn tas till alla berördas intressen.</p> <p>I arbetet med att samordna förfarandena behöver utredaren ta ställning till en rad frågor, formella och materiella, där det i dag finns skillnader mellan de olika förfarandena.</p> <p>I ett samordnat förfarande skulle inriktningen i det enskilda fallet kunna bestämmas först efter det att gäldenärens ekonomiska situation har utretts. Utredaren skall överväga för- och nackdelarna med en sådan lösning, liksom i vad mån det bör vara möjligt för en gäldenär eller en borgenär att välja inriktning på förfarandet redan från början. Det finns skäl som talar för att en ansökan i vissa fall bör kunna begränsas till att avse enbart företagsrekonstruktion eller konkurs. Det skall utredas vilka allmänna förutsättningar som bör gälla för att en ansökan i ett samordnat förfarande skall tas upp och om det bör finnas särskilda kriterier, beroende på vilket förfarande ansökan avser eller på vem som tar initiativ till det.</p> <p>I och med ett konkursbeslut förlorar gäldenären möjligheten att bestämma över sin egendom och får inte åta sig förpliktelser som kan göras gällande i konkursen. En förvaltare utses av domstolen att företräda konkursboet och ta hand om egendomen. Under en företagsrekonstruktion behåller gäldenären däremot rådigheten över sina tillgångar. Utredaren skall ta ställning till under vilka förutsättningar gäldenären i ett samordnat förfarande helt eller delvis bör förlora rådigheten över tillgångarna, när detta bör ske och när en rekonstruktör eller förvaltare bör utses. Utredaren skall också uppmärksamma andra rättsverkningar av att ett förfarande inleds, t.ex. i fråga om anstånd med betalning och om förbud mot försäljning av tillgångar.</p> <p>Utredaren skall uppmärksamma vilka uppgifter, befogenheter och ansvar som bör läggas på en rekonstruktör eller motsvarande person i ett samordnat förfarande. Det gäller också frågan om vilka krav som bör ställas på denne.</p> <p>Vid en företagsrekonstruktion upprättas en s.k. rekonstruktionsplan. En rekonstruktör skall undersöka om verksamheten kan drivas vidare, hur detta kan ske och om det finns förutsättningar för gäldenären att träffa en ekonomisk uppgörelse med borgenärerna. Utredaren skall överväga vad som skall vara styrande i valet mellan företagsrekonstruktion, verksamhetsrekonstruktion genom konkurs eller nedläggning av verksamheten i ett samordnat förfarande. Utredaren skall särskilt uppmärksamma vilket inflytande enskilda borgenärer och borgenärskollektivet bör ha och vilka tidsfrister som skall gälla. Ackordsbestämmelserna spelar stor roll för möjligheten att rekonstruera ett företag. Ackordet innebär att gäldenären så långt möjligt betalar sina borgenärer. En ökad användning av ackordsinstitutet kan leda till en mindre negativ syn på den insolvente gäldenären och insolvenshanteringen bland näringsidkare i allmänhet. Det skall utredas vilka ändringar som bör göras i förutsättningarna för ackord, såväl i fråga om vilka som skall delta som i fråga om inflytandet på beslutet. Det skall eftersträvas att det samlade borgenärsintresset kan samverka med det samhällsekonomiska intresset av att företag som kan bedömas bli lönsamma drivs vidare och olönsamma företag avvecklas.</p> <p>Under insolvenshanteringen kan gäldenärens situation förändras så att den valda inriktningen framstår som mindre lämplig. Utredaren skall överväga vad som bör krävas för att inriktningen skall ändras och hur detta skall kunna ske på ett så smidigt sätt som möjligt.</p> <p>I händelse av en verksamhetsrekonstruktion genom konkurs upphör naturligen alla gamla avtal att gälla medan motsatsen gäller vid företagsrekonstruktion. Skillnader i hur gäldenärens avtal behandlas i dagens olika förfaranden kan leda till att samhällsekonomiskt sett fel förfarande väljs. Med utgångspunkt i Förmånsrättskommitténs förslag i slutbetänkandet Gäldenärens avtal vid insolvensförfaranden (SOU 2001:80) och med beaktande av de synpunkter som har lämnats av remissinstanserna skall utredaren ta ställning till vad som bör gälla för en gäldenärs avtal under och efter ett samordnat förfarande.</p> <p>Bara om det bedöms nödvändigt med hänsyn till utredarens förslag i övrigt, skall utredaren ta upp andra materiella frågor som kan ha betydelse i en insolvenssituation, t.ex. kvittning, förmånsrätt och sakrättsligt skydd. Detsamma gäller konkurskostnader och andra skulder som boet har ådragit sig (s.k. massaskulder), liksom lönegaranti och annan arbetsrätt. Utredaren skall inte heller behandla tillsynsfrågor eller domstolens uppgifter, annat än i den mån det föranleds av övriga ställningstaganden. Utredaren skall följa och anpassa sina förslag till Regeringskansliets beredning av frågan om en ny konkurstillsyn.</p> <p>Lagen om företagsrekonstruktion är inte tillämplig på banker och vissa andra finansiella företag. Utgångspunkten bör vara att även dessa företag skall omfattas av ett samordnat förfarande. I Regeringskansliet pågår ett lagstiftningsarbete med avseende på insolvenshantering av större banker, dvs. banker med central betydelse för stabiliteten i det finansiella systemet. Utredaren skall följa beredningen av frågan och anpassa sina förslag därefter.</p> <p>Ett samordnat förfarande kan lagtekniskt åstadkommas på olika sätt. I första hand skall utredaren pröva om nya regler om företagsrekonstruktion bör arbetas in i konkurslagen. Ett alternativ kan vara att samla alla regler i en ny insolvensrättslig lag. Ett annat sätt kan vara att behålla lagen om företagsrekonstruktion, men bättre samordna denna lag med konkurslagen. Utredaren skall välja den lösning som bedöms vara mest ändamålsenlig. Vid sitt val av lösning skall utredaren fästa vikt vid intresset av klarhet, enkelhet och lättillgänglighet.</p> <p>Utredaren skall beakta de grundläggande syftena bakom Förmånsrättskommitténs förslag och direktiven till Utredningen om en starkare företagsinteckning (Ju 2007:02).</p> <p>Det har ifrågasatts om företagare och andra berörda har tillräcklig kännedom om insolvensregleringen och vart de kan vända sig om de har betalningssvårigheter. Utredaren skall analysera i vad mån det finns behov av informationsåtgärder eller andra åtgärder och hur detta i så fall lämpligen kan ordnas.</p> <p>Skuldnedsättning</p> <p>Utredaren skall lämna förslag om skuldnedsättning för överskuldsatta företagare med personligt ansvar för företagets skulder.</p> <p>En utgångspunkt är att näringsidkaren skall betala så stor del av sina skulder som möjligt utan att förmågan och intresset av att driva verksamhet spolieras. En betungande skuldbörda kan leda till att nyföretagande omöjliggörs och gäldenärens betalningsförmåga omintetgörs, vilket i förlängningen drabbar även borgenärerna. Utredaren skall också beakta att en generös skuldnedsättning riskerar att leda till alltför stort risktagande, större förluster för borgenärerna, en försämrad betalningsmoral och en förstärkning av den negativa attityden till företagare som gått i konkurs. En annan utgångspunkt är att skuldnedsättning alltid skall övervägas i anslutning till en konkurs. Utredaren skall dock överväga om en skuldnedsättning också bör kunna beslutas i ett fristående förfarande.</p> <p>Utredaren skall överväga vilka förutsättningar som bör gälla för att en näringsidkare skall få skuldnedsättning och vad som i övrigt bör gälla för förfarandet. Har näringsidkaren drivit verksamheten på ett oseriöst sätt, bör detta tala mot skuldnedsättning. Utredaren skall uppmärksamma vilken inverkan en skuldnedsättning som är tvingande mot borgenärerna kan få på förfarandena för företagsrekonstruktion och ackord enligt konkurslagen.</p> <p>När det gäller den lagtekniska lösningen skall utredaren pröva om skuldsaneringslagen kan göras tillämplig på näringsidkare eller om ett särskilt regelverk bör skapas.</p> <p>Utredaren skall också undersöka hur många evighetsgäldenärer det kan antas finnas, liksom anledningen till att de inte söker eller beviljas skuldsanering. Beroende på vad undersökningen utvisar, skall utredaren föreslå åtgärder för att underlätta för evighetsgäldenärer att ta sig ur överskuldsättningen. Utgångspunkten är att överskuldsättningen helst skall hanteras med tillämpning av insolvensrättsliga regler och principen om likabehandling av borgenärerna. En lösning som utredaren särskilt skall pröva är om de förslag som lämnas i fråga om skuldnedsättning för näringsidkare kan gälla generellt för fysiska personer. I denna del av uppdraget ligger också att föreslå de andra åtgärder än lagstiftning som kan vara motiverade för att komma till rätta med problemet. De olika förslag som Konsumentverket och Skatteverket har lämnat skall beaktas (se Konsumentverkets rapport 2003:4 och Skatteverkets redovisning den 27 december 2004).</p> <p>Avskaffande av återvinningsförbudet</p> <p>Utredaren skall lämna ett förslag som går ut på att återvinningsförbudet för betalda skatter och avgifter avskaffas. Företrädare för en juridisk person kan enligt 12 kap. 6 § skattebetalningslagen <a href="https://lagen.nu/1997:483">(1997:483)</a> åläggas ett personligt betalningsansvar för inbetalning av den juridiska personens obetalda skatter och avgifter. Ett avskaffande av återvinningsförbudet kan innebära att företrädaransvaret aktualiseras i högre grad än nu. Beroende på rättstillämpning kan det också innebära att företrädaransvaret delvis sätts ur spel som medel att komma till rätta med illojala förfaranden. Utredaren skall analysera konsekvenserna av att återvinningsförbudet avskaffas och föreslå de följdändringar som är motiverade.</p> <p>Arbetsmetoder och redovisning av uppdraget</p> <p>Utredaren skall beakta nationalekonomisk forskning om insolvensrättens effekter på entreprenörsklimatet.</p> <p>Utredaren skall uppmärksamma gällande rätt och pågående lagstiftningsarbete i de länder som utredaren bedömer vara av intresse, särskilt andra nordiska länder.</p> <p>Samråd skall ske med Utredningen om en starkare företagsinteckning.</p> <p>Utredaren skall föreslå de författningsändringar som behövs.</p> <p>De ekonomiska konsekvenserna för borgenärer, gäldenärer och det allmänna av de förslag som lämnas skall redovisas. I den mån förslagen innebär ökade kostnader för det allmänna skall förslag till finansiering lämnas.</p> <p>Vid den konsekvensanalys av små företags villkor som skall göras enligt 15 § kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> skall utredaren ha kontakt med Näringslivets nämnd för regelgranskning.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 15 september 2008.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p>