Referenser till SFS 1991:1128opengov.sehttp://www.opengov.se/http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1991:1128/http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:49/2013-05-08T12:00:00+01:002013-05-08T12:00:00+01:002013:49 Specialisering för skattemål och fortsatt utveckling av förvaltningsprocessenJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 maj 2013.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>År 2010 genomfördes en omfattande reform av domstolsorganisationen i de allmänna förvaltningsdomstolarna i första instans. Även processreglerna vid förvaltningsdomstolarna har reformerats och den 1 juli 2013 träder nya bestämmelser i kraft. En särskild utredare ges nu i uppdrag att ta fram ytterligare förslag för att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen. Förslagen ska också syfta till att stärka rättssäkerheten ytterligare.</p>
<p>Utredaren ska utvärdera den nya domstolsorganisationen i fråga om specialisering av handläggningen av skattemål och analysera om det finns behov av att stärka rättssäkerheten ytterligare när det gäller dessa mål, framför allt genom en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol.</p>
<p>I uppdraget ingår vidare bland annat att</p>
<p>- överväga flexiblare sammansättningsregler i de allmänna förvaltningsdomstolarna,</p>
<p>- överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar,</p>
<p>- överväga om sekretessmålen bör överklagas till förvalt-ningsrätten som första domstolsinstans, och</p>
<p>- genomföra en konsekvensbeskrivning vid förkortade överklagandetider i mål om socialförsäkring och mål om arbetslöshetsförsäkring.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2014.</p>
<p>De senaste årens reformering av förvaltningsprocessen</p>
<p>För att skapa långsiktiga förutsättningar för moderna, effektiva och rättssäkra förvaltningsdomstolar genomfördes år 2010 en förvaltningsrättsreform (prop. 2008/09:165). Reformen innebar att de 23 länsrätterna ersattes av 12 förvaltningsrätter. Ett viktigt syfte med reformen var att domstolarna i första instans skulle få en tillräcklig storlek bland annat för att skapa ökade förutsättningar för specialisering. En fördel med ökad specialisering bedömdes vara att den är ägnad att öka kompetensen hos domstolarna. Genom specialisering skulle domstolarna också kunna erbjuda goda utvecklingsmöjligheter för sina medarbetare, vilket kan gynna rekryteringen av kompetent personal.</p>
<p>De processregler som styr förvaltningsdomstolarnas verksamhet måste vara ändamålsenligt utformade för att kunna möta kraven på en effektiv och rättssäker process. I propositionen En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (prop. 2012/13:45) lämnade regeringen förslag till flera förändringar, bl.a. i lagen <a href="https://lagen.nu/1971:289">(1971:289)</a> om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningsprocesslagen <a href="https://lagen.nu/1971:291">(1971:291)</a> och ett stort antal andra författningar, som syftade till att skapa en modernare och mer ändamålsenlig förvaltningsprocess där tyngdpunkten i rättskipningen är förlagd till första instans. Förslagen har behandlats av riksdagen och de nya reglerna träder i kraft den 1 juli 2013 (bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154).</p>
<p>Utvecklingen av förvaltningsprocessen bör fortsätta</p>
<p>Regeringen uttalade i proposition 2012/13:45 att den hade som ambition att låta utreda ett antal frågor vidare. I sin behandling av ärendet efterfrågade riksdagen också ytterligare utredning i ett par avseenden.</p>
<p>I budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1 finansplan m.m. avsnitt 1.4.4 och 6.34.4) anges bl.a. att regeringen avser att tillsätta en utredning och att en stor uppgift i uppdraget är att se över om det finns behov av att stärka rättssäkerheten avseende skattemål ytterligare, framför allt genom specialisering av skattemålshanteringen i domstol.</p>
<p>Det är viktigt att de allmänna förvaltningsdomstolarna kan svara upp mot de höga krav som ställs i målen. Ett område med särskilda utmaningar är skatteområdet. Ett väl fungerande uttag av skatter är av stor betydelse för att det allmänna ska kunna finansiera sin verksamhet, inte minst den generella välfärden. Uttaget av skatter berör i princip alla i samhället. Det är dessutom ett vanligt återkommande förfarande för enskilda, antingen genom den direkta beskattningen, t.ex. inkomstbeskattning, eller genom den indirekta beskattningen, t.ex. mervärdesskatt. För både det allmänna och enskilda är det därför viktigt att skattemål avgörs med hög kompetens och inom rimlig tid. God skattekompetens i domstolarna är vidare av stor vikt för skattesystemets legitimitet och för förtroendet för skatteprocessen. Med hänsyn till beskattningens centrala roll i samhället och vikten av kompetens på området intar skattemålen en särställning som kan motivera en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstolarna.</p>
<p>Förvaltningsrättsreformen och de nya regler som träder i kraft den 1 juli 2013 är ett led i arbetet att skapa gynnsamma förutsättningar för handläggningen av de måltyper som förekommer vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Regeringen anser att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen. Åtgärderna ska också syfta till att stärka rättssäkerheten ytterligare. Utvecklingen av förvaltningsprocessen bör därför fortsätta. En särskild utredare ges i uppdrag att överväga hur detta bör ske.</p>
<p>Uppdraget om en ökad specialisering av skattemåls-hanteringen i domstol</p>
<p>En ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol kan stärka rättssäkerheten genom ökad kompetens och därmed en höjd kvalitet i avgörandena. Dessutom kan effektiviteten i skatteprocesserna öka.</p>
<p>Verksamheten vid domstolarna ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv. Handläggningstiderna ska vara rimliga och alla som kommer i kontakt med domstolarna ska få ett gott bemötande. Detta är viktigt för att parternas intresse av en rättssäker prövning ska kunna tillgodoses. En specialisering av skattemålshanteringen måste därför utformas med sikte på att uppfylla dessa krav.</p>
<p>Den nya organisationen för förvaltningsrätterna har varit i kraft i drygt tre år. Det finns anledning att utvärdera hur förvaltningsrättsreformen har påverkat omfattningen av specialisering i fråga om skattemål och effekterna av en sådan specialisering och om det finns behov av ytterligare åtgärder.</p>
<p>Inom ramen för en utvärdering bör det undersökas i hur många domstolar specialisering av skattemålshanteringen förekommer och hur arbetet är organiserat. Vidare är det av intresse att analysera vilka effekter som specialiseringen har fått för skattemålshanteringen, bl.a. i fråga om kvaliteten på avgörandena, handläggningstiderna och rekryteringen av domare.</p>
<p>Utredaren ska analysera om ytterligare specialisering behövs för att stärka rättssäkerheten och om det bör åstadkommas genom koncentration i fråga om vissa eller alla typer av skattemål till vissa förvaltningsrätter och kammarrätter, i form av särskilda domstolar eller särskilda forumregler, eller genom domstolsintern specialisering. Det är då lämpligt att pröva de olika alternativens för- och nackdelar. Det förslag som lämnas kan vara en kombination av olika former av specialisering.</p>
<p>Vidare bör utredaren ta ställning till om alla eller vissa typer av skattemål ska omfattas av specialisering och hur stort målunderlaget i så fall måste vara för att specialisering ska vara lämpligt. Även här bör olika alternativ undersökas. Ett alternativ kan exempelvis vara att göra en avgränsning till de skatter och avgifter som skatteförfarandelagen <a href="https://lagen.nu/2011:1244">(2011:1244)</a> gäller för och de beslut som omfattas av den lagen. Det behövs även underlag för att bedöma om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden, t.ex. företagsbeskattning, koncernbeskattning, mervärdesskatt och skatteförfarande.</p>
<p>Utredaren ska mot denna bakgrund</p>
<p>- utvärdera om 2010 års förvaltningsrättsreform medfört de ökade möjligheter till specialisering av skattemålshanteringen i domstol som reformen syftade till,</p>
<p>- undersöka hur domstolarna arbetar med specialisering i fråga om skattemål och analysera vilka effekter speciali-seringen har fått,</p>
<p>- analysera om det finns anledning till en ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol och hur en sådan i så fall bör utformas samt ta ställning till vilka skattemål som ska omfattas av specialisering och vilket målunderlag som i så fall krävs, samt</p>
<p>- ta ställning till om ytterligare specialisering bör ske inom vissa ämnesområden inom skatterätten.</p>
<p>Det ligger inte i utredarens uppdrag att överväga inrättande av en eller flera specialdomstolar.</p>
<p>Uppdraget att utveckla förvaltningsprocessen</p>
<p>Flexiblare regler om rättens sammansättning</p>
<p>En förvaltningsrätt är som huvudregel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare och nämndemän utökas med en vardera. Särskilda skäl kan finnas t.ex. vid komplicerade skattemål (prop. 1996/97:133 s. 34-37 och 59). Det finns anledning att undersöka om och hur möjligheten att i förvaltningsrätten utöka antalet lagfarna domare används i dag och överväga om denna sammansättning bör göras obligatorisk i vissa fall, t.ex. i vissa skattemål.</p>
<p>Nämndemannautredningen (Ju 2012:08) har i uppdrag att överväga nämndemäns medverkan i olika typer av mål. Någon möjlighet för domstolen att bestå av enbart flera juristdomare finns inte i förvaltningsrätten. I förhållande till de regler som gäller i allmän domstol vid handläggning av dispositiva tvistemål är möjligheterna att anpassa rättens sammansättning efter målets beskaffenhet mer begränsade. Detta gäller även vid behandling av t.ex. frågor om prövningstillstånd i kammarrätten.</p>
<p>Ett sätt att tillföra domstolarna särskild sakkunskap och därigenom höja kvaliteten i avgörandena är att låta särskilda ledamöter delta i handläggningen. I dag förekommer särskilda ledamöter i allmän förvaltningsdomstol i mål om laglighetsprövning, i mål om fastighetstaxering, i mål om åldersgränser för film som ska visas offentligt och i mål enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2003:389">(2003:389)</a> om elektronisk kommunikation. I allmän domstol får särskilda ledamöter ingå i rätten om det i vissa fall finns behov av särskild fackkunskap. Det finns anledning att överväga om särskilda ledamöter bör kunna delta även i andra mål i allmän förvaltningsdomstol, t.ex. i vissa skattemål, när behov av särskild fackkunskap föreligger.</p>
<p>Det är viktigt att reglerna om rättens domförhet när en ledamot får förhinder under handläggningen är utformade så att ett ändamålsenligt och rättssäkert förfarande säkerställs. De regler som träder i kraft den 1 juli 2013 avser kammarrättens domförhet när en lagfaren ledamot eller en nämndeman får förhinder när rätten består av lagfarna ledamöter eller lagfarna ledamöter och nämndemän. Även domförhet vid förhinder för en särskild ledamot är reglerat. Några regler om kammarrättens domförhet när en lagfaren ledamot får förhinder och särskilda ledamöter ingår i rätten finns dock inte. Det finns anledning att överväga sådana regler.</p>
<p>Mot denna bakgrund ska utredaren</p>
<p>- undersöka om och hur möjligheten att i förvaltningsrätten utöka antalet lagfarna domare används i dag och överväga om reglerna bör ändras, t.ex. genom att göras obligatoriska i vissa fall,</p>
<p>- överväga om det bör införas en möjlighet för förvaltningsrätten att i vissa fall bestå av enbart flera lagfarna ledamöter,</p>
<p>- överväga om kammarrättens sammansättning vid behandling av frågor om prövningstillstånd bör förändras,</p>
<p>- överväga om särskilda ledamöter i ökad utsträckning bör kunna ingå i rätten när det finns behov av särskild fackkunskap, och</p>
<p>- överväga om det bör införas regler om kammarrättens domförhet när särskilda ledamöter ingår i rätten och en lagfaren ledamot får förhinder.</p>
<p>Överlämnande av mål mellan domstolar</p>
<p>Inom förvaltningsprocessen finns det flera forumregler som pekar ut vilken domstol som är behörig att pröva ett enskilt mål. Förvaltningsprocesslagen ger vissa möjligheter för en obehörig förvaltningsrätt eller kammarrätt att överlämna ett mål till en annan behörig domstol (7 §). Ett överlämnande förutsätter bl.a. att den som inlett målet inte har något att invända mot detta och att det inte finns något annat skäl mot att handlingarna lämnas över. Den 1 juli 2013 träder nya regler i kraft som bl.a. innebär att kravet på att höra den som har inlett målet tas bort (prop. 2012/13:45). Bestämmelsen i 7 § medger ett överlämnande i samband med att målet inleds men när handläggningen har påbörjats finns inte någon möjlighet att besluta om ett överlämnande. JO har konstaterat att det saknas lagligt stöd för ett överlämnande i de fall en domstol efter det att handläggningen har inletts finner att den är obehörig (beslut den 25 oktober 2011, dnr 4330-2011).</p>
<p>Möjligheterna att överlämna mål från en behörig domstol till en domstol som saknar behörighet är begränsade. Ett överlämnande får göras om det finns flera mål vid olika domstolar som har nära samband med varandra eller om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part (14 § lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Reglerna är avsedda för enskilda fall och inte för att t.ex. utjämna arbetsbördan mellan domstolar.</p>
<p>Regeringen anser att frågan om att införa ökade möjligheter att överlämna mål från en behörig domstol bör utredas närmare. Reglerna om överlämnande av mål från en behörig domstol kan behöva göras mer generösa, bland annat för att en domstol med för tillfället ledig kapacitet ska kunna avlasta en domstol där det råder hög arbetsbelastning. Särskilt för migrationsdomstolarna, där måltillströmningen kan variera kraftigt över tid och mellan respektive domstol, skulle utökade möjligheter att överlämna mål i syfte att omfördela arbetsbördan kunna vara till fördel, både för domstolarna och enskilda.</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar, och</p>
<p>- överväga om sådana möjligheter, i fråga om överlämnande från en behörig domstol, bör göras generella eller förbehållas vissa måltyper och domstolsinstanser.</p>
<p>Förslag som lämnas i denna del ska vara förenliga med förslag som lämnas om ökad specialisering av skattemålshanteringen i domstol.</p>
<p>Tydligare regler om muntlig förhandling</p>
<p>Förfarandet enligt förvaltningsprocesslagen är skriftligt (9 § första stycket). I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet (9 § andra stycket). I kammarrätten och förvaltningsrätten ska muntlig förhandling hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (9 § tredje stycket). Regler om muntlig förhandling finns även i andra författningar, t.ex. utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård.</p>
<p>Bestämmelsen om muntlig förhandling i förvaltningspro-cesslagen har i princip varit oförändrad sedan lagen infördes för över 40 år sedan. Sedan dess har bl.a. tvåpartsprocess införts i förvaltningsdomstolarna och den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har införlivats i svensk rätt. Tillämpningsområdet för reglerna om muntlig förhandling har utvecklats genom praxis från Europadomstolen och Högsta förvaltningsdomstolen.</p>
<p>Det är viktigt att reglerna om muntlig förhandling är ändamålsenligt utformade samt tillgodoser högt ställda krav på rättssäkerhet och givetvis också motsvarar Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Reglerna ska även vara anpassade till att tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första instans samt vara förutsebara för parterna och lätta att tillämpa för domstolarna.</p>
<p>Utifrån ovan angivna utgångspunkter ska utredaren</p>
<p>- se över bestämmelsen om muntlig förhandling i förvalt-ningsprocesslagen och föreslå hur bestämmelsen bör vara utformad för att tillgodose de angivna syftena, och</p>
<p>- se över i vilka fall särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i specialförfattningar är motiverade och föreslå de anpassningar av nuvarande bestämmelser som behövs.</p>
<p>Det ligger inte i utredarens uppdrag att överväga ändringar i skatte- eller tullagstiftningen, t.ex. i skatteförfarandelagen <a href="https://lagen.nu/2011:1244">(2011:1244)</a>.</p>
<p>Bör sekretessmålen överklagas till förvaltningsrätten?</p>
<p>Genom de lagändringar som träder i kraft den 1 juli 2013 kommer principen om att den första domstolsprövningen ska ske i förvaltningsrätten att ha fått ett i det närmaste fullt genomslag (prop. 2012/13:45).</p>
<p>Ett undantag från denna princip är överklagande av beslut där en myndighet, med tillämpning av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/2009:400">(2009:400)</a>, har avslagit en begäran om att ta del av en allmän handling eller lämnat ut den med förbehåll (s.k. sekretessmål). Sådana beslut överklagas som huvudregel till kammarrätten som första instans. Skälen bakom denna ordning är bl.a. att den främjar tryckfrihetsförordningens krav på skyndsam handläggning och att enhetligheten i praxisbildningen gynnas av att målen prövas i kammarrätten. Även rättssäkerhetsaspekter kan anföras eftersom kammarrätten vid prövning av ett sekretessmål består av tre lagfarna domare. En konsekvens av nuvarande ordning är att de säkerhetsskyddsaspekter som omgärdar sekretessmålen förenklas genom att de hanteras av ett begränsat antal personer.</p>
<p>Tyngdpunkten i domstolsprövningen ska ligga i första in-stans och avsteg från denna ordning ska vara sakligt motive-rade. Regeringen anser att det bör utredas om inte även sekretessmålen bör följa den normala instansordningen.</p>
<p>Utredaren ska därför överväga</p>
<p>- om sekretessmålen bör överklagas till förvaltningsrätten som första domstolsinstans.</p>
<p>Hänskjutande av prejudikatfrågor</p>
<p>För en tingsrätt finns en möjlighet att med parternas samtycke hänskjuta en prejudikatfråga i dispositiva tvistemål till prövning av Högsta domstolen (56 kap. 13 § RB). En sådan fråga får inte prövas av Högsta domstolen utan att domstolen meddelat prövningstillstånd. Sedan domstolen avgjort frågan eller beslutat att inte meddela prövningstillstånd ska tingsrätten avgöra målet. Tingsrättens avgörande kan därefter överklagas till hovrätt och Högsta domstolen på vanligt sätt.</p>
<p>Någon motsvarande möjlighet för en förvaltningsrätt att hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvaltningsdomstolen finns inte. Ett mål som innehåller prejudikatfrågor måste alltså prövas i första och andra instans innan det når Högsta förvaltningsdomstolen. Detta kan begränsa antalet frågor som blir föremål för prövning i högsta instans men också motverka ett snabbt avgörande av målet.</p>
<p>En möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till Högsta förvaltningsdomstolen kan också vara ett sätt att stärka praxisbildningen i sekretessmål om dessa flyttas ned till förvaltningsrätterna.</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- överväga behovet av en ordning där förvaltningsrätterna kan hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvaltningsdomstolen och hur en sådan reglering i så fall bör utformas, och</p>
<p>- särskilt överväga om en sådan möjlighet bör göras generell eller förbehållas vissa måltyper.</p>
<p>De ärenden som blir föremål för förhandsbesked av Skatterättsnämnden omfattas inte av uppdraget.</p>
<p>Tolkning i allmän förvaltningsdomstol</p>
<p>I propositionen Tolkning och översättning i brottmål (prop. 2012/13:132) lämnar regeringen förslag om bland annat skärpta kompetenskrav för de tolkar som anlitas av allmän domstol. Även i de allmänna förvaltningsdomstolarna anlitas tolkar, inte minst i migrationsdomstolarna. Det är angeläget att säkerställa att även de tolkar som anlitas i allmän förvaltningsdomstol tillhandahåller tolkning av hög kvalitet. Något kompetenskrav för de tolkar som anlitas i förvaltningsrättsliga mål som motsvarar det krav som regeringen föreslår ska gälla i brottmål, finns dock inte.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- överväga och föreslå åtgärder för att höja kvaliteten på de tolkar som anlitas i allmän förvaltningsdomstol.</p>
<p>Uppdraget att göra en konsekvensbeskrivning vid förkortade överklagandetider i två måltyper</p>
<p>Regeringen föreslog i propositionen 2012/13:45 att tiden för överklagande av domstolsavgöranden i mål om socialförsäkring och i mål om arbetslöshetsförsäkring skulle överensstämma med vad som gäller för de flesta mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna dvs. att tiden för överklagande av en domstols beslut skulle vara tre veckor istället för två månader. Som skäl för detta anfördes bl.a. intresset av en enhetlig ordning inom förvaltningsprocessen och att domstolsprocessen skulle kunna bli mer effektiv genom kortare handläggningstider. Riksdagen avslog regeringens förslag i dessa delar och gav som sin mening tillkänna att regeringen skulle återkomma till riksdagen med en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid i de två måltyperna (bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154).</p>
<p>Utredaren ska</p>
<p>- genomföra den konsekvensbeskrivning som riksdagen efterfrågar och i förekommande fall föreslå en förkortning av överklagandetiden till tre veckor.</p>
<p>Genomförande och redovisning av uppdraget</p>
<p>Utifrån de överväganden som görs ingår det i uppdraget att lämna fullständiga författningsförslag. Utredaren är oförhindrad att ta upp även andra frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas. Det ligger dock inte i utredarens uppdrag att överväga införande av prövningstillstånd i skattemål. Utredaren ska även beakta relevant arbete som pågår i Regeringskansliet och på EU-nivå.</p>
<p>Utredaren ska belysa vilka effekter som förslaget om specialisering av skattemålshanteringen i domstol bedöms få för hanteringen av övriga måltyper i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredaren ska också belysa vilka konsekvenser samtliga förslag som presenteras bedöms få för rekryteringen av domare och annan personal till de allmänna förvaltningsdomstolarna. I uppdraget ingår också att bedöma hur förslagen påverkar berörda myndigheter, t.ex. Skatteverket och Migrationsverket.</p>
<p>Utredaren ska samråda med Domstolsverket, Skatteverket och Migrationsverket samt, vid behov, andra berörda myndigheter och organisationer.</p>
<p>Utredaren ska bedöma de kostnader och konsekvenser i övrigt som förslaget kan komma att medföra. Om förslaget förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2014.</p>
<p> (Justitiedepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:79/2012-07-12T12:00:00+01:002012-07-12T12:00:00+01:002012:79 Översyn av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, m.m.Socialdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 12 juli 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska göra en översyn av bestämmelserna i lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, samt analysera behovet av förändringar och förtydliganden av regelverket. Vissa frågor som berör socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>, förkortad SoL, ingår också i uppdraget. Syftet med utredningen är att ytterligare stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas enligt LVU samt att bidra till kvalitetsutveckling inom den sociala barn- och ungdomsvården, med särskilt fokus på tvångsvård.</p>
<p>Utredaren ska bl.a.</p>
<p>- göra en övergripande översyn av bestämmelserna om tvångsvård av barn och unga enligt LVU,</p>
<p>- se över vissa frågor som berör både LVU och SoL, t.ex. om kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet bör skärpas samt analysera om privata konsulentstödda verksamheter i vissa fall bör vara tillståndspliktiga,</p>
<p>- göra en översyn av bestämmelserna som reglerar Statens institutionsstyrelses verksamhet vid de särskilda ungdomshemmen, bl.a. de särskilda befogenheterna,</p>
<p>- se över tillämpningen av förebyggande insatser enligt LVU,</p>
<p>- analysera hur sådan samverkan som sker mellan olika myndigheter och andra relevanta aktörer i samband med att barn tvångsvårdas enligt LVU kan förbättras,</p>
<p>- analysera gränsdragningen mellan familjehem och hem för vård eller boende och lämna förslag till hur kraven på dessa verksamheter bör utformas för att ge förutsättningar för en god och säker vård, och</p>
<p>- analysera gränsdragningen mellan tvångsvård enligt LVU och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT.</p>
<p>Förslag till förändringar och förtydliganden i relevant lagstiftning ska lämnas i de delar som utredaren bedömer lämpligt. Uppdraget ska redovisas senast den 3 mars 2014.</p>
<p>Inledning</p>
<p>Samhället har ett stort ansvar för utsatta barn och unga. Detta ansvar är särskilt tydligt i fråga om barn och unga som befinner sig i samhällets vård. Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) har Sverige en plikt att tillgodose barns rättigheter, t.ex. när det gäller skyldigheten att vidta åtgärder för att skydda barn och barns rätt att uttrycka sina åsikter. Vidare måste andra konventioner om mänskliga rättigheter, bl.a. den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) som gäller som lag, beaktas.</p>
<p>Socialnämnden ska enligt 5 kap. 1 § SoL verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Utgångspunkten är att alla insatser till skydd och stöd för barn och unga inom socialtjänsten ska ske under frivilliga former. I syfte att ge utsatta barn och unga det stöd och den behandling de behöver har socialnämnden i vissa fall möjlighet att ingripa även om behövlig vård inte kan ges på frivillig väg. Dessa fall regleras i LVU. Barnets bästa ska vara avgörande för allt som görs och barnet ska ha rätt att komma till tals i frågor som rör henne eller honom.</p>
<p>Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga</p>
<p>Bestämmelser om tvångsvård av barn och unga finns i dag i LVU. Vård enligt LVU kan beslutas endast om behövlig vård inte kan ges med samtycke av vårdnadshavaren och när den unge fyllt 15 år, av henne eller honom själv. Målsättningen är som regel att barn och unga ska kunna flytta tillbaka till vårdnadshavaren eller till eget boende när vården upphört. Vården kan bedrivas i familjehem, hem för vård eller boende eller särskilda ungdomshem. I LVU finns också bestämmelser om förebyggande insatser som innebär att socialnämnden kan besluta att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten, s.k. mellantvång.</p>
<p>I de flesta fall placeras barn och unga i familjehem, dvs. enskilda hem som på uppdrag av socialnämnden tar emot barn för stadigvarande vård och fostran. Barn och unga kan också placeras på ett hem för vård eller boende. För vårdens innehåll och utformning gäller bestämmelserna i socialtjänstlagen och socialtjänstförordningen <a href="https://lagen.nu/2001:937">(2001:937)</a>. Socialstyrelsens har beslutat föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2003:20) om hem för vård eller boende.</p>
<p>Vård enligt LVU kan också beredas på ett särskilt ungdomshem som drivs av Statens institutionsstyrelse. Statens institutionsstyrelse bedriver individuellt anpassad tvångsvård för unga med behov av särskild tillsyn, många gånger unga med allvarliga och omfattande psykosociala problem. Där vårdas också unga vid verkställighet av sluten ungdomsvård enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1998:603">(1998:603)</a> om verkställighet av sluten ungdomsvård. För att vården vid de särskilda ungdomshemmen ska kunna genomföras på ett tryggt och säkert sätt har Statens institutionsstyrelse möjlighet att använda sig av särskilda befogenheter, t.ex. att avskilja en ungdom som är så våldsam eller så påverkad av berusningsmedel att han eller hon inte kan hållas till ordningen.</p>
<p>Utvecklingen av vård enligt LVU</p>
<p>Under 1990-talet ökade omfattningen av vård utanför hemmet av barn och unga påtagligt. Institutionsvården har delvis ersatts av familjehemsvård och tillfälliga placeringar i jourhem. Under 2010 fick 6 200 barn och unga vård enligt LVU någon gång under året. Av dessa var totalt 2 400 omedelbara omhändertaganden av barn och unga. I 70 procent av fallen var orsaken till beslutet om tvångsvård brister i hemmiljön och i 25 procent av fallen handlade det om problem med det egna beteendet. För 5 procent var orsaken en kombination av brister i hemmiljön och beteendet. När det gäller yngre barn var orsaken vanligtvis bristande omsorg. Det huvudsakliga skälet till att unga vårdades enligt LVU var egna missbruksproblem eller kriminalitet. Majoriteten av dem som omhändertas är pojkar.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Under de senaste åren har den sociala barn- och ungdoms-vården genomgått stora förändringar och arbetet genomsyras i dag av ett barnrättsperspektiv där barn och unga i högre ut-sträckning än tidigare har rätt att komma till tals och vara delaktiga. Såväl allmänheten som de som arbetar med barn och unga uppmärksammar också barns och ungas problem i allt högre grad. Ett flertal lagstiftningsåtgärder har vidtagits i syfte att stärka barnrättsperspektivet i tvångsvården. Bestämmelserna har bl.a. kompletterats med principen om att barnets bästa ska vara avgörande vid alla beslut samt att den unges inställning ska klargöras. Det har även införts bestämmelser som syftar till att stärka barns och ungas delaktighet och inflytande t.ex. genom rätten till information för att bättre kunna ta ställning i frågor som rör dem. Regeringen har även träffat överenskommelser med Sveriges Kommuner och Landsting i syfte att utveckla vården så att den bättre överensstämmer med bästa till-gängliga kunskap.</p>
<p>Genom tillsynsreformen 2010 har ambitionsnivån höjts när det gäller den sociala barn- och ungdomsvården. Vid tillsynen får man t.ex. prata med barn utan vårdnadshava-rens samtycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande om det kan antas att barnet inte tar skada av samtalet. Vidare ska hem för vård eller boende som riktar sig till barn och unga inspekteras genom besök minst två gånger per år, varav en gång oanmält.</p>
<p>Vanvårdsutredningen konstaterade i ett delbetänkande att det förekommit övergrepp och försummelser mot placerade barn och unga i den sociala barnavården under 1900-talet (Vanvård i social barnavård under 1900-talet, SOU 2009:99). Den utredning som regeringen tillsatte mot bakgrund av vad som framkommit i Vanvårdsutredningen, Upprättelseutredningen, uppmärksammade i sitt betänkande att det fortfarande förekommer brister i heldygnsvården (Barnen som samhället svek, SOU 2011:9). I syfte att undvika att liknande missförhållanden för samhällsvårdade barn förekommer i framtiden genomför regeringen en rad åtgärder för att stärka skyddet för utsatta barn. Regeringen har bl.a. gett Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram ett program för trygg och säker vård i familjehem och hem för vård eller boende.</p>
<p>Den 14 juni 2012 överlämnade regeringen lagrådsremissen Stärkt stöd och skydd för barn och unga till Lagrådet. Bestämmelserna i remissen baseras på förslagen i Barnskyddsutredningens betänkande Lag om stöd och skydd för barn och unga (SOU 2009:68). I lagrådsremissen föreslår regeringen bl.a. att barnrättsperspektivet ska stärkas att socialnämnden ska utse en särskild socialsekreterare för barn som placeras utanför det egna hemmet. Den särskilda socialsekreteraren ska följa och ansvara för kontakterna med barnet. I syfte att tydliggöra socialtjänstens roll i det förebyggande arbetet och ansvaret för uppsökande verksamhet föreslås nya bestämmelser som klargör social-nämndens ansvar. Vidare föreslås att anmälningsskyldig-heten ska förtydligas och att kommunerna ska tillhandahålla utbildning för familjehemmen. Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2013.</p>
<p>Behov av en översyn</p>
<p>Även om utvecklingen inom den sociala barn- och ungdomsvården har genomgått stora förändringar och barns och ungas rättigheter i högre utsträckning än tidigare i dag uppmärksammas i lagstiftningen, har en rad brister och problem identifierats. Det gäller brister i utformningen av lagstiftningen men också otillräcklig kunskap och kompetens hos personalen samt brister i genomförande och uppföljning av vården. Särskilda problem och brister i vården enligt LVU har lyfts fram och flera instanser efterfrågar ett ytterligare stärkt rättighets- och rätts-säkerhetsperspektiv. Det finns även vissa frågor som berör både LVU och SoL som det finns anledning att titta närmare på i detta sammanhang.</p>
<p>Barnskyddsutredningen hade i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om skydd och stöd för barn och unga i SoL och LVU (dir. 2007:168). Utredningen konstaterar dock i sitt betänkande att det inte varit möjligt att inom ramen för den tid man haft till förfogande genomföra en total översyn av bestämmelserna som reglerar den sociala barn- och ungdomsvården. Regeringen bedömer således att behovet av en samlad analys av bestämmelserna i LVU kvarstår.</p>
<p>Några av de förslag som Barnskyddsutredningen lämnat, som rör både LVU och SoL, är intressanta men regeringen bedömer att de behöver analyseras ytterligare. Barnskyddsutredningen har t.ex. föreslagit att privata konsulentstödda verksamheter ska vara tillståndspliktiga i den del de erbjuder psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som är placerade i familjehem. Socialstyrelsen anser i remissyttrandet att det är angeläget att den behandling och det psykosociala stöd som ges till barn och unga placerade i familjehem uppfyller kravet på god kvalitet. Myndigheten avstyrker däremot förslaget eftersom förutsättningarna och konsekvenserna för tillståndsgivning i den här formen inte är tillräckligt utredda.</p>
<p>I Socialstyrelsens tillsynsrapport för 2011 uppmärksammas en rad brister på området. De unga som myndigheten samtalat med upplever sig ofta rättslösa och uppger att de inte känner sig respekterade och lyssnade på. Vidare visar tillsynsrapporten att det förekommer stora kvalitetsskillnader mellan olika hem för vård eller boende, t.ex. när det gäller personalens kompetens. Rutiner och regler är enligt tillsynsrapporten inte alltid förenliga med ungas rätt till integritet och ett respektfullt bemötande. Vidare konstateras att inskränkningar i ungas frihet på ung-domshem inte alltid sker på ett rättssäkert sätt. Enligt tillsynsrapporten saknas också kunskap om hur hälso- och sjukvårdsfrågor ska hanteras, vilket leder till att unga på de särskilda ungdomshemmen har svårt att få adekvat hjälp, särskilt från barn- och ungdomspsykiatrin.</p>
<p>FN:s barnrättskommitté har i sina rekommendationer och slutsatser om Sveriges efterlevnad av barnkonventionen bl.a. lyft upp frågan om avskiljning och rekommenderat Sverige att se över tillämpningen och reglerna kring denna insats. Europarådets kommitté mot tortyr (CPT) har framfört synpunkter främst i fråga om tillämpningen av lagstiftningen.</p>
<p>Barnombudsmannen har på regeringens uppdrag inhämtat barns och ungas synpunkter på och erfarenheter av vistelse i familjehem och hem för vård eller boende (S2010/2273/FST) och redovisat deras egna upplevelser och erfarenheter av att ha varit placerade. Många unga har upplevt att de inte blivit lyssnade på och att deras synpunkter inte tagits på allvar.</p>
<p>Barnombudsmannen har i olika skrivelser (bl.a. S2009/1417/FST och S2010/2758/FST) till regeringen efterfrågat en översyn av den lagstiftning som rör placerade barn och unga, oavsett var de har placerats. Barnombudsmannen har bl.a. anfört att den nuvarande lagstiftningen som rör placerade barn och unga är repressiv och inriktad på de begränsningar och tvångsmedel som styr deras vardag. Barnombudsmannen har lämnat en rad förslag till åtgärder för att garantera rättssäkerheten för dessa barn, t.ex. att Statens institutionsstyrelses möjlighet att hålla barn och unga avskilda på särskilda ungdomshem bör förbjudas. Vidare har Barnombudsmannen lyft upp behovet av en översyn av den lagstiftning som styr tillståndsgivningen för hem för vård eller boende.</p>
<p>Statens institutionsstyrelse har sett behov av att förtydliga den lagstiftning som gäller för den egna verksamheten och inkom till regeringen i juni 2009 med förslag till författningsändringar (S2009/5113/FST). Statens institutionsstyrelse föreslår bl.a. att barn som inte har fyllt 15 år, och som vårdas på Statens institutionsstyrelses institutioner med stöd av LVU, bör ges en möjlighet att genom en ställföreträdare överklaga beslut som fattas av Statens institutionsstyrelse. Ett annat förslag syftar till att på ett bättre sätt kunna följa upp den slutna ungdomsvården. Statens institutionsstyrelse anser även att vissa sekretessfrågor bör ses över i detta sammanhang.</p>
<p>Statens institutionsstyrelse har även på regeringens uppdrag genomfört en särskild översyn av tillämpningen av bestämmelserna om avskiljning på de särskilda ungdomshemmen och lämnat förslag till författningsändringar (S2009/5081/FST). Vidare har Statens institutionsstyrelse inkommit med förslag i fråga om bl.a. så kallade skyddsvisitationer (S2011/6227/FST).</p>
<p>Upprättelseutredningen har föreslagit att en översyn av lagstiftningen bör övervägas i syfte att stärka placerade barns och ungas rättigheter under genomförandet av vården. Vidare har Upprättelseutredningen i betänkandet föreslagit att kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet ska skärpas.</p>
<p>Som ett led i regeringens strävan att utveckla den sociala barn- och ungdomsvården, och med utgångspunkt från de brister och problem som uppmärksammats på området, anser regeringen att det är angeläget med en analys av bestämmelserna om tvångsvård enligt LVU av barn och unga och till denna angränsande frågor.</p>
<p>När samhället griper in med tvingande åtgärder för att skydda barn och unga är det särskilt viktigt att de bestämmelser som reglerar insatserna är tydliga och konsekventa och beaktar den enskildes rättigheter och rättssäkerhet, samtidigt som de tillgodoser en rimlig säkerhetsnivå.</p>
<p>Barn, unga och deras föräldrar men även allmänheten och berörda aktörer måste kunna ställa höga krav på rättssäkerheten och kvaliteten i insatserna och på att vården utförs på ett säkert sätt. Verksamheten måste hålla god kvalitet och bygga på bästa tillgängliga kunskap. Studier visar t.ex. att både hälsan och skolprestationen är sämre för placerade barn. Därutöver är det betydelsefullt med en effektiv och samordnad tillsyn som utgår ifrån ett tydligt barnperspektiv.</p>
<p>Det är oroväckande att placerade barn och unga uppger att de inte har blivit lyssnade på och att deras synpunkter inte har tagits på allvar samt att de inte har känt till sina rättigheter. Samhällets ansvar för att säkerställa att barns rättigheter tillgodoses är särskilt tydligt i fråga om barn och unga som befinner sig i samhällets vård. Lagstiftningen behöver ses över med sikte på att ytterligare stärka rättssäkerheten med barnets och den unges behov och rättigheter som utgångspunkt. Som framgått finns det även frågor som berör både LVU och SoL där regeringen bedömer att det finns behov av en närmare analys.</p>
<p>Utredarens uppdrag</p>
<p>En övergripande översyn av bestämmelserna om tvångsvård enligt LVU</p>
<p>Utredaren ska genomföra en övergripande översyn av LVU och analysera behovet av förändringar och förtydliganden av bestämmelserna om tvångsvård av barn och unga enligt LVU. I detta sammanhang är det viktigt att utgå ifrån den enskilda individens rättigheter, behov och förutsättningar. Behov och förutsättningar kan dock vara olika för pojkar respektive flickor. De särskilda behov som barn och unga med funktionsnedsättning kan ha ska även beaktas i sammanhanget.</p>
<p>Det är angeläget med en väl sammanhållen och konsekvent lagstiftning för den sociala barn- och ungdomsvården. Det är viktigt att arbetet vilar på en gemensam grund och att begrepp och termer används på samma sätt, oavsett om det handlar om vård med eller utan samtycke. Detta är viktigt inte minst för att öka tydligheten och förenkla tillämpningen, vilket bidrar till ökad rättssäkerhet för den enskilde. Om utredaren under arbetets gång finner skäl att föreslå förändringar även i SoL för att åstadkomma en sådan gemensam grund, ska författningsför-slag redovisas även i dessa delar. Det kan handla om att se över målformuleringar och definitioner med barnets och den unges rättighetsperspektiv som utgångspunkt. Ett exempel på en begreppsanalys kan t.ex. vara hur begrepp som vård och omsorg bör komma till uttryck i lagstiftningen.</p>
<p>I samband med en översyn av LVU ska utredaren bl.a. belysa och analysera</p>
<p>- hur lagstiftningen tydligare kan utgå ifrån barns och ungas rättigheter och bidra till ökad rättssäkerhet, samtidigt som kraven på säkerhet och trygghet säkerställs,</p>
<p>- hur vårdens innehåll och kvalitet samt uppföljning kan utvecklas, t.ex. avseende den placerades rätt till delaktighet, information, god utbildning och hälso- och sjukvård,</p>
<p>- om särskilda åtgärder behöver vidtas för att säkerställa en god och säker vård för barn och unga som på grund av hedersrelaterat våld och förtryck bereds vård enligt 2 § LVU,</p>
<p>- om det ur ett barnrätts- och rättssäkerhetsperspektiv finns behov av att tydligare reglera verksamheten vid de hem för vård eller boende som bedrivs i annan form än vid Statens institutionsstyrelse,</p>
<p>- bestämmelserna om tillståndsgivning för hem för vård eller boende,</p>
<p>- regelverket kring flyttningsförbud,</p>
<p>- rättsäkerheten inom processen för omedelbart omhändertagande enligt LVU,</p>
<p>- barns och ungas möjlighet att i högre utsträckning komma till tals.</p>
<p>Det ingår dessutom i uppdraget att se över några specifika frågor som gäller både LVU och SoL. Utredaren ska analysera om kraven på familjehems- och jourhemsföräldrars lämplighet ytterligare kan skärpas samt om det finns behov av att införa tillståndsplikt för privata konsulentstödda verksamheter när de erbjuder psykosocialt stöd eller behandling till barn och unga som är placerade i familjehem.</p>
<p>Förebyggande insatser</p>
<p>Ett beslut om vård enligt LVU föregås ofta av frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen. Det kan t.ex. handla om öppna insatser som vård- eller behandlingsinsatser där barnet fortfarande bor kvar i det egna hemmet. Liksom när det gäller andra åtgärder är grundtanken att sådana insatser ger bäst genomslag om de ges i samförstånd med föräldrarna och barnet eller den unge.</p>
<p>I dag finns också möjlighet att, utan samtycke, besluta om vissa förebyggande öppna insatser enligt 22 § LVU, om den unge på grund av sitt eget beteende kan antas behöva vård enligt LVU om beteendet fortsätter och insatsen som den unge behöver inte kan ges med samtycke. Det rör beslut om att den unge ska hålla regelbunden kontakt med en särskilt kvalificerad kontaktperson eller att den unge ska delta i behandling i öppna former inom socialtjänsten. Beslutet kan överklagas och ska omprövas minst var sjätte månad. Bestämmelsen används i liten utsträckning. Barnskyddsutredningen gjorde en övergripande analys av orsakerna och konstaterar att det finns flera orsaker till detta, bl.a. att kunskapen om bestämmelsen och dess til-lämpning är bristfällig och att sanktioner saknas om den en-skilde inte genomför insatserna. Barnskyddsutredningen menar att det finns skäl att se över bestämmelserna i LVU om förebyggande insatser på grund av den unges beteende ytterligare. Regeringen instämmer i den bedömningen. Utredaren ska således analysera behovet av ändrade regler för de insatser som tar sikte på den unges beteende och som i dag kan beslutas enligt 22 § LVU utan den unges samtycke. I Norge och Danmark finns olika former av tvingande öppna insatser som utredaren i detta sammanhang bör studera närmare.</p>
<p>När det gäller öppna insatser på grund av misstänkta missförhållanden i hemmet finns inte motsvarande möjlighet att besluta om förebyggande öppna insatser utan samtycke. Barnskyddsutredningen, som övervägt frågan, menar att det inte finns skäl att införa någon sådan möjlighet och föreslår i stället andra ändringar som man anser fyller de behov som finns av regler till stärkt skydd för denna grupp av barn. Regeringen föreslår i den lagrådsremiss om stärkt stöd och skydd till barn och unga som överlämnades till Lagrådet den 14 juni 2012 att dessa ändringar ska genomföras. Några remissinstanser, bl.a. Barnombudsmannen och Rädda Barnen, menar att det dessutom finns ett behov av tvingande förebyggande in-satser även i de här situationerna. Även tidigare utredningar har kommit till den slutsatsen (se SOU 1998:3 och SOU 2000:77). Regeringen anser att det kan finnas skäl att överväga frågan ytterligare. Utredaren är därför fri att på nytt överväga frågan.</p>
<p>Översyn av den lagstiftning som gäller för vård enligt LVU vid de särskilda ungdomshemmen</p>
<p>För att den vård som bedrivs av Statens institutionsstyrelse vid de särskilda ungdomshemmen ska kunna genomföras på ett tryggt och säkert sätt har Statens institutionsstyrelse möjlighet att i vissa fall vidta tvångsåtgärder mot den unge, s.k. särskilda befogenheter. De unga som har placerats på de särskilda ungdomshemmen har ofta en komplex problembild med omfattande sociala och psykosociala problem. Det är inte ovanligt att de unga brister i insikt och motivation och därför kan ha svårt att fatta väl avvägda beslut och bedöma vad som är bäst för dem. De kan vara utåtagerande och därigenom riskera att skada sig själva, andra unga och personal.</p>
<p>De särskilda befogenheterna ska användas med omdöme och restriktivitet samt med respekt för barnets rättigheter och behov. De får enligt lagstiftningen endast användas om de står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om mindre ingripande åtgärder är tillräckliga ska sådana användas i stället. Det är viktigt att bestämmelser som ger Statens institutionsstyrelse rätt att tillgripa tvångsmedel är tydliga, konsekventa och väl avvägda så att de inte görs mer omfattande än vad som är nödvändigt. Samtidigt ska de tillgodose de behov som finns av säkerhet vid institutionerna, såväl för de unga som vårdas där som för personalen.</p>
<p>Regeringen anser att det är angeläget att se över bestämmelsernas utformning. Den nuvarande regleringen har kritiserats för att vara otydlig. Det har också framförts att det förekommer brister i tillämpningen. Det är av stor vikt för rättssäkerheten att beslut om att använda särskilda befogenheter motiveras, att den beslutet rör informeras om anledningen till beslutet och om möjligheten att överklaga det.</p>
<p>I uppdraget ingår att göra en övergripande översyn av de bestämmelser som gäller för Statens institutionsstyrelses verksamhet enligt LVU och att bedöma behovet av författningsändringar på området. Förslagen ska bidra till att stärka den enskildes rättssäkerhet samt till ökad tydlighet och förutsägbarhet. I detta ingår att studera bestämmelserna om de särskilda befogenheterna, bl.a. avskiljning, i syfte att tydligare ge uttryck för den restriktivitet som ska iakttas vid användningen. I denna del ska utredaren beakta de förslag som Statens institutionsstyrelse har lämnat till regeringen.</p>
<p>Utredaren ska föreslå följdändringar även i annan lagstiftning som avser Statens institutionsstyrelse verksamhet, t.ex. vård som bedrivs enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1998:603">(1998:603)</a> om verkställighet av sluten ungdomsvård och lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall, i den mån de är en konsekvens av eventuella ändringsförslag i LVU.</p>
<p>Samverkan och gränsdragning</p>
<p>För att barnet eller den unge ska få det skydd och stöd som han eller hon behöver måste flera olika aktörer vara involverade i arbetet, på olika nivåer och med olika ansvars-områden. Fungerande samverkan och ett tydligt uttryckt ansvar för olika aktörer är således av central betydelse i arbetet med att skydda och stödja barn och unga, inte minst för att så långt som möjligt förebygga behovet av tvångsingripanden. Utredaren ska mot denna bakgrund beakta frågor om samverkan och gränsdragning mellan socialtjänsten och andra relevanta verksamheter när det gäller stöd och skydd för barn och unga.</p>
<p>Utredaren ska se över bestämmelserna om samverkan inom den sociala barn- och ungdomsvården. I uppdraget ingår att analysera hur samverkan kan förbättras såväl på strategisk nivå som på individnivå, mellan de olika huvudmän som är involverade i arbetet för att stödja och skydda barn och unga.</p>
<p>På flera angränsande områden har man utvecklat olika former av samverkansmodeller både på strategisk och individuell nivå. Socialstyrelsen, Rikspolisstyrelsen och dåvarande Myndigheten för skolutveckling har gemensamt tagit fram en strategi för samverkan kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa (2007). Rikspolisstyrelsen har, i samverkan med Åklagarmyndigheten, Rättsmedicinalverket och Socialstyrelsen tagit fram gemensamma riktlinjer för samverkan inom ramen för barnahus (2010). Inom ramen för det pilotprojekt med sociala insatsgrupper som bedrivs inom ett uppdrag till Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen (2011) sker strukturerad samverkan på individnivå.</p>
<p>Ett tillfälle då samverkan är extra viktig är i samband med att barn och unga ska avsluta sin tid på institution, såväl när det gäller Statens institutionsstyrelses ungdomshem som andra hem för vård eller boende. Under tiden på institutionen kan barn och unga ha fått olika former av vård och behandling som, för att effekterna ska vara effektiva och långsiktiga, kan behöva fortsätta också efter institutionstiden. Samverkan mellan berörda aktörer, såsom föräldrar, skola, institutioner och socialtjänsten är i dessa fall av avgörande vikt. Utredaren ska således även pröva behovet av åtgärder för att utveckla samverkan i dessa delar.</p>
<p>Regeringen anser vidare att frågan om var gränsen går mellan familjehem och hem för vård eller boende är av intresse i detta sammanhang. I dag kan familjehem driva verksamhet som liknar den verksamhet som drivs av hem för vård eller boende utan tillstånd medan de som driver hem för vård eller boende behöver leva upp till ett antal krav som ställs för att få tillstånd. Även Barnskyddsutredningen har lyft denna fråga. Utredaren ska därför närmare analysera hur kraven på dessa verksamheter bör utformas för att ge förutsättningar för en god och säker vård.</p>
<p>Gränsdragningen mellan tvångsvård enligt LVU och LPT</p>
<p>En angelägen fråga i detta sammanhang, som berörts av bl.a. Barnpsykiatrikommittén (SOU 1998:31) och LVU-utredningen (SOU 2000:77), gäller gränsdragningen mellan LVU och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård, förkortad LPT. Högsta förvaltningsdomstolen har slagit fast (RÅ 2010 ref. 24) att ett beteende som enbart är att betrakta som ett symptom på en psykisk störning inte kan utgöra ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i 3 § LVU. Barn eller unga som lider av en psykisk störning får alltså inte enbart av det skälet bli föremål för vård enligt LVU. För att sådan vård ska bli aktuell krävs, i de s.k. beteendefallen, att personen i fråga missbrukar eller bedriver brottslig verksamhet eller uppvisar något annat socialt nedbrytande beteende. Gränsdragningen för vad som är att betrakta som ett socialt nedbrytande beteende som ligger utanför den psykiatriska problembilden är dock inte alltid lätt att göra. Det kan också vara så att barnet eller den unge varken uppfyller förutsättningarna för att beredas vård inom social-tjänsten på grund av sitt beteende eller uppfyller kravet på allvarlig psykisk störning enligt LPT, trots att han eller hon har ett stort vårdbehov. Utredaren ska därför se över hur gränsdragningen mellan LVU och LPT fungerar i praktiken och överväga behovet av åtgärder för att förtydliga ansvarsfördelningen inom området. I denna del ska utredaren beakta Psykiatrilagsutredningens förslag i betänkandet Psykiatrin och lagen - tvångsvård, straffansvar och samhällsskydd (SOU 2012:17) som kan få stor betydelse för gränsdragningen mellan LVU och LPT. Vidare ska utredaren analysera hur samverkan mellan berörda aktörer ska kunna utvecklas, med syfte att säkerställa att barn och unga får bästa möjliga vård och omsorg.</p>
<p>Övrigt</p>
<p>Utredaren ska även bedöma behovet av åtgärder, förutom förändringar i lagstiftningen, som kan bidra till kvalitetsutveckling av den sociala barn- och ungdomsvården, särskilt avseende tvångsvården. Det kan handla om ökad användning av bästa möjliga kunskap och metod- och kunskapsutveckling. Det är viktigt att kontinuerligt arbeta för att ny kunskap och erfarenheter på området kommer de verksamma till del. Utredaren ska därför även lämna förslag som bidrar till att sprida kunskap om och främja tillämpningen av nya bestämmelser med barns och ungas rättigheter som utgångspunkt hos kommunerna, familjehemmen, på Statens institutionssty-relses institutioner och andra hem för vård eller boende.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Författningsreglering</p>
<p>Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs.</p>
<p>Ekonomiska och andra konsekvenser</p>
<p>Om förslagen påverkar kostnader eller intäkter för staten, landsting, kommuner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredaren föreslå en finansiering, se 14 § kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Om betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra kon-sekvenser anges. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1244">(2007:1244)</a> om konsekvensutredning vid regelgivning, se 15 a § kommittéförordningen. I 14 kap. 2 § regeringsformen finns ett förtydligande av att principen om kommunalt självstyre gäller för all kommunal verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en propor-tionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i denna utredning påverkar den kommunala självstyrelsen ska utredaren särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen.</p>
<p>Arbetet ska präglas av ett jämställdhetsperspektiv. En barnkonsekvensanalys ska genomföras. Om individbaserad statistik används ska den presenteras och analyseras efter kön, om det inte finns särskilda skäl mot detta.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta för uppdragets genomförande relevant arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och berörda myndigheter. Utredaren ska under arbetet samråda med berörda myndigheter och andra för sammanhanget relevanta aktörer, t.ex. Statens institutionsstyrelse, Barnombudsmannen, Socialstyrelsen, Statens Skolverk, Rikspolisstyrelsen, Länsstyrelsen i Östergötland, Sveriges Kommuner och Landsting och andra organisationer samt med forskare. Information ska även inhämtas beträffande Riksdagens ombudsmäns tillsyn över vård enligt LVU. Utredaren ska även på lämpligt sätt inhämta synpunkter från barn och unga som är eller har varit föremål för insatser enligt LVU. Samråd och av-stämning ska ske med pågående utredningar som berör de frågeställningar som angivits i uppdraget, t.ex. utredningen Utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning (U 2011:08).</p>
<p>Det är viktigt att ta del av erfarenheter från andra länder. Utredaren bör därför inhämta kunskaper och goda exempel från andra länder, t.ex. de övriga nordiska länderna. Utredaren ska vidare beakta de synpunkter som framförts av internationella organ som granskar efterlevnaden av konventioner om mänskliga rättigheter, bl.a. FN:s barnrättskommitté.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 3 mars 2014.</p>
<p> (Socialdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:72/2012-06-20T12:00:00+01:002012-06-20T12:00:00+01:002012:72 Beslutsoförmögna personers ställning i hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst och forskningSocialdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2012</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska lämna förslag till en enkel och ändamålsenlig reglering avseende personer som på grund av att de är beslutsoförmögna helt eller delvis saknar möjlighet att fullt ut vara delaktiga eller på annat sätt utöva sitt självbestämmande i situationer då detta förutsätts inom hälso- och sjukvård, tandvård eller forskning. Syftet med regleringen ska vara att så långt möjligt säkerställa att personer som är beslutsoförmögna får den vård eller tandvård som behövs för att deras hälsa eller andra levnads-förhållanden ska kunna förbättras, eller för att förhindra en försämring, samtidigt som individens integritet och värdighet tillgodoses. En ny reglering ska också syfta till att möjliggöra att personer som är beslutsoförmögna ges bättre förutsättningar än i dag att medverka i forskning.</p>
<p>Utredaren ska bl.a.</p>
<p>- kartlägga i vilka situationer inom hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst och forskning som avser människor eller biologiskt material från människor som det finns behov av ytterligare lagstöd för beslut eller vidtagande av andra åtgärder som rör personer som är beslutsoförmögna,</p>
<p>- ta ställning till när, av vem och hur det ska avgöras när beslutsoförmåga föreligger,</p>
<p>- ta ställning till vem som ska fatta beslut för en enskild när beslutsoförmåga föreligger och hur denna befogenhet ska avgränsas,</p>
<p>- beakta behovet av att reglera ansvarsförhållanden och, om detta bedöms lämpligt, möjlighet till överklagande,</p>
<p>- beakta enskildas behov av integritet och rättssäkerhet, samtidigt som den föreslagna ordningen utifrån ett verksamhetsperspektiv inte får bli alltför komplicerad,</p>
<p>- om det bedöms lämpligt, föreslå en reglering inom ramen för nuvarande lagar inom hälso- och sjukvård, tandvård och forskning,</p>
<p>- beakta den roll och funktion anhöriga och personal i praktiken har i dag.</p>
<p>Utgångspunkten för den rättsliga regleringen ska vara den beslutsoförmögne personens möjligheter att få hälso- och sjukvård och tandvård samt medverka i forskning och inte ett tvång att underkasta sig detsamma. Det ska framgå av förslaget till rättslig reglering vilka åtgärder som får vidtas i syfte att säkerställa att den beslutsoförmögne får den vård eller behandling som han eller hon behöver, men den föreslagna regleringen ska således inte medge tvångsåtgärder.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 april 2014.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Rätten till integritet och självbestämmande</p>
<p>En grundläggande utgångspunkt vid all hälso- och sjukvård, tandvård och andra välfärdstjänster som ges till enskilda är respekten för varje människas integritet och självbestämmande. Denna utgångspunkt gäller även vid forskning som avser människor och biologiskt material från människor.</p>
<p>En individs förutsättningar för självbestämmande i frågor som rör vård-, stöd- och omsorgsinsatser samt forskning kan dock vara mer eller mindre begränsade. En persons förmåga att fatta beslut kan vara tillfälligt eller permanent nedsatt och graden av beslutsförmåga kan dessutom variera över tiden. Det är inte ovanligt att personer med nedsatt beslutsförmåga ställer sig ovilliga, eller direkt avvisande, till hjälpinsatser av olika slag, främst på grund av bristande förmåga att se till sitt eget bästa. Om en patient fysiskt motsätter sig en nödvändig vårdåtgärd kan en sådan vanligen inte genomföras. Det finns situationer där viss vård kan ges med tvång. Tvångsvård enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård utgör således ett exempel på ett avsteg från tidigare nämnda princip eftersom sådan vård innebär en inskränkning av den enskildes rätt att bestämma själv. På socialtjänstens område finns bestämmelser om vård utan samtycke i lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall och i lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. Vid tvångsvård har samhället ett särskilt stort ansvar för att se till att den som tvångsvårdas får ett värdigt bemötande och en optimal vård och att vården kringgärdas av regler som ger garantier för ett rättssäkert förfarande. Dock kan den som är föremål för tvångsvård som regel inte med tvång tvingas genomgå somatisk hälso- och sjukvård med stöd av nämnda lagar.</p>
<p>De lagar som reglerar hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst inklusive verksamhet enligt Lagen <a href="https://lagen.nu/1993:387">(1993:387)</a> om stöd till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, samt vissa lagar på forskningens område, förutsätter många gånger att en person har förmåga att själv ta initiativ, vara delaktig eller på annat sätt ge uttryck för sitt självbestämmande t.ex. genom att lämna samtycke till att vissa åtgärder vidtas. Det finns dock personer som inte har förmåga att utöva sitt självbestämmande. Svensk lagstiftning ger liten eller ingen vägledning om hur hälso- och sjukvårdpersonal, tandvårdspersonal eller anställda inom socialtjänsten ska gå till väga i situationer som kräver att personer ska lämna samtycke. Inom vården har det därför utvecklats en praxis där företrädare för verksamheten, om möjligt i samråd med patientens anhöriga, fattar beslut utifrån principen om den enskildes förmodade vilja (s.k. hypotetiskt samtycke), alternativt utifrån principen om patientens bästa. Inom socialtjänsten tillämpas ofta en liknande praxis. När det gäller samtycke till deltagande i forskning finns det flera situationer där angelägen forskning inte har varit möjlig att genomföra på grund av gällande reglering i bl.a. lagen <a href="https://lagen.nu/2003:460">(2003:460)</a> om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen) och läkemedelslagen <a href="https://lagen.nu/1992:859">(1992:859)</a>.</p>
<p>Bristen på ändamålsenlig rättslig reglering, alternativt den nuvarande rättsliga regleringens utformning, innebär bl.a. att personer som är beslutsoförmögna riskerar att gå miste om vård eller stödinsatser som de annars skulle kunnat få. Det finns även risk för att vård- eller stödinsatser ges utan att det finns tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Nuvarande reglering innebär också risk för att forskning som t.ex. avser personer med demenssjukdom eller klinisk prövning av nya behandlingsmetoder på personer med akut beslutsoförmåga inte kan genomföras, trots att forskningen kan vara viktig för att möjliggöra framtagandet av nya läkemedel som kan bota eller lindra sjukdomen. Att rättsläget är otillfredsställande har vid flera tillfällen påtalats av myndig-heter, företrädare för berörda professioner, patientorga-nisationer och enskilda medborgare.</p>
<p>Den grundläggande regleringen av fri- och rättigheter</p>
<p>Bestämmelser om fri- och rättigheter finns i 2 kap. regeringsformen. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp och mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Enligt 8 § samma kapitel slås ett skydd mot frihetsberövanden fast. Med påtvingat kroppsligt ingrepp avses i första hand våld mot människokroppen, men även läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccineringar och blodprovstagning samt liknande företeelser som går under beteckningen kroppsbesiktning anses omfattas av bestämmelsen. Undantag från skyddet mot kroppsliga ingrepp och frihetsberövanden kan endast föreskrivas i lag och då endast i syfte att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle (2 kap. 20-21 §§ regeringsformen). En begränsning av denna rättighet får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.</p>
<p>Enskildas grundläggande fri- och rättigheter regleras även i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon-ventionen). Enligt artikel 5 har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. I artikel 8 fastlås att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Det allmänna får inte inskränka åtnjutandet av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Europakonventionen gäller sedan 1995 som svensk lag. En lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen (2 kap. 19 § regeringsformen).</p>
<p>Inom ramen för det internationella samarbetet, bl.a. i FN och i Europarådet, finns ett antal instrument som förtydligar Sveriges åtaganden för personer med psykisk sjukdom och funktionsnedsättning. Också i detta sammanhang bör Europakonventionen nämnas, men även FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (1984), den europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (1987) liksom FN:s konvention om barnets rättigheter (1989). Sverige undertecknade vidare 2007 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin, förkortad biomedicinkonventionen, undertecknades av Sverige år 1997 men har inte ratificerats.</p>
<p>Ett hinder mot ratificering av biomedicinkonventionen är de krav som ställs avseende den rättsliga reglering som rör beslutsoförmögna. Till konventionen finns tilläggsprotokoll om kloning, transplantation och biomedicinsk forskning samt ett protokoll om genetisk testning för hälsoändamål. I protokollet om kloning förbjuds forskning som syftar till att skapa genetiskt identiska människor. Protokollet om biomedicinsk forskning gäller forskning som medför åtgärder på människor. I protokollet uppställs bl.a. regler om etikprövning och närmare bestämmelser om informerat samtycke. Sverige har undertecknat tilläggsprotokollen om kloning och om biomedicinsk forskning. Inget av protokollen har dock ratificerats av Sverige. Protokollet om genetisk testning har ännu inte trätt i kraft.</p>
<p>Ställföreträdarskap</p>
<p>För personer som helt saknar eller har nedsatt förmåga att hantera sina egna angelägenheter kan en god man eller förvaltare förordnas enligt 11 kap. föräldrabalken. Av 4 § framgår att om någon på grund av sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller liknande förhållande behöver hjälp med att bevaka sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person, ska rätten, om det behövs, besluta att anordna godmanskap för honom eller henne. Ett sådant beslut får inte meddelas utan samtycke av den för vilken godmanskap ska anordnas, om inte den enskildes tillstånd hindrar att hans eller hennes mening inhämtas. När det gäller förvaltare gäller att om någon som befinner sig i en sådan situation som anges i 4 § är ur stånd att vårda sig eller sin egendom, får rätten besluta att anordna förvaltarskap för honom eller henne. Förvaltarskap får dock inte anordnas, om det är tillräckligt att godmanskap anordnas eller att den enskilde på något annat, mindre ingripande sätt får hjälp (11 kap. 7 § föräldrabalken).</p>
<p>Hälso- och sjukvård och tandvård</p>
<p>Självbestämmande och frivillighet är grundläggande utgångspunkter för hälso- och sjukvården och tandvården. Hälso- och sjukvården ska enligt hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a>, förkortad HSL, bedrivas så att den uppfyller kraven på en god vård. Detta innebär att den särskilt ska bygga på bl.a. respekt för patientens självbestämmande och integritet. Vården och behandlingen ska så långt det är möjligt utformas och genomföras i samråd med patienten (2 a § HSL). I HSL finns även bestämmelser om patientens möjlighet att få information om t.ex. sitt hälsotillstånd samt om vilka metoder för undersökning, vård och behandling som finns (2 b § HSL). Ifall det finns olika behandlingsmetoder ska patienten under vissa förutsättningar få välja behandling (3 a § HSL). Dessa bestämmelser riktar sig till vårdgivare. Bestämmelser som i stora delar motsvarar nämnda bestämmelser i HSL, men som riktar sig till hälso- och sjukvårdspersonalen, finns i 6 kap. patientsäkerhetslagen <a href="https://lagen.nu/2010:659">(2010:659)</a>, förkortad PSL. Föreskrifterna i HSL gäller också vid psykiatrisk vård och tillämpas även när sådan vård ges med tvång enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård.</p>
<p>När det gäller tandvård finns bestämmelser i 3 § tandvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1985:25">(1985:25)</a> som i likhet med bestämmelserna i HSL slår fast att tandvården ska bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet. Vidare föreskrivs att vården och behandlingen så långt det är möjligt ska utformas och genomföras i samråd med patienten.</p>
<p>Personer som har nedsatt förmåga att själva ta ställning till vård eller behandling inom hälso- och sjukvården eller tandvården kan med gällande regler sällan få hjälp av en ställföreträdare (god man eller förvaltare) i beslutsfattandet. Reglerna om de gode männens och förvaltarnas befogenheter tillåter normalt inte ställningstaganden av det slaget. Vanligen vidtas åtgärder för sådana patienter med stöd av s.k. hypotetiska samtycken, dvs. samtycken som grundar sig på en bedömning av hur den enskilde skulle ha ställt sig till den angelägenhet som är i fråga, om den enskilde hade kunnat ta ställning.</p>
<p>Av betydelse är också att åtgärder utan samtycke kan vara tillåtna med stöd av nödbestämmelsen i 24 kap. 4 § brottsbalken, enligt vilken en gärning som någon begår i nöd utgör brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt är oförsvarlig. Nödbestämmelsen ska endast tillämpas i undantagsfall (prop. 1993/94:130 s. 35). Vård- eller behandlingsåtgärder torde inte kunna vidtas under en längre tid under åberopande av någon slags fortlöpande nöd.</p>
<p>Socialtjänst</p>
<p>Även inom socialtjänstens område förekommer att personer på grund av att de är beslutsoförmögna saknar möjlighet att vara delaktiga i, eller på annat sätt utöva sitt självbe-stämmande i situationer då detta krävs. Liksom på hälso- och sjukvårdsområdet gäller enligt 1 kap. 1 § tredje stycket socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a> att verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Av 3 kap. 5 § socialtjänstlagen följer vidare bl.a. att socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne.</p>
<p>Enligt 6 § lagen <a href="https://lagen.nu/1993:387">(1993:387)</a> om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, anges att verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges.</p>
<p>Forskning</p>
<p>När det gäller medicinsk forskning och läkemedelsprövning har den gällande ordningen orsakat stora problem. Principerna om hypotetiskt samtycke och tillåtna nödhandlingar kan knappast tillämpas när det gäller medicinsk forskning på personer som exempelvis på grund av akut medvetslöshet eller liknande förhållanden är oförmögna att ge samtycke till att delta som forsk-ningspersoner i ett forskningsprojekt. Resultatet kan bli dels att viktig forskning omöjliggörs, dels att patienten undandras den bästa behandlingen. När det gäller klinisk läkemedelsprövning har svårigheter uppstått i samband med de ändringar i läkemedelslagen <a href="https://lagen.nu/1992:859">(1992:859)</a> som trädde i kraft den 1 maj 2004 och som syftade till att genomföra EG-direktivet om kliniska prövningar av humanläkemedel 2001/20/EG. Enligt den då införda 13 b § läkemedelslagen ställs det ett absolut krav på samtycke för deltagande i en klinisk läkemedelsprövning. För vuxna personer som inte själva kan lämna samtycke t.ex. på grund av sjukdom gäller att samtycke ska lämnas av god man eller förvaltare samt från patientens närmaste anhöriga. Detta kan i praktiken inte tillämpas eftersom de flesta personer i Sverige med nedsatt beslutsförmåga inte har någon god man eller förvaltare utsedd. När det gäller kliniska prövningar på akut med-vetslösa personer då beslut om deltagande i prövningen måste ske i det närmaste omedelbart, finns ofta varken god man, förvaltare eller anhörig att tillgå.</p>
<p>I fråga om annan medicinsk forskning än klinisk läke-medelsprövning uppstod problem i samband med att lagen <a href="https://lagen.nu/2003:460">(2003:460)</a> om etikprövning av forskning som avser människor trädde i kraft den 1 januari 2004 (etikprövningslagen). Enligt 20 och 22 §§ i denna lag får forskning visserligen utföras utan samtycke, om sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller något annat liknande förhållande hos forskningspersonen hindrar att hans eller hennes mening inhämtas. Det krävs emellertid då alltid att samråd sker med forskningspersonens närmaste anhöriga samt med god man eller förvaltare om sådan finns. Något samtycke behövs inte, men forskningen får inte utföras om någon av dem som samråd har skett med motsätter sig utförandet. Samråd med de anhöriga är inte alltid praktiskt möjligt när det gäller akuta fall, då kanske beslut måste fattas praktiskt taget omedelbart. Särskilt när det är fråga om livshotande tillstånd kan det från etisk synpunkt vara tvivelaktigt att begära ett sådant samtycke. Etikprövningslagen ger enligt 22 § inte utrymme för att forskning som avser akut medvetslösa personer inleds utan samråd med patientens anhöriga trots att dess resultat skulle kunna vara till stor nytta såväl för den enskilde patienten som för utvecklingen av vård och behandling för en viss kategori av patienter.</p>
<p>I lagen <a href="https://lagen.nu/2002:297">(2002:297)</a> om biobanker i hälso- och sjukvården m.m., förkortad biobankslagen, finns det inte heller någon regel om samtycke för beslutsoförmögna. Detta leder till problem när det gäller hanteringen av vävnadsprover, eftersom lagen kräver att provgivarens samtycke inhämtas för vävnadsprover som samlas in och bevaras. Även beslutsoförmögna personer ska naturligtvis få tillgång till vård och behandling i samma utsträckning som andra. Vävnadsprover behöver alltså kunna bevaras även för beslutsoförmögna personers vård och behandling. Samtidigt är det viktigt att vävnadsprover från beslutsoförmögna kan komma i fråga för forskning. I dag kan den situationen uppstå att ett forskningsprojekt på prover från en kategori personer som är beslutsoförmögna inte kan komma till stånd. Detta påverkar utvecklingen av vård och behandling för dessa kategorier vilket ytterst drabbar patienterna.</p>
<p>I personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a>, förkortad PUL, finns bestämmelser om behandling av personuppgifter. För att behandla personuppgifter för forskningsändamål krävs enligt PUL att den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller att behandlingen är nödvändig för något av de ändamål som räknas upp i lagen. PUL anger vilka personuppgifter som är känsliga personuppgifter och att dessa får behandlas för forskningsändamål om behandlingen godkänts enligt etikprövningslagen. Den problematik som beskrivits när det gäller medicinsk forskning som innebär fysiska ingrepp på beslutsoförmögna personer kan uppstå även när det gäller annan forskning som använder känsliga personuppgifter.</p>
<p>Tidigare och pågående utredningar</p>
<p>Frågor om ställföreträdare för personer med bristande beslutsförmåga har utretts tidigare. Utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare presenterade år 2004 förslag till regleringar som innebar flera nya lagar och nya ställföreträdarinstitut (Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna, SOU 2004:112). Till förslagen som rör frågor om hälso- och sjukvård hör bl.a. förslag om allmänna regler om möjlighet att utse en s.k. framtidsfullmäktig eller vårdombud med befogenhet att ta ställning till frågor på hälso- och sjukvårdens område. Sådana ställföreträdare ska utses av den som har kvar sin beslutsförmåga och företräda huvudmannen för det fall att denne skulle förlora denna förmåga. Om inte en framtidsfullmäktig eller ett vårdombud har utsetts, ska patienten enligt förslaget representeras av en anhörig enligt en viss turordning. Patienten ska själv i förväg kunna avböja att vissa anhöriga företräder honom. Om en framtidsfullmäktig, ett vårdombud eller anhöriga inte ska eller kan representera den beslutsinkompetente patienten ska en god man förordnas. Betänkandet har remissbehandlats. Remissutfallet var något blandat. Medan remissinstanserna allmänt ställde sig bakom den problembeskrivning och de analyser som hade gjorts i utredningen, ansågs från många håll att den föreslagna ordningen riskerade att bli alltför komplicerad, särskilt då snabba beslut måste fattas, såsom exempelvis kan vara fallet i hälso- och sjukvård, tandvård och forskning.</p>
<p>Utredningens förslag om generella framtidsfullmakter bereds för närvarande i Justitiedepartementet.</p>
<p>Även andra utredningar har lämnat förslag som berör de frågor som i enlighet med detta kommittédirektiv ska bli föremål för utredning. I betänkandet Regler för skydd och säkerhet inom demensvården (SOU 2006:110) lämnas förslag om tvångs- och begränsningsåtgärder inom vård och omsorg. I betänkandet föreslås en ny lag om tvångs- och begränsningsåtgärder inom socialtjänsten i vissa fall. Den lagen ska enligt förslaget omfatta personer som på grund av demenssjukdom saknar förmåga att lämna ett grundat ställningstagande till den tvångs- eller begränsningsåtgärd som bedöms nödvändig för en ändamålsenlig och säker omsorg. Den ska tillämpas i de fall personen beviljats vissa former av bistånd respektive insatser enligt socialtjänstlagen och LSS. Förslagen i betänkandet Regler för skydd och säkerhet inom demensvården (SOU 2006:110) bereds för närvarande i Socialdepartementet.</p>
<p>Vävnadsprover bevaras i biobanker. Centrala bestämmelser om biobanker finns i biobankslagen. Biobankslagen innehåller inte någon bestämmelse som reglerar frågan om bevarande av vävnadsprover från personer som på grund av sjukdom, psykisk störning eller något annat liknande förhållande saknar förmåga att ge uttryck för sin mening. År 2008 tillsattes en utredning med uppdrag att se över den nuvarande biobankslagen. Utredningen presenterade sina förslag i november 2010 i betänkandet En ny biobankslag (SOU 2010:81). I betänkandet konstateras bl.a. att det i svensk rätt inte finns någon ordning för ställföreträdarskap för beslutsoförmögna som är lämplig att använda för biobankslagen. I betänkandet föreslås bl.a. en differentiering av reglerna för samtycke i biobankslagen. Till skillnad från nu gällande ordning, som innebär att provgivaren måste samtycka till insamling och bevarande av vävnadsprover för alla typer av prover, föreslår utredningen att ett vävnadsprov ska få samlas in och bevaras i en biobank även om provgivaren på grund av sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller något annat liknande förhållande inte kan ta ställning till frågan (är beslutsoförmögen). Ett sådant prov ska få användas för provgivarens vård och behandling, för kvalitetssäkring och utvecklingsarbete inom ramen för hälso- och sjukvårdsverksamhet samt för utbildning som bedrivs i anslutning till hälso- och sjukvård. Vidare ska vävnadsprover få bevaras för att senare kunna användas för forskning. Förslagen i betänkandet bereds i Socialdepartementet.</p>
<p>Psykiatrilagsutredningen (S 2008:09), som haft till uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna i lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1129">(1991:1129)</a> om rättspsykiatrisk vård och lämna förslag till en ny lagstiftning på området, överlämnade i april 2012 slutbetänkandet Psykiatrin och lagen (SOU 2012:17) till regeringen.</p>
<p>Det pågår även utredningar vars uppdrag berör eller har betydelse för personer med nedsatt beslutskompetens. Till dessa utredningar hör Utredningen om rätt information i vård och omsorg (dir. 2011:111), Patientmaktsutredningen (dir. 2011:25) och utredningen Bättre förutsättningar för gode män och förvaltare (dir. 2012:16).</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Uppdraget att kartlägga i vilka situationer behovet av lagstöd aktualiseras</p>
<p>Tidigare statliga utredningar har analyserat behovet av ett rättsligt reglerat ställföreträdarskap inom olika samhällsområden för personer som är beslutsoförmögna. Även olika former av fullmakter och direktiv som kan upprättas i förväg har diskuterats och föreslagits.</p>
<p>Tidigare utredningsförslag är mycket omfattande och in-rymmer en rad etiskt och juridiskt komplexa frågor. De förslag som rör hälso- och sjukvården skulle innebära ett tidskrävande och komplicerat förfarande med utseende av ställföreträdare enligt en viss ordning, som svårligen kan möta verksamhetens behov av praktiska och tillämpbara lösningar, exempelvis i akuta situationer. Utredningarna har i sina kartläggningar främst berört rättsläget och juridiska aspekter på dessa frågor. Det behövs därför ytterligare kartläggning av i vilka situationer inom hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst och forskning som det finns behov av att få till stånd praktiska och tillämpbara lösningar på samtyckes- och informationsfrågor när personer är beslutsoförmögna.</p>
<p>Utredaren ska därför</p>
<p>- kartlägga i vilka situationer inom hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst och forskning som avser människor och biologiskt material från människor som det finns behov av ytterligare lagstöd för beslut eller vidtagande av andra åtgärder som rör personer som är beslutsoförmögna,</p>
<p>- beskriva vilka principer och överväganden som ligger till grund för beslutsfattande och vidtagande av andra åtgärder i dag, hur eventuell praxis är utformad samt om och hur denna praxis uttrycks i rekommendationer eller liknande,</p>
<p>- analysera hur nuvarande ordning påverkar den enskildes integritet och rättssäkerhet,</p>
<p>- analysera konsekvenserna av att beslut och andra åt-gärder inte vidtas på grund av att det saknas ändamålsenlig rättslig reglering.</p>
<p>Uppdraget att föreslå en enkel och ändamålsenlig reglering</p>
<p>Utredaren ska lämna förslag till en enkel och ändamålsenlig reglering avseende personer som på grund av att de är beslutsoförmögna helt eller delvis saknar möjlighet att fullt ut vara delaktiga eller på annat sätt utöva sitt själv-bestämmande i situationer då detta förutsätts för att kunna erbjuda hälso- och sjukvård, tandvård eller medverka i forskning som avser människor och biologiskt material från människor. Syftet med regleringen när det gäller hälso- och sjukvård och tandvård ska vara att så långt möjligt säkerställa att beslutsoförmögna personer får den vård och tandvård som behövs för att deras hälsa eller andra levnadsförhållanden ska kunna förbättras eller för att för-hindra en försämring, samtidigt som individens integritet och värdighet tillgodoses. En ny reglering ska också syfta till att möjliggöra att personer med nedsatt beslutsförmåga kan medverka i forskning. Detta är särskilt angeläget när det gäller forskning på personer med akut nedsatt beslutsoförmåga, då hinder mot forskning på denna kategori patienter kan innebära att de inte får tillgång till nya vård- och behandlingsmetoder.</p>
<p>När det gäller beslut inom socialtjänsten, inklusive verk-samhet enligt LSS, ska utredaren särskilt beakta befintlig lagstiftning samt pågående lagstiftningsarbete och göra en övergripande bedömning av behovet av ytterligare reglering inom dessa områden. Utredaren ska dock endast lämna förslag som omfattar dessa områden om det bedöms finnas synnerliga skäl för att få till stånd ytterligare reglering.</p>
<p>Utredaren ska lämna fullständiga författningsförslag. Om även andra åtgärder behövs för att skapa förutsättningar för en ändamålsenligt hantering, ska sådana förslag lämnas. Vid utformandet av förslagen ska utredaren särskilt</p>
<p>- ta ställning till när, av vem och hur det ska avgöras när beslutsoförmåga föreligger,</p>
<p>- ta ställning till vem som ska fatta beslut för en enskild när beslutsoförmåga föreligger och hur denna befogenhet ska avgränsas,</p>
<p>- beakta behovet av att reglera ansvarsförhållanden och, om detta bedöms lämpligt, möjlighet till överklagande,</p>
<p>- beakta enskildas behov av integritet och rättssäkerhet, samtidigt som den föreslagna ordningen utifrån ett verksamhetsperspektiv inte får bli alltför komplicerad,</p>
<p>- om det bedöms lämpligt, föreslå en reglering inom ramen för nuvarande lagar inom hälso- och sjukvård, tandvård och forskning,</p>
<p>- beakta den roll och funktion anhöriga och personal i praktiken har i dag.</p>
<p>Utgångspunkten för den rättsliga regleringen ska vara den beslutsoförmögne personens möjligheter att få hälso- och sjukvård och tandvård samt medverka i forskning och inte ett tvång att underkasta sig detsamma. Det ska framgå av förslaget till rättslig reglering vilka åtgärder som får vidtas i syfte att säkerställa att den beslutsoförmögne får den vård eller behandling som han eller hon behöver, men den föreslagna regleringen ska således inte medge tvångsåtgärder.</p>
<p>Utredaren ska beakta de krav som följer av Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin, förkortad biomedicinkonventionen, avseende frågan om beslutsoförmögna.</p>
<p>Huvudregeln är att underåriga personer redan har ställföreträdare i form av vårdnadshavare och förslagen bör därför inte omfatta dem. Utredaren ska dock överväga om det, av tydlighetsskäl, finns behov av att i den sektorspecifika lagstiftningen erinra om vad som gäller enligt föräldrabalken beträffande samtycke för underåriga.</p>
<p>Konsekvensbeskrivningar</p>
<p>Utredarens förslag kan komma att få konsekvenser för lands-ting, kommuner, privata vårdgivare och enskilda utförare som måste anpassa sina verksamheter och system efter reviderad eller ny lagstiftning. Utredaren ska således göra en ingående konsekvensanalys av sina förslag utifrån att förslagen genomförs respektive inte genomförs. I konsekvensbeskrivningen ska även ingå att granska förslagens konsekvenser för den personliga integriteten och för jämställdhet mellan kvinnor och män.</p>
<p>Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, landstingen, kommunerna eller enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen får samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, landstingen eller kommunerna ska utredaren föreslå en finansiering.</p>
<p>Sedan den 1 januari 2011 finns det i 14 kap. 2 § regeringsformen ett förtydligande av principen om att kommunalt självstyre gäller för all kommunal verksamhet. I 14 kap. 3 § samma lag har en bestämmelse införts om att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i denna utrednings betänkande påverkar det kommunala självstyret ska utredaren särskilt redovisa dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen.</p>
<p>Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget</p>
<p>I för utredningen relevanta avseenden ska utredaren beakta tidigare utredningsförslag. Utredaren ska också ta del av relevanta lösningar i andra länder, däribland de nordiska länderna.</p>
<p>Utredaren ska följa den fortsatta beredningen av frågan om generella framtidsfullmakter.</p>
<p>Utredaren ska samråda med Utredningen om rätt information i vård och omsorg, Patientmaktsutredningen, utredningen Bättre förutsättningar för gode män och förvaltare, Centrala etikprövningsnämnden, Vetenskapsrådet, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen, Datainspektionen, Statens medicinsk-etiska råd, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenska Läkaresällskapet, Svenskt Demenscentrum, Nationellt kompetenscentrum Anhöriga, Nationell samverkan för psykisk hälsa (NSPH) och Handikappförbunden.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 1 april 2014.</p>
<p> (Socialdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:88/2010-09-09T12:00:00+01:002010-09-09T12:00:00+01:002010:88 Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av den psykiatriska tvångsvårdslags tiftningen (S 2008:09)Socialdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 9 september 2010</p>
<p>Förlängd tid för uppdraget</p>
<p>Med stöd av regeringens bemyndigande den 10 juli 2008 tillkallade chefen för Socialdepartementet en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1129">(1991:1129)</a> om rättspsykiatrisk vård samt lämna förslag till ny lagstiftning på området (dir. 2008:93). En utgångspunkt för utredarens arbete ska vara att göra lagstiftningen så pedagogisk och lättillgänglig som möjligt och dessutom anpassad till de etiska, medicinska och juridiska krav som bör ställas i samband med tvångsomhändertagande av personer med psykisk sjukdom.</p>
<p>Regeringen beslutade den 8 oktober 2009 att förlänga utredningstiden till den 30 april 2011 (dir. 2009:93).</p>
<p>Regeringen beslutar att utredningens uppdrag ska förlängas på så sätt att redovisning ska ske senast den 15 december 2011.</p>
<p>(Socialdepartementet)</p>
<p></p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2009:93/2009-10-08T12:00:00+01:002009-10-08T12:00:00+01:002009:93 Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av den psykiatriska tvångsvårdslags tiftningen (S 2008:09)Socialdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 oktober 2009</p>
<p>Sammanfattning av tilläggsuppdraget</p>
<p>Psykiatrilagsutredningen (S 2008:09) ska, utöver uppdrag som givits i tidigare direktiv, överväga vilka regler som bör gälla i fråga om en intagen som har förts över från en anstalt eller ett häkte till en vårdinrättning eller en undersökningsenhet för frivillig psykiatrisk vård eller rättspsykiatrisk undersökning, uppmärksamma barn som vårdas inom den psykiatriska tvångsvården samt redogöra för de följder som utredningens förslag har på hälso- och sjukvård och socialtjäst ur ett patient- och brukarperspektiv samt ur ett organisatoriskt perspektiv.</p>
<p>Dessutom förlängs utredningstiden. Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2011.</p>
<h2 id="nuvarande">Utredningens nuvarande uppdrag</h2>
<p>Med stöd av regeringens direktiv den 10 juli 2008 tillkallade chefen för Socialdepartementet en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1129">(1991:1129)</a> om rättspsykiatrisk vård samt lämna förslag till ny lagstiftning på området. Utredaren ska enligt direktiven göra lagstiftningen så pedagogisk och lättillgänglig som möjligt och dessutom anpassa den till de etiska, medicinska och juridiska krav som bör ställas i samband med tvångsomhändertagande av personer med psykisk sjukdom. Utredaren ska även utgå ifrån att en större reform med utgångspunkt i Psykansvarskommitténs förslag (SOU 2002:3) när det gäller psykiskt störda lagöverträdare kommer att genomföras. En ytterligare utgångspunkt för utredarens arbete är att staten ska ta över ansvaret för de kostnader inom den psykiatriska tvångsvården av psykiskt störda lagöverträdare som orsakas av kraven på samhällsskydd. Bland de frågor som utredaren särskilt ska behandla ingår om de tvångsåtgärder som i dag får vidtas är adekvata eller om det behövs förändringar.</p>
<p>Tilläggsuppdraget</p>
<p>Tvångsvårdslagstiftningens tillämplighet i fråga om intagen i anstalt eller häkte</p>
<p>Enligt kriminalvårdslagstiftningen kan den som är intagen i anstalt och häkte under vissa förutsättningar föras över till en sådan sjukvårdsinrättning eller undersökningsenhet som avses i 6 § lagen om rättspsykiatrisk vård <a href="https://lagen.nu/1991:1129">(1991:1129)</a>, se 37 § lagen <a href="https://lagen.nu/1974:203">(1974:203)</a> om kriminalvård i anstalt och 26 § lagen <a href="https://lagen.nu/1976:371">(1976:371)</a> om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Vid frivillig psykiatrisk vård och rättspsykiatrisk undersökning, då tvångsvårdslagstiftningen inte är direkt tillämplig, anges att bestämmelserna i 18-24 §§ lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård samt vissa bestämmelser i 8 § lagen om rättspsykiatrisk vård ska tillämpas. Regelverket, som infördes i samband med psykiatrireformen, har gett upphov till vissa tillämpningssvårigheter, inte minst vid de rättspsykiatriska undersökningsenheterna. Förslag om en annan ordning när det gäller den som är häktad har lämnats av Häktesutredningen i betänkandet Ny häkteslag (SOU 2006:17).</p>
<p>En konsekvens av att den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen ska tillämpas när en intagen har förts över från en anstalt eller ett häkte till en vårdinrättning eller en undersökningsenhet för psykiatrisk vård eller rättspsykiatrisk undersökning är att rätten att vidta tvångsåtgärder av ordnings- och säkerhetsskäl är mer begränsade än om den intagne hade varit kvar i anstalten eller häktet. För att tillgodose behovet av adekvata tvångsåtgärder finns det skäl att utredaren särskilt överväger vilka regler som bör gälla i fråga om en intagen som har förts över från en anstalt eller ett häkte till en vårdinrättning eller en undersökningsenhet för frivillig psykiatrisk vård eller rättspsykiatrisk undersökning.</p>
<p>Barn som vårdas inom psykiatrisk tvångsvård</p>
<p>Enligt utredningens direktiv från den 10 juli 2008 ska utredaren ha ett anhörig- och barnperspektiv i sitt arbete. Detta avser i första hand att uppmärksamma exempelvis de behov av stöd i olika former som barn och andra anhöriga till personer som tvångsvårdas efterfrågar och behöver. Utöver detta ska utredaren i sitt arbete också uppmärksamma de barn, om än ett fåtal, som vårdas inom den psykiatriska tvångsvården. Exempelvis ska utredaren se över förekomst, eventuella risker och lämplighet med att barn och vuxna ibland tvångsvårdas på samma psykiatriska avdelningar. Utredaren ska, inför sina överväganden, ta hänsyn till barns egna erfarenheter och synpunkter på dessa områden.</p>
<p>Förslagens konsekvenser för hälso- och sjukvård och socialtjänst</p>
<p>Hälso- och sjukvård som ges inom tvångs- och rättspsykiatrin regleras i huvudsak av hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a>. Utöver det finns kompletterande föreskrifter i tvångsvårdslagstiftningen rörande tvångsåtgärder. Utredaren ska i sin konsekvensbeskrivning utförligt beskriva konsekvenser av utredningens förslag för hälso- och sjukvård samt socialtjänst i ett patient- och brukarperspektiv. I den mån utredarens förslag har organisatoriska konsekvenser för hälso- och sjukvården eller socialtjänst ska även en beskrivning av dessa ingå i konsekvensbeskrivningen.</p>
<p>Redovisning</p>
<p>Enligt tidigare direktiv från den 10 juli 2008 skulle uppdraget redovisas slutligt senast den 1 juni 2010. Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 30 april 2011.</p>
<p> (Socialdepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2009:14/2009-03-12T12:00:00+01:002009-03-12T12:00:00+01:002009:14 Transporter av frihetsberövade personerJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 12 mars 2009</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska göra en översyn av verksamheten med transporter av frihetsberövade personer. Utredaren ska undersöka om transportverksamheten är ändamålsenligt utformad eller om den bör vara organiserad på ett annat sätt. I uppdraget ingår också att utarbeta ett förslag till en reformerad rättslig reglering och lämna förslag som medför att verksamheten som helhet kan bedrivas mer effektivt. Syftet är att åstadkomma en tydlig och heltäckande reglering som skapar förutsättningar för en rättssäker och effektiv transportverksamhet.</p>
<p>Utredaren ska lämna förslag till de organisationsförändringar som utredaren bedömer vara nödvändiga och redovisa fullständiga författningsförslag. De höga krav på rättssäkerhet som måste ställas på en lagstiftning av detta slag ska särskilt beaktas.</p>
<p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 2010.</p>
<p>Kriminalvårdens transporttjänst</p>
<p>Personal inom Kriminalvården transporterar dagligen personer som är placerade hos den egna myndigheten. Kriminalvården utför också transporter av personer åt andra myndigheter. Det kan exempelvis gälla personer som är placerade på olika vårdinrättningar eller personer som ska transporteras till eller från Sverige. En transport som Kriminalvården utför för en annan myndighets räkning föregås ofta av att den myndighet som har ansvaret för personen ansöker om handräckning hos polisen. För det ändamålet finns i olika författningar bestämmelser som innebär att en polismyndighet i en sådan situation har skyldighet att lämna biträde åt myndigheten när en begäran om handräckning görs. Det förekommer att den aktuella polismyndigheten i ett sådant fall överlämnar verkställigheten av handräckningsbeslutet till Kriminalvården, som genomför transporten. Kriminalvården transporterar även personer från eller till polisarrester.</p>
<p>Transporter inom kriminalvården utförs antingen av de enskilda verksamhetsställena, dvs. enskilda anstalter och häkten, eller av transporttjänsten. Transporttjänsten är en del av Kriminalvården. Administrationen och ledningen är placerad vid Kriminalvårdens huvudkontor i Norrköping och planeringsfunktionen finns i Arvidsjaur. Varje år genomför transporttjänstens drygt 300 anställda transportförare ca 45 000 transporter.</p>
<p>Arbetet med transporter inom kriminalvården är i praktiken oftast uppdelat så att de enskilda verksamhetsställena utför de kortare inrikestransporterna, t.ex. för inställelse till domstol eller sjukhusbesök för personer som är inskrivna vid anstalter eller häkten. Transporttjänsten planerar och utför längre inrikestransporter och utrikestransporter.</p>
<p>Någon särskild lag eller förordning om transporter av personer som är föremål för kriminalvård finns inte. Däremot är de bestämmelser som generellt reglerar kriminalvården och behandlingen av intagna inom kriminalvården, åtminstone i vissa delar, tillämpliga på de transporter som utförs. Det rör sig framför allt om lagen <a href="https://lagen.nu/1974:203">(1974:203)</a> om kriminalvård i anstalt, förordningen <a href="https://lagen.nu/1974:248">(1974:248)</a> om kriminalvård i anstalt, lagen <a href="https://lagen.nu/1976:376">(1976:376)</a> om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. I dessa författningar finns också några bestämmelser som direkt tar sikte på transporter. Enligt 6 § första stycket förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1172">(2007:1172)</a> med instruktion för Kriminalvården får Kriminalvården bistå andra myndigheter med inrikes- och utrikestransporter av personer som är berövade friheten.</p>
<p>Transportverksamheten är förhållandevis detaljerat reglerad i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om transportverksamhet m.m. (KVFS 2006:11). När det gäller inrikestransporter framgår det av 2 och 3 §§ i dessa föreskrifter vilka transporter som transporttjänsten utför.</p>
<p>Uppdraget att se över transportverksamhetens organisation</p>
<p>Är transportverksamheten ändamålsenligt organiserad?</p>
<p>År 1991 fick Riksrevisionsverket (RRV) i uppdrag av regeringen att göra en översyn av kriminalvårdens transportorganisation. RRV fann i sin granskning problem bl.a. i fråga om ansvarsfördelningen mellan kriminalvården och andra myndigheter. Detta hängde samman med att verksamhets- och kostnadsansvaret var delat, vilket medförde bristande kostnadseffektivitet. Detta gällde enligt RRV bl.a. transporter som skedde med stöd av den dåvarande utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/1989:529">(1989:529)</a>. RRV ansåg att det borde övervägas om kriminalvården fortsättningsvis skulle utföra transporter åt andra myndigheter.</p>
<p>Regeringen uppdrog den 25 maj 2002 åt Statskontoret att granska delar av kriminalvårdens verksamhet samt lämna förslag till effektivisering av verksamheten. De delar som omfattades av Statskontorets granskning var fängelserna samt den dåvarande myndigheten Transporttjänsten. I rapporten Effektivitetsgranskning av kriminalvården <a href="https://lagen.nu/2003:20">(2003:20)</a> skrev Statskontoret att den analys som genomförts av myndigheten Transporttjänsten visar att den dåvarande ordningen i allt väsentligt var ändamålsenlig. Transporttjänsten borde, enligt Statskontorets bedömning, fortsättningsvis vara en egen myndighet under Kriminalvårdsstyrelsen. Som skäl för detta anförde Statskontoret att det förhållandet att Transporttjänsten har externa uppdragsgivare motiverar en särställning. Statskontoret fann inte motiv för att ompröva eller i väsentlig grad ifrågasätta den uppgifts- och ansvarsfördelning som då gällde för Transporttjänsten i förhållande till övriga myndigheter inom kriminalvården samt till externa myndigheter. Transporttjänsten borde, enligt Statskontoret, hållas samman inom en och samma organisation, under förutsättning att ett lagstöd för verksamheten skapades. Sedan den 1 januari 2006 är Kriminalvården dock en myndighet och transporttjänsten är en del av myndigheten. I propositionen som föregick enmyndighetsreformen ansåg regeringen att det kan finnas anledning att i framtiden överväga hur transporttjänsten bör vara organiserad för att uppnå optimal effektivitet (prop. 2004/05:176 s. 54). Det finns alltså ett behov av att överväga om transportverksamheten är ändamålsenligt organiserad.</p>
<p>Utredaren ska * studera och beskriva vilka lösningar andra med Sverige jämförbara länder har valt när det gäller transporter av frihetsberövade personer, * ta ställning till om transportverksamheten bör vara organiserad på ett annat sätt, * lämna förslag som medför att transportverksamheten kan bedrivas mer effektivt, * lämna förslag till de organisationsförändringar som bedöms som nödvändiga, och * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Ska Kriminalvården utföra transporter åt andra myndigheter?</p>
<p>Kriminalvården transporterar personer åt andra myndigheter, efter överlämnande av handräckningsbeslut från polismyndigheten. Riksdagens ombudsmän (JO) har, i ett ärende angående handläggningen av ett handräckningsuppdrag enligt då gällande lagen om beredande av psykiatrisk vård i vissa fall (JO 1988/89 s. 194) ifrågasatt om transport av sjuka människor överhuvudtaget hör hemma inom den nuvarande ordningen med transporter genom kriminalvårdens transportorganisation.</p>
<p>Utredaren ska därför * överväga om Kriminalvården ska utföra transporter åt andra myndigheter på det sätt som för närvarande sker eller om någon annan myndighet bör utföra dessa transporter, * analysera vilka konsekvenser en förändring skulle föra med sig för de myndigheter som anlitar Kriminalvården för transporter, och * utarbeta nödvändiga författningsförlag.</p>
<p>Kostnadsansvaret för transporterna</p>
<p>Kriminalvården har kostnadsansvaret för både transporter inom kriminalvårdens egentliga verksamhetsområde och i fråga om de transporter som utförs åt andra samhällsorgan. Oavsett vilken organisatorisk lösning som väljs bör det övervägas om den som beställer en transport också ska få betala kostnaden för genomförandet av transporten. Därmed skulle det finnas ett egenintresse hos beställaren att inte överutnyttja denna service.</p>
<p>Utredaren ska * analysera kostnadsutvecklingen och kostnadseffektiviteten i dagens transportverksamhet, * föreslå hur kostnadseffektiviteten kan öka samt vilka finansieringsprinciper som ska tillämpas, * väga för- och nackdelar ur ett verksamhets- och ekonomistyrningsperspektiv, och * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Uppdraget att reformera den rättsliga regleringen</p>
<p>Polisens möjlighet att överlämna verkställighet av handräckningsbeslut till Kriminalvården</p>
<p>Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande. Av 2 kap. 12 § RF framgår att en begränsning av detta skydd får göras endast genom lag och under vissa närmare angivna förutsättningar. Enligt artikel 5 i Europakonventionen måste varje frihetsberövande ha stöd i lag och falla inom någon av de kategorier som uppräknas i artikel 5:1. I artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen finns bestämmelser om den personliga rörelsefriheten och under vilka förutsättningar inskränkningar i rörelsefriheten är tillåtna. Inskränkningarna måste vara föreskrivna i lag och uppfylla vissa andra närmare angivna förutsättningar.</p>
<p>I olika författningar som reglerar skilda former av tvångsvård finns bestämmelser som ger en polismyndighet rättsligt stöd för att besluta om handräckning och att verkställa denna. Det gäller lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga (43 §), lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall (45 §), lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård (47 § andra stycket), lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1129">(1991:1129)</a> om rättspsykiatrisk vård (27 §) och lagen <a href="https://lagen.nu/1998:603">(1998:603)</a> om verkställighet av sluten ungdomsvård (20 §). Bestämmelserna ger polismyndigheten, i vissa angivna situationer, rätt att verkställa handräckningen och därmed också befogenhet att använda tvång. Även i andra författningar finns det rättsligt stöd för polishandräckning, t.ex. i utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> och i lagen <a href="https://lagen.nu/1994:1809">(1994:1809)</a> om totalförsvarsplikt.</p>
<p>Det är relativt vanligt att en polismyndighet överlämnar verkställigheten av ett handräckningsbeslut, som innefattar transport av en person, till Kriminalvården. JO har i ett beslut ifrågasatt rätten för en polismyndighet att överlämna verkställigheten av ett handräckningsbeslut till Kriminalvårdens Transporttjänst och därmed också rätten för kriminalvårdspersonal att utöva våld och tvång efter ett sådant överlämnande (JO 2000/01 s. 95). JO anför att frågan om rätten för en polismyndighet att till Kriminalvårdens Transporttjänst överlämna verkställigheten av ett handräckningsbeslut avseende transport av en frihetsberövad person bör bli föremål för särskild reglering i lag.</p>
<p>Ibland utför Kriminalvården transport av en person som är berövad friheten och förvaras i en lokal som polisen har ansvaret för. Det kan gälla en person som är gripen eller anhållen och som förvaras i en polisarrest. Som huvudregel gäller att den myndighet som ansvarar för den lokal där den gripne, anhållne eller häktade befinner sig också ansvarar för transporterna av denne (jfr 16 § förordningen [1976:376] om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.). Om polisen har ansvaret för lokalen torde det som JO har anfört även gälla en situation då Kriminalvården ska verkställa en transport av en person från eller till en sådan lokal.</p>
<p>Utredaren ska * analysera behovet av ett utökat lagstöd för överlämnande av transporter mellan polisen och Kriminalvården och * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Kriminalvårdens möjlighet att begära handräckning av polisen</p>
<p>I ett annat beslut (dnr 2345-2005) har JO behandlat den situationen att Kriminalvården helt har överlämnat ett uppdrag att transportera en person som Kriminalvården ansvarar för till polisen. I beslutet påpekar JO att det torde krävas en särskild reglering i lag som möjliggör polishandräckning för att Kriminalvårdens Transporttjänst ska ha möjlighet att helt överlämna uppdrag om genomförande av transporter till polisen.</p>
<p>Utredaren ska * överväga ett utökat lagstöd för Kriminalvårdens möjlighet att begära handräckning av polisen och * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Överlämnande av avvisnings- eller utvisningsärenden</p>
<p>Enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> får Migrationsverket lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyndigheten, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet.</p>
<p>Under 2007 fattade Migrationsverket fler än 6 000 beslut om att lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende till polismyndigheten enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen. 3 261 beslut fattades på grund av att personen i fråga avvikit och 2 770 på grund av att det kunde antas att tvång skulle komma att behövas. Under 2007 fattades 3079 beslut i förvarsärenden. Det fattas alltså många beslut om överlämnande till polismyndigheten enligt 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen utan att personen i fråga är tagen i förvar. Enligt Migrationsverket är det transporttjänsten inom Kriminalvården som utför en stor del av transporterna i dessa ärenden.</p>
<p>Överlämnande av en transport från en polismyndighet till Kriminalvården får ske om det är fråga om en redan frihetsberövad person (jfr 6 § förordningen [2007:1172] med instruktion för Kriminalvården). Att det bör vara en förutsättning beror på att transporttjänsten inom Kriminalvården inte bör ha befogenhet att genomföra ett frihetsberövande av en person som inte redan är frihetsberövad.</p>
<p>Frågan om rätten för Kriminalvårdens personal att under transporter av avvisade och utvisade personer använda tvång har inte uppmärksammats i förarbetena till den aktuella bestämmelsen i utlänningslagen (jfr prop. 1997/98:173 s. 58 f.). Det finns således ett behov av att analysera frågan om transporter som sker med stöd av 12 kap. 14 § fjärde stycket utlänningslagen.</p>
<p>Utredaren ska * granska hur verkställighet av transporter sker då Migrationsverket lämnat över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyndigheten och överväga ytterligare lagreglering av dessa transporter samt * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete</p>
<p>Ett flertal olika författningar ligger till grund för polisens och Kriminalvårdens olika transporter till och från Sverige. Verkställigheten av sådana transporter innehåller ofta moment av både inrikes- och utrikestransporter. I de olika författningarna anges ibland att det är polismyndigheten som har ansvaret för verkställigheten av transporterna (jfr 20 § tredje stycket lagen [1957:668] om utlämning för brott). I andra fall har Kriminalvården det ansvaret (jfr 8 § lagen [1963:193] om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.). För vissa situationer är frågan oreglerad, antingen på så sätt att en reglering om vilken myndighet som ansvarar för verkställigheten saknas i författningen eller att den reglering som finns endast avser särskilda men inte samtliga situationer (jfr lagen [2000:562] om internationell rättslig hjälp i brottmål och förordningen [1982:306] med vissa bestämmelser om utlämning för brott). I vissa av de aktuella författningarna finns bestämmelser om transitering genom Sverige.</p>
<p>Det finns ett behov av att se över regleringen av transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete och överväga en heltäckande samt mer enhetlig och tydlig reglering.</p>
<p>Utredaren ska * göra en översyn av de författningar som reglerar tvångsvisa transporter till och från Sverige och ta ställning till om reglerna för transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete bör förändras i syfte att åstadkomma ett mer heltäckande och enhetligt regelverk, och * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter</p>
<p>Enligt 2 kap. 6 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. påtvingat kroppsligt ingrepp. Av 2 kap. 12 § RF framgår att begränsning av detta skydd som regel endast får ske genom lag och under vissa närmare angivna förutsättningar. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle och inte heller sträcka sig längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett begränsningen. Det ligger i sakens natur att den personal som ansvarar för en person som är frihetsberövad måste ha rätt att utöva visst tvång och i vissa fall även våld för att hindra den frihetsberövade från att t.ex. avvika.</p>
<p>Det finns inte några generella bestämmelser i kriminalvårdslagstiftningen som behandlar kriminalvårdspersonalens rätt att använda våld. Däremot omfattar bestämmelsen om laga befogenhet i 24 kap. 2 § brottsbalken bl.a. Kriminalvårdens personal. Enligt den bestämmelsen får våld, under vissa förutsättningar, brukas mot den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten. Bestämmelsen omfattar inte bara personer som är intagna i kriminalvårdsanstalt, häktade och anhållna utan också andra frihetsberövade, t.ex. personer som är föremål för olika typer av tvångsvård. Som regel torde även transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete omfattas. Våldet får brukas om personen rymmer eller sätter sig till motvärn med våld eller hot om våld eller på något annat sätt gör motstånd mot någon under vars uppsikt personen står. Tillämpningsområdet för 24 kap. 2 § brottsbalken utvidgas genom bestämmelsen i 24 kap. 5 § brottsbalken. Av denna paragraf följer att var och en som hjälper någon som, enligt bl.a. bestämmelsen om laga befogenhet har rätt att bruka våld, har samma rätt. En polisman har vidare enligt 10 § polislagen <a href="https://lagen.nu/1984:387">(1984:387)</a> befogenhet att i vissa fall använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd.</p>
<p>Stöd för att använda tvång finns i de ovan nämnda särskilda lagarna om tvångsvård. Exempelvis anges i 15 § lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga att en person som vistas i ett hem för särskilt noggrann tillsyn får hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården ska kunna genomföras. Vidare får rörelsefriheten inskränkas när det behövs med hänsyn till andra intagnas eller personalens säkerhet. Motsvarande gäller för en person som vårdas enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall och enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1998:603">(1998:603)</a> om verkställighet av sluten ungdomsvård. En person som vårdas enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård får enligt denna lag hindras att lämna vårdinrättningen och om andra åtgärder är otillräckliga får det tvång användas som är nödvändigt. Vidare får patienten kortvarigt hållas fastspänd om det finns en omedelbar fara för att han eller hon allvarligt skadar sig själv eller någon annan. Dessa bestämmelser gäller också för en person som genomgår rättspsykiatrisk vård, enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1129">(1991:1129)</a> om rättspsykiatrisk vård.</p>
<p>En utlänning som är tagen i förvar får enligt 11 kap. 6 § utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> hindras från att lämna förvarslokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att utlänningen tagits i förvar ska tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen.</p>
<p>En polismyndighets befogenhet att använda tvång mot en person som är föremål för handräckning enligt ovan nämnda lagar följer, enligt JO, av den bestämmelse i respektive lag som reglerar polismyndighetens skyldighet att lämna biträde. Dessa bestämmelser öppnar enligt sin ordalydelse inte någon möjlighet för någon annan myndighet än polismyndighet att lämna biträde. Det finns inte heller andra lagregler som uttryckligen ger Kriminalvården sådana befogenheter (jfr JO 2000/01 s. 95 angående handräckning enligt lagen [1991:1128] om psykiatrisk tvångsvård).</p>
<p>Kriminalvårdens personal, bl.a. personal inom transporttjänsten, har en viss rätt att använda tvång och våld inom den egna verksamheten. Det finns dock, bl.a. mot bakgrund av vad JO har uttalat, ett behov av att göra en översyn av kriminalvårdens rätt att använda tvång och våld i samband med transporter.</p>
<p>Utredaren ska * klarlägga befogenheten att använda våld och annat tvång under olika typer av transporter och bedöma om det finns ett behov av, och även lämpligheten av, att förändra dessa befogenheter och * utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p>
<p>Övriga frågor</p>
<p>Utöver de frågor som nämns kan det finnas andra närliggande frågor som aktualiseras under utredningsarbetets gång. Utredaren är fri att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som kan anses behövas.</p>
<p>Konsekvenser</p>
<p>Utredaren ska redovisa förslag till finansiering i de delar utredningens förslag innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna och redovisa förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt för jämställdhet mellan kvinnor och män. Om utredaren kommer med förslag rörande kostnadsansvaret för transporterna ska de kostnadsmässiga konsekvenserna för berörda myndigheter analyseras. Överväganden och förslag som rör barn ska ta sin utgångspunkt i konventionen om barnets rättigheter. Där det är relevant ska utredaren göra en analys av vilka konsekvenser förslagen får för barn.</p>
<h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska vid genomförandet av uppdraget samråda med berörda myndigheter och organisationer samt med Utredningen Kriminalvårdens effektivitet (Ju 2008:02) och utredningen om genomförande av EG:s direktiv om återvändande samt frågor om förvar (dir 2009:1).</p>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2010.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2009:1/2009-02-05T12:00:00+01:002009-02-05T12:00:00+01:002009:1 Genomförande av EG:s direktiv om återvändande samt frågor om förvarJustitiedepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 5 februari 2009</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2>
<p>En särskild utredare ska ta ställning till hur Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 24.12.2008, s. 98) ska genomföras i Sverige.</p>
<p>Uppdraget innefattar att undersöka hur utlänningslagstiftningen och övrig för direktivet relevant lagstiftning överensstämmer med direktivets bestämmelser. Utredaren ska ta ställning till behovet av författningsändringar och andra åtgärder och lägga fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga.</p>
<p>Utredaren ska även ta ställning till behovet av att genomföra bestämmelserna om tvångsmedel i rådets direktiv 2003/110/EG av den 25 november 2003 om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg (EUT L 321, 06.12.2003, s. 26) och hur dessa bestämmelser i så fall ska genomföras i Sverige.</p>
<p>Utredaren ska vidare med anledning av ovan nämnda direktiv och mot bakgrund av nuvarande praxis och rutiner, särskilt överväga om de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen är ändamålsenligt utformade. Om det är påkallat, ska utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder med anledning av dessa överväganden.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Nuvarande bestämmelser</p>
<p>De för uppdraget relevanta bestämmelserna som rör avvisning och utvisning samt bestämmelser om förvar och tvångsåtgärder finns huvudsakligen i utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a>.</p>
<p>Återvändandedirektivet</p>
<p>Den 9 december 2008 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Direktivet syftar till att fastställa gemensamma regler och tillvägagångssätt som ska tillämpas i medlemsstaterna vid återsändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i unionen. Direktivet omfattar bland annat bestämmelser om avvisning och utvisning, återreseförbud och förvar.</p>
<p>Transiteringsdirektivet</p>
<p>Den 25 november 2003 antog Europeiska unionens råd direktivet om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg. Direktivet genomfördes i svensk rätt den 1 december 2005 i lagen om transitering av tredjelandsmedborgare <a href="https://lagen.nu/2005:754">(2005:754)</a>. Direktivet syftar till att underlätta transitering av tredjelandsmedborgare som ska återsändas till hemlandet via en flygplats som ligger i en annan medlemsstat än den som har fattat beslutet om avvisning. Direktivet innehåller fakultativa bestämmelser om användning av tvångsmedel i samband med transitering. I artikel 5.3(a) anges att en medlemsstat i enlighet med sin nationella lagstiftning får placera och inkvartera en tredjelandsmedborgare i säkert förvar. I artikel 5.3(b) anges att en medlemsstat får utöva legitima medel för att förhindra eller avbryta en tredjelandsmedborgares eventuella försök att motsätta sig transiteringen.</p>
<p>Behovet av utredning</p>
<p>Återvändandedirektivet</p>
<p>Återvändandedirektivet ska vara genomfört i nationell rätt senast två år efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). Direktivet träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i EUT. Det ankommer på medlemsstaterna att införa lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. Svensk rätt överensstämmer i stora drag med direktivets bestämmelser. Det finns dock skillnader i vissa avseenden, bland annat när det gäller bestämmelserna om återreseförbud och förvar.</p>
<p>Direktivet om bistånd vid transitering</p>
<p>Transiteringsdirektivet föreskriver möjligheten att använda vissa tvångsmedel i samband med transitering, bland annat förvarstagande. Den möjlighet till förvarstagande som i dag finns i svensk rätt begränsas dock till de situationer som anges i 10 kap. utlänningslagen och omfattar inte de tredjelandsmedborgare som transiterar i enlighet med direktivet (jfr prop. 2004/05:168, s. 24).</p>
<p>Övriga förvarsfrågor</p>
<p>En utlänning som befinner sig i Sverige kan enligt utlänningslagen under vissa förutsättningar tas i förvar, t.ex. om utlänningens identitet är oklar, om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras, om det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning och det finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige (jfr 10 kap. 1 § utlänningslagen).</p>
<p>Mot bakgrund av att ett förvarstagande innebär ett stort ingrepp i den personliga integriteten och i den enskildes rörelsefrihet ska institutet endast användas om andra mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga. Den tid en utlänning är förvarstagen ska vara så kort som möjligt. Samtidigt som förvarsinstitutet ska användas med försiktighet är möjligheterna till förvarstagande ett viktigt instrument för att en välordnad verkställighetsprocess i avvisnings- och utvisningsärenden ska kunna upprätthållas.</p>
<p>Under år 2008 verkställde Migrationsverket cirka 2 000 beslut om förvar. De flesta förvarsbeslut omfattade personer som hade meddelats lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning. Den genomsnittliga vistelsetiden i förvar uppgick till ungefär 13 dagar. Under samma period registrerade Migrationsverket cirka 15 000 nya ärenden för vilka verkställbara beslut om avvisning eller utvisning förelåg. Omkring 5 000 utlänningar avvek efter det att lagakraftvunna avlägsnandebeslut hade meddelats och innan ärendena överlämnades till polisen. Utöver dessa avvek ett stort antal personer innan ett beslut om avvisning eller utvisning hade meddelats.</p>
<p>Redovisningen ovan väcker frågor kring hur ett välavvägt regelsystem bör vara utformat samt hur en god tillämpning av regelsystemet ska säkerställas. Det bör vara möjligt att finna en balans mellan de sinsemellan konkurrerande intressena att förvarsinstitutet ska användas med stor försiktighet och att avvisnings- och utvisningsbeslut ska kunna verkställas.</p>
<p>Vid tillämpningen av den processordning som infördes genom utlänningslagen <a href="https://lagen.nu/2005:716">(2005:716)</a> har frågan uppkommit vilken myndighet som under olika skeden i processen är ansvarig för förvarsfrågan. Ansvarsförhållandet kan behöva tydliggöras i de fall beslut om förvar och uppsikt har överklagats (jfr 10 kap. 13-16 §§ utlänningslagen). Det har även noterats oklarheter i lagstiftningen beträffande kravet på muntlig förhandling (jfr 10 kap. 12 § utlänningslagen), beräkningen av frister för ny prövning av förvarsfrågan efter överklagande (jfr 10 kap. 9 § utlänningslagen), möjligheten att överklaga beslut om uppsikt (jfr 14 kap. 1 § utlänningslagen) samt vilken myndighet som är klagandens motpart efter överklagande av förvarsfrågan i vissa fall (jfr 10 kap. 12 § utlänningslagen).</p>
<p>Förvarstagna utlänningar som utgör en säkerhetsrisk kan placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Bestämmelserna tillkom genom en reform som trädde i kraft den 1 oktober 1997. Tidigare placerades förvarstagna utlänningar regelmässigt i häkten och arrestlokaler. Tanken bakom reformen var att placeringar i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt skulle minska avsevärt och endast användas i undantagsfall (prop. 1996/97:25 s. 142 f. och prop. 1996/97:147 s. 21). Det är först efter det att en incident har inträffat som Migrationsverket kan genomföra en utredning för att utröna om en säkerhetsrisk föreligger som grund för avskiljande eller placering i häkte (jfr 11 kap. 7 § utlänningslagen).</p>
<p>De inrättningar som i dag finns tillgängliga för att verkställa beslut om förvar är inte optimala placeringsalternativ för förvarstagna utlänningar som på grund av sitt psykiska hälsotillstånd har behov av vård och stöd, men som inte är så sjuka att det kräver tvångsomhändertagande inom ramen för lagen om psykiatrisk tvångsvård <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a>. Det är dock möjligt att det kan finnas alternativa former för placering som bättre tillgodoser dessa personers behov.</p>
<p>En utlänning som döms till fängelse och utvisning avtjänar normalt straffet på kriminalvårdanstalt i Sverige. För det fall utvisningen inte verkställs i omedelbar anslutning till avtjänat straff, placeras en förvarstagen utlänning fortsättningsvis i anstalt, i Migrationsverkets förvarslokaler eller i häkte, ibland under lång tid efter det att straffet avtjänats. I en överenskommelse mellan Migrationsverket och Kriminalvårdsverket från juni 2001 fastslår myndigheterna att det i många fall är lämpligare att en utlänning som utvisats på grund av brott och som hålls i förvar i avvaktan på utresa stannar kvar i kriminalvårdsanstalt till dess verkställighet av utvisningen kan ske.</p>
<p>Sammanfattningsvis behövs det en övergripande analys av nuvarande lagstiftning och praxis för att utröna det samlade behovet av författningsändringar och andra åtgärder.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Återvändandedirektivet</p>
<p>Utredaren ska ta ställning till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt. I samtliga frågor som avser genomförandet av direktivet ska utredaren redogöra för svensk rätt på området och bedöma om denna står i överensstämmelse med direktivets bestämmelser. Utredningsuppdraget omfattar direktivets konsekvenser och behovet av eventuella regeländringar, inte bara med avseende på utlänningslagen och utlänningsförordningen utan också avseende andra relevanta författningar. Utredaren ska ta ställning till om det fordras författningsändringar eller andra åtgärder för direktivets genomförande i svensk rätt. Utredaren ska lägga fram förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som direktivet ger anledning till.</p>
<p>Direktivet om bistånd vid transitering</p>
<p>Utredaren ska undersöka behovet av att i svensk rätt införa den möjlighet till bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel i samband med transitering vid återsändande med flyg som medges av direktivet om bistånd vid transitering. Utredaren ska i de fall det bedöms nödvändigt lägga fram förslag till författningsändringar.</p>
<p>Övriga förvarsfrågor</p>
<p>Utredaren ska genomföra en övergripande analys av utlänningslagens bestämmelser om förvar.</p>
<p>I uppdraget ingår bland annat att undersöka om den nuvarande ordningen i fråga om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut om förvar är den mest effektiva och ändamålsenliga. I detta sammanhang ska utredaren även se över vilka uppgifter som bör åligga myndigheterna inom ramen för deras behörighet.</p>
<p>Utredaren ska analysera de oklarheter, avseende bland annat vilken myndighet som är ansvarig för förvarsfrågan efter ett överklagande (jfr 10 kap. 13-16 §§ utlänningslagen), som har noterats i samband med tillämpningen av den nya processordningen.</p>
<p>I syfte att stärka rättssäkerheten för den enskilde samt skyddet för den enskildes integritet och mot bakgrund av bestämmelserna i återvändandedirektivet ska utredaren även bedöma vilken längsta tidsgräns för hållande i förvar som bör införas i lag (jfr artikel 15 i återvändandedirektivet).</p>
<p>Utredaren ska även undersöka om den nuvarande regleringen, avseende i vilka fall beslut om avskiljande och placering i häkte kan meddelas, är ändamålsenlig och tillräckligt tydlig samt om lagstiftningen tillämpas som är avsett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall ska placeras i dessa lokaler. I detta sammanhang ska utredaren även bedöma om det är ändamålsenligt och förenligt med skyddet för den personliga integriteten att förvarstagna utlänningar, som dömts till fängelse och utvisning och har avtjänat sitt straff på anstalt i Sverige, i den omfattning som sker i dag ska vara placerade på anstalt till dess att utvisningsbeslutet verkställs.</p>
<p>Utredaren ska vidare se över behovet av särskilda placeringsalternativ, både inom befintliga förvarslokaler eller i andra inrättningar, för förvarstagna utlänningar med behov av vård och stöd samt, om det bedöms nödvändigt, föreslå formerna för dessa alternativ. Utredaren ska i detta sammanhang beakta de internationella konventioner som reglerar behandling av personer med psykisk sjukdom.</p>
<p>Om det under utredningens gång framkommer andra behov av åtgärder för att förbättra och effektivisera förvarsverksamheten ska sådana ändringar också föreslås. Förslag om förvarstagande av utlänningar i andra situationer än dem som i dag är möjliga får lämnas endast om det är särskilt påkallat. Sådana förslag ska föregås av noggranna överväganden vad avser proportionalitet och rättssäkerhet samt integritet för den enskilde, som kan befinna sig i en utsatt situation. Förslag som kan komma att innebära förvarstagande av barn i andra situationer än dem som i dag är möjliga ska inte lämnas annat än om förvarstagandet otvetydigt är för barnets bästa och att alla andra möjliga åtgärder i sammanhanget framstår som otillräckliga.</p>
<p>Mot bakgrund av den stora andelen utlänningar som avviker efter det att beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, ska utredaren, med utgångspunkt i ett fortsatt starkt skydd för den enskildes rättssäkerhet och integritet, beakta behovet av att effektivisera verkställighetsprocessen i avvisnings- och utvisningsärenden.</p>
<p>Utredaren ska i sitt arbete utgå från principen om barnets bästa, i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter och analysera vilka konsekvenser förslagen får för barn.</p>
<p>Uppräkningen ovan är inte uttömmande, utan endast en exemplifiering av områden där det finns ett utredningsbehov. Det behövs en övergripande analys av nuvarande lagstiftning och praxis för att utröna vilka författningsändringar och andra åtgärder som är nödvändiga. Utredaren ska lägga fram förslag på de författningsändringar och andra ytterligare åtgärder som analysen ger upphov till.</p>
<p>Konsekvenser av utredningens förslag</p>
<p>Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar ska göras enligt bestämmelserna 14-15a §§ i kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Om utredarens förslag medför ökade kostnader, ska förslag till finansiering redovisas.</p>
<p>Samråd med andra utredningar</p>
<p>Regeringen beslutade den 23 augusti 2007 om direktiv för en utredning (dir. 2007:119, Utvärdering av instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden). Den 13 december 2007 beslutade regeringen om direktiv för en utredning (dir. 2007:172, Översyn av mottagandet av asylsökande). Regeringen avser även att besluta om kommittédirektiv för en utredning om transporter av frihetsberövade personer.</p>
<p>Utredaren ska samråda med ovannämnda utredningar.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2009. I en delredovisning ska utredaren lägga fram förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som är obligatoriska för genomförande av återvändandedirektivet. Delbetänkandet ska lämnas till regeringen senast den 15 juni 2009.</p>
<p> (Justitiedepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:48/2008-04-24T12:00:00+01:002008-04-24T12:00:00+01:002008:48 Översyn av missbruks- och beroendevårdenSocialdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 24 april 2008</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren ska se över bestämmelserna i socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>, lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall, hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård när det gäller miss- bruks- och beroendevård samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till utvecklingen inom området. Målet ska vara en kunskapsbaserad missbruks- och beroendevård utifrån den enskildes behov. I uppdraget ingår att ta ställning till hur kommunernas och landstingens ansvar för missbruks- och beroendevården kan tydliggöras. Utredaren ska även överväga eventuella behov av förändringar i lagstiftningen och ansvarsfördelningen mellan de båda huvudmännen för att säkerställa att personer med missbruk eller beroende får de insatser som de behöver. Utredaren ska även se över hur ansvaret för tillnyktrings- verksamheter enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1976:516">(1976:516)</a> om omhändertagande av berusade personer m.m. bör organiseras för att säkerställa att den som omhändertagits får en adekvat tillsyn och omvårdnad. Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2010. Bakgrund Ansvaret för missbruks- och beroendevården vilar på flera huvudmän. Socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a> ger kommunerna huvudansvaret när det gäller missbruks- och beroendevård genom att ange att socialnämnden aktivt ska verka för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. Socialtjänsten ger också stöd till bl.a. boende, sysselsättning och försörjning. Landstingen har skyldighet att tillgodose behovet av medicinska och psykiatriska insatser så som bl.a. abstinensbehandling och läkemedelsassisterad behandling vid alkohol- och narkotika- missbruk. Detta sker vanligen vid beroendekliniker eller psy- kiatriska kliniker i enlighet med hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a>. Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvarar för den vård som ges utan den enskildes samtycke enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall samt vård av unga enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1990:52">(1990:52)</a> med särskilda bestämmelser om vård av unga. Även kriminalvården har en viktig uppgift då en stor del av de intagna har missbruksproblem. Länsstyrelserna utövar tillsyn och stödjer utvecklingsarbete när det gäller kom- munernas missbruksvård. Socialstyrelsen ansvarar för tillsynen över hälso- och sjukvården och har även ett övergripande an- svar för tillsyn av socialtjänsten och för den generella kun- skapsutvecklingen inom området. Missbruks- och beroendevårdens utveckling Antalet personer med tungt alkohol- eller narkotikamissbruk i Sverige beräknas uppgå till cirka 100 000. Alkoholmissbruket dominerar och bland dem med tungt missbruk utgör 75 procent män. Det beräknade antalet personer med tungt narkotikamiss- bruk uppgår till drygt 25 000. Bland personer med narkotika- missbruk är medelåldern lägre, knappt 40 år jämfört med drygt 50 år bland personer med alkoholmissbruk. Andelen kvinnor är högre bland personer med narkotikamissbruk och uppgår till 35 procent. En trend som kan ses i såväl Sverige som inter- nationellt är att blandmissbruket ökar. Det finns samband mellan tungt missbruk och social utslagning såsom hemlöshet, arbetslöshet och skuldsättning samt både fysisk och psykisk sjukdom. Personer som har alkohol- eller narkotikaproblem har en klart ökad risk för psykiska sjukdomar. Bruket av alkohol har ökat i Sverige och enligt Centralför- bundet för alkohol- och narkotikaupplysning har årskonsum- tionen under den senaste femårsperioden uppgått till cirka tio liter ren alkohol per person 15 år och äldre, vilket historiskt sett är en mycket hög nivå. Enligt den nationella folkhälsoenkäten 2006 hade 9 procent av kvinnorna och 17 procent av männen riskabla alkoholvanor. Missbruk är ett folkhälsoproblem som inte bara drabbar den missbrukande personen utan i hög grad även hans eller hennes familj. Barnen är särskilt utsatta. Att inte bara fokusera på den missbrukande personen, utan att även se och möta hans eller hennes barns och andra närståendes behov har stor betydelse för att skapa en helhetssyn på missbrukets konsekvenser. Miss- bruket har även samhälleliga konsekvenser i form av bland annat våld, brottslighet och sjukskrivningar. Missbruks- och beroendevård i förändring Under den senaste femårsperioden har antalet personer i den frivilliga dygnsvården minskat och antalet personer med öppen- vårdsinsatser ökat. Kunskapen om läkemedelsassisterad be- handling har ökat, men tillgången till sådan behandling är be- gränsad i vissa delar av landet. Många kommuner arbetar för att skapa en sammanhållen vårdkedja och insatserna utformas i högre utsträckning för att möta olika gruppers specifika behov. Samtidigt har personer med både missbruksproblem och psy- kisk sjukdom svårt att få sina vårdbehov tillgodosedda. Det- samma gäller våldsutsatta kvinnor med missbruk, unga personer med missbruk samt äldre personer med tungt missbruk. Aktuell forskning visar att socialt väletablerade personer med lindrigare missbruksproblem inte alltid nås av stöd- och vårdinsatser eller är tveksamma till att söka vård och att få av dem vänder sig till socialtjänsten för att få stöd. Stora resurser läggs däremot på en relativt liten grupp personer med omfattan- de sociala och psykiska problem, som återkommer gång på gång. Insatserna måste utgå från dokumenterad kunskap och klientens behov och önskemål snarare än att, vilket fortfarande är vanligt, styras av ideologi, ekonomi och "tradition". Behovet av en översyn av missbruks- och beroendevården Missbruks- och beroendevården är ett komplext område som befinner sig i ett intensivt utvecklingsskede. Kunskapsutveck- lingen på området ger förutsättningar för att åtgärder och insat- ser i allt högre utsträckning ska kunna ge faktiska och hållbara resultat. Samtidigt återstår mycket att göra. Ny kunskap om vård- och behandlingsformer, behoven av samverkan och sam- arbete mellan olika vårdgivare samt värdet av att sätta individen och hans eller hennes behov i centrum ställer krav på en lag- stiftning som förmår skapa goda förutsättningar för en önskvärd utveckling. Ansvaret är fördelat på olika huvudmän Ansvaret för missbruks- och beroendevården åvilar i dag såväl kommuner som landsting. Sverige har till skillnad från de flesta andra länder definierat missbruk som en social fråga. Kommunerna har genom socialtjänstlagen huvudansvaret för att personer med missbruk får den vård, behandling och det stöd de behöver. Även om huvudinriktningen är en drogfri behandling har missbruks- och beroendevården kommit att bli alltmer medicinskt orienterad. Landstinget har genom hälso- och sjuk- vården också ansvaret för och skyldighet att tillhandahålla vård och behandling för missbruk och beroende och därmed relate- rade somatiska och psykiatriska problem. Detta överlappande ansvar mellan olika huvudmän har länge orsakat problem. Kon- sekvensen har ofta blivit att den enskilde fallit mellan stolarna. Personer med tungt missbruk har särskilda behov av ut- hålliga, kvalificerade och integrerade insatser från såväl social- tjänst som beroendevård. Uppdelningen på två huvudmän, som var och en har sitt lagstadgade kompetensområde, och sektori- seringen av verksamheterna är erfarenhetsmässigt ett stort hinder för en optimal användning av tillgängliga resurser i form av pengar och kompetens, samtidigt som det allvarligt försvårar tillgänglighet till dokumenterat effektiva behandlingsformer och kontinuitet ur den enskildes perspektiv. Det finns starka skäl för att se över ansvarsfördelningen mellan de olika huvudmän som har ansvar inom området. När det gäller personer med tungt missbruk som lett till social utslagning - kanske i storleks- ordningen 100 000 personer - bör sjukvårdens inflytande stärkas genom en mer långtgående samverkan mellan beroende- vård, psykiatri och socialtjänstens missbruksvård. Narkotikakommissionen betonade i sitt slutbetänkande (SOU 2000:126) kommunernas ansvar för att ta fram lokala drogstrategier som skulle ange mål men också behov och överenskommelser med andra huvudmän. Det skulle bl.a. in- kludera behovet av avgiftningsplatser och stöd från den psykiat- riska vården. Resonemanget utgick också från att kommunen var den naturliga parten för kontakter med andra huvudmän så som kriminalvården, men också gentemot frivilligorganisa- tionerna. Vidare ligger huvudansvaret för det förebyggande ar- betet på kommunerna. Enligt regeringens uppfattning finns det nu skäl att se över lagstiftningen på området. Det handlar bl.a. om att tydliggöra huvudmännens ansvar och uppdrag och även överväga even- tuella behov av förändringar i ansvarsfördelningen mellan huvudmännen. Målet måste vara att rätt vårdgivare ger rätt in- sats vid rätt tidpunkt. Eftersom behoven av vård och stöd varie- rar från dem med riskbruk till dem med tungt missbruk i kom- bination med annan sjuklighet finns stor risk både för att perso- ner hamnar mellan stolar och för dubbelarbete eller ineffektivt resursanvändande. Det finns brister i samordningen Samordning och samverkan mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården har fortfarande, trots en rad åtgärder för att för- bättra samarbetet, mycket stora brister. Framför allt råder oklar- het om var den ekonomiska ansvarsfördelningen går och praxis varierar stort mellan olika landsting och kommuner. Det före- kommer att kommuner betalar landstinget för t.ex. metadonbe- handling för personer med narkotikamissbruk. Dessutom är kunskapen om såväl nyttan som riskerna med läkemedels- assisterad behandling inom hälso- och sjukvården för både narkotika och alkoholmissbruk mycket olika utvecklad över landet. Tillgången till sådan vård med specialistkompetens är i dag på många håll bristfällig. Abstinensbehandling är ett annat område där det råder stor oklarhet om ansvarsfördelningen mellan kommun och landsting. Personer med tungt missbruk har inte sällan samsjuklighet, dvs. vid sidan av missbruket finns även en psykisk sjukdom. Det finns i dag omfattande evidens för att missbruk och psykisk sjukdom ska behandlas samtidigt i samordnade former, vilket också framgår av Socialstyrelsens nationella riktlinjer för missbruks- och beroendevården. Dessa personer bollas dock fortfarande ofta mellan socialtjänsten och psykiatrin inte minst när det är frågan om tvångsinsatser enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) eller lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård. Ofta får missbruk svåra sociala konsekvenser som t.ex. hemlöshet. Erfarenheten visar att det i hög grad är samma klienter med tungt missbruk som rör sig mellan de olika huvudmännen inom missbruksvården och kriminalvården. Därför måste framtida analyser av samhällets insatser mot narkotika- och alkoholmiss- bruk utgå från en helhetsbild som innefattar såväl social- tjänstens, Statens institutionsstyrelses, hälso- och sjukvårdens som kriminalvårdens verksamheter på området. Den behandling som ges inom ramen för kriminalvården kan heller inte ses isolerat. För att förhindra återfall i såväl missbruk som brott och för att underlätta klientens återanpassning i sam- hället har han eller hon ofta behov av omfattande stöd- och hjälpinsatser - inte sällan missbruks- och beroendevård - också efter det att kriminalvården upphört. Det är därför nödvändigt med samverkan för att åstadkomma fungerande vårdkedjor för missbrukare allt i enlighet med normaliseringsprincipen. Därför bör kriminalvårdens roll och möjlighet att i samverkan med huvudmännen inom missbruks- och beroendevården kunna stärka samarbetet för att klienterna ska erbjudas och slutföra en adekvat behandling belysas. Regeringens satsning på vården har fått resultat De preliminära resultaten från regeringens satsning på en förstärkt vårdkedja i samband med LVM-vården visar att fler personer fått vård enligt LVM och att denna vård givit goda resultat. Detta kan betyda att det i dag finns ett glapp mellan vård som ges med respektive utan samtycke och att försöken med vårdkedjor bidragit till att minska detta glapp. Det kan där- för finnas skäl att överväga om en mer integrerad lagstiftning med en närmare koppling mellan frivillighet och tvång liksom mellan vård i öppna och slutna former kan bidra till en mindre ryckig och mer kontinuerlig vård för personer med tungt miss- bruk och behov av omsorg, psykiatrisk vård och insatser för att komma ur hemlöshet. Detsamma gäller vårdformer för äldre personer som har missbruksproblem och är i behov av omsorg eller omvårdnad. På psykiatrins område har regeringen före- slagit ändringar i lagstiftningen som innebär ökade möjligheter att inom ramen för tvångsvården ge patienten nödvändig vård i öppna former, bl.a. i syfte att underlätta utslussning från tvångsvården (prop. 2007/08:70 Ny vårdform inom den psykiat- riska tvångsvården). Personer med riskbruk eller missbruk är i dag svåra att nå och få vänder sig till socialtjänsten för att få hjälp mot sitt miss- bruk eller beroende. Detsamma gäller personer med ett läke- medelsberoende. Blandmissbruket ökar alltmer och allt färre har ett renodlat alkohol- eller narkotikamissbruk. Människor med riskbruk eller begynnande missbruk vänder sig snarare till primärvården än tar kontakt med kommunens socialtjänst för hjälp. Det finns därför skäl att överväga hur dessa grupper kan få effektivare och bättre hjälp. Kommunerna har olika förutsättningar att lämna vård Argument för behovet av att se över ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting när det gäller missbruksvården kan också resas utifrån det stora antalet små kommuner i landet som ofta har så knappa resurser att det inte är möjligt att i socialtjänstens regi bygga upp den kompetens som behövs för en effektiv missbruksvård. Kanske finns det inte heller ett kon- tinuerligt behov som försvarar en sådan uppbyggnad. I be- tänkandet Personer med tungt missbruk (SOU 2005:82) visas att små kommuner av naturliga skäl saknar specialiserade en- heter för missbruksvård. Likaså anges bristen på resurser och kompetens inom missbruksvården vara större bland de mindre kommunerna. Ett sätt att motverka detta problem torde vara att små kommuner samverkar kring mer specialiserade enheter. Socialstyrelsen visar dock i en rapport om kvalitetsutvecklingen i missbruks- och beroendevården att utvecklingen snarare är den motsatta. Små kommuner samverkar i mindre utsträckning än kommuner med stort befolkningsunderlag. Vårdmodeller i Danmark och Norge Möjligheter och förutsättningar för att inom missbruks- och beroendevården kunna ge rätt insats från rätt vårdgivare vid rätt tidpunkt bör också belysas och övervägas vid en översyn. Detta är särskilt angeläget för personer med missbruk och samtidigt psykisk sjukdom, vilket behandlas i Nationell psykiatrisamord- nings betänkande Ambition och ansvar (SOU 2006:100). I Danmark har t.ex. en garanti för social behandling av personer som missbrukar narkotika införts från och med den 1 januari 2003 genom en ändring av lagen om social service. Sedan den 1 juli 2005 gäller motsvarande garanti för personer med alkohol- missbruk. Lagen innebär en skyldighet för amtskommunen (motsvarande de svenska landstingen) att erbjuda en social be- handlingsinsats som ska sättas i verket senast 14 dagar efter att den enskilde anmält sin önskan om behandling. Den enskilde har också i princip ett fritt val såtillvida att hon eller han kan välja att genomgå behandlingen var som helst i Danmark. I Norge har den specialiserade sjukvården fått huvudansvaret för vården av personer med tungt missbruk och dessa personer omfattas där av lagstiftade patienträttigheter inom hälso- och sjukvården. Den norska Rusreformen som trädde i kraft 2004 syftar bl.a. till att personer med tungt missbruk ska få bättre sjukvård, mer heltäckande och individualiserade insatser samt ökad mångfald i utbudet. Huvudansvaret för missbruksvården inklusive behandlingsinstitutionerna har förts över från social- tjänsten till den specialiserade hälso- och sjukvården. Det inne- bär bl.a. att läkare numera kan remittera personer med miss- bruksproblem till specialiserade behandlingsinstitutioner. Dessa personer får då samma lagstadgade rättigheter som andra pa- tienter inom hälso- och sjukvården, som t.ex. rätt till en utred- ning inom 30 dagar om nödvändig sjukvård på grund av miss- bruket. Denna norska modell bör studeras närmare. Här har man or- ganisatoriskt försökt lösa samverkans- och samarbetsproblem mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården, som i Norge liksom i Sverige har varit ett stort hinder för en effektiv miss- bruksvård. Förändringen kan kort beskrivas som att Norge har omdefinierat behandlingen av personer med missbruk från att vara en socialtjänstuppgift som förutsätter vissa medicinska stödtjänster till att bli ett hälso- och sjukvårdsansvar som backas upp med socialt arbete. Vid en översyn av missbruks- och be- roendevården bör erfarenheterna från Norges förändring av an- svarsfördelningen belysas. En särskild fråga gäller omvårdnaden om de personer som omhändertagits enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1976:511">(1976:511)</a> om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB). Lagen innebär att den som anträffas så berusad av alkoholdrycker eller annat berusnings- medel att han eller hon inte kan ta hand om sig själv eller utgör en fara för sig själv eller någon annan får omhändertas av en polisman. När lagen trädde i kraft år 1977 var tanken att den skulle skapa en grundval för ett nytt förhållningssätt vad gäller omhändertagande och behandling av personer som påträffats berusade. En försöksverksamhet med särskilda tillnyktrings- enheter inleddes som avsågs ersätta förvaringen i polisarrest. Utvecklingen gick emellertid inte den väg som lagstiftaren tänkte sig och huvudregeln är i dag fortfarande att de som om- händertas förvaras för tillnyktring hos polisen. Frågan om om- händertagande av berusade personer enligt LOB har varit före- mål för överväganden vid ett par tidigare tillfällen, bl.a. av polisverksamhetsutredningen (Polisverksamhet i förändring - del 2, slutbetänkande av polisverksamhetsutredningen, SOU 2002:117). Gemensamt för de överväganden som gjorts har varit att huvudansvaret för tillnyktring i samband med om- händertagande enligt LOB inte längre bör ligga på polisen utan överföras till en annan huvudman som har möjligheter att åstadkomma ett bättre socialt och medicinskt omhändertagande samtidigt som polisen avlastas en uppgift som ligger utanför den rent polisiära verksamheten. Inget av förslagen har lett till lagstiftning. Som framgått av det föregående anser regeringen att det nu finns skäl att se över missbruks- och beroendevården och tydliggöra huvudmännens ansvar och uppdrag och även överväga eventuella behov av förändringar i ansvarsfördel- ningen. Mot den bakgrunden är det naturligt att utredaren även bör se över hur ansvaret för tillnyktringsverksamheten enligt LOB bör organiseras för att säkerställa att den som omhänder- tagits får en adekvat tillsyn och omvårdnad. En utgångspunkt för översynen bör vara att huvudansvaret inte längre ska ligga på polisen. Uppdraget Utredaren ska se över bestämmelserna i socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>, lagen <a href="https://lagen.nu/1988:870">(1988:870)</a> om vård av missbrukare i vissa fall, hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/1991:1128">(1991:1128)</a> om psykiatrisk tvångsvård när det gäller miss- bruks- och beroendevård samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till utvecklingen när det gäller vård och behandlingsmetoder. Det ska ingå i uppdraget att ta ställning till hur kommunernas och landstingens ansvar kan tydliggöras. Utredaren ska även över- väga eventuella behov av förändringar i lagstiftningen och ansvarsfördelningen mellan de båda huvudmännen för att säkerställa att personer med missbruk eller beroende får de insatser som de behöver. I uppdraget ska även ingå att se över hur ansvaret för tillnyktringsverksamheter enligt LOB bör orga- niseras för att säkerställa att den som omhändertas en adekvat tillsyn och omvårdnad. Förslagen ska analyseras utifrån ett brukarperspektiv. Följande frågor ska ingå i översynen: ? Missbruksvården är ett komplext område som befinner sig i ett intensivt utvecklingsskede. Denna utveckling ska be- skrivas och behovet av ändring av gällande lagstiftning analyseras. Tänkbara effekter och ekonomiska konsekven- ser av en förändring av befintlig lagstiftning och ansvars- fördelning ska belysas. ? De nordiska ländernas missbruks- och beroendevård ska beskrivas och skillnader mot svensk sådan vård analyseras. ? Kommunernas - inte minst de små kommunernas -möj- lighet att i dag tillhandahålla kvalificerad och specialiserad missbruks- och beroendevård ska kartläggas och beskrivas. ? Förslag ska lämnas till hur kunskapen om och tillgången till insatser i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet som t.ex. läkemedelsassisterad behandling vid alkohol- och narkotikamissbruk och behandling mot missbruk/beroende av narkotikaklassade läkemedel kan göras tillgänglig i hela landet. ? Ansvaret för insatser till personer med riskbruk, läke- medelsmissbruk/beroende, bruk av dopningsmedel eller blandmissbruk ska tydliggöras och riskerna med läke- medelsassisterad behandling när ett blandmissbruk före- kommer belysas. ? Ansvaret för insatser till personer som har både missbruk och psykisk sjukdom ska förtydligas och förslag lämnas till hur effektivare integrerade insatser kan tillhandahållas. ? Kriminalvårdens roll och möjlighet att i samverkan med huvudmännen inom missbruks- och beroendevården kunna stärka samarbetet för att klienterna ska erbjudas en adekvat behandling ska belysas. ? Statens institutionsstyrelses roll och möjligheter att i samverkan få hjälp med insatser från hälso- och sjukvården i sitt behandlingsarbete ska belysas. ? Möjligheter och förutsättningar att inom missbruks- och beroendevården kunna ge rätt insats från rätt vårdgivare vid rätt tidpunkt samt hur man kan bli bättre på att upp- märksamma barn och andra närstående till personer med missbruk och beroende ska belysas. ? Lagstiftningen bör ge utrymme för nya och mer flexibla vårdformer oavsett om vården bedrivs i öppna eller slutna former och oavsett om den ges med eller utan den enskildes samtycke. ? Ansvaret för vårdplanering, upphandling av vårdenheter, kompetensutveckling och uppföljning ska analyseras. ? Utredaren ska analysera om det finns behov av författnings- ändringar och i så fall lägga fram fullständiga förslag till sådana. Utöver de frågor som nämns kan det finnas andra närliggan- de frågor som aktualiseras under utredningsarbetets gång, t.ex. behovet av ändringar av gällande bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som kan anses behövas. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska under arbetet samråda med berörda myndigheter. Utredaren ska även inhämta erfarenheter från brukarorgani- sationer och andra organisationer verksamma inom missbruks- området samt med forskare inom området. Utredaren ska också samråda med andra berörda utredningar, bl.a. Utredningen om översyn av bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i socialtjänstlagen (dir. 2007:168). Regeringen har i budgetpropositionen 2008 aviserat en kommande översyn av den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen, vilket delvis även kommer att beröra utredarens arbete. Om utredarens förslag skulle innebära ökade kostnader för staten respektive kommunerna ska förslag till finansiering läm- nas. Om förslagen påverkar kostnader för staten, landstingen och kommunerna ska en beräkning av dessa kostnader redo- visas. Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2010.</p>
<p> (Socialdepartementet) </p>