Referenser till SFS 1991:900 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1991:900/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:53/ 2013-05-16T12:00:00+01:00 2013-05-16T12:00:00+01:00 2013:53 Effektivare handläggning av beslut som överklagats enligt plan- och bygglagen Socialdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 16 maj 2013</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av kommunala beslut som överklagats enligt plan- och bygglagen <a href="https://lagen.nu/2010:900">(2010:900)</a>. Syftet med uppdraget är att, med bibehållen rättssäkerhet, åstadkomma en effektivare prövningsordning.</p> <p>Utredaren ska bl.a.</p> <p>- analysera dels om instanskedjan för överklagade kommunala beslut om planer, lov och tillsyn skulle kunna förkortas, dels om handläggningen av sådana överklaganden skulle kunna koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser,</p> <p>- se över möjligheterna att klaga på kommunala beslut enligt plan- och bygglagen, bl.a. i syfte att utröna om det finns möjlighet att tydligt avgränsa sakägarkretsen alternativt begränsa klagorätten av beslut om lov eller förhandsbesked,</p> <p>- studera vissa frågor som rör mark- och miljöprocessen,</p> <p>- föreslå lämpliga förändringar och i samtliga delar lämna de författningsförslag som behövs,</p> <p>- analysera och lämna sådana förslag som har nära samband med uppdraget och föreslå de ytterligare förenklingar av prövningsordningen som bedöms lämpliga.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 mars 2014.</p> <p>Bakgrund och gällande rätt</p> <p>Regeringen har i budgetpropositionen för 2013 (prop. 2012/13:1, utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik) aviserat sin avsikt att utreda möjligheten att effektivisera handläggningen av överklagade ärenden, bl.a. genom att låta se över instansordningen och att överväga en koncentration av handläggningen till färre länsstyrelser.</p> <p>Bakgrunden till denna avisering är att det i vissa fall tar alltför lång tid från ett kommunalt beslut om att anta en detaljplan till dess att beslutet har vunnit laga kraft. Motsvarande förhållande gäller för bygglov och andra beslut enligt plan- och bygglagen. För uppförande av ny bebyggelse krävs dessutom i många fall såväl prövning genom detaljplan som genom bygglov. Skälen till att tiderna i vissa fall blir långa är dels instanskedjans utformning, dels hur ärendena handläggs. De långa tiderna skapar osäkerhet hos fastighetsägare, byggherrar och exploatörer i alla typer av byggprojekt och medför därför generellt en begränsning av konkurrensen, ökade produktionskostnader och därmed också högre boendekostnader.</p> <p>Redovisningen i budgetpropositionen bygger delvis på innehållet i Boverkets rapport Plan- och bygglagen i praktiken 2011. Av rapporten framgår bl.a. att den genomsnittliga handläggningstiden för länsstyrelsernas hantering av överklagade planbeslut under 2011 uppgick till 91 dagar och för överklagade beslut om lov och förhandsbesked till 170 dagar. Vidare framgår att de olika länsstyrelsernas handläggningstider sinsemellan uppvisar mycket stora skillnader. Av de överklagade planbesluten upphävde länsstyrelserna helt eller delvis 8 procent. Motsvarande andel vad gäller lov och förhandsbesked uppgick till 14 procent.</p> <p>I budgetpropositionen redovisar regeringen också vissa uppgifter avseende mark- och miljödomstolarnas handläggning av överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen. Regeringen konstaterar samtidigt att det ännu är för tidigt att dra några mera långtgående slutsatser om hur den nya instansordningen med mark- och miljödomstolar påverkar den tid det tar från det att kommunen fattar ett beslut i ett plan- eller lovärende till dess ett överklagande slutligt har avgjorts. Regeringen anger vidare att det är viktigt att utvecklingen av domstolarnas handläggningstider följs upp.</p> <p>Vad gäller ändringsfrekvenser när länsstyrelsens beslut överklagats till högre instans kan nämnas att vid tillämpning av den tidigare gällande instansordningen ändrades eller upphävdes 5 procent av planbesluten av den högre instansen. Motsvarande andel när det gäller lovbesluten uppgick till 10 procent.</p> <p>Regeringen har i budgetpropositionen redovisat förslag som innebär att länsstyrelsernas och mark- och miljödomstolarnas resurser för handläggning av överklagade ärenden och mål enligt plan- och bygglagen förstärks. Till följd av riksdagens behandling av propositionen har en sådan förstärkning nu kommit till stånd. I budgetpropositionen redovisas vidare överväganden om att utarbeta inriktningsmål för länsstyrelsernas handläggningstider. Regeringen har därefter i 2013 års regle-ringsbrev till länsstyrelserna angivit sådana inriktningsmål för länsstyrelsernas handläggningstider.</p> <p>Genom beslut den 18 oktober 2012 gav regeringen en ut-redare i uppdrag att bl.a. utarbeta effektivare och för länsstyrelserna gemensamma processer för hantering av överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen (S2012/7257). Regeringen beslutade också den 15 november 2012 tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av bestämmelserna om genomförande av detaljplan (S 2011:11). Syftet med direktiven var att utreda förutsättningarna att förenkla och förkorta den kommunala plan- och byggprocessen.</p> <p>Frågan om instansordningen och om koncentration av plan- och byggärendena till ett mindre antal länsstyrelser behandlas nu genom dessa direktiv till en särskild utredare.</p> <p>Den reformerade domstolsprövningen</p> <p>Till följd av riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition Mark- och miljödomstolar (prop. 2009/10:215, bet. 2009/10:JuU27, rskr. 2009/10:364) inrättades den 2 maj 2011 fem nya mark- och miljödomstolar. Reformen genomfördes i syfte att förenkla, samordna och effektivisera handläggningen och domstolsprövningen av miljömålen, målen enligt plan- och bygglagen och fastighetsmålen, som sinsemellan har många likheter.</p> <p>Till de nya domstolarna fördes de mål som enligt tidigare ordning handlades i miljödomstol, huvuddelen av de mål enligt plan- och bygglagen som tidigare handlades i förvaltningsrätt och hos regeringen samt huvuddelen av de mål som tidigare handlades i fastighetsdomstol. De mål som handläggs i mark- och miljödomstolarna kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen.</p> <p>Vid de nya domstolarna finns tekniska råd som har teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenheter av sådana sakfrågor som domstolarna prövar. Vid domstolarna finns också särskilda ledamöter som har erfarenhet av sådana sakfrågor som faller inom Naturvårdsverkets, Boverkets eller Lantmäteriets verksamhetsområden eller av frågor som avser industriell, kommunal och areell verksamhet.</p> <p>Länsstyrelsereformen</p> <p>Riksdagen fattade den 15 februari 2012 beslut med anledning av regeringens proposition Ändring av viss länsstyrelseverksamhet (prop. 2011/12:31, bet. 2011/12:KU2, rskr. 2011/12:135). Beslutet innebär att viss länsstyrelseverksamhet ska kunna koncentreras till ett mindre antal länsstyrelser. Det gäller bl.a. frågor som avser medborgarskap, begravningar och häradsallmänningar. Efter riksdagens godkännande finns nu, sedan den 1 juli 2012, förutsättningar för en sådan koncentration. Syftet med reformen har varit att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser, såväl ekonomiska som personella. Ett ytterligare syfte med reformen har varit att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet.</p> <p>De verksamheter som ska koncentreras finns inom tretton olika ärendegrupper. Koncentrationen sker till sju länsstyrelser och åstadkoms genom att regeringen i förordning meddelar föreskrifter om vilka länsstyrelser som ska vara behöriga. De verksamheter som koncentreras är av ringa omfattning och berör enbart ett fåtal anställda vid länsstyrelserna.</p> <p>Instansordningen för överklagade beslut enligt plan- och bygglagen</p> <p>Det finns i grunden tre olika typer av kommunalt fattade, markanvändningsbaserade, överklagbara beslut med rättsverkan enligt plan- och bygglagen <a href="https://lagen.nu/2010:900">(2010:900)</a>. Dessa beslut avser</p> <p>- planer (detaljplaner och områdesbestämmelser)</p> <p>- lov (bygglov, marklov och rivningslov samt förhandsbe-sked)</p> <p>- tillsynsbeslut, men inte vite, och här avses bl.a. vissa beslut om förelägganden avseende lov, underhållsutredning och stängsel samt beslut om åtgärds-, rättelse- och rivningsförelägganden.</p> <p>Med stöd av bestämmelserna i plan- och bygglagen fattar kommunerna även beslut om viten och gatukostnader samt vissa andra beslut som kan ge upphov till krav på inlösen eller ersättning. Frågor i den här typen av mål prövas av mark- och miljödomstol efter det att talan har väckts.</p> <p>Bestämmelser om vilka kommunala beslut som får respektive inte får överklagas finns 13 kap. 1-3 §§ plan- och bygglagen. Av bestämmelserna framgår bl.a. att beslut om antagande av planer samt beslut om lov och tillsyn med vissa undantag får överklagas till länsstyrelsen. Ett undantag som här är av särskilt intresse anges i 2 § första stycket 8. Bestämmelsen anger att ett kommunalt beslut inte får överklagas i den del det avser en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhandsbesked.</p> <p>Av 13 kap. 6 § framgår att länsstyrelsens beslut i överklagade kommunala plan- och lovärenden överklagas hos mark- och miljödomstol.</p> <p>Den instansordningsreform som redovisats ovan tog inte sikte på att göra någon förändring vad avser länsstyrelsens roll att som första instans pröva överklaganden av kommunens beslut avseende planer, lov och tillsyn. Det innebär att kommunens beslut i de tre nämnda ärendekategorierna överklagas till länsstyrelsen vars beslut i sin tur kan överklagas hos mark- och miljödomstol. För en efterföljande prövning i Mark- och miljööverdomstolen krävs prövningstillstånd. Under förutsättning att Mark- och miljööverdomstolen medger att dess dom i ett mål ska kunna överklagas kan målet komma under Högsta domstolens prövning (en s.k. ventil).</p> <p>Om länsstyrelsens beslut i ett överklagat ärende avseende en plan eller ett lov har överklagats hos en mark- och miljödomstol och ärendet avser en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska domstolen enligt 13 kap. 7 § överlämna målet till regeringen för prövning.</p> <p>Vissa andra ärenden enligt plan- och bygglagen</p> <p>Enligt 11 kap. 10 § plan- och bygglagen ska länsstyrelsen överpröva ett kommunalt beslut att anta en plan om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse inte tillgodoses, vissa mellankommunala frågor inte samordnas på ett lämpligt sätt, en miljökvalitetsnorm inte följs, strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser samt om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa och säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Länsstyrelsen ska enligt 11 § upphäva kommunens beslut om beslutet har den nämnda innebörden. Regeringen eller länsstyrelsen kan enligt 12 § besluta att motsvarande förhållanden även ska gälla i fråga om beslut avseende lov. Ett beslut av länsstyrelsen att upphäva kommunens antagande- eller lovbeslut kan överklagas hos regeringen.</p> <p>Länsstyrelsen fattar i övrigt även vissa beslut med stöd av bestämmelserna om genomförande av detaljplaner som finns i 6 kap. plan- och bygglagen. Efter ansökan från en kommun ska således länsstyrelsen pröva en fastighetsägares skyldighet att upplåta eller avstå mark eller annat utrymme för allmänna platser. Länsstyrelsen ska på motsvarande sätt pröva en ansökan från en kommun om att en markägare ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anordningar för vattenförsörjning och avlopp och i vilken ordning arbetet ska utföras.</p> <p>Rätten att överklaga beslut enligt plan- och bygglagen</p> <p>Vem som har rätt att överklaga ett beslut om antagande av en plan, beslut om lov samt tillsynsbeslut framgår av bestämmelserna i 13 kap. 8-15 §§ plan- och bygglagen. Den grundläggande regeln finns i 8 §, som hänvisar till bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a>. Där anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas.</p> <p>Beträffande planer finns ett undantag från den grund-läggande regeln. Undantaget finns i 11 §, där det anges att antagande av en plan endast får överklagas av den som före utgången av granskningstiden för planen skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Denna inskränkning i rätten att överklaga gäller dock inte om beslutet har gått sakägaren emot genom att planförslaget ändrats efter granskningstiden eller om överklagandet grundas på att beslutet inte tillkommit i laga ordning.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Regeringen eftersträvar att åstadkomma en så effektiv ordning som möjligt för överprövning av kommunala beslut enligt plan- och bygglagen. Det innebär dels att tiden från det att ett överklagande kommer in till en prövningsinstans till dess att instansen skiljer sig från ärendet eller målet bör vara kort, dels att antalet instanser som prövar en och samma fråga inte bör vara onödigt många. Effektiviteten får emellertid aldrig innebära att rättssäkerheten i avgörandena äventyras. Mark- och miljödomstolarnas organisation och handläggning av överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen är anpassad till att målen har passerat två instanser innan de når domstol. En reform avseende överprövningen av kommunala beslut enligt plan- och bygg-lagen bör således leda till ökad effektivitet samtidigt som rättssäkerheten bibehålls.</p> <p>Med dessa utgångspunkter ska utredaren genomföra en översyn av instansordningen för överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen samt överväga en koncentration av handläggningen till färre länsstyrelser.</p> <p>Den översyn som nu ska genomföras bör exkludera vissa ärendegrupper. Således bör utredaren inte behandla de måltyper som laglighetsprövas enligt 10 kap. kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>, exempelvis beslut om översiktsplan, eller som inleds genom väckande av talan, dvs. mål avseende gatukostnader och utdömande av vite. Översynen bör inte heller behandla måltyper som inleds genom beslut av länsstyrelsen, dvs. tillämpning av de s.k. exploatörsbestämmelserna enligt 6 kap. plan- och bygglagen, eller ingripanden mot kommunala beslut avseende planer och lov med stöd av bestämmelserna om tillsyn över kommunala beslut enligt 11 kap. Inte heller bör det ske någon översyn av de bestämmelser som anger att mark- och miljödomstol ska överlämna vissa måltyper till regeringen för prövning enligt 13 kap.</p> <p>Översynen ska enbart avse den prövning som i dag sker hos länsstyrelsen respektive hos mark- och miljödomstolarna med anledning av ett kommunalt beslut med stöd av plan- och bygglagen. De roller som länsstyrelsen har enligt plan- och bygglagen i övrigt, bl.a. som samrådspart, rådgivare och som företrädare av statliga intressen ingår inte primärt i den översyn som nu är aktuell. I det fall utredarens förslag i övrigt särskilt motiverar en förändring av dessa roller står det utredaren fritt att också behandla hithörande frågor.</p> <p>Det nu sagda innebär att de frågor som utredaren ska be-handla gäller dels om instanskedjan för överklagade kommunala beslut om planer, lov och tillsyn kan kortas och under vilka förutsättningar det i sådant fall bör ske, dels, i förekommande fall, om handläggningen av ärendena bör koncentreras till vissa länsstyrelser. Om en förändring av instansordningen föreslås ska utredaren också överväga om och i sådant fall hur kvaliteten på det beslutsunderlag som ska ligga till grund för domstolsprövningen kan förbättras. Utredaren ska i denna del redovisa nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Det kan finnas anledning att studera olika alternativa lös-ningar. Ett skäl till detta är att det finns skillnader mellan de olika ärendetyperna. Det gäller framför allt skillnaden mellan å ena sidan planärenden och å andra sidan ärenden avseende lov och tillsyn. Det står därför utredaren fritt att föreslå olika prövningsordningar för olika ärendetyper. En koncentration av ärenden kan således föreslås både som ett komplement till en förkortad instanskedja och som ett eget alternativ. Regeringen ger i det följande sin syn på några av dessa skillnader.</p> <p>Planärenden</p> <p>Det är framför allt den i vissa fall långa tiden från ett kommunalt beslut om antagande av en plan till dess att planen vinner laga kraft som har utsatts för kritik. Vid länsstyrelserna är antalet planärenden relativt begränsat. En mycket stor del av länsstyrelsernas beslut i överklagade planärenden, i storleksordningen 65 procent, överklagas dock vidare till mark- och miljödomstol. Någon direkt samordning av de överklagade planärendena med andra kommunala beslut behöver i regel inte ske.</p> <p>Länsstyrelsens olika roller i planärendena har i vissa fall ifrågasatts. Kritiken riktar sig bl.a. mot att länsstyrelsen dels ska vara rådgivare till kommunen i planprocessen, dels ska pröva överklaganden över de kommunala planbesluten. Länsstyrelserna har dessutom tilldelats ansvaret för att på eget initiativ ingripa mot och upphäva kommunala beslut.</p> <p>Lov- och tillsynsärenden</p> <p>Antalet ärenden som länsstyrelserna handlägger och som avser överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn är i storleksordningen sju gånger fler än antalet överklagade planbeslut. En förändrad instansordning som innebär att länsstyrelsen slopas som överprövningsinstans eller en koncentration av dessa ärenden till vissa länsstyrelser skulle därmed komma att på ett mera påtagligt sätt inverka på de enskilda länsstyrelsernas totala verksamhet. De aktuella ärendena har vidare likheter med de miljöbalksärenden som länsstyrelserna prövar. En reform skulle därmed också kunna medföra konsekvenser för länsstyrelsernas handläggning av miljöbalksärenden.</p> <p>Den instansordningsreform som genomfördes 2011 syftade bl.a. till att öka samordningen mellan vissa beslut enligt plan- och bygglagen och miljöbalken och att åstadkomma en gemensam instansordning för besluten. Lov- och tillsynsärendena har i vissa fall samband med kommunala beslut enligt annan lagstiftning. Det gäller bl.a. ärenden som avser frågan om att få bygga i ett strandnära läge. Här krävs inte bara bygglov utan också dispens från miljöbalkens bestämmelser om strandskydd. Till följd av den förändring av strandskyddsreglerna som genomfördes 2009 är huvudregeln numera att det är kommunerna som har till uppgift att pröva ansökningar om dispens från strandskyddet och sådana beslut kan liksom ett beslut om bygglov överklagas till länsstyrelsen. Samma förhållande gäller för motsvarande tillsynsärenden. En förändring av instansordningen för lov- och tillsynsärendena enligt plan- och bygglagen måste därför kräva vissa andra överväganden än vad som är fallet för planärendena. Även den omständigheten att lov- och tillsynsärenden i regel är av annan karaktär och att de i många fall kan kräva en mera omfattande kommunicering med motpart talar för att frågan om vem som fortsättningsvis ska pröva överklaganden av lov- och tillsynsärenden bör bli föremål för vissa andra överväganden.</p> <p>Överklagande av beslut enligt plan- och bygglagen</p> <p>Som angetts ovan framgår av bestämmelserna i 13 kap. 8-15 §§ vem som har rätt att klaga på beslut enligt plan- och bygglagen. Nyheter i bestämmelserna jämfört med 1987 års plan- och bygglag <a href="https://lagen.nu/1987:10">(1987:10)</a> är bl.a. att klagorätten överensstämmer med den rätt som framgår av 22 § förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a>, dvs. att beslut får överklagas av den beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas. Vilka som besluten angår framgår av praxis.</p> <p>Av de nya bestämmelserna framgår också att enbart det förhållandet att någon har underrättats eller ska ha underrättats om ett beslut enligt plan- och bygglagen inte ger honom eller henne rätt att överklaga beslutet. Även om en underrättelse har skett bör det således prövas huruvida beslutet angår honom eller henne och om beslutet har gått honom eller henne emot.</p> <p>För överklagande av detaljplaner och områdesbestämmelser gäller vidare att dessa som huvudregel endast får överklagas av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Denna bestämmelse innebär således en viss begränsning av rätten att klaga på detaljplaner och områdesbestämmelser.</p> <p>För beslut om lov och förhandsbesked finns ingen mot-svarande begränsning. Samtidigt medför de nya bestämmel-serna om kungörande av beslut om lov och förhandsbesked enligt 9 kap. plan- och bygglagen att kommunerna behöver identifiera sakägarkretsen för att kunna underrätta denna på rätt sätt om meddelade beslut och därigenom få besluten att vinna laga kraft.</p> <p>Regeringen kan konstatera att det vid tillämpningen av bestämmelserna i 9 kap. finns en viss osäkerhet när det gäller hur sakägarkretsen bör avgränsas och därigenom hur bestämmelserna om underrättelse bör tillämpas. Detta kan i sin tur medföra onödigt långa och kostsamma processer till men både för landets kommuner och för dem som vill bygga. Utredaren får därför i uppdrag att se över bestämmelserna i 13 kap. 8-11 §§ plan- och bygglagen och se om det finns ett behov av och en möjlighet att, med bibehållen rättssäkerhet, tydligt avgränsa sakägarkretsen alternativt begränsa klagorätten av beslut om lov eller förhandsbesked.</p> <p>Vidare finns en generell begränsning i vad som får över-klagas genom bestämmelsen i 13 kap. 2 § 8 plan- och bygg-lagen enligt vilken bestämmelse kommunala beslut enligt plan- och bygglagen inte får överklagas i den del de avser en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhandsbesked. Syftet med bestämmelsen, som ursprungligen infördes i 1987 års plan- och bygglag <a href="https://lagen.nu/1987:10">(1987:10)</a>, var att tidigare fattade beslut inte ska få sättas i fråga genom överklagande i senare skeden i beslutsprocessen för ett projekt. Bakgrunden till bestämmelsen var de indikationer som fanns att många sakägare använde sig av möjligheten att överklaga endast i avsikt att genom fördröjning komma i ett bättre förhand-lingsläge gentemot kommunen eller i andra liknande lägen.</p> <p>Av den proposition som låg till grund för 1987 års plan- och bygglag (prop. 1985/86:1, s. 367) framgår att om byggnadsnämnden anser att en fråga redan är avgjord i ett tidigare beslut - och den som överklagar har haft rätt att klaga på det - kan nämnden i beslutet ange att det inte får överklagas. Regeringen kan konstatera att det alltjämt förekommer att sakägare överklagar beslut som avser sådana frågor som redan tidigare har avgjorts genom överklagbara beslut. Regeringen finner det angeläget att plan- och byggprocessen kan vara snabb och effektiv och att den bör präglas av insyn, medborgarinflytande och rättssäkerhet. Påbörjade plan- och byggprojekt bör emellertid inte onödigtvis försenas genom överklaganden som enbart har till syfte att försena möjligheterna att genomföra planerade byggnadsåtgärder.</p> <p>Utredaren ska därför också närmare analysera tillämpningen av det nu aktuella lagrummet samt - om det behövs - redovisa sådana förslag som innebär dels ett författningsmässigt förtydligande av bestämmelsen, dels att risken för s.k. okynnesöverklaganden elimineras.</p> <p>Plangenomförandeutredningen har i sitt betänkande Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91) framhållit bl.a. att det i ärenden enligt plan- och bygglagen finns ett inslag av att överklaga enbart i syfte att fördröja byggprocessen. Ett sätt att minska antalet okynnesöverklaganden och därigenom korta ner handläggningstiderna skulle enligt utredningen kunna vara att ta ut en mindre avgift från klaganden när ett ärende an-hängiggörs. Regeringen kan konstatera att trots att en sådan avgift skulle innebära en principiell nyordning är det motiverat att undersöka om fördelarna med avgiften skulle överväga nackdelarna. Utredaren ska därför överväga frågan om införande av en avgift vid överklagande av ärenden enligt plan- och bygglagen och eventuellt lämna förslag till hur en sådan avgift kan utformas.</p> <p>Andra för överprövningen regelförenklande förslag</p> <p>Regeringen är angelägen om att plan- och byggprocessen kan genomföras på ett effektivt sätt. Det innebär att hela kedjan från idé till byggstart för ett nytt bostadshus ska kunna genomföras utan onödigt dröjsmål. Som nämnts ovan får en sådan process inte medföra inskränkningar av rätten till insyn, möjligheten till medborgarinflytande eller avkall på rättssäkerheten.</p> <p>Utredaren ska med utgångspunkt i det nu nämnda redovisa sådana förslag som innebär att överprövande myndigheters eller domstolars handläggning av överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen kan effektiviseras. Utredaren ska härvid även redovisa förslag till författningsändringar.</p> <p>Frågor som rör mark- och miljöprocessen</p> <p>Mark- och miljööverdomstolen har i en skrivelse till Justitie-departementet påtalat att det finns behov av att se över några processrättsliga frågor som aktualiserats vid tillämpningen av de nya rättegångsreglerna i lagen <a href="https://lagen.nu/2010:921">(2010:921)</a> om mark- och miljödomstolar (Ju2011/9178/DOM). De åtgärder som efterfrågas är uttryckliga bestämmelser om behörighet för Mark- och miljööverdomstolen att pröva ansökningar om extraordinära rättsmedel i mark- och miljömål, sammansättningsregler för att pröva dessa ansökningar och övergångsbestämmelser för ansökningar om extraordinära rättsmedel beträffande avgöranden som meddelats av de tidigare fastighetsdomstolarna. Dessutom efterfrågas en möjlighet att sammanlägga olika måltyper inom ramen för mark- och miljödomstolsprocessen. Utöver dessa frågeställningar har dessutom fråga uppkommit om det finns anledning att införa en uttrycklig bestämmelse om vilken sammansättning Mark- och miljööverdomstolen ska ha vid prövningen av överklagade domstolsärenden. Utredaren ska överväga om det finns behov av förändringar i de avseenden som nu lyfts fram. På grundval av de överväganden som görs ska utredaren föreslå lämpliga förändringar.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>Utredaren ska redovisa de samhällsekonomiska, organisatoriska och andra konsekvenser som förslagen medför. I detta ingår bl.a. att beskriva de resursmässiga konsekvenser som det skulle innebära för domstolarna och länsstyrelserna om länsstyrelserna helt eller delvis skulle utgå från instanskedjan samt konsekvenserna för domstolarnas och länsstyrelsernas hantering av andra mål- och ärendetyper än de som har anknytning till plan- och bygglagen. Det är angeläget att utredaren redovisar konsekvenser av olika alternativ och inte enbart det alternativ som utredaren förordar. Konsekvenserna ska också redovisas i enlighet med kraven i förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1244">(2007:1244)</a> om konsekvensutredning vid regelgivning. Därutöver ska utredaren redovisa vilka tidsmässiga och andra konsekvenser förslagen kommer att få bl.a. för plan- och byggprocesserna, byggandet, konkurrensen och möjligheterna för små och medelstora företag att verka inom bygg- och anläggningssektorn samt för bostadsmarknaden.</p> <p>Om något av utredarens förslag kommer att påverka det kommunala självstyret, ska förslagens konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett dem särskilt redovisas.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska inhämta synpunkter från Domstolsverket, Bo-verket, Lantmäteriet, Tillväxtverket och andra berörda myndigheter samt Sveriges Kommuner och Landsting och berörda branschorganisationer. Samråd ska ske med länsstyrelserna, företrädesvis genom Länsstyrelsen i Kronobergs län som har ansvar för ett regeringsuppdrag om regelförenkling inom fler verksamhetsområden än de här nämnda (N2011/4051/ENT), samt med den utredare som har i uppdrag utarbeta effektivare och för länsstyrelserna gemensamma processer för hantering av överklagade kommunala beslut enligt plan- och bygglagen. Utredaren ska även föra en dialog med andra intresseorganisationer och samhällsaktörer. Utredaren ska också beakta vad som föreslagits av den utredning som sett över den statliga förvaltningen (Fi 2009:07).</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 mars 2014.</p> <p> (Socialdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2013:2/ 2013-01-17T12:00:00+01:00 2013-01-17T12:00:00+01:00 2013:2 Bättre förutsättningar för vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen Socialdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 17 januari 2013</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska bland annat</p> <p>- föreslå de författningsändringar som behövs för att genomföra ändringarna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet) i svensk rätt,</p> <p>- analysera konsekvenserna av utvidgningen av direktivets tillämpningsområde till arkiv, museer och bibliotek,</p> <p>- se över lagen <a href="https://lagen.nu/2010:566">(2010:566)</a> om vidareutyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) i övrigt,</p> <p>- se över myndigheters bemyndiganden om uttag av avgifter för tillhandahållande och vidareutnyttjande av information i syfte att öka tydligheten,</p> <p>- utreda vilket stöd myndigheterna behöver och om någon myndighet bör ges uppgifter på området.</p> <p>Utredaren ska följa de förhandlingar om förslagen till ändringar i PSI-direktivet som pågår inom Europeiska unionen och i sitt förslag utgå från det innehåll de får när de antagits av Europaparlamentet och rådet.</p> <p>Utredaren ska lämna förslag till lagändringar senast den 13 juni 2013. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 30 oktober 2013.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Vidareutnyttjande i dag</p> <p>Statliga och kommunala myndigheter samlar in, framställer och reproducerar information för att fullgöra sina offentliga åtaganden. Vissa myndigheter har informationsförsörjning som en av sina uppgifter, t.ex. Lantmäteriet, Bolagsverket och Statistiska centralbyrån. I dessa fall är det en uppgift för myndigheten att se till att viss information finns tillgänglig i samhället för att riksdag och regering bedömt att det är ett offentligt åtagande. I andra fall utgör produktion och tillhandahållande av information en mindre del av verksamheten och i en del fall är informationen snarast en biprodukt av ärendehandläggningen.</p> <p>Informationen som finns i den offentliga förvaltningen har ett stort marknadsvärde och är ett viktigt utgångsmaterial för utvecklingen av nya produkter och tjänster, särskilt när den är elektroniskt tillgänglig. När information används utanför myndigheten är det ett vidareutnyttjande i PSI-direktivets mening. Offentlig information från svenska myndigheter vidareutnyttjas sedan länge i betydande omfattning för både kommersiella och ideella ändamål. Genom att förbättra förutsättningarna för att använda informationen skapas positiva samhällsekonomiska effekter när fler och växande företag därigenom kan utveckla nya branscher, nya produkter och nya tjänster som ger ökad sysselsättning och ekonomisk tillväxt.</p> <p>Förvaltningspolitiska propositionen</p> <p>I den förvaltningspolitiska propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) framhåller regeringen att en stor del av den information som finns hos kommunala och statliga myndigheter utgör en samhällsgemensam resurs av stort värde för medborgarna, företagen och det civila samhället. Regeringen anser att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att tillgodogöra sig värdet av denna informationssamling.</p> <p>Medborgare och organisationer kan använda information från myndigheter för sin egen kunskapsuppbyggnad, som underlag för deltagande i det offentliga samtalet och i formella politiska processer. Information från myndigheter kan också användas som underlag för att fatta välavvägda beslut när det gäller individuella val som rör det allmännas tjänster, t.ex. välfärdsval. Sådan information kan därför bidra till att stärka människors självstyre och förbättra förutsättningarna för utövandet av medborgerliga rättigheter.</p> <p>Vidare anser regeringen att myndigheterna aktivt bör sträva efter att möjliggöra ett effektivt vidareutnyttjande av offentlig information för att underlätta framväxten av en informationsmarknad och för att bidra till att stärka människors självstyre och utövande av medborgerliga rättigheter.</p> <p>Det är enligt regeringens mening viktigt att främja åter-användning av information från statliga och kommunala myndigheter för både kommersiella och ideella ändamål. Både företagens och det civila samhällets användning av information och utveckling av nya tjänster för medborgare och företag bör främjas och stödjas. Myndigheterna bör mer aktivt verka för att deras information ska kunna vidareutnyttjas av aktörer utanför förvaltningen. Information bör i så stor utsträckning som möjligt göras tillgänglig i elektronisk form och i standardiserade format för att ge bästa förutsättningar för vidareutnyttjande (prop. 2009/10:175 s. 130-132).</p> <p>Budgetpropositionen för 2013</p> <p>I budgetpropositionen för 2013 framhåller regeringen att förutsättningarna för vidareutnyttjande av information från myndigheter behöver förbättras. Regeringen lyfter särskilt fram att en fråga som bör uppmärksammas är om någon myndighet bör ges i uppgift att övervaka hur PSI-lagen efterlevs och att stödja myndigheterna i deras arbete med att tillhandahålla information för vidareutnyttjande (prop. 20012/13:1 UO 2, s. 35).</p> <p>PSI-direktivet</p> <p>Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet) antogs den 17 november 2003. PSI-direktivet syftar till att skapa förutsättningar för en europeisk informationsmarknad. Direktivet innehåller en uppsättning minimiregler för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter. Reglerna ska säkerställa rättvisa, proportionella och icke-diskriminerande villkor för vidareutnyttjande av handlingar.</p> <p>Direktivet genomfördes i svensk rätt genom lagen <a href="https://lagen.nu/2010:566">(2010:566)</a> om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen). Denna lag trädde i kraft den 1 juli 2010.</p> <p>I samband med PSI-direktivets genomförande gavs E-delegationen (Fi 2009:01) i uppdrag att i ett inledningsskede främja och samordna myndigheternas arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av handlingar (dir. 2010:32).</p> <p>Regeringen har i regleringsbreven för 2012 gett Bolagsverket, Lantmäteriet, Sveriges geologiska undersökning och Transportstyrelsen i uppdrag att återrapportera de åtgärder som vidtagits med anledning av PSI-lagen.</p> <p>Förslaget till ändringar i PSI-direktivet</p> <p>Kommissionen lade i december 2011 fram ett förslag till ändringar i PSI-direktivet .</p> <p>Kommissionen föreslår sammanfattningsvis att PSI-direktivet ändras på följande sätt:</p> <p>- direktivets tillämpningsområde utvidgas till att omfatta arkiv, museer och bibliotek,</p> <p>- det ska som huvudregel vara obligatoriskt för medlems-staterna att tillåta vidareutnyttjande av alla allmänt till-gängliga handlingar,</p> <p>- beslut ska kunna överprövas av en oberoende myndighet vars beslut är bindande för de berörda myndigheterna,</p> <p>- myndigheter ska som huvudregel kunna ta ut avgifter motsvarande marginalkostnaderna för reproduktion och spridning,</p> <p>- myndigheter ska i undantagsfall kunna ta ut avgifter utöver marginalkostnaderna i enlighet med objektiva, öppet redovisade och kontrollerbara kriterier,</p> <p>- arkiv, museer och bibliotek får ta ut avgifter som överstiger marginalkostnaderna,</p> <p>- en myndighets offentliga uppgifter ska definieras i författning,</p> <p>- i artikel 5 ersätts "på elektronisk väg" med "i maskinläsbart format och tillsammans med tillhörande metadata".</p> <p>Utredarens uppdrag</p> <p>Förslag till författningsändringar med anledning av ändringar i direktivet</p> <p>Regeringen bedömer att de kommande ändringarna i PSI-direktivet kommer att kräva författningsreglering för att korrekt genomföras i svensk rätt. Utredaren ska analysera och ge förslag till hur ändringarna i PSI-direktivet ska genomföras i svensk rätt enligt den lydelse direktivet erhållit när det antagits. När det är ändamålsenligt bör ändringarna i första hand föras in i PSI-lagen. Utredaren ska inte föreslå ändringar i grundlag.</p> <p>Analys av konsekvenserna för vissa kulturinstitutioner</p> <p>Utredaren ska analysera konsekvenserna av förslaget att utvidga bestämmelserna till att omfatta arkiv, museer och bibliotek. Utredaren ska särskilt beakta förutsättningarna för extern finansiering av digitalisering av samlingar, vilket kan omfatta beviljande av exklusiva rätter.</p> <p>Översyn av PSI-lagen i övrigt</p> <p>PSI-lagen har varit i kraft i två år och de statliga och kommunala myndigheter som har att tillämpa lagen har gjort praktiska erfarenheter av dess tillämpning.</p> <p>Statskontoret har i rapporten Kartläggning av exklusiva rätter <a href="https://lagen.nu/2010:21">(2010:21)</a> kartlagt förekomsten av exklusiva rätter, som är otillåtna enligt PSI-direktivet. I rapporten pekar Statskontoret på att vissa begrepp i lagen är svårtillämpade, och att det finns ett behov av vägledning.</p> <p>Regeringskansliet har genomfört en enkät till ett urval myndigheter om PSI-lagens tillämpbarhet (dnr S2012/4548/SFÖ). I enkätsvaren anför några myndigheter problem med vissa begrepp i lagen, bl.a. affärsverksamhet. Vidare redovisar några myndigheter att det är oklart hur lagens krav på redovisning av grunderna för avgiftsberäkning ska fullgöras.</p> <p>Utredaren ska därför se över lagen även i de delar som inte berörs av förslaget till ändringar i direktivet, och föreslå ändringar som underlättar tillämpningen av lagen eller som annars är påkallade. Syftet med en sådan översyn är att göra lagen tydligare och lättare att tillämpa. Översynen ska utgå från de praktiska erfarenheterna av lagens tillämpning.</p> <p>Översyn av vissa bemyndiganden</p> <p>De myndigheter som tar ut avgifter för tillhandahållande av information för vidareutnyttjande har ett bemyndigande att göra detta. En del myndigheter har särskilda bemyndiganden att ta ut avgifter. Detta gäller de myndigheter vars verksamhet är helt eller delvis avgiftsfinansierad.</p> <p>De myndigheter som inte har särskilda bemyndiganden kan ta ut avgifter enligt det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen <a href="https://lagen.nu/1992:191">(1992:191)</a>. För kommunerna finns bestämmelser om avgifter i kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a> och i specialförfattningar.</p> <p>Med anledning av de föreslagna ändringarna i PSI-direk-tivets avgiftsbestämmelser bör myndigheternas avgiftsbe-myndiganden se över i syfte att åstadkomma en tydligare reglering.</p> <p>Utredaren ska kartlägga vilka statliga myndigheter som har avgiftsintäkter från tillhandahållande och vidareutnyttjande av handlingar samt vilka bemyndiganden dessa avgiftsuttag grundas på. I fråga om de myndigheter som har särskilda bemyndiganden att tillhandahålla information mot avgift ska utredaren analysera om dessa bemyndiganden behöver förtydligas eller på annat sätt förändras med anledning av bestämmelserna i PSI-direktivet.</p> <p>Utredaren ska också analysera om bestämmelserna i avgiftsförordningen, kommunallagen eller andra generella bestämmelser om avgifter påverkas av PSI-direktivet. Utredaren får föreslå de författningsändringar som analysen föranleder.</p> <p>Förslag till stödjande och främjande insatser</p> <p>Direktivet innehåller en bestämmelse om att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande. Denna bestämmelse innebär inga konkreta åligganden för medlemsstaterna att vidta vissa åtgärder. En viktig åtgärd för att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av handlingar är att skapa tekniska förutsättningar. Regeringen har därför gett VINNOVA i uppdrag att ta fram en teknisk plattform för information som gjorts tillgänglig för vidareutnyttjande (dnr N2012/3599/ITP).</p> <p>Regeringen bedömer att det utöver de tekniska förutsätt-ningarna behövs bättre stöd till myndigheterna i deras arbete med att tillgängliggöra information för vidareutnyttjande. I remissbehandlingen av förslaget till PSI-lag framfördes flera synpunkter på att någon myndighet borde få ansvar för att främja vidareutnyttjande.</p> <p>Statskontoret har i rapporten Kartläggning av exklusiva rätter <a href="https://lagen.nu/2010:21">(2010:21)</a> utvecklat sin syn på vilken typ av vägledning som behövs och hur den förhåller sig till E-delegationens uppdrag och andra myndigheters uppgifter. Statskontoret har pekat på behovet av vägledning om tillämpningen av vissa begrepp i lagen. I den tidigare nämnda enkätundersökningen har det också framkommit att det finns ett behov av vägledning kring hur vissa krav i lagen ska fullgöras.</p> <p>Regeringen har i budgetpropositionen för 2013 bedömt att det bör utredas om någon myndighet bör ges i uppgift att stödja myndigheterna och kontrollera PSI-lagens efterlevnad. Exempel på sådana uppgifter är vägledning till myndigheterna i rättsliga frågor och frågor om avgifter. Andra uppgifter kan vara att ta fram och förvalta standardvillkor och att samordna den information som myndigheterna ska lämna enligt lagen. Regeringen framhåller där att en viktig fråga i detta sammanhang är hur myndigheterna på ett effektivt sätt ska kunna beakta be-hoven hos dem som vidareutnyttjar informationen (prop. 2012/13:1 UO 2, s. 35).</p> <p>Utredaren ska utreda vilket stöd myndigheterna behöver i tillämpningen av bestämmelserna i PSI-lagen, vilken kontroll av lagens efterlevnad som är påkallad och om det i övrigt finns behov av insatser för att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande. Utredaren ska särskilt uppmärksamma behovet av stöd till de myndigheter på kulturområdet, som berörs av utvidgningen av direktivets tillämpningsområde. Utredaren ska vidare särskilt analysera kommunala myndigheters behov av stöd. Utredaren ska också bedöma om statliga och kommunala myndigheter behöver stöd i tillämpningen av avgiftsbestämmelserna och föreslå de åtgärder som behövs.</p> <p>Om utredaren finner att det behövs, ska utredaren föreslå vilken eller vilka myndigheter som ska få uppgifter på området. Utredaren ska föreslå hur dessa myndighetsuppgifter ska utformas, regleras och finansieras.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>Utredaren ska, utöver vad som framgår av kommittéförord-ningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>, särskilt beskriva förslagens budgetära konsekvenser för de berörda myndigheterna. Konsekvenserna för arkiv, museer och bibliotek samt för kommunala myndigheter ska särskilt belysas. Utredaren ska också bedöma konsekvenserna för kommersiellt och icke-kommersiellt vidareutnyttjande och bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna i övrigt.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska samråda med Bolagsverket, Ekonomistyrningsverket, Institutet för språk och folkminnen, Kronofogdemyndigheten, Kungliga biblioteket, Lantmäteriet, Läkemedelsverket, Naturhistoriska riksmuseet, Patent- och registreringsverket, Revisorsnämnden, Riksarkivet, Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket, Skatteverket, Statens maritima museer, Statistiska centralbyrån, Statskontoret, Sveriges geologiska under-sökning, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Transportstyrelsen, Verket för innovationssystem samt de myndigheter utredaren i övrigt bedömer berörs. Myndigheterna ska lämna utredaren de underlag som behövs. Utredaren ska vidare samråda med E-delegationen (Fi 2009:01), Informationshanteringsutredningen (Ju 2011:11) och Uppgiftslämnarutredningen (N 2012:01). Utredaren ska söka samråd med Sveriges kommuner och landsting.</p> <p>Utredaren ska senast den 13 juni 2013 lämna förslag till lagändringar som krävs för att genomföra PSI-direktivet. Övriga förslag och kompletterande författningsförslag ska redovisas senast den 30 oktober 2013.</p> <p> (Socialdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:105/ 2012-10-11T12:00:00+01:00 2012-10-11T12:00:00+01:00 2012:105 En kommunallag för framtiden Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 11 oktober 2012</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska föreslå en modernisering av kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>. Utgångspunkter för uppdraget ska bl.a. vara att kommunallagen även fortsättningsvis ska vara en ramlag och att utredaren ska utgå från ett medborgarperspektiv. Utredningen ska genomföras som en bred översyn med målsättning att åstadkomma en ändamålsenligt utformad lagstiftning. I uppdraget ingår vidare att göra en översyn av lagteknisk karaktär av kommunallagen.</p> <p>Utredaren ska bl.a.</p> <p>- beskriva hur kommunernas och landstingens huvudmannaskap för verksamhet som bedrivs i privat regi är reglerat, särskilt i fråga om kommunernas och landstingens ansvar för kontroll och uppföljning respektive statens ansvar för tillsyn,</p> <p>- analysera hur gränsdragningen mellan det kommunala ansvaret och det ansvar statliga tillsynsmyndigheter har för verksamhet som utförs i privat regi (kommunal entreprenad) kan tydliggöras,</p> <p>- utreda förutsättningarna för att tydliggöra det kommunala ansvaret för ökad insyn i kommunala entreprenader och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till en generell reglering som ålägger kommunerna en skyldighet att tillförsäkra allmänheten sådan insyn,</p> <p>- överväga behovet av en generell reglering som syftar till att ge medborgarna tillgång till information som behövs för att kunna välja utförare av kommunalt finansierad verksamhet,</p> <p>- överväga om det finns behov av att i kommunallagen reglera de anställdas roll och särskilt överväga behovet av en reglering av de anställdas beslutanderätt,</p> <p>- se över regelverket gällande laglighetsprövning av kommunala beslut och utreda om nuvarande bestämmelser är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av reglerna,</p> <p>- analysera hur bestämmelserna i kommunallagen för-håller sig till unionsrätten,</p> <p>- särskilt överväga hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av kommunal verksamhet,</p> <p>- göra en utvärdering av den fria nämndorganisationen, och</p> <p>- vid behov lämna författningsförslag.</p> <p>Det ingår inte i utredarens uppdrag att föreslå några grundläggande förändringar av den statliga tillsynen. Det ingår inte heller i uppdraget att hantera frågan om meddelarskydd, att föreslå att de privata företagen ska omfattas av offentlighetsprincipen eller att överväga eller föreslå ändringar i grundlag. Utredaren ska vidare väga eventuella förslag mot de konsekvenser som de får avseende ökad administrativ belastning för kommuner, landsting och domstolar.</p> <p>De delar av uppdraget som rör kommunalt ansvar i förhållande till privat utförd verksamhet och allmänhetens behov av insyn och information samt utvärdering av den fria nämndorganisationen ska redovisas senast den 30 juni 2013. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 mars 2015.</p> <p>Behovet av en översyn</p> <p>Huvuddelen av den offentliga välfärden till medborgarna tillhandahålls av kommuner och landsting. De grundläggande ramarna för hur den kommunala organisationen ska fungera anges i kommunallagen. I kommunallagen regleras allmänna befogenheter, organisation och verksamhetsformer, de förtroendevalda, fullmäktige, styrelser och nämnder, ekonomisk förvaltning, revision och laglighetsprövning av kommunala beslut. Många av de uppgifter som kommuner och landsting ansvarar för regleras även i speciallagstiftning, t.ex. i skollagen <a href="https://lagen.nu/2010:800">(2010:800)</a> och socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>.</p> <p>I början på 1990-talet antogs den nuvarande kommunallagen som bl.a. medförde en betydligt större frihet för kommuner och landsting att bestämma över sin organisation. Kommunallagen har sedan dess ändrats och uppdaterats på en del punkter men någon större samlad översyn har inte gjorts. Samtidigt har förändringar i omvärlden och politiska beslut medfört att förutsättningarna för kommuner och landsting att utföra sina uppgifter förändrats. EU-medlemskapet, ökad konkurrensutsättning, ökade krav på likformighet och likvärdighet, önskemål om ökad mångfald i utbudet genom fler aktörer, vissa möjligheter att ta över statliga uppgifter samt ökade krav på användning av ny teknik är exempel på sådana förändringar. Vidare påverkas kommuner och landsting av andra förändringar, såsom ut- och inflyttning, stora pensionsavgångar, ökade krav på kompetens, ekonomiska utmaningar, större skillnader inom landet och ofta en ökad komplexitet i många frågor. Förändringarna har medfört att det finns skäl att överväga en modernisering av kommunal-lagen.</p> <p>Genom en ökad konkurrens och allt fler privata aktörer inom välfärdstjänsterna har valmöjligheterna för medborgarna ökat, vilket också utnyttjas av allt fler. Konkurrensutsättningen kan också ha positiva effekter på de kommunala verksamheterna när det gäller kvalitet och effektivitet. Det finns skäl att anta att andelen privata utförare kommer att fortsätta att öka och då även inom flera områden. En sådan utveckling ökar behovet av tydliga och goda förutsättningar för såväl staten, kommunerna och landstingen, som privata utförare när det gäller att bedriva sin verksamhet.</p> <p>Alltmer av den kommunala verksamheten utförs av privata aktörer. Kommuner och landsting har dock fortfarande huvudmannaskapet och ansvaret för de verksamheter som utförs på entreprenad. Det finns anledning att analysera bl.a. om kraven på kommunernas och landstingens uppföljning av privata utförare behöver tydliggöras. Det bör även övervägas vilket informationsansvar som bör gälla för kommunerna och landstingen gentemot allmänheten.</p> <p>De anställdas roll i kommuner och landsting har förändrats sedan kommunallagen trädde i kraft, och det finns skäl att se över vissa frågor rörande de anställdas roll och beslutanderätt. Vidare innehåller regelverket om laglighetsprövning av kommunala beslut en del otydligheter, och ändamålsenligheten av regleringen kan ifrågasättas i vissa avseenden. EU-rätten har fått en allt större betydelse för de kommunala verksamheterna. Det bör därför övervägas hur bestämmelserna i kommunallagen förhåller sig till unionsrätten. Utöver detta finns det även behov av att göra en lagteknisk översyn av kommunallagen och en utvärdering av den fria nämndorganisationen.</p> <p>Utgångspunkter för uppdraget</p> <p>Det är väsentligt att kommunerna och landstingen har goda förutsättningar att kunna upprätthålla eller förbättra sin service till medborgarna. De regler som styr verksamheten måste vara anpassade till den verklighet som kommuner och landsting arbetar i och medge möjligheter till lokal anpassning. Samtidigt måste det finnas en tydlighet, stabilitet och flexibilitet så att regelverket kan passa såväl kommuner som landsting och oavsett om de är stora eller små. Det ska t.ex. tydligt framgå vem som ansvarar för vad. Staten har ett ansvar att se till att det finns grundläggande förutsättningar för kommuner och landsting att bedriva sin verksamhet och organisation på ett effektivt sätt. En modern, tydlig och effektiv reglering är en viktig grund för kommunernas och landstingens möjligheter att möta nuvarande och kommande utmaningar.</p> <p>Utgångspunkter för uppdraget är</p> <p>- att kommunallagen även fortsättningsvis ska vara en ramlag,</p> <p>- att utredaren särskilt ska beakta vikten av tydlighet och enhetlighet för kommuner och landsting,</p> <p>- att utredaren ska utgå från ett medborgarperspektiv, och</p> <p>- att utredaren ska göra en internationell utblick, som i första hand ska omfatta de övriga nordiska länderna.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Kommunalt ansvar i förhållande till privat utförd verksamhet</p> <p>Kommunerna och landstingen har det yttersta ansvaret för verksamheten</p> <p>Kommunerna och landstingen är huvudmän för ett stort antal verksamheter. Privata aktörer anlitas i allt högre utsträckning för utförande av denna kommunala verksamhet. Att utförandet av kommunal verksamhet överlåts på privata aktörer syftar ofta till att öka mångfalden av utförare och valmöjligheterna för brukarna. Konkurrens stimulerar också till en bättre användning av samhällets resurser och gör det möjligt för nya företag att komma in på marknaden. Konkurrens stärker även de svenska företagens förmåga att hävda sig på internationella marknader.</p> <p>Andra aktörer än offentliga huvudmän kan ges tillträde till marknaden på olika sätt. På exempelvis vård- och omsorgsområdet ges privata aktörer tillträde bl.a. efter kommunens eller landstingets offentliga upphandling eller genom att huvudmännen tillämpar olika typer av valfrihetssystem. På skolområdet är möjligheterna för kommunerna att överlåta kommunal verksamhet åt privata aktörer (kommunal entreprenad) mer begränsade.</p> <p>I kommunallagen finns ett fåtal bestämmelser av generell karaktär som rör kommuners och landstings ansvar för kontroll och uppföljning. Av 3 kap. 19 § kommunallagen följer att kommunen ska säkerställa att det finns möjlighet att kontrollera och följa upp verksamhet som överlämnats till annan. Vidare anges i 6 kap. 7 § kommunallagen att de kommunala nämnderna ska se till att verksamheten inom respektive område bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt och enligt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Detta gäller även verksamhet som överlämnats till privatägda företag.</p> <p>Även om kommuner och landsting överlåter åt privata aktörer att utföra delar av sin verksamhet är det kommunerna och landstingen som i egenskap av huvudmän har det yttersta ansvaret för att verksamheten utförs i enlighet med de regler som finns på respektive område.</p> <p>Den verksamhet som bedrivs i privat regi inom socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens områden är upphandlad och avtalad av kommunen respektive landstinget, alternativt godkänd inom ett s.k. valfrihetssystem enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2008:962">(2008:962)</a> om valfrihets-system, förkortad LOV. I ett sådant valfrihetssystem kan kommuner och landsting konkurrensutsätta delar av sin verksamhet genom att överlåta till brukaren att välja utförare bland leverantörer som deltar i systemet. De uppgifter som t.ex. socialnämnden har inom ramen för sitt huvudmannaskap och som följer bl.a. av reglerna i social-tjänstlagen, såsom att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra kvaliteten i verksamheten samt att se till att verksamheten är av god kvalitet, ska utföras både i förhållande till verksamhet i egen regi och i förhållande till avtalsparter som är privata aktörer. Samtidigt har Socialstyrelsen tillsynsansvaret inom detta område.</p> <p>Svårigheter med att följa upp verksamhet som bedrivs av privata utförare</p> <p>Det förhållandet att verksamhet utförs av privata utförare innebär att kommunerna och landstingen, som huvudmän, ska granska och följa upp verksamhet som inte bedrivs i egen regi. Jämfört med verksamhet som bedrivs i egen regi är styrmedlen annorlunda och mer begränsade. När offentlig upphandling genomförs, eller då valfrihetssystem tillämpas, behöver möjligheten till kontroll och uppföljning säkerställas på avtalsrättslig väg. En utmaning kan då vara att omsätta generellt utformade lagbestämmelser i t.ex. socialtjänstlagen om krav på kvalitet, till konkreta kriterier och avtalsvillkor som medger en effektiv uppföljning. Det kan även vara svårare att från privata aktörer få tillgång till den information som behövs för att kunna uppfylla uppföljningsansvaret. Denna typ av frågor har aktualiserats på främst socialtjänstens område men kan även förekomma på andra områden där kommunal verksamhet utförs av privata aktörer.</p> <p>En inte oväsentlig del av den problematik som uppstår när kommunal verksamhet inte utförs av kommunerna och landstingen själva har sin grund i en ibland otydlig gränsdragning mellan vad som är kommunalt ansvar för uppföljning och kontroll och vad som ingår i det statliga tillsynsansvaret.</p> <p>Gränsen mellan det statliga tillsynsansvaret och kommunernas och landstingens uppföljnings- och kontrollansvar är inte heller enhetligt reglerad i olika sektorer utan skiljer sig från område till område.</p> <p>Är nuvarande reglering tillräckligt tydlig?</p> <p>Modellen med privat utförande av kommunal verksamhet påverkar i vissa hänseenden kommunernas och landstingens roll som huvudmän, särskilt avseende deras uppföljnings- och kontrollansvar. Den innebär att uppföljningen av verksamheten blir något annorlunda och ibland mer svårhanterlig än vad som skulle ha gällt om verksamheten bedrivits i egen regi. Det kan samtidigt tänkas att uppföljningen av privat bedrivna verksamheter görs med ett större mått av oberoende. Det kan dock ifrågasättas om bestämmelserna i främst kommunallagen om fullmäktiges och nämndernas uppföljningsansvar m.m. är tillräckligt tydliga i detta avseende.</p> <p>Valfrihetssystem enligt LOV får en allt bredare tillämpning inom kommunala verksamheter och införandet är obligatoriskt inom primärvården. Regeringen beslutade den 13 september 2012 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och utvärdera effekterna av införandet av LOV på socialtjänstområdet (dir. 2012:91). Utifrån denna utvärdering ska utredaren överväga för- och nackdelar med att införa en obligatorisk lagstiftning om valfrihetssystem på socialjänstområdet. Om LOV görs obligatorisk inom ytterligare områden, blir det än viktigare att kommunernas och landstingens ansvar för uppföljning och kontroll är tydligt formulerat.</p> <p>Det finns vidare inom flera områden en otydlighet om vilket ansvar kommunerna och landstingen har för uppföljning och kontroll och vad som är ett ansvar för den statliga tillsynen, dvs. gränsdragningen mellan kommunalt och statligt ansvar. Detta kan vara ett praktiskt problem för kommunerna och landstingen, men kan också leda till svårigheter för medborgare som har klagomål eller synpunkter rörande viss verksamhet. Frågor om denna gränsdragning har diskuterats på främst socialtjänstområdet, men diskussionen kan komma att bli aktuell också inom andra områden. Det finns därför ett behov av att klarlägga var gränsen går mellan kommunalt ansvar för uppföljning av kommunal verksamhet och statligt ansvar för tillsyn inom områden där det finns privata utförare. För att uppnå tydlighet och effektivitet för alla parter - staten, kommunerna, landstingen, de privata utförarna och medborgarna - är det väsentligt att gränsdragningen och regleringen, så långt det är lämpligt, är enhetlig. Samtidigt bör sektorsspecifika behov beaktas i lagstiftningen. För att säkerställa detta finns det behov av att genomföra en samlad analys som omfattar samtliga kommunala verksamhetsområden där privata utförare förekommer.</p> <p>Bestämmelser om insyn i viss enskild verksamhet</p> <p>På skolområdet är huvudmannaskapet mer tydligt reglerat. Bestämmelserna i skollagen som anger att den kommun där en fristående skola är belägen har rätt till insyn i verksamheten, upplevs dock som otydliga i fråga om vilken funktion de är tänkta att fylla. Behovet av bestämmelserna har också ifrågasatts, bl.a. av Lagrådet (prop. 2009/10:165 s. 384 och s. 1318). Det bör klargöras vad dessa insynsbestämmelser innebär för kommunerna.</p> <p>Utredaren ska därför</p> <p>- redovisa i vilka kommunala verksamheter privata utförare vanligen förekommer och om möjligt även redovisa i vilken omfattning,</p> <p>- beskriva hur kommunernas och landstingens huvud-mannaskap för verksamhet som bedrivs i privat regi är reglerat, särskilt i fråga om kommunernas och landstingens ansvar för kontroll och uppföljning respektive statens ansvar för tillsyn,</p> <p>- undersöka förutsättningarna för och överväga behovet av en enhetlig reglering av det kommunala ansvaret för kontroll, uppföljning och tillsyn avseende privat utförd verksamhet,</p> <p>- analysera hur gränsdragningen mellan det kommunala ansvaret och det ansvar statliga tillsynsmyndigheter har för verksamhet som utförs i privat regi (kommunal entreprenad) kan tydliggöras,</p> <p>- klargöra vad skollagens bestämmelser om kommuners rätt till insyn i enskild verksamhet innebär för kommunerna, och</p> <p>- vid behov lämna författningsförslag.</p> <p>Det ingår inte i uppdraget att föreslå några grundläggande förändringar av den statliga tillsynen.</p> <p>Allmänhetens behov av insyn och information</p> <p>Regeringens utgångspunkt är att allmänhetens möjlighet till insyn inte ska vara beroende av på vilket sätt den offentliga verksamheten organiseras (jfr prop. 2011/12:106 s. 94). I de fall verksamheten helt eller delvis utförs av privata aktörer måste dock en avvägning göras mellan å ena sidan allmänhetens intresse av insyn och å andra sidan den privata aktörens intresse av att inte behöva lämna ut information som av konkurrensskäl kan vara till nackdel för denne att lämna ut. Av detta skäl finns det i lagstiftningen olika krav på insyn beroende på vilket rättsligt inflytande kommunen eller landstinget har över det privaträttsliga organ som den kommunala verksamheten bedrivs i.</p> <p>När kommunal verksamhet överlämnas på entreprenad ska kommunen eller landstinget enligt 3 kap. 19 a § kommunallagen i avtalet beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn. Utredningen om offentliga företag - upphandling, kontroll, insyn (OFUKI-utredningen) (Fi 2009:08) har i sitt betänkande Offentlig upphandling från eget företag?! - och vissa andra frågor konstaterat att det finns indikationer på att överlämnande av kommunal verksamhet på entreprenad sker utan att allmänhetens intresse av att få information beaktas i tillräckligt hög utsträckning (SOU 2011:43 s. 587 och 588). Enligt utredningen innehåller endast en liten andel av kommunernas avtal med privata entreprenörer regler om insyn och kunskapen hos kommunerna om sådana regler synes vara låg. Regeringen, som instämmer i utredningens bedömning, har i propositionen Offentlig upphandling från eget företag - och vissa andra frågor aviserat att frågan om ökad insyn i kommunala entreprenader ska utredas (prop. 2011/12:106 s. 93-95). Det finns mot denna bakgrund ett behov av att utreda förutsättningarna för en utvidgad möjlighet till insyn i kommunala entreprenader. Det kan i detta sammanhang nämnas att regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att se över frågan om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet, framför allt i sådan verksamhet som avser vård, skola och omsorg (dir. 2012:76). Utgångspunkten ska vara att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda.</p> <p>I anslutning till frågan om allmänhetens rätt till insyn bör också frågan om medborgarnas behov av och tillgång till information som behövs vid valet av utförare av kommunalt finansierad verksamhet behandlas. Statskontoret pekar i rapporten Vård, skola och omsorg - vilken information behöver brukaren för att välja? <a href="https://lagen.nu/2007:19">(2007:19)</a> på behovet av en förbättrad information till medborgarna så att dessa kan utnyttja valfrihetsreformer bättre. Bestämmelser om sådan information skapas nu sektorsvis. Exempelvis är kommunen enligt 29 kap. 19 § skollagen skyldig att informera vårdnadshavarna om förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet som kommunen anordnar eller vars huvudman kommunen godkänt. På vård- och omsorgsområdet finns bestämmelser om upphandlande myndighets informationsansvar i LOV. Enligt 9 kap. 1 § LOV ska den upphandlande myndigheten till enskilda lämna information om samtliga leverantörer som myndigheten tecknat kontrakt med inom ramen för valfrihetssystemet. Informationen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. I det tidigare nämnda uppdraget att analysera och utvärdera effekterna av införandet av LOV (s. 8) ingår att inventera och analysera dels behovet av åtgärder för att ge brukarna tillgång till lättfattlig och kvalitetssäkrad information, dels behovet av stödinsatser för personer som av olika skäl kan ha svårt att göra egna välgrundade val. I uppdraget ingår även att utarbeta en vägledning avseende hur information kan göras tillgänglig för personer med hörsel- eller synnedsättning samt för personer med bristande kunskaper i svenska språket. Detta uppdrag ska redovisas senast den 15 januari 2014. Det är ur ett medborgarperspektiv viktigt att regleringen av kommunernas och landstingens informations-skyldighet är heltäckande. Det finns därför även anledning att överväga behovet av en generell bestämmelse om att sådan information ska lämnas. Det är också viktigt att informationen är lättillgänglig för de målgrupper som den riktar sig mot.</p> <p>Utredaren ska därför</p> <p>- utreda förutsättningarna för att tydliggöra det kommunala ansvaret för ökad insyn i kommunala entreprenader och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag till en generell reglering som ålägger kommu-nerna en skyldighet att tillförsäkra allmänheten sådan insyn,</p> <p>- överväga behovet av en generell reglering som syftar till att ge medborgarna tillgång till information som behövs för att kunna välja utförare av kommunalt finansierad verksamhet, och</p> <p>- vid behov lämna författningsförslag.</p> <p>Det ingår inte i utredarens uppdrag att hantera frågan om meddelarskydd eller att föreslå att de privata företagen ska omfattas av offentlighetsprincipen.</p> <p>De anställdas roll i den kommunala organisationen</p> <p>Enligt kommunallagen tillkommer beslutanderätten i kommuner och landsting de politiska organen, fullmäktige och nämnderna. Det är de förtroendevalda som har det yttersta ansvaret för verksamheten. I kommunallagen finns bestämmelser om de förtroendevalda, fullmäktige, styrelsen, nämnder och revisorer. Däremot finns det i princip inga bestämmelser som reglerar hur en kommunal förvaltning ska organiseras eller vilken roll de anställda har när de biträder de förtroendevalda att verkställa deras beslut. Ett undantag är bestämmelserna om delegation av beslutanderätt. Enligt 6 kap. 33 § kommunallagen kan viss beslutanderätt delegeras till de anställda. Någon självständig beslutanderätt har dock inte de anställda. I praxis anses de endast ha rätt att fatta sådana beslut som kan ses som rent verkställande och rent förberedande. Inom viss speciallag-stiftning har dock anställda getts viss självständig beslutanderätt, t.ex. i skollagens reglering av förskolechef respektive rektor.</p> <p>I förarbetena till den nu gällande kommunallagen anges att en reglering av de anställdas befogenheter att fatta beslut skulle kunna leda dels till en olycklig diskussion om förhållandet mellan förtroendevalda och anställda, dels till minskat utrymme för lokala anpassningar av organisationen (prop. 1990/91:117 s. 88 och 89). Det anges vidare att de praktiska problemen med att de anställda får och behöver ökat utrymme kan lösas genom ökade delegationsmöjligheter. I praktiken har flertalet kommuner och landsting delegerat omfattande beslutsbefogenheter till de anställda. Kommunallagen återspeglar därför inte riktigt hur beslutsfattandet i praktiken sker i kommuner och landsting. Det är naturligt att beslut som innefattar politiska överväganden förbehålls de förtroendevalda. Vissa ärenden kan emellertid avse exempelvis ren myndighetsutövning eller vara av rutinartad karaktär. Frågan är om förutsättningarna för det politiska ansvarstagandet skulle kunna stärkas om man renodlar det politiska beslutsfattandet och i lag erkänner de anställdas roll i beslutsprocessen. Det finns därför behov av att närmare analysera frågan, bl.a. utifrån de utgångspunkter som angavs vid utformningen av den nuvarande kommunallagen och hur en sådan reglering skulle påverka exempelvis revisionsansvaret. Frågan bör också belysas ur ett medborgarperspektiv.</p> <p>Utredaren ska därför</p> <p>- överväga om det finns behov av att i kommunallagen reglera de anställdas roll och särskilt överväga behovet av en reglering av de anställdas beslutanderätt, och</p> <p>- vid behov lämna författningsförslag.</p> <p>En ändamålsenlig laglighetsprövning</p> <p>I kommunallagen finns bestämmelser om överklagande av vissa kommunala beslut, s.k. laglighetsprövning. Laglighetsprövningen syftar till att kommun- eller landstingsmedlemmarna ska kunna kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Prövningen har mer karaktären av en allmän medborgarkontroll än av ett rättsmedel i egentlig mening. Kännetecknande för laglighetsprövningen är att endast kommun- eller landstingsmedlemmar får överklaga, att besluten endast kan angripas på de grunder som anges i kommunallagen, att domstolens prövning är begränsad till lagligheten och inte lämpligheten av ett beslut, och att, om överklagandet bifalls, domstolen endast kan upphäva beslutet men inte ersätta det med något nytt beslut.</p> <p>Laglighetsprövningen är en viktig del i det kommunaldemokratiska systemet. Genom den balanseras den kommunala självstyrelsen mot statens samt kommun- och landstingsmedlemmarnas inflytande. Överklagandemöjlig-heten kan ses som ett komplement till den rätt som kommun- och landstingsmedlemmarna utövar i de allmänna valen och utgör även en viktig del i den rättsliga kontrollen av kommunala beslut. Det är också genom laglighetsprövningen som kommunalrättslig praxis utvecklas, vilket är av stor betydelse för en reglering av ramlagskaraktär där rättstillämpningen är tänkt att kunna anpassas till samhällsutvecklingen. I detta system är det därför viktigt att laglighetsprövningen fungerar i praktiken.</p> <p>Det kan dock ifrågasättas om laglighetsprövningen i alla delar är ändamålsenligt utformad. Reglerna innebär exempelvis att det ställs relativt stora krav på den enskilde. Det sätt på vilket tillkännagivandet av de kommunala besluten ska ske, genom att anslås på kommunens eller landstingets anslagstavla, har sin förklaring i den vida kretsen av taleberättigade personer. Detta ställer dock krav på ett stort engagemang från den enskildes sida att kontrollera när ett kommunalt beslut är fattat. Vidare måste den enskilde inom överklagandetiden precisera vilka omständigheter eller grunder som han eller hon stöder sitt överklagande på. Det ankommer även på den som överklagar att visa att beslutet är olagligt. Det krävs således att den enskilde sätter sig in i hur den kommunala beslutsprocessen fungerar och vet vilka formella krav som gäller för ett överklagande.</p> <p>Som tidigare nämnts är det endast kommun- respektive landstingsmedlemmar som har rätt att överklaga. Medlem av en kommun är den som är folkbokförd eller äger fast egendom i kommunen, eller den som ska betala kommunalskatt där. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom landstinget. Endast den omständigheten att någon är berörd eller på annat sätt har intresse av saken ger inte denne talerätt. Vid införandet av den nuvarande kommunallagen bedömde regeringen att det inte fanns skäl att utvidga juridiska personers rätt att överklaga eftersom dessa ytterst sällan uppträdde som klagande (se prop. 1990/91:117 s. 134). Juridiska personer, exempelvis aktiebolag, får därför endast överklaga ett kommunalt beslut om de äger fast egendom i kommunen eller landstinget. Sedan införandet av kommunallagen har det dock skett förändringar i samhället och i omvärlden, bl.a. har privata utförare getts tillträde till allt fler offentliga verksamhetsområden, EU-medlemskapet har medfört regler om statsstöd och konkurrens, marknadsaktörerna och medborgarna har blivit alltmer rörliga geografiskt etc. Det finns mot denna bakgrund skäl att, bl.a. i ett företagarperspektiv, på nytt överväga vilka som ska ha rätt att överklaga kommunala beslut.</p> <p>De beslut som kan överklagas enligt kommunallagen är i princip beslut av fullmäktige, beslut av nämnder om besluten inte är av rent förberedande eller rent verkställande art samt sådana beslut som fattas av de kommunala revisorerna. Frågan är om denna avgränsning är lämplig och tillräckligt tydlig. Exempelvis kan gränsdragningen i fråga om vad som är, eller inte är, att anse som ett rent verkställande beslut vara svårbedömd.</p> <p>Ett kommunalt beslut som kan laglighetsprövas får verkställas innan det har vunnit laga kraft, även om det har överklagats. En individuell prövning ska dock ske och verkställighet får inte ske om särskilda skäl talar emot det. Om ett sådant beslut har upphävts, är kommuner och landsting skyldiga att rätta det i den utsträckning som det är möjligt. Konstitutionsutskottet har uttalat att det behövs en översyn i syfte att åstadkomma en ordning som så långt som möjligt förhindrar att ett beslut verkställs innan det vunnit laga kraft, i de fall det finns en risk för återgång av ett beslut som för med sig en civilrättslig bundenhet. Denna översyn bör också omfatta frågan om sanktioner vid utebliven rättelse av upphävda beslut (bet. 2010/11:KU24 s. 31). Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:165). Statskontoret har på regeringens uppdrag undersökt bl.a. hur reglerna i kommunallagen om verkställighet av icke lagakraftvunna beslut tillämpats (dnr Fi2011/1356). Enligt Statskontorets rapport Verkställighet och rättelse av kommunala beslut <a href="https://lagen.nu/2012:6">(2012:6)</a> finns det skäl för lagstiftaren att bl.a. tydliggöra att en bedömning i det enskilda fallet måste göras i de fall kommunala beslut verkställs innan de vunnit laga kraft.</p> <p>Nuvarande regelverk innehåller således en del otydligheter, och dess ändamålsenlighet kan i vissa avseenden ifrågasättas. Regeringen anser därför att det finns behov av att se över bestämmelserna om laglighetsprövning och utreda om de är ändamålsenligt utformade eller om de behöver justeras eller ändras i något avseende. Utredaren bör beakta vikten av att det skapas tillräcklig rättspraxis inom kommunalrättens område. Hänsyn måste dock tas till om de eventuella förslag som lämnas medför en ökad administrativ belastning för kommuner, landsting och domstolar. I sådana fall ska utredaren noga väga förslagen mot dessa konsekvenser.</p> <p>I anslutning till detta bör även formerna för kommunala besluts tillkännagivande utredas. Kommunala beslut ska enligt reglerna i kommunallagen tillkännages på kommunens eller landstingets anslagstavla. Det är tillräckligt att det på anslagstavlan anslås att protokollet över beslutet har justerats. Det finns således inget krav på att även beslutets innehåll ska anslås. Tillkännagivandet på den kommunala anslagstavlan har betydelse för överklagandetiden och för frågan om beslutet har vunnit laga kraft eller inte. Om informationen i stället skulle lämnas på elektronisk väg, exempelvis genom att publiceras på kommunens eller landstingets webbplats, skulle den kunna nå en mer relevant krets. Möjligheterna att ge en mer fyllig information, bl.a. om beslutets innehåll genom att publicera besluten i sin helhet, är också större. Även för dem som befinner sig utanför kommunen eller landstinget förbättras tillgången till besluten. När det gäller kommunala föreskrifter har regeringen i propositionen Bättre tillgång till kommunala föreskrifter (prop. 2011/12:149) bl.a. föreslagit att kommunala föreskrifter ska hållas tillgängliga för allmänheten på kommunernas eller landstingens webbplatser på ett samlat och ordnat sätt. Regeringen gjorde i propositionen bedömningen dels att det framöver bör övervägas om kommunala föreskrifter skulle kunna kungöras elektroniskt, dels att det i ett annat sammanhang bör övervägas om de kommunala anslagstavlorna kan ersättas av eller kompletteras med elektroniska anslagstavlor (a. prop. s. 32-35). Mot denna bakgrund bör det övervägas om ordningen med tillkännagivande av kommunala beslut på anslagstavla kan ersättas av eller kompletteras med en ordning där tillkännagivandet sker på elektronisk väg.</p> <p>Utredaren ska därför</p> <p>- utreda om nuvarande bestämmelser om laglighetsprövning av kommunala beslut är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av dem,</p> <p>- särskilt ta ställning till om det finns behov av att kretsen taleberättigade enligt kommunallagen utvidgas eller på annat sätt ändras,</p> <p>- särskilt bedöma om bestämmelserna i fråga om verkställighet och rättelse av kommunala beslut behöver ändras samt om det finns skäl att införa sanktioner vid utebliven rättelse av upphävda beslut,</p> <p>- utreda om ordningen med tillkännagivande av kommunala beslut på anslagstavla kan ersättas av eller kompletteras med en ordning där tillkännagivandet sker på elektronisk väg, och i sådana fall föreslå en sådan ordning, och</p> <p>- vid behov lämna författningsförslag.</p> <p>EU:s påverkan på kommunalrätten</p> <p>EU:s påverkan på svenska kommuner och landsting har analyserats vid flera tillfällen de senaste åren, och det har visat sig att denna är stor. EU-samarbetet har utvecklats till att omfatta stora delar av det kommunala samhällsuppdraget, se t.ex. Statskontorets rapport EU:s påverkan på kommuner och landsting <a href="https://lagen.nu/2005:12">(2005:12)</a> och EU, Sverige och den inre marknaden (SOU 2009:71). I sammanhanget kan också nämnas kommunernas roll som aktiva deltagare i EU:s strukturfonder. I egenskap av projektägare ställs kommunerna ofta inför att tillämpa såväl kommunallagen som EU:s regelverk parallellt. Det har även tidigare framhållits att EU:s regelverk, framför allt upphandlings- och statsstödsreglerna, spelar en allt större roll för kommuner och landsting (se prop. 2008/09:21 s. 21). EU påverkar även förutsättningarna för exempelvis tillsyn och kontroll av den kommunala verksamheten. Centralt är även att unionsrätten i princip inte gör skillnad på om en åtgärd vidtas av en kommun eller ett landsting eller staten. Nuvarande kommunallag antogs dock före Sveriges inträde i EU. Någon samlad undersökning av hur kommunallagens regler förhåller sig till unionsrätten har därmed inte gjorts. En sådan analys bör därför göras inom ramen för en översyn av kommunallagen.</p> <p>Ett område inom unionsrätten som i detta sammanhang särskilt bör analyseras är regleringen av sådana tjänster som inom unionsrätten kan definieras som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Begreppet återfinns i artikel 14 och artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), i protokoll nr 26 som åtföljer EUF-fördraget och i artikel 36 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Inom unionsrätten används begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för att markera medlemsstaternas möjlighet att reglera en marknad enligt andra utgångspunkter än enbart marknadsekonomiska. Detta innebär således en möjlighet för medlemsstaterna att göra vissa undantag från exempelvis statsstöds- och upphandlingsreglerna.</p> <p>Många av de välfärdstjänster som tillhandahålls av svenska kommuner och landsting, såsom bl.a. hälso- och sjukvård, äldreomsorg, barn- och ungdomsutbildning, renhållning och avfallshantering kan sannolikt inom unionsrätten definieras som tjänster (ekonomiska eller icke-ekonomiska) av allmänt intresse. Kommuner och landsting har också enligt 2 kap. 1 § kommunallagen en "allmän" kompetens som ger dem rätten att frivilligt ta hand om angelägenheter av allmänt intresse med anknytning till kommunen eller landstinget. Tillhandahållandet av dessa allmännyttiga tjänster sker i Sverige i dag i en allt större omfattning genom att privata aktörer står för det faktiska utförandet av verksamheten. Att dessa tjänster således tillhandahålls på en marknad innebär att unionsrättens tillämpningsområde vidgas så att bl.a. konkurrens- och statsstödsreglerna blir tillämpliga. I Sverige har, till skillnad från vad som är fallet i flera andra medlemsländer, den möjlighet att göra vissa undantag från exempelvis statsstöds- och upphandlingsreglerna som unionsrätten anvisar använts mycket sällan vid konkurrensutsättning av välfärdstjänster.</p> <p>Under senare år har debatten om att utnyttja de möjligheter som finns inom unionsrätten för att ta till vara väsentliga samhällsintressen ökat inom EU (se bl.a. Europeiska kommissionens meddelande En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa, KOM (2011) 900 slutlig). För att ställning ska kunna tas till i vad mån Sverige bör använda sig av detta utrymme inom unionsrätten finns ett behov av att vidare analysera hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till svensk rätt, framför allt i förhållande till de kommunala välfärdstjänsterna. Det behöver även analyseras vilka skyldigheter som den unionsrättsliga regleringen medför, i synnerhet avseende redovisning, rapportering och tillsyn. Vidare bör det utredas hur och på vilket sätt den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ytterligare skulle kunna användas i Sverige.</p> <p>Utredaren ska därför</p> <p>- analysera hur bestämmelserna i kommunallagen förhåller sig till unionsrätten,</p> <p>- särskilt överväga hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av kommunal verksamhet samt analysera vilka skyldigheter som den unionsrättsliga regleringen medför, i synnerhet avseende redovis-ning, rapportering och tillsyn,</p> <p>- översiktligt kartlägga hur dessa tjänster regleras i andra EU-länder,</p> <p>- överväga hur och på vilket sätt den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skulle kunna användas i Sverige, och</p> <p>- vid behov lämna författningsförslag.</p> <p>Utvärdering av den fria nämndorganisationen</p> <p>Genom 1991 års kommunallag fick kommuner och landsting en ökad frihet att organisera sin nämndverksamhet. Syftet med reformen var att öka incitamenten till ökad decentralisering och sektors-samverkan. En friare nämndorganisation skulle underlätta möjligheterna att lägga en helhetssyn på de kommunala verksamheterna (prop. 1990/91:117 s. 20). Kommuner och landsting har därefter genomfört omfattande omorganisationer av sin nämndorganisation. Mot bakgrund av att reformen nu varit i kraft i mer än 20 år finns det anledning att genomföra en samlad utvärdering av om reformen lett till ökad helhetssyn m.m. samt om reformen medfört några rättsliga eller andra problem.</p> <p>Utredaren ska därför</p> <p>- göra en utvärdering av den fria nämndorganisationen.</p> <p>En lagteknisk översyn m.m.</p> <p>Utöver de ovan angivna uppdragen ska utredaren genomföra en lagteknisk översyn av hela kommunallagen.</p> <p>Utredaren är oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om det behövs för att utredaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt.</p> <p>Uppdragets genomförande och konsekvensbeskrivningar</p> <p>Utredarens uppdrag ska bedrivas utåtriktat och utredaren ska på lämpligt sätt kommunicera med berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, Sveriges Kommuner och Landsting, övriga centrala parter på arbetsmarknaden, näringslivet samt övriga intressenter.</p> <p>I sitt arbete ska utredaren föra en dialog med utredningar som berör de frågeställningar som angivits i uppdraget. Detta gäller särskilt Friskolekommittén (U 2011:04), Upphandlingsutredningen (S Fi 2010:06), Utredningen om inrättande av Inspektionen för vård och omsorg (S 2012:05) och den särskilde utredare som ska analysera och utvärdera effekterna av införandet av LOV på socialtjänstområdet (S 2012:08). I fråga om allmänhetens tillgång till information ska en dialog föras även med Patientmaktsutredningen (S 2011:03) och den särskilde utredare som ska se över frågan om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (Ju 2012:11). Utredaren ska också följa beredningen inom Regeringskansliet av betänkandet Vital kommunal demokrati (SOU 2012:30) och betänkandet Gör det enklare! (SOU 2012:33). Till stöd för utredarens arbete ska en referensgrupp med representanter för riksdagspartierna inrättas.</p> <p>Utredaren ska i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen beakta proportionalitetsprincipen beträffande eventuella inskränkningar av den kommunala självstyrelsen i sina redogörelser, analyser och förslag.</p> <p>Utredaren ska vid anläggandet av ett medborgarperspektiv bl.a. genomgående analysera möjliga konsekvenser för kvinnor och män samt flickor och pojkar. För de förslag som utredningen lämnar ska konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män redovisas.</p> <p>Utredaren ska i enlighet med kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a> bl.a. redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag och vid behov föreslå hur dessa ska finansieras.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>De delar av uppdraget som rör kommunalt ansvar i förhållande till privata utförare och allmänhetens behov av insyn och information samt utvärdering av nämndorganisationen ska redovisas senast den 30 juni 2013. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 mars 2015.</p> <p> (Finansdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:91/ 2012-09-13T12:00:00+01:00 2012-09-13T12:00:00+01:00 2012:91 Framtida valfrihetssystem inom socialtjänsten Socialdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 13 september 2012</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska analysera och utvärdera effekterna av införandet av lagen <a href="https://lagen.nu/2008:962">(2008:962)</a> om valfrihetssystem, förkortad LOV, på socialtjänstområdet. Utvärderingen ska särskilt fokusera på vilken effekt reformen har haft för brukarna och därutöver ge en samlad bild när det gäller utvecklingen av utförare ur ett mångfaldsperspektiv, hur LOV fungerar ur konkurrenssynpunkt samt vilken betydelse reformen haft för utvecklingen av bland annat kvalitet, kostnader och effektivitet i de kommuner och inom de områden där LOV tillämpas. Utifrån denna utvärdering ska utredaren överväga för- och nackdelar med att införa en obligatorisk lagstiftning om valfrihetssystem på socialtjänstområdet. I bedömningen ska det beaktas i vilken utsträckning landets kommuner redan har infört valfrihets-system på frivillig väg. Även det kommunala självstyret ska beaktas vid bedömningen. I uppdraget ingår också att göra en kartläggning av de verksamhetsområden där LOV i dag tillämpas och utifrån denna kartläggning bedöma lämpligheten av att införa valfrihetssystem inom fler verksamhetsområden inom socialtjänsten. I denna del ingår bl.a. att analysera möjligheter och hinder när det gäller att införa valfrihetssystem inom särskilda boendeformer samt att föreslå hur införandet av valfrihetssystem på frivillig väg inom detta område kan underlättas.</p> <p>Vidare ska utredaren analysera hur ersättningssystemen och förfrågningsunderlagen påverkar kvalitet och vinstutdelning och om det finns något samband mellan vinstutdelning och kvalitet i de verksamheter som ingår i valfrihetssystem inom socialtjänsten och hur kvalitetsuppföljningen genomförs. Om så bedöms vara fallet ska förslag lämnas som möjliggör en effektivare uppföljning, kontroll och tillsyn. Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag inklusive följdändringar.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2014.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Andelen externa utförare och privata vårdgivare ökar konti-nuerligt i den offentligt finansierade välfärden. Lagen <a href="https://lagen.nu/2008:962">(2008:962)</a> om valfrihetssystem, förkortad LOV, trädde i kraft den 1 januari 2009. Reformen innebär en maktförskjutning från politiker och tjänstemän till medborgare. Syftet med reformen var att skapa ökad valfrihet för den enskilde brukaren genom att öka mångfalden av aktörer samt mångfalden i utbudet inom bl.a. äldreomsorgen och i stödet till personer med funktionsned-sättning. Genom individens ökade möjligheter att välja utförare av den offentligt finansierade servicen förväntas även tillgängligheten, kvaliteten och effektiviteten öka i de insatser som erbjuds.</p> <p>LOV möjliggör bl.a. för kommuner som vill konkurrens-pröva kommunala verksamheter att överlåta valet av utförare av stöd, vård- och omsorgstjänster på socialtjänstområdet till brukaren. Kommunerna anger i ett förfrågningsunderlag de villkor som leverantören ska uppfylla för att bli godkänd. Kommunen är huvudman för verksamheterna och har ansvaret för att tjänsterna tillhandahålls brukaren i enlighet med gällande lagstiftning oavsett om verksamheten drivs i egen regi eller genom avtal med externa utförare. Socialstyrelsen utövar tillsyn över både kommunens egna verksamheter inom socialtjänsten och de verksamheter som bedrivs av externa aktörer.</p> <p>Av landets 290 kommuner hade 248 sökt och beviljats stimulansmedel fram t.o.m. 2011, för att förbereda eller utveckla valfrihetssystem enligt LOV inom äldreomsorg och när det gäller stödinsatser för personer med funktionsnedsättning. Det är vanligast att valfrihetssystemen omfattar en kombination av service och omvårdnadsinsatser inom hemtjänsten, enligt Socialstyrelsens delrapport Stimulansbidrag LOV (2012). Enligt Sveriges Kommuner och Landsting fanns i augusti 2012 valfrihetssystem i sammanlagt 123 kommuner. Ytterligare 47 kommuner hade vid detta tillfälle beslutat om att införa valfrihetssystem enligt LOV medan 27 kommuner beslutat att inte göra detta. Frågan var under utredning i 57 kommuner.</p> <p>Utredningsbehov och uppdraget</p> <p>Brukarperspektivet</p> <p>Lagen <a href="https://lagen.nu/2008:962">(2008:962)</a> om valfrihetssystem, förkortad LOV, sätter brukaren i centrum. Det görs genom maktförskjutning från politiker och tjänstemän till medborgare, vilket ger medborgarna möjlighet till ökad valfrihet och ökat inflytande. Reformen har således ett tydligt brukarperspektiv. Genom olika typer av brukarundersökningar finns i dag vissa kunskaper om hur äldre upplever de insatser som erbjuds. Det framgår t.ex. av Socialstyrelsens årliga undersökningar om de äldres uppfatt-ningar om vården och omsorgen. Det är emellertid oklart i vilken omfattning brukarnas omdömen är ett direkt resultat av LOV-reformen, eftersom LOV endast har varit i bruk sedan 1 januari 2009.</p> <p>Den 1 januari 2011 infördes en ny bestämmelse i socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>, förkortad SoL, som innebär att omsorg om äldre ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande (se 5 kap. 4 §). Den äldre ska även så långt det är möjligt kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges. Det är viktigt att denna uttalade värdegrund återspeglas i de valfrihetssystem som finns inom äldreomsorgen.</p> <p>Utredaren ska utvärdera vilken betydelse införandet av valfrihetssystem haft för brukarna när det gäller bland annat valfrihet, kvalitet, inflytande och välbefinnande. Utredaren får även lyfta fram andra aspekter som har haft betydelse för brukarna.</p> <p>Socialstyrelsen har följt upp valfrihetssystem inom socialtjänsten och primärvården ur ett befolknings- och patientperspektiv. Av denna uppföljning framgår bl.a. att de allra flesta uppskattar och vill ha möjlighet att välja utförare av hemtjänst. Den allmänna inställningen är att det är en fördel att kunna välja och att valmöjligheterna ger en känsla av egenmakt och frihet att bestämma. Det har också bidragit till att kvalitetsfrågor kommit mer i fokus. Samtidigt visar uppföljningen att vissa personer kan ha svårare att ta till vara de fördelar som valfrihetssystemen avser att ge. Det gäller framför allt personer som på grund av olika medicinska diagnoser har svårt att göra ett aktivt och välavvägt val på egen hand. Även personer som på grund av hög ålder är bräckliga och minnessvaga kan behöva hjälp i själva valsituationen, enligt den nyss nämnda uppföljningen.</p> <p>Det är viktigt att alla som vill välja utförare inom äldreomsorgen får möjlighet att göra det. Det innebär att de som behöver stödinsatser för att kunna göra detta måste få den hjälp och det stöd som de behöver. Med beaktande av rådande ansvarsfördelning mellan staten och kommunsektorn ska utredaren inventera och analysera behovet av stödinsatser för personer som på grund av vissa medicinska diagnoser har svårt för att göra egna välgrundade val. Exempel på sådana diagnoser kan vara stroke, afasi, psykisk funktionsnedsättning, demenssjukdom eller hjärnskador. Utifrån resultatet av denna analys ska vid behov förslag lämnas på riktade stödinsatser till denna målgrupp samt till deras anhöriga. Analysen bör även omfatta personer som till följd av hög ålder är bräckliga och minnessvaga samt äldre personer som till följd av ett flertal diagnoser tillhör gruppen de mest sjuka äldre, dvs. personer som är 65 år eller äldre och som har omfattande nedsättningar i sitt funktionstillstånd till följd av åldrande, skada eller sjukdom. Även för dessa personer ska vid behov förslag på stödinsatser lämnas. Utredaren ska även ta fram en vägledning som visar på metoder för hur informationen kan göras tillgänglig för personer med hörsel- eller synnedsättning samt för personer med bristande kunskaper i svenska språket.</p> <p>I Socialstyrelsens rapport framkommer att det från brukarhåll finns farhågor om att ökade valmöjligheter, som ibland kan innefatta fler än ett valfrihetssystem, i praktiken kan medföra att brukarna får ta ett större eget ansvar för att hålla samman vård- och omsorgsinsatser som involverar flera parter. Det är en bild som till viss del bekräftas av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). I rapporten Utveckling av samverkan i valfrihetssystem konstaterar SKL att det i princip inte förekommer något gemensamt formulerat samarbete mellan kommuner och landsting vare sig när det gäller förfrågningsunderlag eller uppföljning av leverantörernas insatser. I dag finns således mycket som tyder på att det saknas incitament som främjar vårdprocessen i gränssnitten mellan olika utförare, vilket framför allt upplevs som problematiskt för äldre personer med sammansatta behov av insatser. Mot bakgrund av vad som sägs ovan är det viktigt att underlätta för denna kategori av brukare genom att tydliggöra huvudmännens samlade ansvar och hur dessa kan stimuleras att samarbeta, exempelvis genom att gå samman om förfrågningsunderlag och uppföljningsrutiner.</p> <p>I uppdraget ingår i denna del att göra följande:</p> <p>- Utvärdera och redovisa vilken betydelse LOV haft för brukarna, uppdelat på kvinnor och män, när det gäller valfrihet, kvalitet, inflytande och välbefinnande.</p> <p>- Inventera och analysera behovet av åtgärder för att ge brukarna tillgång till lättfattlig och kvalitetssäkrad information samt behovet av stödinsatser för personer som på grund av vissa medicinska diagnoser kan ha svårt att göra egna välgrundade val. Inventeringen och analysen ska även omfatta personer som till följd av hög ålder är bräckliga och minnessvaga. Med beaktande av rådande kompetensfördelning mellan staten och kommunsektorn ska utifrån analysen förslag på stödinsatser vid behov lämnas.</p> <p>- Utarbeta en vägledning avseende metoder för hur information kan göras tillgänglig för personer med hörsel- eller synnedsättning samt för personer med bristande kunskaper i svenska språket.</p> <p>- Kartlägga, analysera och redovisa förutsättningarna för ökad samverkan mellan huvudmän i olika valfrihetssystem och vid behov ge förslag på åtgärder som bidrar till att kommun och landsting säkerställer en mer sammanhängande vårdkedja för äldre personer som är i behov av insatser som erbjuds inom olika valfrihetssystem.</p> <p>Mångfald av utförare</p> <p>Goda konkurrensförhållanden ökar förutsättningarna för en mångfald av utförare på marknaden. En av ambitionerna med LOV-reformen är att bredda utbudet av tjänster för att på ett bättre sätt kunna svara upp mot varje enskild brukares behov.</p> <p>Under 2010 fanns det 687 externa utförare inom kommunernas valfrihetssystem, enligt Konkurrensverkets delrapport Kommunernas valfrihetssystem - så fungerar konkurrensen. Även om de flesta av utförarna var småföretag med färre än tio anställda uppgav hälften av alla kommuner som infört valfrihetssystem att de saknade utförare med särskild profilering. Enligt Socialstyrelsens delrapport Stimulansbidrag LOV (2012) hade antalet enskilda utförare vuxit till cirka 900 den 1 december 2011. Utförare som erbjuder en särskild inriktning eller specialkompetens finns i ett 50-tal av kommunerna. Det handlar ofta om särskild språkkompetens (i ett 40-tal kommuner) eller att utförarna erbjuder specialkunskap om olika sjukdomar eller särskilda vårdinriktningar (i ett 20-tal kommuner). I ett tiotal kommuner erbjuder utförare särskild kulturell och/eller religiös kompetens, vilket t.ex. kan handla om att erbjuda omsorg kvinna till kvinna och man till man, halal-mat, etc. Det finns även exempel på utförare som är hbt-certifierade.</p> <p>Även om utvecklingen går i rätt riktning finns anledning att ytterligare öka mångfalden i de insatser och verksamheter som erbjuds inom ramen för ett valfrihetssystem. Det är bl.a. angeläget att öka kunskaperna om marknadsförutsättningarna för ökad profilering samt drivkrafterna bakom tillkomsten av sociala innovationer. Konkurrensverket har regeringens uppdrag att analysera utvecklingen av utförare inom äldreomsorgen ur ett mångfaldsperspektiv, liksom etableringsmöjligheter för nya utförare. Vidare har Tillväxtverket regeringens uppdrag att genomföra en pilotsatsning med s.k. utvecklingscheckar för att stimulera utvecklingen av innovationer inom äldreomsorgen. Checkarna ska kunna användas av mottagaren för finansiering av externa kostnader för utveckling, rådgivning eller kommersialisering av innovativa idéer eller lösningar.</p> <p>Av intresse i sammanhanget är även det arbete som Väl-färdsutvecklingsrådet bedriver. Rådet har ett uppdrag att ge regeringen stöd i frågor som rör kvaliteten och utvecklingen av välfärden inom vård- och omsorgssektorn. Rådet har bland annat tittat på frågeställningar som rör förbättringar av förutsättningarna för valfrihet, mångfald, entreprenörskap och innovativt företagande. En slutrapport planeras i slutet av 2012.</p> <p>Utredaren ska analysera förutsättningar och drivkrafter för social innovation inom socialtjänsten och ge förslag på hur tillkomsten av nya sociala innovationer kan stimuleras, bl.a. utifrån det arbete som Konkurrensverket, Tillväxtverket och Välfärdsutvecklingsrådet bedriver på området.</p> <p>Det är även av betydelse hur förfrågningsunderlaget utformas. Ju mer detaljerad en beställning är desto mindre utrymme lämnas till innovationer. En intressant fråga i sammanhanget är hur leverantörerna kan ges utrymme för nytänkande samtidigt som det övergripande kravet på kvalitet kvarstår. Utredaren ska redogöra för huvudmännens kompetens när det gäller upphandlingsförfarandet för att öppna upp för social innovation och ge förslag på hur förfrågningsunderlag kan utformas för att ge utrymme för social innovation.</p> <p>Av avgörande betydelse för möjligheterna att skapa en mångfald av utförare inom ett valfrihetssystem är även möjligheterna för nya utförare att etablera sig. Reformen har till största delen attraherat mindre företag, vilket bidragit till en positiv utveckling av antalet nya mindre entreprenörer. Det finns dock stora regionala skillnader. I cirka ett tjugotal kommuner som infört valfrihetssystem saknas i dag entreprenörer . Det är framför allt i glesbygdskommuner som bristen på leverantörer uppstår. I dag saknas en samlad bild av de bakomliggande orsakerna till denna utveckling. Det behövs därför ökade kunskaper om de specifika förutsättningar som råder i glesbygdskommuner, inte minst när det handlar om eventuella inträdeshinder.</p> <p>Ett sätt att bredda utbudet av tjänster är att på ett mer effektivt sätt ta till vara det mervärde som idéburna organisationer kan ha. Idéburna organisationer är ofta snabba med att identifiera behov som normalt sett inte tillgodoses inom myndighetssfären och har många gånger en tydlig värdegrund som kan skapa mervärde för brukaren. Dessa organisationer kan verka på egen hand eller utgöra ett komplement till andra leverantörer. I dag är det endast ett mindre antal av de idéburna organisationerna som erbjuder sina tjänster inom kommunernas valfrihetssystem och det är angeläget att de kan bidra med sin kompetens. Regeringen träffade 2008 en överenskommelse med idéburna organisationer inom det sociala området och med Sveriges Kommuner och Landsting. Ambitionen är att kontinuerligt identifiera och undanröja hinder för att idéburna orga-nisationer ska kunna bidra till en ökad mångfald i utbudet av välfärdstjänster, utan att de för den skull behöver åsidosätta sin viktiga roll som röstbärare för sina medlemmar.</p> <p>Regeringen kommer i ett annat sammanhang att bl.a. utreda hur befintliga statliga och privata kapitalförsörjningsinsatser i högre utsträckning kan komma utbudet av mindre aktörer som verkar inom välfärdssektorn till del.</p> <p>Samma utredning kommer att se över i vilken utsträckning det från kapitalförsörjningssynpunkt finns inträdes- eller tillväxthinder för mindre företag inom välfärdssektorn och föreslå åtgärder för att reducera dessa hinder. Utredaren ska följa och samverka med denna kommande utredning som beräknas tillsättas under hösten 2012.</p> <p>Utredaren ska vidare analysera förutsättningarna för idéburna organisationer att verka inom valfrihetssystem och om det finns hinder för idéburna organisationer att agera som leverantörer.</p> <p>I uppdraget ingår i denna del att med beaktande av de bestämmelser som gäller för statsstöd och offentlig upphandling göra följande:</p> <p>- Redovisa en kartläggning över de leverantörer som verkar inom kommunala valfrihetssystem med stöd av LOV och göra en analys av i vilken utsträckning fler leverantörer tillkommit samt av utvecklingen av utförare ur ett mångfaldsperspektiv.</p> <p>- Analysera förutsättningar, behov och eventuella hinder för att erbjuda profilerade tjänster samt analysera hur kommuner i sina förfrågningsunderlag kan underlätta för företag att erbjuda sådana tjänster.</p> <p>- Undersöka och redovisa förutsättningar och drivkrafter för sociala innovationer, generellt sett och mer specifikt i förfrågningsunderlaget, och hur social innovation i ökad utsträckning kan tillvaratas och vidareutvecklas utifrån brukarnas behov.</p> <p>- Analysera etableringsmöjligheterna för nya utförare med särskilt fokus på hinder och möjligheter för leverantörer i glesbygdskommuner att kunna ingå i ett valfrihetssystem.</p> <p>- Identifiera och analysera de problem som idéburna organisationer har för att kunna konkurrera på marknaden.</p> <p>Konkurrensneutral uppföljning och kvalitetssäkring</p> <p>Det är viktigt att villkoren för att etablera sig inom socialtjänsten är så likvärdiga som möjligt för alla aktörer. Om det inte skapas förutsättningar för konkurrens på lika villkor, finns risk för att framför allt små företag slås ut från marknaden eller avstår från att etablera sig.</p> <p>Av 3 kap. 3 § SoL framgår att insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet och att det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Det framgår även att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Dessa bestämmelser gäller oavsett vem som utför tjänsten. För att få legitimitet i ett valfrihetssystem är det viktigt att uppföljningen av samtliga leverantörer görs på ett konkurrensneutralt sätt. Kommunerna har kommit olika långt när det gäller att skapa rutiner och system för granskning av utförarna och det behövs ytterligare kunskaper inom området. Konkurrensverket har regeringens uppdrag att utvärdera konkurrensförhållandena i kommunernas valfrihetssystem som bedrivs inom ramen för LOV. Utredaren ska ta del av detta arbete.</p> <p>I uppdraget ingår i denna del att ur konkurrenssynpunkt följa upp, bedöma och redovisa hur insatserna i de verksamheter som ingår i valfrihetssystem kvalitetssäkras och följs upp och vid behov lämna förslag på förbättringar.</p> <p>Reformens betydelse för utvecklingen av kvalitet, effektivitet och kostnader inom äldreomsorgen</p> <p>Själva beslutet att införa valfrihetssystem har ofta föregåtts av både kostnads- och effektivitetsanalyser i den aktuella kommunen. Det har bidragit till en genomlysning av den egna verksamheten och sannolikt även till en ökad effektivitet i de kommunala verksamheterna.</p> <p>Socialstyrelsen har kunnat konstatera att införandet av valfrihetssystem har förbättrat kommunernas verksamhetsuppföljning, vilket framgår i slutrapporten Stimulansbidrag LOV (2010). Enligt Statskontorets rapport Lagen om valfrihetssystem - hur påverkar den kostnader och effektivitet i kommunerna? ökar införandet av valfrihetssystem förutsättningarna för kommunerna att ha bättre kontroll över kostnadsutvecklingen. Brukarna är mer nöjda över tid med hemtjänst i kommuner som tillämpar LOV än i övriga kommuner, enligt mätningar med index över kundnöjdhet.</p> <p>Samtidigt varierar timersättningen väsentligt mellan kommunerna. Skillnaden mellan de kommuner som har den högsta respektive lägsta ersättningen är ca 200 kronor. Skillnaden är mindre mellan de kommuner där det finns en betydande konkurrens mellan utförare .</p> <p>Socialstyrelsen har haft regeringens uppdrag att granska om det förekommer systematiska kvalitetsskillnader mellan offentligt och enskilt driven äldreomsorg. I uppdraget ingick även att undersöka om det har någon betydelse för kvaliteten om en enskild utförare bedriver sin verksamhet i en associationsform som är vinstdrivande respektive icke vinstdrivande. I rapporten Kommunal eller enskild regi, spelar det någon roll? framkommer att det inte finns några stora entydiga skillnader. Kommunala utförare har ett bättre resultat när det gäller strukturmått såsom personaltäthet, personalens kompetens och boendestandard. Enskilda utförare lyckas å andra sidan bättre när det gäller processmått, dvs. mått som visar hur man arbetar. Exempel på sådana mått är andelen äldre som har genomförandeplaner samt andelen äldre som riskbedömts när det gäller fall, trycksår och undernäring. Enligt rapporten finns brister i kommunernas uppföljning av såväl kommunal som enskilt driven äldreomsorg. I rapporten uppmärksammar även Socialstyrelsen att orsakerna till brukarnas omval av utförare inte följs upp tillräckligt ofta.</p> <p>När det gäller frågan om kvalitet är det av central betydelse att de specifika kvalitetskrav som gäller för äldreomsorg enligt SoL och hälso- och sjukvård som utförs av kommuner enligt 18 § hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a> tydliggörs och får genomslag i tillämpningen av valfrihetssystem. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att ta fram ett vägledande underlag för upphandling och uppföljning av kommunal vård och omsorg om äldre. Underlaget ska utgöra ett metodstöd i arbetet med att säkerställa god kvalitet i verksamheten. Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2013.</p> <p>Därutöver har Socialstyrelsen sedan januari 2007 uppdraget att utveckla ett nationellt system för öppna jämförelser inom kommunernas vård och omsorg om äldre samt landstingens hemsjukvård. Uppdraget har organiserats i fem olika deluppdrag, där den s.k. Äldreguiden utgör ett av uppdragen. Från och med 2013 kommer Äldreguiden enbart att rikta sig till äldre och deras närstående och innehålla lättillgänglig och överskådlig information på kommun- och enhetsnivå. Den ska bl.a. vara vägledande vid val av hemtjänst eller särskilt boende.</p> <p>I den senaste nationella brukarundersökningen framkommer att de äldre ger fortsatt goda omdömen om personalens bemötande när det gäller hemtjänst och särskilt boende. En övervägande del av de äldre känner sig trygga, både med att bo i ett särskilt boende och med att bo kvar hemma med stöd av hemtjänst. Omdömena är generellt sämre om maten, möjligheterna att komma ut samt aktiviteterna som erbjuds i särskilt boende. Inom dessa områden finns det mycket stora skillnader mellan kommunernas resultat.</p> <p>Utredaren ska ta del av de ovan beskrivna uppdragen och även i övrigt ta del av det kvalitetsarbete som bedrivs av Socialstyrelsen och som är relevant i sammanhanget. Därutöver kan brukarenkäter samt olika typer av kvalitetsregister, såsom t.ex. demensregistret, palliativregistret och kvalitetsregistret Senior alert utgöra relevanta verktyg för att belysa kvalitetsaspekter. Utredaren bör även samråda med Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA).</p> <p>I uppdraget i denna del ingår att göra följande:</p> <p>- Jämföra och redovisa kvalitet, kostnader och effektivitet inom äldreomsorgen och när det gäller stöd till personer med funktionsnedsättning mellan kommuner som haft ett valfrihetssystem på plats under minst två år och kommuner som valt att inte tillämpa något valfrihetssystem.</p> <p>Utvidgning av tillämpningsområden</p> <p>De flesta kommuner som infört valfrihetssystem har gjort det inom hemtjänsten. Det finns även exempel på valfrihetssystem inom t.ex. ledsagning, avlösning och daglig verksamhet enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1993:387">(1993:387)</a> om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Hittills är det emellertid endast ett fåtal kommuner som har infört valfrihetssystem när det gäller särskilda boendeformer. Det beror sannolikt på de särskilda problem som är förknippade med dessa boendeformer ur ett valfrihetsperspektiv. Särskilda boenden innebär höga fasta kostnader och både kommuner och externa leverantörer kan ha svårt att finansiera den överkapacitet som i vissa fall krävs för att valfriheten ska bli reell. I vissa fall är det den upphandlade leverantören som äger den aktuella fastigheten vilket gör att det kanske är mer ändamålsenligt att tillämpa lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1091">(2007:1091)</a> om offentlig upphandling, förkortad LOU. I andra fall är det kommunen som äger fastigheten, vilket ofta för med sig olika typer av hyresrättsliga frågor som behöver klargöras i avtalet. Det kan t.ex. handla om frågor om besittningsskydd i de fall kommunen vill säga upp avtalet med leverantören. Ibland är kommunen intresserad av att öronmärka vissa platser för kommunens egna behov av äldreomsorgsplatser, vilket också måste regleras på lämpligt sätt i avtalet. Sammantaget finns således en rad frågeställningar som behöver belysas och klargöras för att underlätta införandet av valfrihetssystem inom särskilda boenden. Det ingår därför i uppdraget att bedöma lämpligheten av att införa valfrihetssystem inom fler verksamhetsområden inom socialtjänsten. Utredaren ska särskilt belysa för- och nackdelar med att införa valfrihetssystem inom särskilda boendeformer och även föreslå åtgärder för hur införandet av valfrihetssystem på frivillig väg kan underlättas inom detta område.</p> <p>Det finns även andra områden där utvecklingen av valfrihetssystem har gått långsamt eller där det finns oklarheter om valfrihetssystem går att tillämpa. Matservice är ett sådant exempel.</p> <p>I uppdraget ingår i denna del att utifrån en kartläggning av verksamheter som redan i dag ingår i valfrihetssystem göra följande:</p> <p>- Bedöma lämpligheten av att införa valfrihetssystem inom fler verksamhetsområden inom socialtjänsten och vid behov lämna relevanta författningsförslag.</p> <p>- Belysa för- och nackdelar med att införa valfrihetssystem inom insatsen särskilt boende, presentera förslag på hur införandet av valfrihetssystem på frivillig väg kan underlättas inom detta område samt vid behov lämna relevanta författningsförslag.</p> <p>Tvingande lagstiftning</p> <p>Utredaren ska även överväga för- och nackdelar med att göra det obligatoriskt för kommunerna att införa valfrihetssystem på socialtjänstområdet. Det som talar för tvingande lagstiftning är att reformen har ett tydligt brukarperspektiv, vilket innebär att möjligheten för enskilda att kunna välja inte bör vara beroende av var i landet man bor. Vidare är det av värde att vård- och omsorgssystemen rent allmänt utformas i en mer valfrihetsbetonad riktning. Rätt utformad kan en ökad valfrihet inom vården och omsorgen innebära att olika gruppers och individers behov tillgodoses på ett snabbare och bättre sätt. Det kan också sti-mulera och tillföra verksamheterna nya impulser. När det gäller frågan om obligatoriska valfrihetssystem måste det samtidigt noteras att ett stort antal kommuner redan infört valfrihetssystem på frivillig väg. Som tidigare nämnts hade antalet kommuner som infört valfrihetssystem enligt LOV vuxit till sammanlagt 123 i augusti 2012 och ytterligare 47 kommuner hade vid detta tillfälle tagit beslut om att införa sådana, enligt uppgift från Sveriges Kommuner och Landsting. Inräknat de kommuner som står i begrepp att införa valfrihetssystem kommer således en stor majoritet av kommunerna att ha ett valfrihetssystem i drift inom kort. Med detta i beaktande ska utredaren närmare analysera mervärdet av en tvingande lagstiftning inom området och utifrån denna analys överväga för- och nackdelar med att göra det obligatoriskt för kommunerna att införa valfrihets-system. Analysen ska dels omfatta möjligheterna och lämpligheten i att införa en tvingande lagstiftning inom de insatser som i dag är mest frekventa inom valfrihetssystemen, dvs. hemtjänstinsatser, dels möjligheterna och lämpligheten i att införa obligatorisk lagstiftning inom andra verksamhetsområden inom socialtjänsten. Om utredaren kommer fram till att en obligatorisk lagstiftning bör införas, ska förslag till författningar och nödvändiga författningsändringar lämnas.</p> <p>Upphandlingsreglerna hindrar inte en kommun att bedriva verksamhet i egen regi. Vidare är det upp till kommunen att besluta om man vill upphandla enligt LOU eller införa valfrihetssystem enligt LOV inom socialtjänstområdet. Med ett obligatoriskt valfrihetssystem upphör denna valfrihet, vilket påverkar förutsättningarna för kommunerna att, utifrån ett strategiskt perspektiv avseende de mål man vill uppnå, kunna välja att utföra verksamheten i egen regi, upphandla eller låta brukarna välja vilken leverantör som ska utföra verksamheten enligt ett valfrihetssystem.</p> <p>Att göra valfrihetssystemen obligatoriska på socialtjänst-området medför en stor inskränkning av det kommunala självstyret eftersom kommunerna inte har möjlighet att själva välja i fråga om på vilket sätt man vill organisera sin verksamhet, den s.k. kommunala organisationsfriheten. Obligatoriska valfrihetssystem enligt LOV medför att kommunen inte kan bestämma att driva verksamheten helt i egen regi och anpassa förvaltningen efter detta, eller i kommunalt bolag etc.</p> <p>Utredaren bör närmare analysera den ovan beskrivna problematiken och för det fall förslag om att införa obligatoriska valfrihetssystem lämnas, komma med förslag till lösningar som tar hänsyn till detta. Utredaren ska då även lämna nödvändiga författningsförslag med följdändringar i lag och förordning som en obligatorisk LOV medför.</p> <p>I uppdraget ingår i denna del att göra följande:</p> <p>- Överväga för- och nackdelar med att göra det obligatoriskt för kommunerna att införa valfrihetssystem avseende hemtjänstinsatser samt redovisa de författningsförslag som krävs vid ett obligatorium.</p> <p>- Överväga för- och nackdelar med att införa en obligatorisk lagstiftning inom andra verksamhetsområden än hemtjänsten samt vid behov redovisa de författningsförslag som krävs.</p> <p>- Göra en analys av hur ett obligatorium för kommunerna att införa valfrihetssystem påverkar det kommunala självstyret.</p> <p>Eventuella samband mellan ersättningssystem, förfrågningsunderlag, kvalitet och vinstutdelning</p> <p>Modellen med valfrihet innebär att det inte finns någon priskonkurrens mellan leverantörerna. Brukarna ges i stället möjlighet att välja den leverantör som upplevs bäst. Modellen med valfrihet bygger uttryckligen på att det måste finnas en variation i utbudet i fråga om kvalitet och inriktning i de aktuella tjänsterna för att valfriheten ska ha ett värde för brukaren, som annars inte har några incitament att engagera sig och göra aktiva val. För att marknadsmekanismen ska ha en dynamik och kunna ge en ökad kvalitet över tid måste även nya företag kunna träda in på marknaden.</p> <p>Felaktigt utformade ersättningssystem och förfrågnings-underlag kan leda till att resurserna allokeras fel. Det finns också risk för att vissa ersättningssystem kan leda till att oönskade incitamentssystem uppstår. Det finns därför ett behov av att närmare analysera hur ersättningssystemen och förfrågningsunderlagen påverkar kvalitet och vinstutdelning i de verksamheter som ingår i valfrihetssystem.</p> <p>I såväl det uppföljningsansvar som åligger kommunerna som i den tillsyn som Socialstyrelsen utövar är kvalitetsaspekterna av central betydelse och en självklar del i uppföljningen. Det framgår bl.a. av SoL, där varje kommun har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Enligt 3 kap. 3 § SoL ska insatser inom socialtjänsten vara av god kvalitet och det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras, oavsett om verksamheten utförs av kommunen själv eller av någon extern leverantör.</p> <p>Det finns även bestämmelser i kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>, förkortad KL, som reglerar kommunernas uppföljningsansvar. Kommuner och landsting ska innan de lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till privata aktörer, enligt 3 kap. 19 § KL, se till att kommunen respektive landstinget tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Nämndernas ansvar för uppföljning och kontroll framgår av bl.a. 6 kap. 7 § KL. Nämnderna ska även följa upp sådan verksamhet som överlämnats till privata företag. Vidare har Socialstyrelsen tillsyn över socialtjänsten och verksamheten vid sådana hem som avses i 6 kap. 3 § SoL. Regeringen beslutade i juni 2012 att ge en särskild utredare i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst som planeras inleda sin verksamhet den 1 juni 2013. Utredaren ska informera sig om förberedelsearbetet samt i ett senare skede samverka med myndigheten i relevanta delar.</p> <p>Regeringen beslutade den 14 juli 2011 att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda regler och villkor för fristående skolor m.m. (dir. 2011:68). I kommitténs uppdrag ingår att utreda om det, i fall då Statens skolinspektion riktar allvarlig kritik mot en skolhuvudman för bristande kvalitet i undervisningen och det finns belägg för att ekonomiska uttag ur verksamheten väsentligen har bidragit till bristerna, finns behov av att Skolinspektionen tar hänsyn till detta och, om så bedöms vara fallet, föreslå hur det bör ske, och lämna de författningsförslag som behövs. Kommittén ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 november 2012.</p> <p>En väl fungerande uppföljning är en förutsättning för att kommunen ska kunna kontrollera att verksamheterna lever upp till kvalitetskraven i förfrågningsunderlagen. I kontrollen ligger även möjligheten att, som sista åtgärd, häva kontraktet. En analys behöver göras av hur kommunernas uppföljning och kontroll fungerar. I detta sammanhang ska utredaren också göra en analys av om det finns något samband mellan vinstutdelning och kvalitet i de verksamheter som ingår i valfrihetssystem inom socialtjänsten och hur kvalitetsuppföljningen genomförs. Det är väsentligt för både tillsynen och uppföljningen att det finns ett bra underlag som beaktar möjligheten att göra före-tagsekonomiska men också relevanta samhällsekonomiska analyser.</p> <p>I uppdraget ingår i denna del att närmare analysera följande:</p> <p>- Hur ersättningssystemen och förfrågningsunderlagen påverkar kvalitet och vinstutdelning.</p> <p>- Hur kommunernas uppföljning och kontroll fungerar.</p> <p>- Om det finns något samband mellan vinstutdelning och kvalitet i de verksamheter som ingår i valfrihetssystem inom socialtjänsten och hur kvalitetsuppföljningen genomförs.</p> <p>Om det bedöms finnas något samband mellan vinstutdelning och kvalitet i de verksamheter som ingår i valfrihetssystem inom socialtjänsten, ska förslag lämnas som möjliggör en effektivare uppföljning, kontroll och tillsyn.</p> <p>Pågående förhandlingsarbete inom EU</p> <p>Kommissionen presenterade den 20 december 2011 förslag till nya direktiv om offentlig upphandling som ska ersätta det s.k. klassiska och försörjningsdirektivet och ett förslag till direktiv om koncessioner. Förhandlingarna för dessa direktiv har påbörjats under 2012 och beräknas vara slutförda under 2012. Målet med förändringarna är dels att öka effektiviteten i offentliga utgifter för att säkra bästa möjliga upphandlingsresultat när det gäller att få valuta för pengarna, dels att ge upphandlare bättre möjligheter att använda offentlig upphandling till stöd för gemensamma samhälleliga mål, såsom skyddet av miljön, högre resurs- och energieffektivitet, kampen mot klimatförändringar, främjande av innovation, sysselsättning och social integration samt säkerställande av bästa tänkbara villkor för tillhandahållande av sociala tjänster av hög kvalitet. Förslagen innehåller fem huvudområden: förenkling av och ökad flexibilitet för upphandlingsreglerna, strategisk användning för att möta nya utmaningar, bättre tillgång till marknaden för små, medelstora och nystartade företag, sunda förfaranden och förvaltning (tillsyn och vägledning).</p> <p>LOV bygger på uppfattningen att valfrihetssystem är ett s.k. tjänstekoncessionskontrakt (se prop. 2008/09 s.52). Eftersom de nya direktivförslagen på upphandlingsområdet även innefattar ett nytt direktiv om koncessioner kan det få effekter för det svenska LOV-systemet. Utredaren ska därför under arbetets gång informera sig om och förhålla sig till den pågående översynen av de nya upphandlingsdirektiven och uppdraget kan med anledning av detta även komma att behöva justeras.</p> <p>Uppdragets genomförande</p> <p>Uppdraget ska genomföras i bred samverkan med andra myndigheter och organisationer på området, såsom t.ex. Socialstyrelsen, Konkurrensverket, Kammarkollegiet, Statskontoret, Tillväxtverket, Vårdföretagarna, Famna och Sveriges Kommuner och Landsting. Utredaren ska även samråda med Upphandlingsutredningen (Fi 2010:06) samt med Kommittén om regler och villkor för fristående skolor m.m. (U 2011:04).</p> <p>Frågeställningarna ska belysas och analyseras ur ett könsperspektiv.</p> <p>Konsekvensbeskrivningar</p> <p>Om förslagen påverkar kostnader eller intäkter för staten, landsting, kommuner, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Samhällsekonomiska konsekvenser ska också redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredaren föreslå en finansiering inom de anslag på statens budget som berör Socialtjänstens verksamheter, se 14 § kommittéförordningen <a href="https://lagen.nu/1998:1474">(1998:1474)</a>. Om betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:1244">(2007:1244)</a> om konsekvensutredning vid regelgivning, se 15 a § kommittéförordningen. I 14 kap. 2 § regeringsformen finns ett förtydligande att principen om kommunalt självstyre gäller för all kommunal verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i denna utred-ning påverkar den kommunala självstyrelsen, ska utredaren särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen.</p> <p>Utredaren ska redovisa konsekvenserna för jämställdheten mellan kvinnor och män av sina förslag. En barnkonsekvensanalys ska genomföras. Om individbaserad statistik används ska den presenteras och analyseras efter kön, om det inte finns särskilda skäl mot detta.</p> <p>Tidsplan</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2014.</p> <p> (Socialdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2012:76/ 2012-06-28T12:00:00+01:00 2012-06-28T12:00:00+01:00 2012:76 Meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 28 juni 2012</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska se över frågan om stärkt meddelar-skydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet och då framför allt i sådan verksamhet som avser vård, skola och omsorg. Utgångspunkten ska vara att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda.</p> <p>I uppdraget ingår bl.a. att</p> <p>- särskilt belysa frågorna om efterforskningsförbud och repressalieförbud,</p> <p>- överväga vilka kategorier av personer som deltar i en näringsidkares verksamhet som bör ges stärkt skydd,</p> <p>- beakta nationell och internationell rättsutveckling på såväl området för meddelarskydd som angränsande rättsområden samt</p> <p>- beakta och analysera den kritik som tidigare presenterade förslag om stärkt meddelarskydd för privatanställda har fått.</p> <p>Utredaren ska lämna förslag till författningsändringar.</p> <p>Utredaren ska kommunicera med bl.a. en parlamentarisk referensgrupp.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2013.</p> <p>Bakgrund och utgångspunkter</p> <p>Den s.k. meddelarfriheten är en del av den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen. Var och en har meddelarfrihet enligt de grundläggande bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen, förkortad TF och yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL. Meddelarfriheten, som alltså gäller för såväl offentligt som privat anställda, innebär bl.a. att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter till massmedier för publicering. Meddelarfriheten är en del av meddelarskyddet, som dels ger meddelaren en rätt till anonymitet, dels förbjuder myndigheter och andra allmänna organ såväl att efterforska vem som har lämnat ett meddelande för publicering (efterforskningsförbudet) som att vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för meddelaren, till exempel uppsägning eller disciplinpåföljd (repressalieförbudet). Efterforsknings- och repressalieförbudet gäller alltså endast ingrepp från det allmännas sida. Privatanställda omfattas som huvudregel inte i förhållande till sin arbetsgivare av det skydd som för-buden ger.</p> <p>Frågan om det går att generellt stärka privatanställdas meddelarskydd har utretts tidigare. Förslag har presenterats bl.a. av Meddelarskyddskommittén i betänkandet Meddelarrätt - Meddelarfrihet i företag och föreningar m.m. (SOU 1990:12) och av en utredare i promemorian Yttrandefrihet för privatanställda (Ds 2001:9). Meddelarskyddskommittén föreslog bl.a. att bestämmelser om s.k. meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda arbetsgivare och arbetstagare och mellan föreningar och deras medlemmar skulle införas i ett nytt kapitel i tryckfrihetsförordningen. Kommittén använde termen meddelarrätt som en sammanfattande beteckning på de regler som gäller till skydd för personer som på olika sätt medverkar till publicering i tryckt skrift. Meddelarrätten skulle enligt förslaget få begränsas, bl.a. för företagsledande personer. I promemorian Yttrandefrihet för privatanställda lade utredaren fram ett förslag till en särskild lag om skydd för privatanställdas</p> <p>yttrandefrihet. Lagförslaget avsåg att skydda i princip alla privatanställda i vissa verksamheter med anknytning till det allmänna genom att förbjuda arbetsgivaren att ingripa mot en arbetstagare för att han eller hon utnyttjat tryck- och yttrandefriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt lagförslaget var arbetsgivaren vidare förbjuden att efterforska vem som utnyttjat tryck- och yttrandefriheten. De verksamheter som avsågs var bl.a. driftentreprenader som upphandlats av det allmänna och offentligt finansierad verksamhet enligt den dåvarande skollagen <a href="https://lagen.nu/1995:1100">(1995:1100)</a>. Även hälso- och sjukvård samt tandvård omfattades.</p> <p>Båda förslagen möttes av omfattande kritik från remissinstanserna. Invändningarna var bl.a. att ett förstärkt skydd skulle strida mot principen om att avtal om tystnadsplikt ska hållas, att det skulle kunna skada lojaliteten inom ett företag och inverka menligt på företags konkurrenskraft samt att det är svårt att reglera offentlig och privat verksamhet på samma sätt eftersom skillnaderna mellan verksamheterna är stora. Varken betänkandet eller promemorian har lett till lagstiftning.</p> <p>Utvecklingen har under de senaste decennierna gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi. Under senare år har den utvecklingen accelererat. Det är angeläget att även anställda i sådan verksamhet tryggt kan rapportera om förhållanden som det i samhället finns anledning att särskilt uppmärksamma. Mot denna bakgrund finns det anledning att åter se över hur meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet kan stärkas.</p> <p>Gällande rätt</p> <p>Meddelarfrihet och meddelarskydd enligt grundlagarna</p> <p>Som nämns ovan har var och en meddelarfrihet enligt de grundläggande bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Regleringen om meddelarskydd är uppbyggd av ett antal beståndsdelar, nämligen meddelarfrihet, anskaffarfrihet, anonymitetsskydd, efterforskningsförbud och repressalieförbud.</p> <p>Meddelarfrihet innebär, som nämns ovan, att var och en har rätt att straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett medium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 1 § TF och 1 kap. 2 § YGL). Meddelarfriheten gäller dock inte utan undantag. I vissa i 7 kap. 3 § TF respektive 5 kap. 3 § YGL särskilt angivna fall kan den som lämnat ett meddelande för offentliggörande ändå drabbas av straffrättsligt ansvar. Det kan, för det första, bli fallet om någon genom att lämna meddelande gör sig skyldig till vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet. För det andra kan meddelaren hållas straffrättsligt ansvarig om han eller hon uppsåtligen lämnar ut allmän handling i strid med en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/2009:400">(2009:400)</a>, förkortad OSL. För det tredje kan straffansvar komma i fråga om meddelaren uppsåtligen på något annat sätt lämnar ut en uppgift för vilken det gäller en så kallad kvalificerad tystnadsplikt enligt OSL (13 kap. OSL, slutet av varje kapitel i lagens fjärde-sjätte avdelningar samt lagens sjunde avdelning).</p> <p>Anskaffarfrihet innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter avsedda för publicering i ett medium som omfattas av grundlagarna. Motsvarande undantag som för meddelarfriheten gäller för anskaffarfriheten.</p> <p>Anonymitetsskyddet ger en meddelare rätt att vara anonym (3 kap. 1 § TF och 2 kap. 1 § YGL) och den som har tagit emot en uppgift för publicering har, med vissa undantag, tystnadsplikt beträffande meddelarens identitet (3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL). Anonymitetsskyddet kompletteras med ett efterforskningsförbud (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL). Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får efterforska vem som har lämnat ett meddelande med stöd av sin meddelarfrihet i vidare mån än vad som behövs för att väcka åtal eller göra något annat ingripande som är tillåtet enligt tryckfrihetsförordningen respektive yttran-defrihetsgrundlagen.</p> <p>Dessutom finns det ett allmänt sanktions- och repressalieförbud (3 kap. 4 TF och 2 kap. 4 § YGL), vilket innebär att det allmänna inte heller i egenskap av arbetsgivare får vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd med anledning av att han eller hon har utnyttjat sin yttrande- och meddelarfrihet. Brott mot efterforsknings- och repressalieförbudet är straffbelagt med böter eller fängelse i högst ett år.</p> <p>Meddelarskydd gäller för anställda i</p> <p>1) myndigheter och andra allmänna organ (genom bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund-lagen),</p> <p>2) privaträttsliga organ som med stöd av lag har anförtrotts uppgifter som innebär myndighetsutövning och andra privaträttsliga organ vars verksamhet helt eller delvis finansieras av det allmänna och som förts in i bilagan till OSL (enligt 2 kap. 4 §, 13 kap. 2 § och 14 kap. 1 § OSL),</p> <p>3) aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommuner, landsting eller kommunalförbund har - eller i vissa fall har haft - ett rättsligt bestämmande inflytande (enligt 2 kap. 3 § och 14 kap. 1 § OSL).</p> <p>I fråga om 2) och 3) ovan gäller enligt 13 kap. 2 § OSL dock inte meddelarskydd för verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamöter och styrelse-suppleanter. Skälet för detta är att det gäller särskilda bestämmelser om t.ex. skadeståndsskyldighet i aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> och lagen om ekonomiska föreningar <a href="https://lagen.nu/1987:667">(1987:667)</a> för sådana befattningshavare. Det är även möjligt att ingripa med arbetsrättsliga åtgärder.</p> <p>Meddelarfrihet och meddelarskydd för privatanställda</p> <p>Bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ska, som nämns ovan, tillämpas av myndigheter och andra allmänna organ i förhållande till enskilda. Även privatanställda är således skyddade mot ingrepp i tryck- och yttrandefriheten från det allmänna. Privatanställda i sådana enskilda organ som anges i bilagan till OSL har vidare samma skydd mot ingrepp från arbetsgivaren som offentliganställda i den verksamhet som anges i bilagan (enligt 2 kap. 4 §, 13 kap. 2 § och 14 kap. 1 § OSL). Andra privatanställda har dock inte samma skydd mot ingrepp från arbetsgivaren som offentliganställda.</p> <p>Ett visst meddelarskydd för privatanställda kan också i vissa fall åstadkommas genom kollektivavtal eller andra avtal. Om en kommun eller ett landsting sluter avtal med ett privatägt företag om att utföra en kommunal angelägenhet ska kommunen eller landstinget, enligt 3 kap. 19 a § kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>, beakta intresset av att genom avtalet tillförsäkras information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. Kommuner och landsting har bl.a. möjlighet att ställa villkor om meddelarfrihet och meddelarskydd i samband med upphandling.</p> <p>Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen hindrar dock inte en privat arbetsgivare från att avtala om tystnadsplikt, eller att vid brott mot ett sådant avtal vidta arbetsrättsliga åtgärder mot eller yrka skadestånd av en anställd som t.ex. har lämnat ett meddelande till massmedier för publicering.</p> <p>En privat arbetsgivare får, utan hinder av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, försöka att själv eller med hjälp av annan efterforska vem som är författare eller annars upphovsman till ett yttrande i medierna eller vem som har lämnat upplysningar till medierna.</p> <p>Den parlamentariskt sammansatta Yttrandefrihetskommittén har i en skrivelse till Justitiedepartementet framhållit att meddelarskyddet för privatanställda inom offentligt finansierad verksamhet bör utredas så snart det är möjligt. Vidare har konstitut-ionsutskottet ansett att det finns behov av en utvidgad lagstiftning om meddelarskydd för anställda i offentligt finansierad verksamhet i privat regi. Justitieministern har i svar på en interpellation om meddelarfrihet (ip. 2011/12:126) och i svar på en skriftlig fråga (2011/12:133) aviserat en sådan utredning, vilket utskottet har välkomnat (bet. 2011/12:KU13 s. 17). Enligt utskottet måste sådan lagstiftning bygga på principen att meddelarskyddet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentliganställda. Utskottet underströk, mot bakgrund av den omfattande och långvariga debatt som förts i frågan, särskilt vikten av att i utredningen belysa efterforskningsförbudet och repressalieförbudet. Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet har anfört i denna fråga (rskr. 2011/12:187).</p> <p>Internationella åtaganden</p> <p>Av artikel 10 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) framgår att var och en har rätt till yttrandefrihet. Den friheten får inskränkas under vissa i artikeln givna förutsättningar. För det första måste en inskränkning föreskrivas i lag och för det andra måste den anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, den allmänna säkerheten eller till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter. Vidare måste en inskränkning av yttrandefriheten vara proportionerlig.</p> <p>Europadomstolen har i målet Heinisch mot Tyskland prövat räckvidden av yttrandefriheten för en anställd i ett statligt ägt bolag (ERD dom den 21 juli 2011 i mål 28274/08). Sköterskan Heinisch hade rapporterat missförhållanden vid det äldreboende där hon arbetade till, i tur och ordning, sin arbetsgivare, polisen och sist allmänheten (genom att dela ut flygblad), och blev se-dermera avskedad. Domstolen konstaterade att privatanställdas rätt att rapportera olagligheter eller oegentligheter måste vägas mot ett privat företags rätt till skydd för sitt rykte och sina ekonomiska intressen. En privatanställd ska enligt domstolen i första hand rapportera oegentligheter till sin överordnade eller ansvarig myndighet och endast när detta är i praktiken omöjligt får den anställde vända sig till allmänheten. I målet ansåg domstolen att allmänintresset av insyn i fråga om brister i äldreomsorg som bedrivs av ett statligt ägt företag vägde tyngre än företagets ekonomiska intressen. Enligt domstolen utgjorde avskedandet av Heinisch - den strängast möjliga arbetsrättsliga påföljden - ett oproportionerligt ingrepp i hennes yttrandefrihet.</p> <p>Det finns också en bestämmelse om skydd för yttrandefriheten i artikel 11 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.</p> <p>Angränsande frågeställningar</p> <p>Den debatt som under lång tid har förts om privatanställdas möjligheter att tryggt kunna påtala oegentligheter på arbetsplatsen har inte uteslutande rört frågan om utvidgning av meddelarfriheten, dvs. möjligheten att i viss utsträckning straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter till massmedier för publicering. Debatten har i många fall handlat om andra möjligheter, och i vissa fall skyldigheter, att utan risk för repressalier påtala eller anmäla oegentligheter till t.ex. sin arbetsgivare eller till en tillsynsmyndighet. Nedan följer en kortfattad redogörelse för olika möjligheter och skyldigheter att påtala oegentligheter.</p> <p>Lex Sarah och Lex Maria - skyldighet att anmäla missför-hållanden inom socialtjänsten respektive hälso- och sjukvården</p> <p>På socialtjänstens område och inom hälso- och sjukvården finns det i vissa fall en skyldighet att anmäla missförhållanden av olika slag. De relevanta bestämmelserna brukar benämnas Lex Sarah och Lex Maria och de gäller i både offentlig och privat verksamhet.</p> <p>Inom socialtjänstens område finns bestämmelser om anmälan om missförhållanden i 14 kap. socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a> och 24 a-24 g §§ lagen <a href="https://lagen.nu/1993:387">(1993:387)</a> om stöd och service till vissa funktionshindrade. Enligt dem ska anställda och uppdragstagare genast rapportera missförhållanden till den som driver verksamheten. Den som driver verksamheten ska under vissa omständigheter i sin tur snarast anmäla det till Socialstyrelsen. Bestämmelserna syftar bl.a. till att komma till rätta med brister i verksamheten, att förhindra att liknande missförhållanden uppkommer igen, att bidra till att den enskilde får insatser av god kvalitet och att skydda den enskilde från missförhållanden.</p> <p>Inom hälso- och sjukvården finns bestämmelserna om anmälan i 3 kap. 5-8 §§ och 6 kap. 4 § patientsäkerhetslagen <a href="https://lagen.nu/2010:659">(2010:659)</a>. Enligt dem ska vårdgivaren i verksamhet som bl.a. omfattas av hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a> till Social-styrelsen anmäla händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en allvarlig vårdskada. Vårdgivaren ska samtidigt eller snarast därefter ge in en utredning om händelsen till Social-styrelsen. Vårdgivaren ska också informera vårdtagaren om händelsen. Hälso- och sjukvårdspersonalen ska till vårdgivaren rapportera risker för vårdskador samt händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada. Syftet med bestämmelserna är att bidra till att hög patientsäkerhet upprätthålls.</p> <p>Förslag gällande en skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarn-omsorgen</p> <p>Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m. har i sitt betänkande (SOU 2011:33) föreslagit att de som fullgör uppgifter i en förskole- eller skolenhet eller i annan verksamhet inom skolväsendet, särskilda utbildningsformer eller annan pedagogisk verksamhet genast ska rapportera missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden till den som ansvarar för enheten eller verksamheten. Om det rör ett allvarligt missförhållande eller en påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande är huvudmannen för utbild-ningen eller verksamheten skyldig att anmäla det till den myndighet - Skolinspektionen eller en kommun - som har tillsyn över utbildningen eller verksamheten. Syftet med att införa en rapporteringsskyldighet är enligt utredningen att snabbt och effektivt åtgärda missförhållanden som berör barn eller elever. Förfarandet ska också utgöra ett led i utbildningens eller verksamhetens kvalitetsarbete. Betänkandet har remitterats och förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.</p> <p>Allmänt om s.k. whistleblowing - visselblåsning</p> <p>Så kallad whistleblowing (visselblåsning på svenska) är en term som saknar en närmare rättslig definition och som används för ett antal olika företeelser när enskilda rapporterar om t.ex. korruption eller oegentligheter. Termen används ibland för rent företagsintern rapportering och ibland i en betydligt vidare bemärkelse för rapportering till t.ex. massmedier eller till myndigheter (jfr bet. 2010/11:KU23 s. 51). För anställda i offentlig sektor brukar också meddelarskyddet anses utgöra en del av skyddet för visselblåsning.</p> <p>Det finns likheter men också tydliga skillnader mellan meddelarfrihet och meddelarskydd i grundlagens mening å den ena sidan och visselblåsning å den andra. Meddelarfrihet avser alla slags meddelanden medan visselblåsning normalt används för larm om oegentligheter eller missförhållanden. Vidare möjliggör meddelarfriheten för var och en att lämna uppgifter för publicering i massmedier medan visselblåsning inte är begränsat till massmedier utan också används vid interna larm eller larm till myndigheter.</p> <p>I svensk rätt finns ett antal bestämmelser som på olika områden ger skydd för enskilda som rapporterar om missförhållanden eller oegentligheter. Sådana bestämmelser finns, förutom i TF, YGL och OSL, i lagen <a href="https://lagen.nu/1982:80">(1982:80)</a> om anställningsskydd, förkortad LAS, förvaltningslagen <a href="https://lagen.nu/1986:223">(1986:223)</a> och brottsbalken. Inte heller i lagen <a href="https://lagen.nu/1990:409">(1990:409)</a> om skydd för företagshemligheter ges möjlighet att ingripa mot en enskild som röjer ett allvarligt missförhållande.</p> <p>När det gäller arbetstagare som rapporterar om missförhållanden eller oegentligheter är dessa skyddade av kravet i 7 § LAS på saklig grund för uppsägning och den allmänna rättsgrundsatsen om god sed på arbetsmarknaden. I varje enskilt fall görs en avvägning mellan arbetstagarens rätt att yttra sig och den lojalitetsplikt som gäller i förhållande till arbetsgivaren.</p> <p>Konstitutionsutskottet har uttalat att regeringen bör genomföra en översyn av lagstiftningen i syfte att stärka skyddet för enskilda som slår larm, s.k. whistleblowers (bet. 2010/11:KU23 s. 53). Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet har anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:179).</p> <p>Som framgår ovan finns på flera olika rättsområden be-stämmelser som utgör skydd för enskilda som slår larm och ändrad lagstiftning förutsätter noggranna avvägningar mellan ett antal skyddsvärda intressen. Utöver uppdraget till denna utredning pågår inom Regeringskansliet för närvarande också diskussioner om hur, och i vilket sammanhang, skyddet för enskilda som slår larm om korruption och andra oegentligheter i övrigt bör ses över.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Utvecklingen har under de senaste decennierna gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi och det i sin tur har medfört ett ökat behov av stärkt skydd för privatanställda i dessa verksamheter att tryggt kunna rapportera om förhållanden som det i samhället finns anledning att särskilt uppmärksamma. Mot denna bakgrund ska en särskild utredare se över hur meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet kan stärkas.</p> <p>Utredaren ska ha som utgångspunkt att meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentligt anställda. Samtidigt är det inom vård, skola och omsorg som behovet av stärkt meddelarskydd har visat sig tydligast. Utredaren ska därför belysa vilka möjligheter det finns att avgränsa det stärkta skyddet till dessa verksamheter. Om utredaren finner att ett stärkt meddelarskydd bör införas för privatanställda även i annan offentligt finansierad verksamhet, såsom t.ex. verksamhet som utförs av kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen, inklusive etableringslotsar, är utredaren oförhindrad att föreslå det.</p> <p>I uppdraget ingår att</p> <p>- särskilt belysa frågorna om efterforskningsförbud och repressalieförbud,</p> <p>- överväga om ett stärkt meddelarskydd för anställda bör gälla också för inhyrda arbetstagare, konsulter, uppdragstagare och andra som på liknande grund har deltagit i näringsidkarens verksamhet,</p> <p>- särskilt belysa hur en avgränsning kan ske mot sådan verksamhet hos den privata näringsidkaren som inte är offentligt finansierad,</p> <p>- särskilt belysa förhållandet till regler och avtal som tillförsäkrar samhällets insyn och tillsyn i offentligt finansierad verksamhet, och då särskilt beakta möjligheterna att vid upphandling ställa krav på skydd för den som lämnar uppgifter,</p> <p>- särskilt belysa förekomsten och beakta betydelsen av kollektivavtalsreglering med skydd för den som lämnar uppgifter,</p> <p>- beakta både nationell och internationell rättsutveckling såväl på området för meddelarskydd som på de angränsande rättsområden som beskrivits, särskilt utvecklingen av de diskussioner inom Regeringskansliet som pågår när det gäller en översyn av skyddet för enskilda som på annat sätt slår larm om t.ex. korruption och andra oegentligheter samt</p> <p>- beakta och analysera den kritik som tidigare presenterade förslag om stärkt meddelarskydd för privatanställda har fått och då särskilt i fråga om förhållandet till den arbetsrättsliga lojalitetsplikten, konsekvenser för avtalsreglerad tystnadsplikt och förhållandet till skyddet för företagshemligheter.</p> <p>Utredaren ska lämna förslag till författningsändringar. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag.</p> <p>Konsekvenser av uppdraget</p> <p>Utredaren ska särskilt beskriva förslagens konsekvenser för arbetstagare och för arbetsmarknadens parter.</p> <p>Kommunikation och redovisning av uppdraget</p> <p>Utredaren ska på lämpligt sätt kommunicera med en parlamentarisk referensgrupp och med andra relevanta utredningar. Utredaren ska i sitt arbete också ha en dialog med arbetsmarknadens parter samt med övriga relevanta intresseorganisationer och myndigheter.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2013.</p> <p> (Justitiedepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:97/ 2011-10-27T12:00:00+01:00 2011-10-27T12:00:00+01:00 2011:97 Översyn av valsystemet Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 27 oktober 2011</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av delar av valsystemet. Kommittén ska bl.a. överväga om</p> <p>- reglerna om fördelning av mandat vid val till riksdagen bör ändras,</p> <p>- det bör införas kommunala utjämningsmandat eller om det är möjligt att på andra sätt uppnå en proportionell mandatfördelning i valkretsindelade kommuner,</p> <p>- den fria nomineringsrätten bör inskränkas och om det bör införas krav på offentliga valförberedelser,</p> <p>- det bör införas ett elektroniskt röstningsförfarande vid allmänna val och folkomröstningar,</p> <p>- valkretsindelningen vid val till riksdagen i Västra Götalands län bör ändras,</p> <p>- det bör införas ett starkare skydd för registrerade partibeteckningar och om det bör vara möjligt att ange partisymboler på valsedlarna,</p> <p>- det finns behov av kompletterande bestämmelser eller andra åtgärder för att säkerställa att tillförlitligheten och effektiviteten i valprocessen vid förtidsröstning kan upprätthållas, att otillbörlig påverkan av röstande inte sker och att korrekt avgivna röster kommer med i rösträkningen,</p> <p>- kommuner utanför ett omvalsområde bör vara skyldiga att anordna möjligheter till förtidsröstning,</p> <p>- det finns skäl att ytterligare begränsa kommunernas möjligheter att som val- och röstningslokaler använda lokaler som inte uppfyller tillräckligt höga krav på tillgänglighet,</p> <p>- budets roll vid budröstning bör förtydligas, och</p> <p>- bestämmelserna i vallagen <a href="https://lagen.nu/2005:837">(2005:837)</a> och kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a> fullt ut är förenliga med unionsrättens krav i fråga om rätten för unionsmedborgare att rösta och vara valbara i kommunala val och val till Europaparlamentet.</p> <p>Kommittén ska föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>Uppdraget ska i fråga om förslag som rör proportionaliteten i val till riksdagen och val till kommunfullmäktige, offentliga valförberedelser och valkretsindelningen vid val till riksdagen redovisas senast den 14 december 2012. Uppdraget när det gäller övriga frågor ska redovisas senast den 15 mars 2013.</p> <p>Bakgrund och utgångspunkter</p> <p>De grundläggande bestämmelserna om val till riksdagen finns i 3 kap. regeringsformen, förkortad RF. Ytterligare bestämmelser om val finns i vallagen och i kommunallagen. Vidare finns mer detaljerade föreskrifter om bl.a. valsedlarnas och valkuvertens utformning i valförordningen <a href="https://lagen.nu/2005:874">(2005:874)</a>.</p> <p>Sedan enkammarsystemet inrättades har några större förändringar i valsystemet inte skett. Den senaste övergripande översynen gjordes av Grundlagsutredningen. Utredningen övervägde bl.a. frågor om valkretsindelningen vid val till riksdagen, personvalets utformning, proportionaliteten i valsystemet, riksdagens storlek, riksdags- och kommunalvalens tidsmässiga förhållande till varandra, mandatperiodens längd, frågor om extra val och om ålder för rösträtt och valbarhet. Utredningen gjorde i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125) bedömningen att huvuddragen i vårt valsystem inte borde ändras. Utredningen föreslog dock att valdagen skulle tidigareläggas en vecka, att personvalsspärren vid riksdagsval skulle sänkas från åtta till fem procent och att en upplysning om personvalets innebörd skulle lämnas på valsedlarna. Utredningen ansåg också att frågorna om proportionaliteten vid kommunala val och om offentliga valförberedelser borde utredas vidare. Regeringen ställde sig bakom förslagen som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).</p> <p>Mot bakgrund bl.a. av erfarenheterna från 2010 års val finns det nu anledning att återigen se över vissa delar av valsystemet. I samband med det bör även frågorna om proportionaliteten vid kommunala val och offentliga valförberedelser utredas vidare.</p> <p>Uppdraget att se över valsystemet</p> <p>Proportionalitet i riksdagsval</p> <p>En av utgångspunkterna för det svenska valsystemet är att det ska vara proportionellt. Syftet med detta är att åstadkomma ett styrkeförhållande mellan partierna i riksdagen som motsvarar den samlade väljarkårens röster. För att åstadkomma en riksproportionell representation i riksdagen tillämpas sedan valet 1970 ett system med utjämningsmandat. Systemet innebär att 310 av de 349 mandaten är s.k. fasta valkretsmandat och 39 mandat är utjämningsmandat. De fasta valkretsmandaten fördelas före valet på 29 valkretsar utifrån hur stor andel av den röstberättigade befolkningen som bor inom respektive valkrets. Efter valet fördelas dessa mandat mellan partierna med hänsyn till partiernas valresultat i varje valkrets för sig. Därefter fördelas de 39 utjämningsmandaten mellan partierna efter en beräkning av valresultatet med hela landet som en valkrets. Fördelningen av mandat sker med tillämpning av den s.k. uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4. Metoden har tillämpats för mandatfördelning inom valkretsarna sedan 1952. Endast de partier som har fått minst 4 procent av det totala antalet avgivna giltiga röster i landet får delta i fördelningen av mandaten (fyraprocentsspärren). En särskild kompletterande fördelningsregel gäller dock för partier som har fått minst 12 procent av rösterna i en valkrets. Ett sådant parti får delta i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i den valkretsen.</p> <p>Som nämns ovan ingick i Grundlagsutredningens uppdrag bl.a. att överväga frågor om proportionaliteten vid riksdagsval. Utredningen fann emellertid inte skäl att föreslå några förändringar i dessa delar.</p> <p>När enkammarriksdagen inrättades 1971 var endast fem partier representerade i riksdagen. Denna ordning bestod i princip fram till 1988 när Miljöpartiet för första gången tog plats i riksdagen. Från valet 1991 fram till 2010 har sju partier varit representerade i riksdagen. Under denna period ledde mandatfördelningssystemet endast vid ett tillfälle till att resultatet inte blev proportionellt i förhållande till partiernas röstsiffror. Detta inträffade 1988 när Centerpartiet fick ett mandat mer och Socialdemokraterna ett mindre än vad som motsvarade en proportionell fördelning utifrån valresultatet i hela landet.</p> <p>Efter 2010 års val finns för första gången åtta partier representerade i riksdagen. De två största partierna fick i valet omkring 30 procent av rösterna medan övriga sex partier fick mellan 5,6 och 7,3 procent. Vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten uppstod avsevärda avvikelser från en riksproportionell representation. Socialdemokraterna blev överrepresenterade med tre mandat och Moderaterna med ett. Miljöpartiet, Vänsterpartiet, Kristdemokraterna och Folkpartiet fick samtliga ett mandat för lite i förhållande till vad som motsvarat en proportionell fördelning utifrån resultatet i hela landet.</p> <p>Det har sedan länge varit känt att risken för avvikelser från en proportionell fördelning ökar ju fler partier som ska dela på mandaten. Valmyndigheten har framhållit att den effekt som uppstod vid 2010 års val troligen kommer att uppkomma också vid framtida riksdagsval.</p> <p>Erfarenheterna från 2010 års val innebär att det kan ifrågasättas om det nuvarande systemet för fördelning av mandat uppfyller det grundläggande kravet att det ska leda till ett proportionellt valresultat.</p> <p>Kommittén ges därför i uppdrag att</p> <p>- överväga om reglerna om mandatfördelningen vid riksdagsval bör ändras, och</p> <p>- föreslå de grundlagsändringar och övriga lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>I uppdraget ingår inte att överväga förändringar när det gäller fyraprocentsspärren.</p> <p>Proportionalitet i kommunala val</p> <p>Av 4 kap. 11 § vallagen framgår att huvudregeln vid val till kommunfullmäktige är att varje kommun utgör en valkrets. För kommuner med högst 6 000 röstberättigade gäller denna regel utan undantag. För kommuner med fler än 24 000 röstberättigade gäller att kommunen ska indelas i valkretsar. Detsamma gäller i kommuner där minst 51 mandat ska tillsättas i valet (4 kap. 12 § vallagen). Kommuner som har en röstberättigad befolkning på mellan 6 000 och 24 000 personer och färre än 51 mandat att tillsätta, får själva välja om kommunen ska delas in i valkretsar. Det är kommunfullmäktige som beslutar om indelningen och länsstyrelsen som fastställer detta för att beslutet ska gälla. Vid valen 2010 var drygt en fjärdedel av landets kommuner valkretsindelade (81 av 290).</p> <p>För riksdagsval och val till landstingsfullmäktige gäller att riket respektive landstingen ska vara indelade i valkretsar. Vid val till riksdagen och landstingsfullmäktige finns en spärr mot små partier. Som nämns ovan får i riksdagsvalen endast de partier som har fått minst 4 procent av rösterna i landet delta i fördelningen av mandaten. En särskild kompletterande fördelningsregel gäller dock för partier som har fått minst 12 procent av rösterna i en valkrets (se föregående avsnitt). I valen till landstingsfullmäktige omfattar småpartispärren de partier som har fått mindre än 3 procent av rösterna i landstinget. För val till kommunfullmäktige finns inte någon uttrycklig småpartispärr. Med hänsyn till att de mandat som ska fördelas är begränsade uppkommer emellertid ändå en "naturlig spärr" mot små partier. I kommuner som inte är valkretsindelade krävs att ett parti har fått mellan 2,08 och 3,22 procent av rösterna för att de ska tilldelas ett mandat. Ju fler mandat som fördelas desto lägre blir spärren. I valkretsindelade kommuner uppkommer en naturlig småpartispärr på mellan 4 och 6,66 procent. Den högsta spärren uppkommer om det endast är 15 mandat som ska fördelas i valkretsen.</p> <p>Som nämns ovan tillämpas i riksdagsvalen sedan 1970 ett system med utjämningsmandat för att åstadkomma en riksproportionell representation av partierna i riksdagen. Ett system med utjämningsmandat tillämpas sedan 1976 också vid landstingsvalen. Något sådant system tillämpas dock inte vid val till kommunfullmäktige. Vid val till kommunfullmäktige i icke valkretsindelade kommuner uppkommer inga svårigheter att åstadkomma en proportionell fördelning av mandaten inom kommunen som helhet. Det kan det däremot göra i de valkretsindelade kommunerna, eftersom mandatfördelningen sker slutet i valkretsarna. Undersökningar från 2006 års val visar att den styrande majoriteten skulle ha blivit en annan i en av åtta valkretsindelade kommuner om samma ordning som gäller för landstingsvalen också tillämpats i kommunerna (SOU 2008:125 s. 197).</p> <p>Frågan om att förbättra förutsättningarna för en proportionell fördelning av mandaten mellan partierna vid val till kommunfullmäktige har övervägts vid flera tillfällen sedan 1970-talet. Meningarna om behovet av förändringar har dock varit delade och de praktiska effekterna av olika framtagna modeller har bedömts bli begränsade (se t.ex. SOU 1980:45 och 1994:30). Någon enighet i fråga om hur ett mer proportionellt mandatfördelningssystem lämpligen borde utformas kunde heller inte nås i 2003 års vallagskommitté (SOU 2004:111 s. 165). Frågan övervägdes senast av Grundlagsutredningen, som dock inte lade fram något förslag utan bedömde att den borde utredas vidare (SOU 2008:125 s. 197 f.). Konstitutionsutskottet har välkomnat en sådan utredning (bet. 2010/11:KU28 s. 54).</p> <p>Kommittén ges därför i uppdrag att</p> <p>- överväga om det bör införas ett system med kommunala utjämningsmandat eller om det är möjligt att på andra sätt uppnå en proportionell mandatfördelning i valkretsindelade kommuner, och</p> <p>- föreslå de lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>Offentliga valförberedelser</p> <p>Den fria nomineringsrätten har sedan länge ansetts vara en central princip inom det svenska valsystemet. Principen kommer till uttryck i valsystemet genom att det, bortsett från kravet på rösträtt, inte finns några formaliakrav för att ställa upp och vara valbar i ett val. Eftersom några särskilda krav inte uppställs i fråga om t.ex. registrering av partier eller förhandsanmälan av kandidater kan väljarna så sent som på valdagen bilda ett nytt parti och ställa upp i valet. Väljarna kan alltså på en blank valsedel ange vilken partibeteckning och vilket kandidatnamn som helst med den verkan att den tillskrivna beteckningen räknas som en röst på partiet och det tillskrivna namnet en kandidatnominering och en personröst på den personen. Om flera namn skrivs till får den överst tillskrivna kandidaten väljarens personröst. Av definitionen av partibegreppet i regeringsformen framgår vidare att det inte ställs några associationsrättsliga krav på ett parti för att det ska få delta i ett val (3 kap. 7 § RF).</p> <p>Sedan 1974 års regeringsform antogs har frågan om att begränsa den fria nomineringsrätten varit föremål för ett omfattande utredningsarbete. Förslag om att införa olika former av obligatoriska valförberedelser har lämnats av bl.a. Folkstyrelsekommittén (Folkstyrelsens villkor, SOU 1987:6), Personvalskommittén (Ökat personval, SOU 1993:21) och Nomineringsrätts- och valkretskommittén (Vissa valfrågor, SOU 1995:143). Inget av förslagen ledde dock till lagstiftning. I sitt slutbetänkande Utvärderat personval (SOU 1996:66) föreslog Nomineringsrätts- och valkretskommittén en mindre långtgående modell som innefattade ett för partierna frivilligt system med anmälan av samtliga kandidater. Regeringen ställde sig bakom förslaget som därefter antogs av riksdagen (prop. 1996/97:70, bet. 1996/97:KU16, rskr. 1996/97:177).</p> <p>Frågan om offentliga valförberedelser utreddes därefter på nytt av 1999 års författningsutredning (Offentliga valförberedelser - Anmälan av partier och kandidater, SOU 2001:99) och senare även av 2003 års vallagskommitté (Ny vallag, SOU 2004:111). Författningsutredningens förslag ledde inte till lagstiftning medan 2003 års vallagskommitté ansåg att det inte fanns tillräckliga skäl att lägga fram något förslag. Som framgår ovan övervägdes frågan även av Grundlagsutredningen men den lade inte fram något förslag utan ansåg att frågan borde utredas vidare (SOU 2008:125 s. 213).</p> <p>Den nuvarande ordningen med frivillig registrering och anmälan av kandidater innebär i praktiken att den fria nomineringsrätten i hög grad har inskränkts. Vid röstsammanräkningen ska nämligen bortses från tillskrivna namn på valsedlar som gäller för partier som har anmält samtliga sina kandidater. För sådana partier ska även bortses från kandidatnamn som inte har anmälts hos Valmyndigheten och som finns på partiets tryckta valsedlar. Däremot hindrar denna ordning inte väljarna från att t.ex. på valdagen bilda ett nytt parti genom att skriva till en partibeteckning på en blank valsedel. Det finns inte heller något som hindrar väljarna från att skriva till nya namn på en valsedel för ett parti som inte har anmält samtliga sina kandidater vid ett visst val.</p> <p>Frågan om offentliga valförberedelser har även uppmärksammats av Valmyndigheten efter de allmänna valen 2006 och 2010 (Rapport 2007:1 Erfarenheter från valen den 17 september 2006 och Rapport 2011:1 Erfarenheter från valen den 19 september 2010). Myndigheten har framhållit att det nuvarande systemet riskerar att leda till att det saknas personer att utse till ledamöter - tomma stolar - och att personer blir invalda mot sin vilja - ofrivillig kandidatur. Valmyndigheten har vidare framfört att det saknas valtekniska sanktionsmöjligheter mot att partier som inte har registrerat sin partibeteckning använder en beteckning som kan vara förväxlingsbar med något annat partis registrerade partibeteckning. Frågan om behovet av skydd mot ofrivilliga kandidaturer har även berörts av Valprövningsnämnden (promemoria den 16 mars 2011, Erfarenheter av prövningen av överklaganden i 2010 års allmänna val, dnr 13-2011).</p> <p>Kommittén ges därför i uppdrag att</p> <p>- överväga om den fria nomineringsrätten bör inskränkas och om det bör införas krav på offentliga valförberedelser, och</p> <p>- föreslå de grundlagsändringar och övriga lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>Inom ramen för sitt arbete ska kommittén bl.a. överväga om det bör ställas krav på att partiernas anmälan av samtliga kandidater alltid måste omfatta ett visst minsta antal kandidater. Kommittén ska också överväga om den nuvarande möjligheten för en person att kandidera eller bli nominerad för flera partier samtidigt i ett och samma val bör begränsas.</p> <p>Om kommittén bedömer att det saknas tillräckliga skäl att föreslå offentliga valförberedelser ska den i stället</p> <p>- överväga om andra ändringar bör göras i de nuvarande reglerna i syfte att förhindra att enskilda mot sin vilja utses till ledamöter eller ersättare för ett parti, och</p> <p>- föreslå de lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>Elektroniskt röstningsförfarande</p> <p>Vid genomförandet av allmänna val sköts valadministrationen i stor utsträckning med hjälp av modern informationsteknologi. Upprättandet av röstlängder, den slutliga sammanräkningen av röster och fördelningen av mandat samt utseende av ledamöter och ersättare sker med användning av it-stöd. Partierna har möjlighet att beställa sina valsedlar elektroniskt och valbarhetskontroller kan ske på automatiserad väg. Valnämnderna kan också med hjälp av it-stöd t.ex. registrera vissa uppgifter som behövs för framställningen av röstkort. Däremot sker varken avprickningen i röstlängden, själva röstningen eller räkning av rösterna på automatiserad väg.</p> <p>Den gällande ordningen utesluter inte att räkningen av pappersvalsedlar sker med hjälp av elektronisk utrustning för optisk läsning. I samband med valet till Europaparlamentet 2009 och de allmänna valen 2010 utnyttjade exempelvis Länsstyrelsen i Stockholms län sådan utrustning vilket ledde till att antalet anställda som räknade röster kunde begränsas avsevärt (Valmyndighetens årsredovisning för 2009 samt rapport 2011:1 s. 15). För närvarande finns dock varken rättsligt stöd eller tillräckligt avancerade tekniska lösningar för att genomföra rösträkningen helt på automatiserad väg.</p> <p>Frågan om att inrätta ett elektroniskt förfarande för röstning har varit föremål för överväganden av flera tidigare utredningar. Valtekniska utredningen år 2000 presenterade i sitt betänkande Teknik och administration i valförfarandet (SOU 2000:125) förslag till ett elektroniskt röstningssystem för röstning via internet. Vidare ansåg Demokratiutredningen att försök med internetbaserat röstande borde genomföras i någon kommun eller i samband med skolval (En uthållig demokrati, SOU 2000:1). Frågan övervägdes senast av 2003 års vallagskommitté i betänkandet Ny vallag (SOU 2004:111). Kommittén lämnade inte något förslag om elektronisk röstning men förordade att försök skulle genomföras i kontrollerade former i samverkan med Valmyndigheten, t.ex. i samband med en kommunal rådgivande folkomröstning eller ett skolval.</p> <p>Valmyndigheten har undersökt i vilken utsträckning kommunerna fram till 2006 använt sig av elektronisk teknik för att inhämta kommuninvånarnas synpunkter i olika frågor. Av redovisningen framgår att endast en mycket liten andel av kommunerna använt sig av tekniklösningar i form av exempelvis rådslag via internet (Rapport 2007:2 Kunskapsbank om elektronisk röstning).</p> <p>Konstitutionsutskottet har nyligen uttalat att det vore värdefullt att i lämpligt sammanhang utreda möjligheterna att införa ett elektroniskt röstningsförfarande i vallokaler och röstningslokaler och betonat att samma principer generellt bör gälla vid elektronisk röstning som vid traditionell röstning med pappersvalsedlar (bet. 2010/11:KU28 s. 52). Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:293).</p> <p>En förutsättning för att ett elektroniskt röstningsförfarande ska kunna inrättas är att de grundläggande principer som valsystemet bygger på kan upprätthållas. Som både Valtekniska utredningen år 2000 och 2003 års vallagskommitté framhållit innebär det att högt ställda krav på tillförlitlighet måste kunna uppfyllas (SOU 2000:125 s. 83, SOU 2004:111 s. 181 f.). Det måste vidare vara möjligt att verifiera och kontrollera resultatet i efterhand. Den absoluta valhemligheten måste också kunna garanteras. Det krävs dessutom att systemet är utformat så att inga andra än de som har rösträtt kan rösta och att väljarna bara kan utnyttja sin röst en gång i ett val. En avgiven röst ska inte heller kunna ändras av någon annan. Slutligen måste systemet säkerställa att sammanräkningen av röster blir korrekt på alla nivåer i valen.</p> <p>Utvecklingen av nya metoder för att genomföra röstningsförfaranden på elektronisk väg har fortgått under 2000-talet. I några länder har elektroniska förfaranden använts utan större framgång. I exempelvis Nederländerna och Tyskland har elektroniska system prövats men avskaffats. I andra länder har erfarenheterna av systemen varit mer positiva. Mångårig erfarenhet från röstning via internet finns exempelvis i Schweiz och Estland. 2003 genomfördes även försök med elektronisk röstning i Norge. Dessa förefaller av allt att döma ha utfallit väl. Nya försök med elektronisk förtidsröstning via internet har genomförts vid de kommunala valen i Norge i september 2011. Goda kunskaper om tillämpningen av elektroniska förfaranden finns även inom Europarådet och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Europarådet publicerade i november 2010 en handbok om elektronisk röstning med råd och anvisningar om överväganden som bör göras i samband med att elektroniska röstningssystem införs och som anknyter till Europarådets rekommendation den 30 september 2004 om en gemensam standard för elektronisk röstning (Rec. [2004] 11).</p> <p>Ur ett demokratiperspektiv förefaller ett elektroniskt röstningsförfarande kunna leda till flera positiva effekter. Ett elektroniskt system torde kunna ge ökade möjligheter för personer med olika former av funktionsnedsättning att delta i demokratin på jämlika villkor. Det gäller t.ex. för personer som har sådana funktionsnedsättningar att de med nuvarande ordning har svårt att rösta utan hjälp av andra personer. Ett elektroniskt röstningssystem skulle också kunna förenkla möjligheterna för väljare att personrösta på annan ort än hemorten. Ett internetbaserat röstningsförfarande skulle vidare kunna leda till ökad flexibilitet och förbättrade möjligheter att rösta för personer som befinner sig utomlands utan närhet till en ambassad, exempelvis för utlandssvenskar eller utlandsstationerad militär personal. Det finns också skäl att anta att många yngre väljare, som vuxit upp i kommunikationssamhället, förväntar sig att de ska kunna använda modern teknik när de röstar.</p> <p>Beroende på hur ett elektroniskt röstningsförfarande utformas och i vilken omfattning det utnyttjas finns vidare förutsättningar att minimera risken för fel såväl vid själva röstmottagningen och röstningen som vid rösträkningen. Det kan också skapa ökade förutsättningar att genomföra valnämndernas preliminära rösträkning - onsdagsräkningen - och länsstyrelsernas slutliga rösträkning snabbare än enligt nuvarande ordning.</p> <p>Ett elektroniskt röstningssystem kan emellertid även ha nackdelar. Bristande transparens och svårigheter att förstå systemet kan exempelvis leda till minskat förtroende hos väljarna. Det är också viktigt att ta hänsyn till att vissa grupper av väljare, exempelvis äldre personer med mindre vana av att nyttja modern it-teknik, kan ha större svårigheter än andra att använda vissa typer av elektroniska röstningssystem.</p> <p>Sammantaget finns skäl att på nytt utreda förutsättningarna för att införa ett elektroniskt förfarande för röstning och rösträkning som ett komplement till det nuvarande manuella systemet.</p> <p>Kommittén ges därför i uppdrag att</p> <p>- överväga möjligheterna att införa ett elektroniskt förfarande för röstning och rösträkning vid allmänna val, val till Europaparlamentet och nationella folkomröstningar,</p> <p>- överväga både system som bygger på att röstningen sker i vallokaler och röstningslokaler och system som innebär att röstning kan ske via internet från andra platser än val- och röstningslokaler, och</p> <p>- föreslå de lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>Övervägandena ska inriktas på att skapa rättsliga och praktiska förutsättningar för att pröva ett elektroniskt förfarande i mindre skala och utvärdera det innan det tas i bruk i större omfattning i allmänna val eller folkomröstningar i hela landet. I arbetet ska kommittén beakta de erfarenheter som finns av elektroniska röstningsförfaranden i andra länder inom Europa, exempelvis Norge, Finland, Estland, Nederländerna och Schweiz. Kommittén ska även lägga stor vikt vid Europarådets rekommendation om en gemensam standard för elektronisk röstning och beakta det arbete som bedrivs på området inom OSSE.</p> <p>Valkretsindelningen i riksdagsval</p> <p>Vid val till riksdagen är riket indelat i valkretsar (3 kap. 5 § RF). Som framgår ovan finns det för närvarande 29 valkretsar (4 kap. 2 § vallagen). Indelningen bygger, med några få undantag, på indelningen av riket i län. Några principiella förändringar av indelningen har inte skett sedan 1921 (SOU 1995:143 s. 179). Däremot har mindre justeringar gjorts under 1990-talet främst i samband med genomförda förändringar i fråga om länsindelningen (prop. 1992/93:163, 1995/96:224 och 1996/97:108).</p> <p>Frågan om valkretsindelning har tidigare övervägts av bl.a. Folkstyrelsekommittén (SOU 1987:6), Storstadsutredningen (SOU 1990:36) och Nomineringsrätts- och valkretskommittén (SOU 1995:143). Valkretsindelningen övervägdes senast av Grundlagsutredningen, som ansåg att det saknades skäl att göra några förändringar av riksdagsvalkretsarna (SOU 2008:125 s. 157). Bedömningen gjordes främst utifrån den betydelse valkretsindelningen kan förväntas få för personvalsinslaget i systemet. Även om det för närvarande saknas skäl att överväga en större valkretsreform kan skäl ändå finnas att överväga mindre förändringar när det gäller indelningen av enstaka valkretsar.</p> <p>Regionstyrelsen i Västra Götalandsregionen har begärt att regeringen ska se över valkretsindelningen i Västa Götalandsregionen (dnr Ju2008/6334/L6). Regionstyrelsen har bl.a. pekat på att Västra Götalands västra valkrets för närvarande inte är geografiskt sammanhängande.</p> <p>Innan den partiella författningsreformen 1968-1969 genomfördes fördelades alla mandat i riksdagsvalet i slutna valkretsar. Valkretsindelningen fick då stor betydelse för hur proportionell fördelningen av mandaten mellan partierna blev. Med tillkomsten av det riksproportionella systemet förlorade valkretsindelningen visserligen sin avgörande betydelse för proportionaliteten vid mandatfördelningen mellan partierna i landet som helhet, men det innebär inte att valkretsindelningen saknar betydelse i det politiska livet. Partiernas regionala verksamhet är fortfarande nära knuten till valkretsarna. Indelningen är av stor betydelse för att skapa och upprätthålla goda kontakter mellan väljare och valda. Partiernas kandidatnomineringar sker också valkretsvis och en särskild personröst kan lämnas bara för en kandidat som nominerats i väljarens egen valkrets.</p> <p>Vid indelningen av landet i valkretsar är en central utgångspunkt att valkretsarna ska bilda geografiskt sammanhängande enheter (SOU 1995:143 s. 182 f.). Den nuvarande indelningen av riksdagsvalkretsar i Västra Götalands län uppfyller inte fullt ut detta villkor.</p> <p>Kommittén ges därför i uppdrag att</p> <p>- överväga om valkretsindelningen vid val till riksdagen bör ändras i Västra Götalands län, och</p> <p>- föreslå de lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>En utgångspunkt för arbetet ska vara att en ändring av valkretsindelningen inte ska påverka proportionaliteten vid mandatfördelningen mellan partierna i landet som helhet i riksdagsval, utöver vad som följer av andra förslag som kommittén lämnar om mandatfördelningen. Kommittén ska vidare utgå från att det sammanlagda antalet valkretsar inte ska ändras.</p> <p>Skyddet för partibeteckningar</p> <p>En partibeteckning kan ha skydd som varumärke. Rätten för en varumärkesinnehavare att exklusivt förfoga över användningen av ett skyddat kännetecken är sanktionerad genom straff- och skadeståndsansvar enligt 8 kap. 1 och 4 §§ varumärkeslagen <a href="https://lagen.nu/2010:1877">(2010:1877)</a>. Detta innebär dock inte att en valsedel är ogiltig om ett förväxlingsbart kännetecken använts, dvs. om ett parti använt en partibeteckning på valsedlarna som liknar ett annat partis partibeteckning i sådan grad att det finns en risk för förväxling. I vissa fall finns dock utrymme att bedöma användningen av förväxlingsbara valsedlar som straffbar otillbörlig verkan vid röstning enligt 17 kap. 8 § brottsbalken (NJA 1965 s. 116). Det kan också finnas grund för att besluta om omval om det framkommit att någon har verkat otillbörligt vid ett val (15 kap. 13 § vallagen).</p> <p>Partier kan välja att anmäla sin partibeteckning för registrering enligt bestämmelserna i 2 kap. vallagen. Ett villkor för registrering är att beteckningen inte ska kunna antas bli förväxlad med en redan registrerad partibeteckning. Den nuvarande ordningen innebär alltså att ett parti kan få ett visst skydd enligt vallagen för sin beteckning. Systemet innehåller dock inte något skydd mot att ett annat parti uppträder i ett val med en partibeteckning som kan antas bli förväxlad med en registrerad partibeteckning. En registrering innebär nämligen endast att andra partier hindras från att registrera en sådan beteckning.</p> <p>När det gäller deltagandet i allmänna val visar utvecklingen på senare tid, främst på det lokala planet, att allt fler partier ställer upp i valen. I takt med att väljarna får fler alternativ att ta ställning till ökar också behovet av att tydligt kunna särskilja partierna från varandra, främst för att minska risken för förväxling. Det kan ifrågasättas om den nuvarande ordningen är ändamålsenlig för att åstadkomma ett tillräckligt starkt skydd enligt vallagen för partibeteckningarna.</p> <p>Kommittén ges därför i uppdrag att</p> <p>- överväga om det bör införas ett starkare skydd för registrerade partibeteckningar, och</p> <p>- föreslå de lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>Partisymboler på valsedlar</p> <p>Bestämmelser om valsedlarnas utformning finns i 6 kap. vallagen och i valförordningen. Vid val används tre olika typer av valsedlar. Dessa brukar benämnas partimarkerade valsedlar, namnvalsedlar och blanka valsedlar. Samtliga valsedlar ska innehålla uppgift om vilket val de är avsedda att användas i. På partimarkerade valsedlarna ska därutöver finnas en partibeckning. På namnvalsedlar ska dessutom finnas uppgift om kandidater. Valsedlarna får, utöver nämnda uppgifter, även innehålla viss annan information, bl.a. uppgift om att partiet har registrerat sin partibeteckning och anmält sina kandidater. Blanka valsedlar saknar både uppgift om partibeteckning och kandidater (6 kap. 1 § vallagen).</p> <p>En valsedel ska vara utformad så att väljaren kan lämna en särskild personröst och ska även innehålla information om personvalets innebörd. I vallagen finns även en bestämmelse om valsedlarnas storlek medan regler om valsedlarnas färger i olika slags val finns i valförordningen. I vallagen föreskrivs vidare att valsedlar som används vid ett val ska tillhandahållas av Valmyndigheten.</p> <p>Bestämmelser om valsedlars ogiltighet finns i 13 kap. vallagen. Av bestämmelserna följer att en valsedel som avviker från regleringen om valsedlars utformning inte med automatik ska anses vara ogiltig. Enligt 13 kap. 7 § första stycket vallagen är en valsedel ogiltig om den saknar partibeteckning, har mer än en partibeteckning eller har kännetecken som uppenbarligen har gjorts med avsikt. Det innebär alltså att valsedlar inte anses ogiltiga om de avviker i fråga om t.ex. färg eller form eller har beställts av ett parti direkt från ett tryckeri. Denna reglering har gällt i stort sett oförändrad sedan valet 1970.</p> <p>Den omständigheten att det på en tryckt valsedel förekommer en logotyp eller symbol innebär inte med automatik att valsedeln ska betraktas som ogiltig. Möjligen skulle den dock, under vissa omständigheter, kunna underkännas som avsiktligt märkt (jfr SOU 1995:143 s. 162 och 2004:111 s. 154). På denna punkt saknas emellertid vägledande praxis från Valprövningsnämnden.</p> <p>Frågan om valsedlarna ska få innehålla partisymboler har tidigare övervägts av bl.a. 1993 års vallagskommitté, Nomineringsrätts- och valkretskommittén och 2003 års vallagskommitté. Samtliga kommittéer har dock anfört en rad, främst principiella, skäl mot att införa en möjlighet att ange partisymboler på valsedlarna (SOU 1994:30 s. 223 f., SOU 1995:143 s. 167 f. och SOU 2004:111 s. 154).</p> <p>Konstitutionsutskottet har framhållit betydelsen för tilltron till valsystemet och demokratin av att samhället underlättar för medborgarna att rösta på det parti de har avsett (bet. 2010/11:KU28 s. 50). Enligt utskottet bör frågan om det är lämpligt att använda partisymboler på valsedlarna för att undvika förväxling av partier med snarlika namn, utredas på nytt. Utskottet har därvid betonat vikten av att valhemligheten bibehålls. Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet har anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:293).</p> <p>Mycket talar för att frågan om möjligheterna för partierna att använda symboler på sina valsedlar inte kan ses isolerad i förhållande till frågan om offentliga valförberedelser. Det är nämligen av stor vikt att ett system som tillåter partierna att använda symboler på sina valsedlar innehåller effektiva spärrar mot missbruk av symboler av olika slag. Om partisymboler på valsedlarna ska tillåtas finns det under alla förhållanden anledning att överväga behovet av kompletterande regler i vallagen för att skapa ett godtagbart skydd för symbolerna. Det kan t.ex. finnas skäl att komplettera bestämmelserna om valsedlars ogiltighet.</p> <p>Kommittén ges därför i uppdrag att</p> <p>- överväga om partierna bör ha möjlighet att ange partisymboler på valsedlarna,</p> <p>- överväga behovet av kompletterande regler för att skapa ett godtagbart skydd för partisymboler, och</p> <p>- föreslå de lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>Om kommittén gör bedömningen att partierna bör ha möjlighet att ange partisymboler på sina valsedlar är det av stor vikt att denna möjlighet inte leder till att skyddet för valhemligheten äventyras. Kommittén bör därför särskilt överväga möjligheten att använda enbart svart färg vid tryckning.</p> <p>Förtidsröstning</p> <p>Av 7 kap. 1 § vallagen framgår att lagstiftaren har utgått från att väljaren i första hand röstar i sin vallokal på valdagen. Röstning kan därutöver ske i förtid eller på valdagen i särskilda röstningslokaler som kommunerna eller utlandsmyndigheterna inrättat. Röstning kan i vissa fall även ske genom bud eller brev.</p> <p>Möjligheterna att förtidsrösta bygger på en långvarig tradition och inrättades första gången inför valet 1942. Möjligheterna var dock inledningsvis begränsade men utvidgades inför valet 1970 i samband med den partiella författningsreformen. Ytterligare reformer genomfördes inför valet 1982. Sedan dess har det stått var och en fritt att välja om han eller hon vill förtidsrösta eller rösta i vallokal.</p> <p>Enligt den lagstiftning som gällde före 2006 fanns möjligheter för väljarna att förtidsrösta genom att rösta på permanenta eller tillfälliga postkontor under viss tid före valdagen (poströstning). Det var även möjligt att poströsta på själva valdagen. På grund av de förändringar som skedde med anledning av bolagiseringen av Postverket 1994 och de därpå följande strukturförändringarna inom Posten AB och Svensk kassaservice, kom från mitten av 1990-talet tillgången till lämpliga lokaler för förtidsröstning successivt att bli allt mer begränsad. Under perioden fram till 2002 minskade också andelen förtidsröster markant. Mot den bakgrunden överfördes från och med 2006 års val ansvaret för förtidsröstningen till kommunerna.</p> <p>Efter att kommunerna övertagit ansvaret har den tidigare vikande trenden i fråga om antalet förtidsröster vänt. Andelen förtidsröster utgjorde vid 2002 års allmänna val knappt 30 procent av det sammanlagda antalet röster. Vid 2010 års allmänna val valde över 39 procent av väljarna att förtidsrösta.</p> <p>Den stora ökningen av antalet förtidsröster har lett till vissa problem hos kommunerna och Valmyndigheten har i sin erfarenhetsrapport efter valen 2010 anfört att det behövs kompletterande föreskrifter för att komma till rätta med dessa. Myndigheten pekar särskilt på att det saknas närmare föreskrifter om röstningslokalernas utformning, om hur valsedlar ska hanteras, om hur säkerheten ska efterlevas och om antalet röstmottagare. Valmyndigheten menar också att en allt mer tillgänglig röstningsprocess skapar behov av en striktare syn på lokalernas avgränsning i förhållande till kringliggande aktiviteter (rapport 2011:1 s. 13). Liknande synpunkter har framförts av Valprövningsnämnden (promemorian Erfarenheter av prövningen av överklaganden i 2010 års val, s. 13). Valprövningsnämnden anser att säkerheten vid förtidsröstningen måste höjas och att det främst är frågor om röstningslokalernas belägenhet och utformning, bemanningen i röstningslokalerna samt rekrytering och utbildning av röstmottagare som måste övervägas närmare. Valprövningsnämnden framhåller också som oacceptabelt att sammanlagt över 500 förtidsröster, brevröster och ambassadröster inte kommit med i rösträkningen vid 2010 års val endera för att förtidsröster inte skickats vidare till berörd kommun eller för att röster som inkommit från Valmyndigheten blivit kvar i kommunens arkiv (a. promemoria s. 9).</p> <p>Konstitutionsutskottet har framhållit att det finns anledning att göra en genomgång av regelverket vid förtidsröstning och dess tillämpning för att ta reda på i vad mån det finns skäl för förändringar eller klargörande bestämmelser (bet. 2010/11:KU28 s. 51). Utskottet har också uttalat att det bör övervägas om någon eller några myndigheter bör ansvara för utbildning av röstmottagare för att uppnå högsta möjliga kompetens hos personer med ansvar för genomförandet av val. Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet har anfört i denna fråga (rskr. 2010/11:293). Vidare har konstitutionsutskottet tidigare framfört att frågan om öppettider för förtidsröstning bör bli föremål för översyn (bet. 2009/10:KU26).</p> <p>Valmyndigheten har i sin erfarenhetsrapport efter 2010 års val pekat på en rad andra omständigheter - bl.a. förhållandena kring röstmottagning och rösträkning - som myndigheten anser bör ses över i ett större sammanhang (rapport 2011:1 s. 12 f.). Myndigheten anser t.ex. att det bör vara möjligt för valnämnderna att fortsätta den rösträkning som enligt nuvarande regler (12 kap. 1 § vallagen) ska ske på onsdagen efter valet under ytterligare en dag för att minska risken för fel på grund av tidspress vid handhavandet av den stora mängden förtidsröster.</p> <p>Utifrån de erfarenheter som redovisats från de senaste allmänna valen finns behov av att se över kommunernas rutiner när det gäller praktiska frågor om hanteringen av valsedlar, bl.a. i fråga om förvaring och transport av valsedlar och mottagna förtidsröster inom kommunen. Det är av stor vikt att det säkerställs att alla korrekt avgivna förtidsröster tas med i rösträkningen. Det finns också behov av se över vilka rutiner som tillämpas hos kommunerna när det gäller ställningstaganden i fråga om valet av val- och röstningslokaler, öppethållande, bemanning av röstningslokaler, m.m. Mot bakgrund av den utveckling som har skett mot att en allt större andel av väljarkåren väljer att förtidsrösta, finns det också skäl att överväga om valnämnderna bör få längre tid på sig att genomföra den preliminära rösträkningen.</p> <p>Kommittén ges därför i uppdrag att</p> <p>- se över kommunernas rutiner vid röstmottagning och rösträkning i både röstningslokaler och vallokaler,</p> <p>- se över kommunernas rutiner när det gäller den praktiska hanteringen av valsedlar,</p> <p>- se över kommunernas rutiner i fråga om öppethållande av lokaler för förtidsröstning,</p> <p>- överväga om det finns behov av kompletterande författningsreglering eller andra åtgärder, exempelvis i form av utbildning av röstmottagare och liknande, för att säkerställa att tillförlitligheten och effektiviteten i valprocessen kan upprätthållas, att otillbörlig påverkan av röstande inte sker och att korrekt avgivna röster kommer med i rösträkningen, och</p> <p>- föreslå de lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>Kommittén ska i arbetet</p> <p>- ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om utformningen av röstningslokalerna och dessas belägenhet samt kravet på att upprätthålla förbudet mot valpropaganda i anslutning till röstmottagningsställen, och</p> <p>- pröva förutsättningarna för att förlänga tiden för valnämndernas rösträkning (onsdagsräkningen).</p> <p>Förtidsröstning vid omval</p> <p>Som framgår av föregående avsnitt låg ansvaret för förtidsröstningen fram till 2006 på Posten AB. Vid ett eventuellt omval fanns möjlighet för Valmyndigheten att besluta om i vilken utsträckning Posten skulle inrätta lokaler för att ta emot poströster på olika orter. I och med att ansvaret för förtidsröstningen flyttats över till kommunerna har ansvaret för att inrätta särskilda röstmottagningsställen för förtidsröstning begränsats till att endast avse de kommuner som omfattas av omvalet. Någon skyldighet för andra kommuner än de som omfattas av omvalet att anordna förtidsröstning finns alltså inte. I samband med omvalen 2011 i landstingsvalet i Västra Götalands län och kommunvalet i Örebro kommun anordnades trots det möjligheter för väljare att förtidsrösta i flera kommuner utanför omvalsområdet. Det skedde på frivillig grund i sammanlagt 45 kommuner. I dessa förekom förtidsröstning i varierande men i huvudsak liten omfattning. För sin medverkan i omvalen erhöll kommunerna statsbidrag enligt förordningen <a href="https://lagen.nu/2011:273">(2011:273)</a> om statsbidrag för kommunernas medverkan vid 2010 års omval. Statsbidrag betalades ut med sammanlagt 17,4 miljoner kr, varav 5,6 miljoner kr till kommuner utanför omvalsområdet.</p> <p>Det kan ifrågasättas om det är ändamålsenligt med en ordning som bygger på frivillighet från kommunernas sida. Valmyndigheten framhåller i sin erfarenhetsrapport att den anser att det finns behov av en särskild författningsreglering i fråga om omfattning av och beslutsordningen för genomförande av förtidsröstning vid omval och kommunala extra val (rapport 2011:1 s. 13).</p> <p>För att ge goda förutsättningar för ett högt valdeltagande i ett omval kan det vara nödvändigt att tillgängligheten till röstningsställen garanteras även utanför det egentliga omvalsområdet. Det kan dock vara svårt att få tillgång till tillförlitliga uppgifter om på vilka orter de röstberättigade i omvalet finns och därmed också vara svårt att ta ställning till vilka kommuner som ska vara skyldiga att anordna förtidsröstning i omvalet. Det är heller inte självklart vad som ska gälla i fråga om antalet röstberättigade i en kommun utanför omvalsområdet för att kommunen ska vara skyldig att anordna förtidsröstning. Osäkerhetsmoment av detta slag talar i och för sig för att ett eventuellt åliggande för kommuner att anordna förtidsröstning bör slås fast genom tydligt angivna kriterier i lag. Samtidigt kan svårigheterna med att ange sådana kriterier innebära att frågan om omfattningen av förtidsröstningen i stället lämpligen bör avgöras genom ett förvaltningsbeslut i det enskilda fallet.</p> <p>Kommittén ges därför i uppdrag att</p> <p>- överväga om det bör införas en skyldighet för andra kommuner än de som omfattas av ett omval att anordna förtidsröstning och, om kommittén så anser, överväga om de närmare förutsättningarna för när en sådan skyldighet föreligger bör preciseras i lag eller om det bör införas en möjlighet för en myndighet att genom förvaltningsbeslut i enskilda fall ålägga kommuner utanför omvalsområdet en skyldighet att anordna förtidsröstning, och</p> <p>- föreslå de lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>Deltagande i val för personer med funktionsnedsättning och budets roll vid röstning</p> <p>Det är en given utgångspunkt att alla väljare ska ges så likartade förutsättningar som möjligt att utnyttja sin rösträtt. Eftersom tillgängligheten till röstmottagningsställen - både vallokaler och röstningslokaler för förtidsröstning - är av grundläggande betydelse för väljarnas möjligheter att utöva denna rösträtt, är det viktigt att de lokaler som inrättas för röstmottagning anpassas så att alla väljare har lika tillgång till dem, oavsett funktionsnedsättningar.</p> <p>Av 3 kap. 3 § och 4 kap. 20 § vallagen följer att varje kommun ansvarar för att se till att det i kommunen finns lämpliga lokaler som kan användas som röstmottagningsställen. I kommunerna ska det i varje valdistrikt finnas en vallokal att rösta i på valdagen. I kommunerna ska det också finnas röstningslokaler där väljare kan rösta under en viss tid före valet och på valdagen. Lokalerna ska i fråga om lokalisering, tillgänglighet och öppethållande ge väljarna goda möjligheter att rösta. Kommunerna måste vidta alla rimliga ansträngningar för att tillhandahålla vallokaler och röstningslokaler som är tillgängliga för alla väljare (prop. 2004/05:163 s. 72). Om en kommun anser att det av särskilda skäl finns behov av att använda en lokal som inte uppfyller kraven på tillgänglighet, ska kommunen underställa länsstyrelsen den frågan.</p> <p>Efter valet till Europaparlamentet 2009 anmäldes hos Diskrimineringsombudsmannen (DO) ett antal fall av brister i fråga om tillgänglighet till röstningslokaler. DO konstaterade att fyra olika kommuner hade använt lokaler som inte varit tillgängliga för rullstolsburna personer trots att detta inte anmälts till länsstyrelsen. DO var kritisk till de konstaterade bristerna men såg positivt på att kommunerna i huvudsak tog problemet på allvar och avsåg att åtgärda bristerna.</p> <p>Om en vallokal inte är tillgänglig för väljare med funktionsnedsättning, får röstmottagare enligt 9 kap. 4 § vallagen ta emot deras valkuvert utanför vallokalen, om det kan ske under betryggande former. Motsvarande möjlighet att ta emot valkuvert utanför en röstningslokal som används för förtidsröstning finns inte enligt 10 kap. vallagen.</p> <p>Väljare som på grund av sjukdom, funktionshinder eller ålder inte själva kan ta sig till ett röstmottagningsställe har rätt att lämna sina valsedlar genom bud (7 kap. 4 § vallagen). Detsamma gäller för väljare som är intagna i kriminalvårdsanstalt och som av säkerhetsskäl inte kan rösta i samma röstningslokal som andra intagna samt för väljare som är intagna i häkte. Röstning genom bud kan också ske av en väljare som betjänas av Postens AB:s lantbrevbärare.</p> <p>Vid budröstning uppträder väljaren inte inför någon offentlig valfunktionär. Riskerna för otillbörlig påverkan när valhandlingen utförs är därmed större, och möjligheterna att bevara valhemligheten normalt sett sämre, än vid röstning på offentligt inrättande röstmottagningsställen. Det har, trots det, ansetts rimligt att göra visst avkall på säkerheten vid röstning för dem som på grund av exempelvis sjukdom inte själva kan ta sig till vallokalen eller något annat röstningsställe.</p> <p>I samband med 2010 års val har Valmyndigheten noterat en kraftig ökning av antalet förfrågningar om i vilken mån det är tillåtet att hjälpa väljaren vid budröstning. Det kan i sammanhanget noteras att det i 7 kap. 3 § vallagen föreskrivs att en väljare som på grund av funktionshinder eller liknande inte själv kan göra i ordning sina röster vid röstning på ett röstmottagningsställe ska, i den utsträckning det behövs, på begäran få hjälp med det av röstmottagarna. Av förarbetena framgår att föreskriften inte hindrar att väljaren i stället tar hjälp av någon annan för att göra i ordning rösten (prop. 2004/05:163 s. 119). Motsvarade föreskrifter finns inte när det gäller biträde vid budröstning. Valprövningsnämnden har bedömt att brister när det gäller de formella kraven vid budröstning kan vara den vanligaste typen av fel i valförfarandet (promemorian Erfarenheter av prövningen av överklaganden i 2010 års allmänna val, s. 10).</p> <p>Valmyndigheten anser att det finns anledning att överväga förtydliganden i lagstiftningen av dels budets roll och vad som krävs för att väljaren ska ha ansetts avge en sådan viljeyttring att det är möjligt att hjälpa till att göra i ordning rösten, dels utformningen av ytterkuvert för budröster (rapport 2011:1 s. 16). Även konstitutionsutskottet har uttalat att såväl frågan om behovet av förtydliganden av budets roll m.m. som frågan om budkuvertets utformning bör utredas (bet. 2010/11:KU28 s. 50). Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet anfört i denna del (rskr. 2010/11:293).</p> <p>Kommittén ges därför i uppdrag att</p> <p>- överväga om det finns skäl att ytterligare begränsa kommunernas möjligheter att som val- och röstningslokaler använda lokaler som inte uppfyller tillräckligt höga krav på tillgänglighet,</p> <p>- överväga om det bör förtydligas vilka möjligheter en väljare ska ha att få hjälp av någon annan än en röstmottagare att göra i ordning sina röster på ett röstmottagningsställe,</p> <p>- överväga om det finns skäl att förtydliga budets roll och förutsättningarna för väljaren att begära bistånd för att göra i ordning en budröst,</p> <p>- överväga om och på vilket sätt riskerna för fel och brister vid röstmottagning kan begränsas genom tydligare regler i fråga om budkuvertens utformning, och</p> <p>- föreslå de lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>EU-medborgares demokratiska rättigheter</p> <p>I artikel 22 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt finns grundläggande bestämmelser om unionsmedborgares rösträtt och valbarhet i kommunala val i den medlemsstat där han eller hon är bosatt. Alla unionsmedborgare ska på lika villkor kunna utöva rätten att rösta och vara valbara i kommunala val i den medlemsstat de är bosatta oavsett om de är medborgare i den staten eller inte. Ytterligare bestämmelser om denna rättighet finns i rådets direktiv 94/80/EG av den 19 december 1994 om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (EGT L 368, 31.12.1994, s. 38).</p> <p>I akten om allmänna och direkta val av företrädare i Europaparlamentet som utgör bilaga till beslut 76/787/EKSG, EEG, Euratom, finns vidare vissa grundläggande bestämmelser om val av ledamöter till Europaparlamentet. Därutöver finns bestämmelser om dessa val i rådets direktiv 93/109 om rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (EGT L 329, 30.12.1993, s. 34). Av artikel 3 i direktivet följer att en unionsmedborgare ska ha rösträtt vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han eller hon är bosatt, om väljaren uppfyller de villkor för rösträtt som gäller enligt landets lagstiftning för de egna medborgarna.</p> <p>Rösträtt i val till kommunfullmäktige har den som senast på valdagen fyller 18 år, är folkbokförd i kommunen och är medborgare i Sverige eller någon annan stat i EU eller i Island eller Norge. Den som uppfyller motsvarande villkor men som är medborgare i något annat land har rösträtt endast om han eller hon har varit folkbokförd i Sverige i minst tre år i följd före valdagen (4 kap. 2 § kommunallagen). Rösträtt vid val till landstingsfullmäktige har den som har rösträtt till kommunfullmäktige i en kommun inom landstinget. Ledamöter och ersättare i kommun- och landstingsfullmäktige väljs bland dem som har rösträtt vid fullmäktigevalet.</p> <p>Svenska medborgare har rösträtt vid val till Europaparlamentet i samma utsträckning som de har rösträtt vid val till riksdagen. Det innebär att den som har fyllt 18 år normalt har rösträtt oberoende av om han eller hon är folkbokförd här i landet. Enligt 3 kap. 2 § RF krävs endast att medborgaren någon gång har varit bosatt i landet. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket vallagen har medborgare i någon av EU:s medlemsstater rösträtt i Sverige vid val till Europaparlamentet under förutsättning att de har rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige och dessutom inte röstar i någon annan medlemsstat i unionen. Valbar i Sverige till Europaparlamentet är, med några undantag, var och en som har rösträtt här. Regleringen innebär bl.a. att en unionsmedborgare som inte är svensk medborgare inte får rösta i Sverige i valet till Europaparlamentet om han eller hon inte är folkbokförd i landet.</p> <p>Av 3 § första stycket folkbokföringslagen <a href="https://lagen.nu/1991:481">(1991:481)</a> framgår att den som efter inflyttning till Sverige kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under minst ett år ska folkbokföras. Detsamma gäller i fråga om den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet, om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist här.</p> <p>Enligt 5 § folkbokföringslagen gäller särskilda undantagsregler för dem som tillhör en främmande makts beskickning eller karriärkonsulat (lönade konsulat) eller dess betjäning. För dessa gäller att de folkbokförs endast om de är svenska medborgare eller om de, utan att vara svenska medborgare, var bosatta här när de kom att tillhöra beskickningen, konsulatet eller organisationen eller dess betjäning. Samma begränsning i fråga om folkbokföringsskyldigheten gäller för familjemedlemmar till sådana personer. Motsvarande undantag från folkbokföringsskyldigheten gäller även för dem som omfattas av 4 § lagen <a href="https://lagen.nu/1976:661">(1976:661)</a> om immunitet och privilegier i vissa fall (immunitetslagen), om de har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som en diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning. Bestämmelsen träffar bl.a. unionsmedborgare som till följd av lagen <a href="https://lagen.nu/1994:1500">(1994:1500)</a> med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen omfattas av immunitet och privilegier enligt protokollet den 8 april 1965 om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier (1965 års protokoll).</p> <p>För flertalet anställda i institutioner inom EU och i andra mellanfolkliga organisationer är immuniteten och privilegierna begränsade till tjänsteutövning. Det är emellertid vanligt att personer som innehar ledande befattningar inom sådana institutioner och organisationer åtnjuter lika omfattande immunitet och privilegier som diplomatiska företrädare. Nuvarande ordning innebär alltså att sådana personer inte kommer att folkbokföras här i landet, om de inte är svenska medborgare eller var bosatta här när de tillträdde sin anställning (prop. 2009/10:245 s. 16). Detta innebär, för unionsmedborgares del, att de heller inte kan rösta eller vara valbara i kommunala val och i val till Europaparlamentet. Det kan ifrågasättas om denna ordning är förenlig med unionsrätten.</p> <p>Kommittén ges därför i uppdrag att</p> <p>- överväga hur bestämmelserna i vallagen och kommunallagen förhåller sig till unionsrättens krav i fråga om rätten att rösta och vara valbar i kommunala val och i val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i landet, och</p> <p>- föreslå de lagändringar som den finner motiverade.</p> <p>En utgångspunkt i arbetet ska vara att personer som åtnjuter lika omfattande immunitet och privilegier som diplomatiska företrädare inte ska folkbokföras.</p> <p>Övriga frågor</p> <p>Det står kommittén fritt att med utgångspunkt i Valmyndighetens och Valprövningsnämndens redovisade erfarenheter efter de allmänna valen 2010 se över även andra delar av vallagen i syfte att göra den mer förutsebar och lättillämpad.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Kommittén bör i frågor som rör den kommunala demokratin på lämpligt sätt samråda med Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (Fi 2010:04). I frågor som rör kommunerna bör den även på lämpligt sätt samråda med Sveriges Kommuner och Landsting. Kommittén bör vidare i arbetet med frågor om proportionaliteten vid val till riksdagen och om valkretsindelningen vid riksdagsval samråda med Valmyndigheten när det gäller effekterna av alternativa regleringar t.ex. i fråga om mandatfördelning. Kommittén bör också samråda med Valmyndigheten i frågor om hur teknik för elektronisk röstning ska samverka med det it-stöd som används i valadministrationen.</p> <p>I Sverige har sedan länge en bred politisk enighet eftersträvats i frågor som är av central betydelse för demokratin och parlamentarismens funktionssätt. Kommittén ska därför sträva efter att finna breda lösningar på de frågor av central betydelse för det svenska valsystemet som omfattas av det nu aktuella uppdraget.</p> <p>Uppdraget ska i fråga om förslag som rör proportionaliteten i val till riksdagen och val till kommunfullmäktige, offentliga valförberedelser och valkretsindelningen vid val till riksdagen redovisas senast den 14 december 2012. Uppdraget när det gäller övriga frågor ska redovisas senast den 15 mars 2013.</p> <p> (Justitiedepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:115/ 2010-10-28T12:00:00+01:00 2010-10-28T12:00:00+01:00 2010:115 Tilläggsdirektiv till Utredningen om offentliga företag - upphandling, kontroll, insyn (Fi 2009:08) Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 28 oktober 2010</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>Med stöd av regeringens bemyndigande den 3 september 2009 gav ansvarigt statsråd en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utreda frågan om behovet av ett undantag från kravet på att staten, kommuner och landsting ska vara skyldiga att tillämpa lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1091">(2007:1091)</a> om offentlig upphandling, när de anskaffar varor eller tjänster från företag som de helt eller delvis innehar eller är medlemmar i (dir. 2009:81).</p> <p>Regeringen ger nu utredaren i uppdrag att, utöver det som omfattas av de ursprungliga direktiven, också bl.a.</p> <p>" analysera om det bl.a. mot bakgrund av reglerna om inköpscentraler i upphandlingslagstiftningen finns behov av bestämmelser som gör det kommunalrättsligt möjligt att delegera rätten att fatta upphandlingsbeslut till någon annan,</p> <p>" belysa vilka konsekvenser en eventuell möjlighet till delegation skulle få för de företag som avser att överklaga ett beslut och för konkurrensen, framför allt avseende små och medelstora företag, samt</p> <p>" utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Enligt de ursprungliga direktiven ska utredarens uppdrag redovisas senast den 30 november 2010. Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 29 april 2011.</p> <p>Utökade delegationsmöjligheter för kommuner och landsting vid samordnade upphandlingar</p> <p>Extern delegation inte möjlig i dag</p> <p>När kommuner och landsting samverkar på området offentlig upphandling är det vanligt förekommande att de överlåter åt någon annan att upphandla för deras räkning, s.k. samordnad upphandling. Som exempel kan nämnas att Kammarkollegiet och SKL Kommentus AB genomför samordnade upphandlingar för kommuner och landsting inom en mängd olika produktområden. Ramavtal träffas ofta efter samordnade upphandlingar. Ett problem är dock att kommuner och landsting enligt bestämmelserna i kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a> inte får överlåta sin beslutanderätt till någon annan, s.k. extern delegation. I dag finns inte heller någon reglering i speciallagstiftning som gör det möjligt att kommunalrättsligt delegera upphandlingsbeslut till någon annan utanför kommunen eller landstinget. Även om en upphandling har samordnats och i övrigt ombesörjs av någon annan, som genomför de olika stegen i upphandlingen och tecknar avtal, fattas de formella besluten i upphandlingsprocessen av varje kommun och landsting som deltar i den samordnade upphandlingen.</p> <p>De problem som har framhållits med nuvarande ordning är bl.a. att avsaknaden av en delegationsmöjlighet innebär ett administrativt merarbete för kommunerna, landstingen och samordnaren. Tilldelningsbeslutet måste t.ex. fattas av alla de deltagande kommunerna och landstingen i likalydande versioner för att sedan skickas in till samordnaren som har att hantera alla besluten. Det har vidare påpekats att en leverantör kan bli tvungen att hantera ett potentiellt mycket stort antal tilldelningsbeslut när den vill angripa en samordnad upphandling.</p> <p>Tidigare förslag om en ny delegationsbestämmelse</p> <p>Dåvarande Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet (numera Sveriges Kommuner och Landsting, SKL) har hos regeringen hemställt att det genom en särskild lag skapas rättsliga möjligheter för kommuner och landsting att överlåta rätten att fatta s.k. tilldelningsbeslut till andra upphandlande enheter och till kommunala företag (dnr Fi2003/3502). SKL menar att möjligheterna för kommuner och landsting att använda sig av fullmakt är begränsade.</p> <p>I promemorian Samordnad upphandling (Ds 2004:37) föreslogs en ny bestämmelse i den numera upphävda lagen <a href="https://lagen.nu/1992:1528">(1992:1528)</a> om offentlig upphandling, som skulle ge kommuner och landsting möjlighet att delegera beslutanderätten gällande en upphandling till en annan upphandlande enhet. Promemorian remissbehandlades och en majoritet av remissinstanserna var i grunden positiva till förslaget. Promemorians förslag ledde dock inte till någon lagstiftning, bl.a. på grund av att det ansågs olämpligt att föregå ett eventuellt införande av bestämmelser om inköpscentraler.</p> <p>Den 15 juli 2010 infördes bestämmelser om inköpscentraler i lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1091">(2007:1091)</a> om offentlig upphandling, förkortad LOU, och lagen <a href="https://lagen.nu/2007:1092">(2007:1092)</a> om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, förkortad LUF. Bestämmelserna syftar till att delvis genomföra bestämmelserna om inköpscentraler i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/ EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster och Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/17/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningsdirektivet) (prop. 2009/10:180). Bestämmelserna innebär i korthet att en upphandlande myndighet eller enhet kan anlita en inköpscentral utan att behöva upphandla den tjänst som inköpscentralen utför. Bestämmelserna begränsas till fall då inköpscentralen ingår ramavtal om byggentreprenader, varor eller tjänster och då den medverkar vid en offentlig upphandling i egenskap av ombud åt de upphandlande myndigheterna eller enheterna. Inköpscentralen måste själv vara en upphandlande myndighet, dvs. en upphandlande enhet kan inte agera som inköpscentral. När inköpscentralen agerar ombud måste den vara ombud åt flera upphandlande myndigheter eller enheter samtidigt, dvs. den kan inte agera ombud åt en enskild upphandlande myndighet eller enhet.</p> <p>Vid remissbehandlingen av de utredningar som föregick införandet av bestämmelserna om inköpscentraler (Upphandlingsutredningens slutbetänkande Nya Upphandlingsregler 2, SOU 2006:28, och promemorian Nya rättsmedel m.m. på upphandlingsområdet, Ds 2009:30) ansåg flera remissinstanser att det är angeläget att en kommunalrättslig delegationsbestämmelse införs så snart som möjligt och att detta är en förutsättning för att bestämmelserna om inköpscentraler ska bli riktigt ändamålsenliga för kommuner och landsting. Det kan även nämnas att Statskontoret i en delredovisning av ett regeringsuppdrag (promemoria daterad den 17 november 2008, dnr Fi2008/4012) även berört frågan om kommuners och landstings möjligheter att delegera tilldelningsbeslut och föreslagit att delegationsbestämmelser införs. Regeringen tog inte ställning till frågan om en ny delegationsbestämmelse med hänvisning till att förslaget i promemorian Samordnad upphandling ansågs kräva ytterligare beredning (prop. 2009/10:180 s. 266 f).</p> <p>Utvidgning av uppdraget</p> <p>En särskild utredare har tidigare fått i uppdrag att bl.a. utreda frågan om behovet av ett undantag från kravet på att staten, kommuner och landsting ska vara skyldiga att tillämpa LOU när de anskaffar varor eller tjänster från företag som de helt eller delvis innehar eller är medlemmar i (dir. 2009:81). Utöver det ursprungliga uppdraget ska utredaren</p> <p>" översiktligt beskriva hur kommuner och landsting genomför samordnade upphandlingar och undersöka i vilken utsträckning de, utöver samordnade upphandlingar, överlåter till någon annan att upphandla för deras räkning,</p> <p>" analysera om det bl.a. mot bakgrund av reglerna om inköpscentraler i upphandlingslagstiftningen finns behov av bestämmelser som gör det kommunalrättsligt möjligt att delegera rätten att fatta upphandlingsbeslut till någon annan,</p> <p>" belysa vilka konsekvenser en eventuell möjlighet till delegation skulle få för de företag som avser att överklaga ett beslut och för konkurrensen, framför allt avseende små och medelstora företag,</p> <p>" om utredaren finner det lämpligt föreslå en sådan delegationsbestämmelse, samt</p> <p>" utarbeta nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Utredningstiden förlängs. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 29 april 2011.</p> <p>(Finansdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:29/ 2010-03-25T12:00:00+01:00 2010-03-25T12:00:00+01:00 2010:29 Att främja en stabil kommunal verksamhet över konjunkturcykeln Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 25 mars 2010</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>Kommunsektorn utgör en betydande del av svensk ekonomi. Verksamheten i kommuner och landsting finansieras till största delen av kommunal inkomstskatt som främst tas ut på löner. Den kommunala skattebasen är känslig för konjunkturvariationer, vilket framför allt beror på att lönesumman påverkas av sysselsättningsutvecklingen. Även vissa utgifter är konjunkturkänsliga, t.ex. utbetalningar av ekonomiskt bistånd. Eftersom kommunsektorns finanser är beroende av konjunkturen finns det en risk för att kommuner och landsting genom förändringar av utgifter och skatter agerar procykliskt, dvs. på ett sätt som kan bidra till att förstärka konjunktursvängningar, vilket är negativt för samhällsekonomins stabilitet. Detta är ett problem ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Det kommunala balanskravet kan bidra till att förstärka detta beteende.</p> <p>En särskild utredare ska mot denna bakgrund lämna förslag på hur procykliska variationer i kommuners och landstings verksamheter kan förebyggas. Utredaren ska analysera de kommunala finansernas konjunkturkänslighet, och med utgångspunkt i denna analys föreslå möjliga förändringar i nuvarande regelverk för den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting, t.ex. avseende det kommunala balanskravet, och i regelverket för den kommunala redovisningen. Utredaren ska vidare lämna förslag till ett system för stabilisering av kommunsektorns intäkter över en konjunkturcykel.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 september 2011.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Kommunernas och landstingens betydelse för den svenska ekonomin</p> <p>Sverige har en lång tradition av kommunal självstyrelse. Kommuner och landsting har enligt regeringsformen egen beskattningsrätt och svarar för merparten av den skattefinansierade tjänsteproduktionen av välfärdstjänster som t.ex. utbildning, hälso- och sjukvård samt barn- och äldreomsorg.</p> <p>Kommunsektorns utgifter uppgick 2008 till totalt 727 miljarder kronor, vilket motsvarade cirka 23 procent av BNP. Merparten av kommunsektorns utgifter, cirka 85 procent, utgörs av konsumtion, som till största delen består av personalkostnader. I dag sysselsätter kommuner och landsting cirka 1,1 miljoner personer, vilket motsvarar cirka 25 procent av arbetskraften. Antalet sysselsatta som finansieras med kommunala skattemedel är dock högre eftersom en del av den kommunalt finansierade verksamheten produceras av privata aktörer.</p> <p>Verksamheten i kommuner och landsting finansieras framför allt av kommunal inkomstskatt. Skatteintäkter utgör i dag cirka 70 procent av kommunsektorns samlade intäkter. Även generella och specialdestinerade statsbidrag utgör en viktig inkomstkälla och motsvarar cirka 18 procent av de totala intäkterna. En mindre del av intäkterna utgörs av avgifter på vissa kommunala tjänster.</p> <p>Den kommunala självstyrelsen ger kommuner och landsting möjlighet att utforma verksamheten utifrån lokala förutsättningar och behov. Förutsättningarna för kommuner och landsting att tillhandahålla kommunala tjänster kan dock skilja sig kraftigt åt inom sektorn och det finns en bred politisk enighet kring tanken att medborgare bör ha tillgång till likvärdig service, oberoende av bostadsort. För att utjämna skillnader i skattekraft och strukturella faktorer, t.ex. ålderstruktur, mellan kommuner respektive landsting finns därför ett system för kommunalekonomisk utjämning. Det kommunala utjämningssystemet har även betydelse för i vilken utsträckning konjunkturvariationer påverkar enskilda kommuner och landsting.</p> <p>Sammantaget kan konstateras att kommunsektorn utgör en betydande del av den svenska ekonomin och att kommunala beslut därför kan få återverkningar på den makroekonomiska utvecklingen.</p> <p>Den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting</p> <p>Kommunernas och landstingens organisation och kompetens regleras i kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>, förkortad KL. I lagens 8 kap. regleras den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting, bland annat den kommunala budgetprocessen, budgetens innehåll och den kommunala medelsförvaltningen.</p> <p>Kommuner och landsting ska enligt KL ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet, vilket innebär att de ska sköta sin ekonomi på ett ansvarsfullt sätt. I förarbetena ges ingen uttömmande beskrivning av vad som utgör en god ekonomisk hushållning. Däremot ges vissa vägledande exempel. Ett sådant exempel är att resultatet i normalfallet bör ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin (prop. 1996/97:52 s. 33). I detta inbegrips att hänsyn bland annat ska tas till pensionsskulden och reinvesteringsbehovet, vilket har betydelse för kommunsektorns resultatnivå, och därmed även sektorns förmåga att hantera kortsiktiga intäktsförsvagningar. Av 8 kap. 5 § KL framgår vidare att kommunerna och landstingen bland annat ska ange finansiella mål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. Ett bland kommuner och landsting vanligt förekommande mål är att resultatet ska uppgå till 2 procent av intäkterna från skatter och generella statsbidrag.</p> <p>Kommuner och landsting ska varje år upprätta en budget som är förenlig med det s.k. balanskravet. Balanskravet är underordnat målet om god ekonomisk hushållning och innebär att intäkterna måste överskrida kostnaderna. Undantag kan dock göras om det finns synnerliga skäl (8 kap. 4 § KL). Ett exempel på synnerliga skäl är då kommunen eller landstinget har en stark finansiell ställning eller om större omstruktureringskostnader uppkommer i samband med åtgärder som syftar till att uppnå en god ekonomisk hushållning (prop. 2003/04:105 s. 19).</p> <p>Om ett underskott skulle uppkomma ska detta regleras under de tre följande åren. En reglering behöver dock inte göras om det finns synnerliga skäl.</p> <p>Det kommunala balanskravet infördes för att förhindra en fortlöpande urgröpning av kommunernas och landstingens ekonomi. Det har även kommit att ses som en del av det finanspolitiska ramverket och bidrar till att överskottsmålet för den offentliga sektorns finansiella sparande kan upprätthållas. Balanskravet har därmed betydelse för de offentliga finansernas hållbarhet.</p> <p>De kommunala finansernas konjunkturkänslighet</p> <p>Konjunkturutvecklingen styr i hög grad förutsättningarna för kommuner och landsting, främst via sysselsättningsutvecklingen, eftersom verksamheten till största delen finansieras med kommunal inkomstskatt. Historiskt sett har tillväxten i det kommunala skatteunderlaget varierat kraftigt. Under perioden 2000-2008 ökade skatteunderlaget med i genomsnitt 4,4 procent per år. Till följd av den pågående lågkonjunkturen har skatteunderlaget utvecklats svagare.</p> <p>Även kommunsektorns kostnader varierar med konjunkturen. Exempelvis kan kostnader för ekonomiskt bistånd öka kraftigt till följd av ökad arbetslöshet. Dessa kostnader utgör dock endast en mindre del av kommunsektorns totala kostnader. Sammantaget är det kommunsektorns skatteintäkter som är av störst betydelse för de kommunala finansernas konjunkturkänslighet.</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>Kommuner och landsting kan förstärka konjunktursvängningar</p> <p>Att kommunsektorns finanser varierar med konjunkturen medför att det finns en risk för att kommunernas och landstingens agerande kan förstärka konjunkturvariationer. Kommuner och landsting kan tvingas till nedskärningar eller skattehöjningar då skatteintäkterna viker till följd av en kraftig lågkonjunktur, vilket kan bidra till att förstärka en konjunkturavmattning. Likaså kan kommuner och landsting bidra till att förstärka en konjunkturuppgång genom att öka den kommunala konsumtionen eller sänka skatten när skatteunderlaget tillfälligt växer snabbare. En procyklisk kommunal verksamhet som förstärker konjunktursvängningar är negativ för samhällsekonomins stabilitet och är därför ett problem ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv.</p> <p>Kravet på att kommuner och landsting årligen ska upprätta en budget i balans bidrar till risken att kommunsektorn förstärker variationer i konjunkturen. Det finns dock ett visst utrymme att hantera en temporär kostnadsökning eller temporärt minskade intäkter under löpande budgetår, utan att bryta mot balanskravet. Fullmäktige i en kommun eller ett landsting kan alltså besluta om att en reglering av ett negativt resultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl. Av förarbetena till gällande bestämmelser framgår att t.ex. hög arbetslöshet och förändringar av skatteintäkterna, som det bör finnas beredskap för, inte utgör skäl för att inte reglera ett negativt resultat (prop. 2003/04:105 s. 21).</p> <p>Balanskravet anger endast vad som är den lägsta godtagbara resultatnivån. Om utgångspunkten i stället är nivåer som innebär positiva resultat i enlighet med målet om god ekonomisk hushållning, medför detta att det finns ett visst utrymme att parera tillfälliga intäktsminskningar, eller kostnadsökningar, utan att bryta mot balanskravet eller att verksamheterna behöver påverkas.</p> <p>Kommunerna och finanspolitiken</p> <p>För att stabilisera kommunsektorns verksamhet över konjunkturcykeln, och därmed motverka att kommuner och landsting bedriver en procyklisk politik, kan staten öka eller minska de generella statsbidragen genom diskretionära beslut, dvs. aktiva finanspolitiska beslut. Diskretionär tilldelning av statsbidrag i syfte att parera effekten av konjunktursvängningar är dock förknippad med problem. Ett problem är att en sådan tilldelning kan bidra till osäkerhet vid planeringen av kommunernas och landstingens verksamhet. Denna osäkerhet kan i sin tur leda till kortsiktighet i den kommunala planeringen och därmed ineffektivitet.</p> <p>Ett annat problem är att det kan finnas en förväntan om att staten kommer att tillskjuta medel om kommuner och landsting visar tendenser till underskott. Detta riskerar att leda till att incitamenten för kommuner och landsting att själva planera för en långsiktigt hållbar ekonomi försvagas. Detta riskerar också att leda till en oönskad förhandlingssituation mellan staten och kommunsektorn.</p> <p>Ytterligare ett problem är att det med den nuvarande ordningen kan finnas en risk att de statliga bidragen får en destabiliserande inverkan på samhällsekonomin. När det är goda tider för kommunerna och landstingen är det också goda tider för staten, vilket kan försvåra en konjunkturpolitiskt motiverad anpassning av statsbidragen och därmed förstärka en redan stark inkomstökning i kommunsektorn. Det kan således vara svårt att säkerställa att temporära tillskott till statsbidragen i en lågkonjunktur motsvaras av lika stora minskningar av statsbidragen i en följande högkonjunktur. Statsbidragen kan, över en konjunkturcykel, därför bli högre än vad som ursprungligen avsetts. Det kan därför finnas en risk för att temporära tillskott i statsbidragen under lågkonjunkturer blir permanenta, vilket bidrar till en oavsiktlig trendmässig ökning av statsbidragen. Svårigheterna att minska statsbidragen i goda tider kan också leda till en större försiktighet när det gäller konjunkturpolitiskt motiverade temporära ökningar av statsbidragen i lågkonjunkturer. Dessutom begränsas statens möjligheter att öka statsbidragen till kommuner och landsting i lågkonjunkturer av det statliga utgiftstaket. Det kan därmed uppstå en målkonflikt mellan att på kort sikt stabilisera den kommunala verksamheten och att på längre sikt värna hållbara offentliga finanser.</p> <p>Dessa problem har bland annat påtalats i betänkandet Stabiliseringspolitik i valutaunionen (SOU 2002:16 s. 252) och av Finanspolitiska rådet (Finanspolitiska rådet rapport [Svensk finanspolitik] 2009 s. 79 f.).</p> <p>Åtgärder som kan motverka förstärkningar av konjunkturvariationer</p> <p>Mot bakgrund av de ovanstående problemen finns det skäl att utreda åtgärder som kan motverka att verksamheterna i kommunsektorn förstärker konjunkturvariationer (blir procykliska).</p> <p>Ett alternativ är att ändra regelverket för den ekonomiska förvaltningen på ett sätt som förebygger att kommunernas och landstingens agerande förstärker konjunkturvariationer. Ett annat alternativ är att införa ett särskilt system som stabiliserar kommunsektorns inkomster över konjunkturcykeln.</p> <p>Regeringen aviserade i 2009 års ekonomiska vårproposition avsikten att se över om förändringar i balanskravet och andra aktuella redovisningsfrågor bör göras, utan att ge avkall på KL:s krav om god ekonomisk hushållning. Regeringen anförde dessutom i budgetpropositionen för 2010 att det finns ett behov av att skapa stabilare ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting över konjunkturer. En möjlig väg, som framhölls i budgetpropositionen, för att utjämna kommunsektorns intäkter över tid vore att införa en kommunstabiliseringsfond (prop. 2009/10:1 s. 43). En sådan fond skulle kunna utformas på ett sådant sätt att det under en lågkonjunktur sker utbetalningar från fonden till kommuner och landsting, oberoende av det generella statsbidraget, och att kommuner och landsting på motsvarande sätt tillför medel till fonden under en högkonjunktur. En kommunstabiliseringsfond skulle på detta sätt kunna bidra till att temporärt stödja kommunsektorn då skatteintäkterna viker till följd av en lågkonjunktur. Samtidigt skulle den motverka att kommuner och landsting i goda tider ökar sina kostnader över en nivå som är långsiktigt hållbar.</p> <p>Frågan om kommunsektorns förutsättningar att hantera konjunkturvariationer har även diskuterats i andra sammanhang. I betänkandet Stabiliseringspolitik i valutaunionen föreslogs att kortsiktiga variationer i kommunernas skatteunderlag skulle jämnas ut genom att låta den kommunala skattebasen beräknas som ett genomsnitt över ett antal år (SOU 2002:16 s. 253). Finanspolitiska rådet har i stället efterfrågat ett mer förutsägbart regelbaserat system där en del av statsbidragen automatiskt anpassas, så att tillfälliga variationer i kommunernas och landstingens skatteunderlag motverkas (Finanspolitiska rådet rapport [Svensk finanspolitik] 2009 s. 15 f.).</p> <p>Vidare har Stockholms kommun, Västra Götalands läns landsting samt Sveriges Kommuner och Landsting i skrivelser till regeringen bland annat anfört att det kommunala balanskravet bör gälla över en längre period och på så sätt ge kommuner och landsting ökade möjligheter att själva hantera effekterna av konjunkturvariationer. Även möjligheten för kommuner och landsting att tillgodogöra sig upparbetade överskott, t.ex. genom att avsätta medel som kan användas för att kompensera för intäktsminskningar eller kostnadsökningar, har diskuterats. Frågan om hur den kommunala pensionsskulden bör redovisas har också betydelse för balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning. Det är därför av stor vikt att även kommunalekonomisk expertis är väl företrädd i det kommande utredningsarbetet.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska mot bakgrund av det ovan anförda analysera och lämna förslag på hur procyklisk variation i kommuners och landstings verksamheter kan förebyggas. Uppdraget ska ha följande inriktning.</p> <p>De kommunala finansernas konjunkturkänslighet</p> <p>Utredaren ska analysera de kommunala finansernas konjunkturkänslighet och i vilken utsträckning kommuner och landsting agerar på ett sätt som förstärker konjunktursvängningar. Utredaren ska vidare göra de internationella jämförelser som anses befogade och särskilt beakta andra länders system och erfarenheter av att motverka att verksamheterna i kommunsektorn bidrar till att förstärka konjunkturvariationer.</p> <p>Behovet av förändringar i nuvarande regelverk</p> <p>Utredaren ska analysera om regelverken för den ekonomiska förvaltningen och redovisningen i kommuner och landsting, som exempelvis det kommunala balanskravet och reglerna för redovisningen av pensionsskulden, bidrar till risken för procyklisk variation i de kommunala verksamheterna. Utredaren ska även analysera möjligheterna för enskilda kommuner och landsting att själva kunna avsätta medel som kan användas för att jämna ut tillfälliga variationer i det kommunala skatteunderlaget. Utredaren ska med utgångspunkt i sina överväganden avseende de ovan redovisade frågeställningarna föreslå förändringar eller förtydliganden i regelverken för den ekonomiska förvaltningen, t.ex. avseende det kommunala balanskravet, och den kommunala redovisningen i syfte att motverka att kommuner och landsting genom förändringar i utgifter och skatter agerar på ett sätt som förstärker konjunktursvängningar.</p> <p>Kommunstabiliseringsfond</p> <p>Utredaren ska dessutom utreda förutsättningarna att införa en kommunstabiliseringsfond. Utredaren ska därvid analysera systemets känslighet med avseende på olika konjunkturförlopp, inklusive kraftiga makroekonomiska chocker, samt föreslå hur en kommunstabiliseringsfond skulle kunna utformas och administreras.</p> <p>Syftet med en kommunstabiliseringsfond är att omfördela intäkter över tid. Utredarens förslag om en kommunstabiliseringsfond ska därför utformas så att eventuella omfördelningseffekter mellan olika kommuner och landsting minimeras. Omfördelningar mellan olika kommuner och landsting ska hanteras inom systemet för kommunalekonomisk utjämning</p> <p>Utredarens förslag bör vara oberoende av det generella statsbidraget till kommunsektorn. För att bidra till att skapa förutsägbarhet och öppenhet, och därmed till att förbättra kommunsektorns planeringsförutsättningar, är det viktigt att utredarens förslag bygger på observerbara variabler i den officiella statistiken.</p> <p>Övrigt</p> <p>Utredaren ska redogöra dels för hur förslagen bidrar till att stabilisera den kommunala verksamheten över konjunkturcykeln, dels om förslagen är förenliga med de budgetpolitiska målen och bidrar till hållbarhet i de offentliga finanserna på lång sikt.</p> <p>Utredarens förslag ska utformas så att de inte innebär en oproportionerlig inskränkning i den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen.</p> <p>Utredaren ska lämna de författningsförslag som förslagen ger anledning till.</p> <p>Utredaren ska biträdas av en referensgrupp med politiska företrädare med god insikt i kommunalekonomiska förhållanden.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska samråda med Utjämningskommittén.08 (Fi 2008:07) och Finansdepartementets arbetsgrupp för översynen av det finanspolitiska ramverket (jfr prop. 2007/08:100 s. 38). Utredaren ska även samråda med andra utredningar som har betydelse för uppdraget och med berörda intressenter.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 september 2011.</p> <p> (Finansdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2010:9/ 2010-02-04T12:00:00+01:00 2010-02-04T12:00:00+01:00 2010:9 Vissa frågor om statligt stöd m.m. Näringsdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 4 februari 2010.</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska överväga förändringar i de svenska genomförandereglerna på statsstödsområdet. Utredaren ska pröva om bestämmelserna om återkrav av kommunalt stöd i 7 § lagen <a href="https://lagen.nu/1994:1845">(1994:1845)</a> om tillämpningen av Europeiska gemen- skapernas statsstödsregler och motsvarande bestämmelser i 21 § förordningen <a href="https://lagen.nu/1988:764">(1988:764)</a> om statligt stöd till näringslivet bör förändras. Vad det gäller är bl.a. om nuvarande förutsättning för återkrav - att kommissionens beslut vunnit laga kraft eller saken prövats av EU-domstolen - är förenlig med EU-rätten.</p> <p>Utredaren ska också ta ställning till om nuvarande bestäm- melser om upplysningsskyldighet för kommuner och landsting i 6 § samma lag är tillräckliga eller om skyldigheten bör utvidgas till att avse också den situationen att ett stöd redan har införts och kommissionen eventuellt har inlett en prövning. Utredaren ska vidare lämna förslag som tillgodoser Regeringskansliets behov i övrigt av att inhämta uppgifter i ärenden som gäller statligt stöd.</p> <p>I uppdraget ingår också att föreslå de författningsändringar som utredaren finner vara påkallade för att möjliggöra återkrav i de fall statsstöd som inte är förenligt med EU-rätten föreligger till följd av en lagreglering eller har beslutats av en kommun eller ett landsting. Utredaren ska vidare analysera om det behövs särskilda bestämmelser för att tredje part inför svensk domstol ska kunna yrka återkrav eller skadestånd under åberopande av det s.k. genomförandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen i fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (EUF-fördraget) och lämna förslag på den författnings- reglering som kan behövas.</p> <p>Vidare ska utredaren ta ställning till om de bestämmelser om intyg av revisor som gäller enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2005:590">(2005:590)</a> om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. bör ändras och, om så befinns vara fallet, föreslå författningsändringar.</p> <p>Slutligen ska utredaren ta ställning till om det behövs ett undantag från den kommunalrättsliga självkostnadsprincipen och, om så är fallet, lämna sådana författningsförslag som krävs.</p> <p>Återkrav av olagligt statsstöd m.m.</p> <p>EUF-fördragets regler om statsstöd utgör en del av den reglering som ska säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Reglerna återfinns i artiklarna 107-109 i EUF-fördragets kapitel om konkurrensregler. De har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom unionen förvanskas genom att medlemsstaterna ekonomiskt gynnar vissa företag eller viss produktion.</p> <p>Artikel 107.1 uppställer ett principiellt förbud mot statsstöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och som påverkar handeln mellan medlemsstaterna.</p> <p>Reglerna om statsstöd gäller inte bara stöd med statliga medel utan även stöd med kommunala medel. De gör heller inte någon åtskillnad mellan näringsverksamhet i privat eller offentlig regi.</p> <p>Artikel 107.1 gäller, enligt sin lydelse, endast om inte annat föreskrivs i fördraget. Förbudet mot statsstöd är således inte absolut utan inskränks och modifieras av andra bestämmelser. Vissa former av stöd som är förenliga med den gemensamma marknaden räknas upp i artikel 107.2. Vidare räknas vissa former av stöd som kan vara förenliga med den gemensamma marknaden upp i artikel 107.3. Därutöver finns andra före- skrifter i fördraget som inskränker och modifierar tillämpnings- området för artikel 107.1. Exempel på sådana bestämmelser är de som gäller jordbruks- och transportpolitiken och de som gäller s.k. tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.</p> <p>I artikel 108 behandlas övervakningen av statsstöd. Där före- skrivs att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande ska granska de former av stöd som förekommer i medlemsstaterna. Enligt artikel 108.2 kan kommissionen besluta att stöd som inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 107 eller som används på ett otill- börligt sätt ska avskaffas, ändras eller inte får beviljas. Kommissionen ska, enligt artikel 108.3, underrättas om planer som syftar till att ge eller ändra stöd i så god tid att den kan yttra sig över dessa planer. Innan kommissionen tagit ställning till stödets förenlighet med fördraget får det inte genomföras. Sist nämnda bestämmelse har av EU-domstolen ansetts ha s.k. direkt effekt. Detta innebär att den kan åberopas av enskilda parter inför nationella domstolar.</p> <p>Kommissionen har, enligt EU-domstolens praxis, rätt att beordra en medlemsstat att återkräva stöd som har genomförts i strid med fördragets bestämmelser. Beslut av kommissionen om återkrav av stöd kan bli aktuellt om medlemsstaten genomför stödet med åsidosättande av ett negativt beslut enligt artikel 108.2, under det att ett förfarande enligt artikel 108.3 respektive 108.2 pågår eller utan att stödet alls har anmälts. Det förhållan- det att medlemsstaten överklagar kommissionens beslut innebär inte att återkravet kan anstå till dess att EU-domstolen fäller sitt avgörande. Enligt artikel 278 ska nämligen talan som förs vid domstolen inte hindra verkställighet. Domstolen kan dock, om den finner skäl för det, förordna om uppskov.</p> <p>Själva återkravet av stödet ska ske enligt nationell rätt. EU- domstolen har emellertid upprepade gånger uttalat att även om så är fallet, så kan en medlemsstat inte motsätta sig återkrav under åberopande av en nationell rättsregel.</p> <p>Svenska genomföranderegler på statsstödsområdet finns till att börja med i lagen <a href="https://lagen.nu/1994:1845">(1994:1845)</a> om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler. I 6 § den lagen finns bestämmelser om upplysningsskyldighet för kommuner och landsting. I paragrafen föreskrivs att kommuner och landsting är skyldiga att lämna upplysningar till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av kommissionen. Någon skyldighet att lämna upplysningar till regeringen eller en myndighet efter det att stödet införts och en prövning av kommissionen enligt statsstödsreglerna eventuellt har inletts föreskrivs dock inte. Inte heller finns det någon reglering av regeringens möjligheter att inhämta uppgifter från företag och andra i statsstödsärenden.</p> <p>I 7 § finns föreskrifter om upphävande av kommunala beslut. Enligt paragrafens första stycke får regeringen upphäva en kommuns eller ett landstings beslut att lämna stöd om kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller EG- domstolen funnit att kommunen eller landstinget lämnat stöd som står i strid med artikel 87 i fördraget (numera artikel 107 i EUF-fördraget). I andra stycket föreskrivs att i fråga om rättelse av verkställighet ska, när ett beslut upphävs, regeln i 10 kap. 15 § kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a> gälla. Av den bestämmelsen följer bl.a. att verkställigheten ska rättas i den utsträckning det är möjligt.</p> <p>Mot bakgrund av vad som nyss anförts framstår det som mindre väl förenligt med EU-rätten att det krävs att kommis- sionens beslut ska ha vunnit laga kraft eller att EU-domstolen ska ha avgjort ärendet i sak för att regeringen ska kunna upphäva det kommunala beslutet.</p> <p>För stöd med statliga medel finns bestämmelser i förord- ningen <a href="https://lagen.nu/1988:764">(1988:764)</a> om statligt stöd till näringslivet. Där finns, i 21-23 §§, föreskrifter om bl.a. upphävande av stödåtgärder och upplysningsskyldighet för statliga myndigheter. Föreskrifterna i 21-23 §§ gäller enligt 1 § andra stycket i förordningen allt statligt stöd till näringslivet som omfattas av artikel 87 (numera artikel 107). Dessa bestämmelser gäller således för stödformer som närmare regleras i andra förordningar.</p> <p>I 21 § föreskrivs att det som villkor vid statligt stöd ska gälla att stödåtgärderna får upphävas eller ändras och stödet åter- krävas om kommissionen genom beslut som vunnit laga kraft eller EG-domstolen har funnit att stödet strider mot artikel 87 i fördraget (numera artikel 107). Vidare föreskrivs att beslut om upphävande eller ändring av stödåtgärder fattas av regeringen, varvid i varje enskilt fall villkoren för återbetalning av stöd fastställs. Dessa bestämmelser behöver mycket sällan tillämpas eftersom regeringen regelmässigt underrättar kommissionen om planerade stödåtgärder och inte genomför dem förrän kommis- sionen lämnat sitt godkännande. Likafullt framstår också detta krav på lagakraftvunnet avgörande av kommissionen, eller på att EU-domstolen avgjort ärendet i sak, som mindre väl förenligt med EU-rätten.</p> <p>I den praktiska tillämpningen har fråga uppstått om vad som ska gälla beträffande stöd som bedöms föreligga till följd av effekterna av en lagreglering. Det kan vara fråga t.ex. om skatte- eller miljölagstiftning som genom sin utformning i praktiken kommer att gynna vissa företag eller viss produktion på ett sätt som befinns vara oförenligt med artikel 107 utan att detta förhållande uppmärksammats i lagstiftningsarbetet och kommissionens godkännande därför inte inhämtats. I fråga om sådant stöd framstår det inte som möjligt att besluta om återkrav enligt förordningen om statligt stöd till näringslivet. Oavsett detta är Sverige skyldigt att verkställa återkrav och så har också skett på skatteområdet.</p> <p>Vidare har frågan väckts om det behövs någon särskild reglering till följd av att artikel 108.3 sista meningen i EUF- fördraget har direkt effekt och alltså kan åberopas inför svensk domstol av en enskild part. Det kan t.ex. vara fråga om en konkurrent som påverkas negativt av att ett annat företag fått ett stöd som inte anmälts till kommissionen. Det först nämnda företaget kan ha ett intresse av att stödet återbetalas eller att ersättning utgår för skador som det åsamkats till följd av stödet.</p> <p>Revisorsintyg enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2005:590">(2005:590)</a> om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m.</p> <p>Enligt 7 § första stycket lagen om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. ska företagets revisor för varje räkenskapsår granska om en öppen redovisning och en separat redovisning för ett företag har fullgjorts i enlighet med bestämmelserna i lagen och i föreskrifter som utfärdats med stöd av lagen. Revisorn ska, enligt paragrafens andra stycke, utfärda ett särskilt intyg över granskningen.</p> <p>Det har i den praktiska tillämpningen visat sig att bestämmelserna om revisorsintyg varit svåra att tillämpa. Såväl FAR SRS som Riksrevisionen och Sveriges Kommuner och Landsting har uttalat stor tveksamhet inför att utfärda sådana intyg som avses i paragrafen. Den huvudsakliga anledningen till detta har uppgetts vara att de materiella bestämmelserna i lagen är mycket komplicerade och svårtolkade i olika avseenden. Detta medför, har det vidare anförts, att det saknas tillräckligt stringenta regler att företa revisionen mot.</p> <p>Tillämpningen av den kommunala självkostnadsprincipen i vissa fall</p> <p>När kommuner och landsting i lag givits ansvar för en uppgift är det inte möjligt att ta ut avgifter för denna om inte detta särskilt angivits i lagen. När kommuner och landsting agerar inom ramen för sin allmänna kompetens är det däremot möjligt att avgiftsfinansiera verksamheten utan särskilt lagstöd. Enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a> får en kommun dock inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som tillhandahålls (självkostnads- principen).</p> <p>Enligt 2 kap. 7 § kommunallagen får kommuner och lands- ting driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar och tjänster till medborgarna. Enligt huvudregeln får sådan verksamhet inte bedrivas på det egentliga näringslivets område. Viss sådan verksamhet har dock accepterats i praxis förutsatt att det finns ett nära eller naturligt samband med befintlig eller erkänd kommunal verksamhet. Cafeterior på sjukhus är exempel på sådan kommunal näringsverksamhet som accepterats i praxis.</p> <p>Denna kommunala näringsverksamhet kan dock skapa ett problem ur konkurrenshänseende. Självkostnadsprincipen förhindrar den kommunala verksamheten att ha samma vinst- marginal som privat verksamhet och detta kan snedvrida konkurrensen. På flera områden, bl.a. sjuktransporter och kollektivtrafikområdet, har därför särskilda undantag införts som innebär att kommuner och landsting ska agera affärs- mässigt för att undvika konkurrensproblem.</p> <p>Kommunala kompetensutredningen föreslog i betänkandet Kommunal kompetens i utveckling (SOU 2007:72) en generell regel om att kommuner och landsting ska agera affärsmässigt när de bedriver verksamhet på en marknad som är ägnad för konkurrens. Förslaget till lag kritiserades dock av många remissinstanser för att vara oklart och svårtillämpat. I proposi- tionen Kommunala kompetensfrågor m.m. angav regeringen att frågan fick beredas vidare (prop. 2008/09:21, s. 26).</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Återkrav av olagligt statsstöd m.m.</p> <p>De svenska genomförandebestämmelserna om återkrav av statligt stöd innehåller ett krav på att kommissionens beslut ska ha vunnit laga kraft eller att saken ska ha prövats av EU- domstolen för att regeringen ska kunna upphäva ett stödbeslut av en kommun eller ett landsting och anspråk på återbetalning framställas mot stödmottagaren. Detta synes vara mindre väl förenligt med EU-rätten och utredaren ska efter en analys av frågan föreslå de förändringar av det svenska regelverket som behövs.</p> <p>Utredaren ska i det sammanhanget också ta ställning till om nuvarande bestämmelser om upplysningsskyldighet för kommuner och landsting i 6 § lagen <a href="https://lagen.nu/1994:1845">(1994:1845)</a> om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler är tillräckliga eller om skyldigheten bör utvidgas till att avse också den situationen att ett stöd redan har införts eller att kommissionen har inlett en prövning. Utredaren ska vidare lämna förslag som tillgodoser Regeringskansliets behov i övrigt av att inhämta uppgifter i ärenden som gäller statligt stöd. Vad som här särskilt kommer i fokus är möjligheterna att inhämta uppgifter från andra än stödmottagaren och de fall där stödet vilar på beslut av riksdagen i form av lag.</p> <p>Utredaren ska vidare, mot bakgrund av vad EU-domstolen uttalat om att en medlemsstat inte kan motsätta sig återkrav av stöd under åberopande av en nationell rättsregel, överväga om hänvisningen till 10 kap. 15 § kommunallagen i 7 § lagen om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas statsstödsregler är förenlig med EU-rätten samt föreslå de författningsändringar som behövs för att olagligt stöd ska kunna återkrävas i enlighet med vad EU-rätten kräver.</p> <p>När det gäller stöd med statliga medel som fått sin närmare utformning genom beslut av riksdagen i form av lag, framstår det inte som möjligt att föranstalta om återkrav med stöd av förordningen om statligt stöd till näringslivet. EU-rätten uppställer ett krav på att det ska finnas nationella regler som möjliggör att stöd återkrävs, oavsett i vilken form det lämnats. Mot denna bakgrund ska utredaren föreslå de författnings- ändringar som utredaren finner påkallade för att reglera hur statsstöd som inte är förenligt med EU-rätten ska återkrävas i de fall stödet bedöms föreligga till följd av en lagreglering. Det står utredaren fritt att även i andra avseenden pröva om de nuvarande förfarandereglerna avseende stöd som omfattas av EU-fördraget bör förändras.</p> <p>Slutligen ska utredaren analysera om det behövs särskilda bestämmelser för att tredje part inför svensk domstol ska kunna yrka återkrav eller skadestånd under åberopande av genom- förandeförbudet i artikel 108.3 sista meningen i EU-fördraget och lämna förslag på den författningsreglering som kan behövas.</p> <p>I sina överväganden ska utredaren uppmärksamma vad Utredningen om allmännyttans villkor anfört angående kontroll och sanktioner på statsstödsområdet (se betänkandet EU, allmännyttan och hyrorna SOU 2008:38).</p> <p>Revisorsintyg</p> <p>I den praktiska tillämpningen av lagen om insyn i vissa finan- siella förbindelser m.m. har lagens bestämmelser om revisorsintyg visat sig vara svåra att tillämpa. Utredaren ska därför pröva om det finns skäl att avskaffa nuvarande krav på revisorsintyg eller på annat sätt ändra nuvarande bestämmelser. Det står utredaren fritt att pröva om den nuvarande ordningen bör ersättas av något annat kontrollsystem eller om det är tillräckligt med närmare föreskrifter om vad revisorns gransk- ning ska innefatta. Det står även utredaren fritt att pröva om tillämpningsproblemen kan åtgärdas genom ytterligare före- skrifter om vad redovisningar enligt lagen ska innehålla och hur de ska utformas. Om utredaren finner att nuvarande bestäm- melser bör ändras eller kompletteras ska författningsförslag lämnas.</p> <p>Krav på affärsmässighet i viss kommunal verksamhet</p> <p>När kommuner och landsting inom ramen för sin kompetens bedriver frivillig näringsverksamhet kan kravet på att tillämpa den kommunalrättsliga självkostnadsprincipen leda till konkurrensproblem. Utredaren ska analysera om det är möjligt att för dessa fall utforma ett undantag från självkostnads- principen och, om så är fallet, lämna de författningsförslag som krävs. Utredaren ska därutöver analysera behovet av en eventuell konsekvensändring i förbudet mot att bedriva verksamhet i vinstsyfte och, om ett sådant behov finns, lämna författningsförslag även i den delen.</p> <p>Konsekvensbeskrivning och samråd</p> <p>Utredaren ska på ett övergripande plan belysa konsekvenserna av lämnade förslag för kommuner, landsting och staten samt för företag, med beaktande av de skillnader som på de här aktuella områdena kan föreligga till följd av att företag är offentligt eller privat ägda. För det fall målkonflikter kan uppstå med anledning av förslagen, ska utredaren redovisa vilka intressen som behöver vägas samman. Vidare ska, i den mån myndig- heter och domstolar föreslås få nya uppgifter, konsekvenserna av detta för berörda organ redovisas. För eventuella budgetära konsekvenser ska utredaren föreslå finansiering inom berörda utgiftsområden.</p> <p>Utredaren ska samråda med Näringslivets nämnd för regel- granskning när det gäller redovisning av förslagens konse- kvenser för små företag.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 mars 2011.</p> <p> (Näringsdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:114/ 2008-10-09T12:00:00+01:00 2008-10-09T12:00:00+01:00 2008:114 Redovisning m.m. av kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 9 oktober 2008</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska överväga frågor om kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur och hur dessa frågor kan tas om hand inom ramen för gällande lagstiftning. Vid behov kan utredaren överväga om det är lämpligt att ändra nuvarande redovisningslagstiftning eller kommunallagens regler kring åberopande av synnerliga skäl och återställande av ett negativt resultat.</p> <p>Utredaren ska: * utreda om, och i så fall hur, det ekonomiska åtagandet kan fördelas över en flerårsperiod, * vid behov överväga ändring av nuvarande redovisningslagstiftning och kommunallagen särskilt vad gäller åberopandet av synnerliga skäl och återställande av ett negativt resultat, * redovisa konsekvenser särskilt vad gäller kommunernas tillämpning av balanskravet samt redovisningen av den kommunala sektorns, och därmed den offentliga sektorns, finansiella sparande i nationalräkenskaperna.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009.</p> <p>Kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur en växande fråga</p> <p>I samband med förslaget om medfinansiering av infrastruktur i propositionen om kommunala kompetensfrågor har frågan uppkommit hur kommunerna ska redovisa medfinansiering (se prop. 2008/09:21). I propositionen har regeringen gjort bedömningen att ytterligare utredning krävs för att kunna ta ställning till om och i så fall på vilket sätt nuvarande lagstiftning beträffande redovisning av kommunala bidrag till statlig infrastruktur bör förändras. Regeringen har i det sammanhanget aviserat att snarast tillsätta en sådan utredning.</p> <p>Till grund för propositionen ligger bland annat betänkandet Kommunala kompetensutredningen (SOU 2007:72) och promemorian Kommunal medfinansiering av regionala infrastrukturprojekt (Ds 2008:11). Varken i betänkandet eller i promemorian finns något förslag till ändrad lagstiftning när det gäller redovisningsaspekter på kommunala bidrag till statlig infrastruktur.</p> <p>Staten ansvarar genom Vägverket för riks- och länsvägar, som trafikeras av huvuddelen av all vägtrafik. För den lokala väghållningen i tätorterna ansvarar kommunerna. Staten har genom Banverket huvudansvaret för järnvägens infrastruktur. Kommuner och landsting ansvarar för den regionala och lokala kollektivtrafiken. Väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är därmed en angelägenhet för både stat, kommuner och landsting. Samtidigt som staten i grunden har ett övergripande ansvar för väg- och banhållning, finns det ett brett intresse från lokala och regionala aktörer att påverka planering och utformning av samhällets infrastruktur. Detta intresse har bl.a. tagit sig uttryck i form av ökad kommunal aktivitet när det gäller medfinansiering av statliga väg- och järnvägsbyggen, såväl i form av bidrag som s.k. förskottering. Det finns sedan tidigare en sådan möjlighet för kommuner och landsting att med stöd av 9 § väglagen <a href="https://lagen.nu/1971:948">(1971:948)</a> bidra till byggandet av vägar som staten ansvarar för. Däremot saknas en motsvarande bestämmelse för järnvägsinvesteringar. I propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21) föreslår regeringen att kommuners och landstings kompetens att lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för regleras i en gemensam kompetensutvidgande bestämmelse.</p> <p>Kommunal medfinansiering kan aktualiseras av olika anledningar, t.ex. mot bakgrund av företagsetableringar eller exploateringar av nya bostadsområden i kommunen. Det kan också finnas en vilja att samordna det kommunala planarbetet och ombyggnationer med statliga väg- eller järnvägsinvesteringar. En annan förklaring har varit bristande samordning mellan långsiktiga planer och årliga budgetanslag. Då har kommunal medfinansiering eller förskottering varit ett sätt att bidra till genomförandet av planerade infrastrukturprojekt.</p> <p>Regeringen har i regeringsförklaringen den 6 oktober 2006 aviserat att den kommer att verka för nya finansieringslösningar för infrastrukturen. Regeringen har sedan i propositionen Framtidens resor och transporter - infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) gjort bedömningen att en väl fungerande infrastruktur och kommunikationer är en angelägenhet för såväl stat som kommuner, landsting, företag och resenärer. Regeringen ser positivt på ett ökat gemensamt ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastrukturen. En större volym angelägna åtgärder i långsiktsplanerna kan genomföras genom att den statliga satsningen kombineras med finansiering från andra intressenter som är villiga att bidra med medel för att genomföra åtgärder av gemensamt intresse och nytta för staten och de andra intressenterna. En av utgångspunkterna för det kommande infrastrukturarbetet är att regeringen ser ökade möjligheter för medfinansiering och ökad delaktighet från både offentliga och privata intressenter, dvs. från såväl kommuner och landsting som näringsliv. De förbättrade möjligheterna till medfinansiering som regeringen eftersträvar förändrar inte den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga, regionala, kommunala och privata aktörer för samhällets infrastruktur. Att lämna bidrag till statlig infrastruktur är en frivillig uppgift för kommuner, landsting och företag.</p> <p>Regelverket för den kommunala redovisningen</p> <p>Kommunallagen</p> <p>Bestämmelser om räkenskapsföring och redovisning finns i 8 kap. kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>. Bestämmelserna är dock relativt översiktliga och bygger i allt väsentligt på traditionen att utvecklingen av den kommunala redovisningen till stor del överlämnats till kommunsektorn själv.</p> <p>Enligt 4 § tredje stycket ska budgeten upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna (balanskravet). Genom fjärde stycket klargörs att undantag från balanskravet får göras om det finns synnerliga skäl. Enligt förarbetena till denna bestämmelse får synnerliga skäl åberopas om kommunen har en stark finansiell ställning eller om det finns behov av omstruktureringsåtgärder för att uppnå en god ekonomisk hushållning (se prop. 2003/04:105 s. 19).</p> <p>Av 5 a och 5 b §§ framgår följande. Ett negativt resultat ska regleras och det redovisade egna kapitalet återställas inom tre år. En kommun får dock besluta att inte reglera ett negativt resultat och återställa det egna kapitalet i vissa fall, nämligen:</p> <p>1. om det har uppkommit till följd av ett beslut att frångå balanskravet på grund av synnerliga skäl enligt 4 § fjärde stycket, 2. om orealiserade förluster i värdepapper uppstått, eller 3. om det finns andra synnerliga skäl.</p> <p>Enligt förarbetena kan andra synnerliga skäl anses föreligga om kommunen medvetet byggt upp ett avsevärt eget kapital för framtida kostnadsökningar eller att förlust uppstått vid avyttring av tillgångar och om avyttringen samtidigt har skapat förutsättningar för minskade framtida kostnader (se prop.1996/97:52 s. 94). Möjligheten att endast delvis reglera ett negativt resultat eller att reglera detta under en längre tid än tre år ryms också inom begreppet synnerliga skäl enligt förarbetena. Vidare framhålls att det i första hand är kommunerna och landstingen själva som ska bedöma vad som inbegrips i synnerliga skäl.</p> <p>Lagen om kommunal redovisning</p> <p>Den kommunala redovisningen bygger på samma teoretiska utgångspunkter som de som gäller för privat redovisning, med smärre anpassningar mot bakgrund av den kommunala särarten. I slutet av 1990-talet infördes lagen <a href="https://lagen.nu/1997:614">(1997:614)</a> om kommunal redovisning, som baseras på den tidigare bokföringslagen <a href="https://lagen.nu/1976:125">(1976:125)</a>, i syfte att reglera externredovisningen. Bokföring och redovisning ska enligt 3 § lagen om kommunal redovisning fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed.</p> <p>För att främja och utveckla god redovisningssed inom ramen för gällande lagstiftning har Rådet för kommunal redovisning bildats.</p> <p>Behovet av en översyn</p> <p>Problem som identifierats av Rådet för kommunal redovisning Rådet för kommunal redovisning har i en skrivelse till regeringen pekat på den redovisningsmässiga innebörden av den avsiktsförklaring som lämnats av ett antal kommuner och landsting beträffande delfinansiering av den s.k. Citybanan i Stockholm (dnr Fi2008/233). Rådets synpunkter i denna fråga har redovisats i den tidigare nämnda promemorian (Ds 2008:11) och har vid remissbehandlingen fått ett blandat mottagande (se dnr Fi2008/762). I det följande behandlas de synpunkter som rådet framfört.</p> <p>Bokföringsmässiga grunder</p> <p>Lagen om kommunal redovisning och utfyllande normering bygger på en redovisningsmodell som utgår från bokföringsmässiga grunder, vilket innebär att inkomster och utgifter ska periodiseras till de räkenskapsår dit de hör. Avgörande är när den ekonomiska händelsen äger rum, inte när den regleras likvidmässigt.</p> <p>Rådet för kommunal redovisning har anfört att enligt gällande redovisningslagstiftning och kompletterande normering klassificeras finansiellt stöd till annan huvudmans investering som bidrag och ska kostnadsföras i bidragsgivarens redovisning. Det innebär att sådana bidrag ska resultatredovisas i sin helhet redan när den ekonomiska händelsen äger rum, dvs. när avtalen undertecknas.</p> <p>Rådets bedömning är att det inom ramen för gällande lagstiftning eller praxis inte finns förutsättningar för aktivering av bidrag till infrastrukturella investeringar, dvs. att ta upp dessa i balansräkningen. En sådan redovisning är inte i linje med bokföringsmässiga grunder. Rådets uppfattning är att en förändring som skulle göra sådan redovisning möjlig ändrar förutsättningarna och utgångspunkterna för den kommunala redovisningen.</p> <p>Kontroll över tillgången</p> <p>Eftersom redovisningen inte bara ska ligga till grund för beslut om redovisningsenhetens framtida utveckling utan också för utkrävande av ansvar (exempelvis genom allmänna val), är kravet på kontroll över resurser som aktiveras, dvs. tas upp i balansräkningen, fundamental. Att huvudmannen har kontroll över tillgången innebär att huvudmannen har beslutsrådighet över tillgångens nyttjande och användning. Kontrollkriteriet anses vara en av hörnstenarna i en redovisningsmodell som bygger på bokföringsmässiga grunder, oavsett sektor. I annat fall blir redovisningsenhetens avgränsning och därmed också dess ansvar och skyldigheter mycket oklar.</p> <p>De infrastrukturella investeringar, till vilka kommuner och landsting ger bidrag, bedöms av bidragsgivarna medföra framtida nytta, om inte för redovisningsenheten så åtminstone för vissa av medborgarna i kommunerna och landstingen. Den framtida nyttan i sig räcker emellertid inte enligt rådet som grund för identifiering av tillgångar hos bidragsgivarna, eftersom det grundläggande kriteriet, att tillgången ska kontrolleras av huvudmannen, inte är uppfyllt.</p> <p>Ett annat problem som rådet pekar på är hur man ska kunna säkerställa att samma resurs inte aktiveras som tillgång i två olika redovisningsenheter.</p> <p>Dessutom bör det enligt rådet beaktas att om kontrollkriteriet skulle tas bort, öppnar det möjlighet för aktivering av en rad olika tillgångar som kan anses utgöra nytta för kommunerna och dess medborgare.</p> <p>Alternativa lösningar</p> <p>Rådet för kommunal redovisning anser att bidrag till infrastrukturella investeringar förmodligen är (beroende på bidragets storlek) att betrakta som jämförelsestörande post och då bör behandlas i redovisningen som en sådan i enlighet med rådets rekommendation RKR 3.1. Enligt rådet är det också möjligt att bidrag till infrastrukturella investeringar i vissa fall är av sådan karaktär att synnerliga skäl i enlighet med 8 kap. 5 b § kommunallagen kan åberopas.</p> <p>Av de remissinstanser som lämnade synpunkter på promemorian om kommunal medfinansiering av regionala infrastrukturprojekt (Ds 2008:11) ansåg en knapp majoritet att nuvarande redovisningsregler inte behöver ändras. Övriga hade önskemål om en förändrad lagstiftning. Flertalet av dessa vill ha en förändring som möjliggör någon form av periodisering av åtagandet. Några ansåg att bidrag till infrastrukturåtgärder bör ses som en form av anläggningstillgång som skrivs av under nyttjandeperioden. Ett mindre antal av remissinstanserna vill utforma medfinansieringen på ett sådant sätt att kostnader ska kunna redovisas över en längre period genom årliga driftbidrag.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Mot bakgrund av bl.a. de synpunkter som Rådet för kommunal redovisning och remissinstanserna fört fram ska utredaren beträffande redovisning av kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur utreda om, och i så fall hur, det ekonomiska åtagandet kan fördelas över en flerårsperiod.</p> <p>Utredaren ska dels redovisa om, och i så fall hur, nuvarande redovisningslagstiftning bör ändras, dels ta ställning till eventuella ändringar av reglerna i kommunallagen kring åberopandet av synnerliga skäl och återställande av ett negativt resultat.</p> <p>Utredaren ska redovisa framlagda förslags eventuella konsekvenser för kommunernas tillämpning av balanskravet. Därutöver ska utredaren redovisa om, och i så fall hur, eventuellt ändrade redovisningsregler påverkar redovisningen av den kommunala sektorns, och därmed den offentliga sektorns, finansiella sparande i nationalräkenskaperna.</p> <p>Utredaren har möjlighet att tillsätta en eller flera referensgrupper med god insikt i redovisningsfrågor och kommunalekonomiska förhållanden.</p> <p>Utredaren ska även lämna de författningsförslag som utredningen ger anledning till.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009.</p> <p> (Finansdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:26/ 2008-03-13T12:00:00+01:00 2008-03-13T12:00:00+01:00 2008:26 Säkerhetskopiors rättsliga status och utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form Justitiedepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 13 mars 2008</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av vissa av bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF).</p> <p>Kommittén ska överväga</p> <p>- om säkerhetskopior av handlingar och de upptagningar - på t.ex. magnetband - som innehåller säkerhetskopior av handlingar ska undantas från begreppet allmän handling,</p> <p>- vilken betydelse en eventuell arkivering av en upptagning som innehåller säkerhetskopior av handlingar kan få för de kopior av icke allmänna handlingar som ingår i upptagningen,</p> <p>- om det - i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling - finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen <a href="https://lagen.nu/1980:100">(1980:100)</a> till skydd för uppgifter på säkerhetskopior,</p> <p>- om eventuella förslag till lagändringar innebär att bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien år 2004 bör ändras eller upphävas,</p> <p>- om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling som en tjänsteman fattat i ett statsråds ställe ska överklagas till regeringen.</p> <p>Kommittén ska vidare överväga</p> <p>- om det i sekretesslagen eller i annan lag ska införas en skyldighet för myndigheter, generellt eller i mer begränsad utsträckning, att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form,</p> <p>- vilka konsekvenser en sådan skyldighet skulle få för bl.a. enskildas personliga integritet samt</p> <p>- om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bör ändras eller upphävas.</p> <p>Om kommittén föreslår att det ska införas en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, ska den överväga om en sådan skyldighet bör leda till ändringar i avgiftsregleringen.</p> <p>Kommittén ska föreslå de grundlagsändringar och andra författningsändringar som den finner motiverade. Uppdraget ska, i den del det avser förslag till grundlagsändringar, redovisas senast den 31 december 2008 och i övriga delar senast den 31 december 2009.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Offentlighetsprincipen</p> <p>Allmänt om offentlighetsprincipen</p> <p>Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas emellertid i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF.</p> <p>Handlingsoffentlighetens främsta syfte är att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Av inledningsstadgandet i 2 kap. TF framgår emellertid att handlingsoffentligheten har ett vidare syfte. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar även till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Handlingsoffentligheten fyller därmed också ett syfte som informationsförsörjare i vid mening.</p> <p>Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF framställningar i skrift eller bild, dvs. handlingar i traditionell form, som kan uppfattas utan tekniskt hjälpmedel. Med handling förstås därutöver upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Som exempel på upptagningar kan nämnas uppgifter som finns på cd-skivor, dvd-skivor och bandupptagningar av olika slag.</p> <p>Handlingsoffentligheten gäller dock inte utan undantag. Hänsyn till andra intressen måste ibland ges företräde framför intresset av insyn.</p> <p>För att det ska finnas en rätt att ta del av en handling hos en myndighet krävs för det första - förutom att handlingen förvaras hos myndigheten - att handlingen har nått ett sådant stadium i handläggningen att den är att betrakta som "allmän". En handling måste därför antingen vara inkommen till (2 kap. 6 § TF) eller upprättad hos (2 kap. 7 § TF) myndigheten för att en rätt till insyn ska föreligga.</p> <p>Rätten till insyn förutsätter dessutom att det är fråga om en allmän handling som inte helt eller delvis omfattas av sekretess, utan är offentlig. Rätten att ta del av en allmän handling får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF uppräknade intressen. I sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess som syftar till att skydda såväl allmänna som enskilda intressen.</p> <p>Rätten att ta del av allmänna handlingar utgör också en av grunderna för det offentliga arkivväsendet. Arkivlagen <a href="https://lagen.nu/1990:782">(1990:782)</a> innehåller grundläggande föreskrifter om arkiv hos såväl statliga som kommunala myndigheter. I lagen finns bestämmelser om vad som ingår i en myndighets arkiv samt om arkivvård och gallring av allmänna handlingar.</p> <p>Utskriftsundantaget</p> <p>Den som önskar ta del av en allmän handling (sökanden) har rätt att ta del av handlingen på två olika sätt. För det första kan sökanden avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten tillhandahåller den på stället (2 kap. 12 § TF). Sökanden kan också ta del av handlingen genom att mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia (2 kap. 13 § TF). En upptagning för automatiserad behandling behöver dock aldrig lämnas ut i annan form än utskrift i större utsträckning än vad som följer av lag. Syftet med detta s.k. utskriftsundantag är att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång (prop. 1973:33 s. 85 f.).</p> <p>Tidigare utredningar</p> <p>I juni 1995 tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté, Datalagskommittén, som bl.a. fick i uppdrag att föreslå de ändringar i tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet som var motiverade för att grundlagsregleringen skulle vara anpassad till den nya tekniken och terminologin på området. Avsikten var att kommittén skulle överväga hur offentlighetsprincipen skulle kunna tillämpas under nya tekniska förutsättningar och att lagstiftningen skulle göras så oberoende som möjligt av tekniska begrepp och termer. En av utgångspunkterna för uppdraget var att allmänhetens tillgång till information skulle vara oberoende av på vilket sätt myndigheterna valt att registrera informationen.</p> <p>I sitt betänkande Integritet, Offentlighet, Informationsteknik föreslog Datalagskommittén bl.a. att offentlighetsprincipen skulle utvidgas till att även omfatta en rätt att få ut allmänna handlingar och andra uppgifter i elektronisk form (SOU 1997:39). Förslaget ledde dock inte till lagstiftning.</p> <p>Offentlighets- och sekretesskommittén avlämnade i januari 2001 delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3). Kommittén betonade vikten av att den grundlagsfästa offentlighetsinsynen inte fick vara utformad så att den förhindrade myndigheternas möjligheter att utnyttja utvecklingen av ny teknik för sin informationsverksamhet. I betänkandet föreslogs bl.a. att det i tryckfrihetsförordningen skulle införas en skyldighet att under vissa förutsättningar lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. För att framhålla arkiverings- och gallringsreglernas betydelse för offentlighetsprincipen föreslog kommittén också att det skulle införas en hänvisning till dessa regler i tryckfrihetsförordningen.</p> <p>Det sistnämnda förslaget ledde till att det infördes en ny bestämmelse i 2 kap. 18 § TF i vilken det anges att grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag.</p> <p>Offentlighets- och sekretesskommitténs förslag om att i TF införa en skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form fick ett blandat mottagande vid remissbehandlingen. Flera remissinstanser ställde sig tveksamma till förslaget medan andra uttryckligen avstyrkte det. Förslaget kom bl.a. mot denna bakgrund inte att genomföras (prop. 2001/02:70 s. 29). Regeringen anförde i lagstiftningsärendet att allmänhetens möjligheter att ta del av allmänna handlingar borde effektiviseras i samma utsträckning som myndigheternas uppgiftsbehandling i allmänhet samt att regleringen av handlingsoffentligheten såvitt avser elektroniskt lagrade handlingar i största möjliga mån borde korrespondera med den som gäller för pappershandlingar. Regeringen ansåg emellertid att intresset av att underlätta insyn i myndigheternas verksamhet måste vägas mot behovet av att skydda enskilda mot otillbörliga integritetsingrepp. Det var enligt regeringen svårt att överblicka vilka konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kunde få för skyddet av den personliga integriteten. Denna synpunkt gjorde sig särskilt starkt gällande i fråga om s.k. massuttag av personuppgifter ur stora databaser hos myndigheter. Regeringen ansåg dock att det fanns anledning att göra det möjligt att i vanlig lag införa en skyldighet att lämna ut åtminstone vissa kategorier av allmänna handlingar. Därför ändrades bestämmelsen i 2 kap. 13 § TF på så sätt att det numera framgår att det i lag kan finnas bestämmelser som ålägger en myndighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. I propositionen uttalade regeringen att den hade för avsikt att vid ett senare tillfälle återkomma till frågan om hur en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form borde regleras.</p> <p>Gemenskapsrättsliga krav på elektroniskt utlämnande</p> <p>Av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/58/EG av den 15 juli 2003 om ändring av rådets direktiv 68/151/EEG när det gäller krav på offentlighet i vissa typer av bolag, följer en skyldighet för registreringsmyndigheten (i Sverige Bolagsverket) att på begäran tillhandahålla uppgifter och handlingar elektroniskt. Regeringen föreslog därför i propositionen Elektronisk ingivning för vissa finansiella företag, m.m. att en sådan skyldighet skulle tas in i lagen <a href="https://lagen.nu/2004:297">(2004:297)</a> om bank- och finansieringsrörelse och i försäkringsrörelselagen <a href="https://lagen.nu/1982:713">(1982:713)</a> beträffande uppgifter och handlingar som finns i elektronisk form i bankregistret respektive försäkringsregistret (prop. 2007/08:35). Riksdagen beslutade den 20 december 2007 i enlighet med regeringens förslag (bet. 2007/08:FiU9, rskr. 2007/08:120).</p> <p>Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (det s.k. PSI-direktivet) innehåller en skyldighet att lämna ut begärd information elektroniskt om detta är möjligt och lämpligt. Direktivet har i denna del inte föranlett någon reglering i lag. I förordningen <a href="https://lagen.nu/2008:31">(2008:31)</a> om villkor vid vidareutnyttjande av information från statliga myndigheter anges dock att information som en myndighet i enlighet med direktivet tillhandahåller för vidareutnyttjande får lämnas ut elektroniskt, om det är möjligt och lämpligt.</p> <p>För närvarande pågår arbete med att i svensk rätt genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG av den 14 mars 2007 om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). Direktivet innehåller bl.a. en skyldighet för myndigheter och vissa organ att göra rumslig information, dvs. sådan information som direkt eller indirekt avser en viss plats eller ett visst geografiskt område, tillgänglig via nättjänster. Direktivets reglering tar således inte sikte på svenska myndigheters handläggning av framställningar om utlämnande av allmänna handlingar. Skyldigheten enligt direktivet innebär dock att en omfattande mängd allmänna handlingar aktivt ska göras tillgängliga elektroniskt. Direktivet ska vara genomfört senast den 15 maj 2009.</p> <p>Den tekniska utvecklingen</p> <p>Sverige hör till de mest datoriserade länderna i världen. Från att under 1960- och 1970-talen ha tagit sikte enbart på register- och databashantering har användningen av ny teknik under senare tid kommit att få en spridning inom alla områden i förvaltningen. Numera sker i princip all framställning av information hos myndigheterna på elektronisk väg. Myndigheterna tar dessutom i allt större utsträckning emot information genom elektronisk kommunikation. Härtill kommer att handlingar också lagras elektroniskt. Inom förvaltningen har man alltså i stor utsträckning dragit nytta av de möjligheter till lättillgänglighet, effektivitet och billig handläggning som den nya informationstekniken ger.</p> <p>I propositionen Ett informationssamhälle för alla uttalade regeringen att en vägledande inriktning för IT-politiken ska vara att främja demokrati och rättvisa. Detta ska åstadkommas genom en ökning av allas möjlighet till information om offentlig verksamhet och delaktighet i politiska beslutsprocesser, både i Sverige och i övrigt inom EU (prop. 1999/2000:86). Vidare ska behovet av skydd mot otillbörliga ingrepp i enskildas integritet vid användningen av IT tillgodoses. Regeringen uttalade vidare att en effektiv offentlig förvaltning ska åstadkommas genom att man låter förvaltningen vara en föregångare i användningen av IT. I propositionen betonades också vikten av en hög informationssäkerhet.</p> <p>Regeringen framhöll i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap att den som ansvarar för ett informationsbehandlingssystem även ansvarar för att systemet har den säkerhet som krävs för att systemet ska fungera tillfredsställande (prop. 2001/02:158).</p> <p>I budgetpropositionen för år 2007 framhöll regeringen bl.a. att utvecklingen av elektronisk förvaltning ska göra det enklare för myndigheter att samverka och för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen (prop. 2006/07:1). Regeringen framhöll vidare att den avser att säkerställa dels att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare ska kunna utbytas dels att myndigheter använder enhetliga format för övrig informationsöverföring och kommunikation när så krävs.</p> <p>Verket för förvaltningsutveckling (Verva) har fått regeringens uppdrag att förenkla tillgången till viss information ur statliga register och databaser samt att följa upp arbetet med att utveckla e-förvaltningen i syfte att skapa förutsättningar för en fortsatt utveckling av e-förvaltning och en effektiv informationshantering (dnr Fi2007/1399 och Fi2004/4657). Verva har även fått i uppdrag att leda och samordna statsförvaltningens utvecklingsarbete avseende säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar (dnr Fi2006/6773 och Fi2006/967).</p> <p>De s.k. tsunamibanden</p> <p>I oktober 2006 påträffades i Regeringskansliet ett flertal magnetband som härrörde från tiden för naturkatastrofen i Asien år 2004. Banden innehöll säkerhetskopior av bl.a. e-postmeddelanden som utväxlats inom Regeringskansliet.</p> <p>Regeringen beslutade den 26 oktober 2006 att ge ett särskilt uppdrag till den tidigare ordföranden i 2005 års katastrofkommission att inom Regeringskansliet granska bandens innehåll samt att bedöma om innehållet var av sådan betydelse för 2005 års katastrofkommissions slutsatser att det fanns skäl för kommissionen att återuppta sitt arbete.</p> <p>Efter en inledande granskning av bandens innehåll lämnade den tidigare ordföranden i katastrofkommissionen in en framställan till regeringen enligt vilken kommissionen borde återinkallas för att återuppta sitt arbete.</p> <p>Regeringen beslutade den 8 februari 2007 att återinkalla katastrofkommissionen. Kommissionen redovisade sitt uppdrag den 14 juni 2007 i betänkandet Tsunamibanden (SOU 2007:44).</p> <p>När det gäller de rättsliga förhållandena kring banden visade kommissionens utredning på en rad problem i den rättsliga regleringen, både på grundlagsnivå och i övrigt. Kommissionen framhöll att offentlighetsprincipens tillämpning på elektroniska upptagningar inrymmer problem som inte har fått sin lösning och att lagstiftningen inte är anpassad till de nya tillämpningar som den snabba teknikutvecklingen för med sig. Med utgångspunkt i de rättsliga frågor som ärendet om tsunamibanden hade aktualiserat rekommenderade kommissionen en ny lagteknisk översyn på området (SOU 2007:44 s. 174).</p> <p>Den 14 juni 2007 nåddes en bred politisk överenskommelse om att tills vidare bevara säkerhetskopiorna och att ett förslag till en bestämmelse om absolut sekretess för informationen på banden skulle behandlas i riksdagen så snart som möjligt. Efter initiativ av konstitutionsutskottet beslutade riksdagen den 20 juni 2007 om en tidsbegränsad bestämmelse om absolut sekretess för uppgifter på banden som gällde t.o.m. den 31 december 2007 (bet. 2006/07:KU26, jfr 5 kap. 11 § sekretesslagen).</p> <p>I departementspromemorian Sekretess för uppgifter på tsunamibanden föreslogs att en sekretessbestämmelse av samma lydelse som den som riksdagen beslutat skulle gälla fr.o.m. den 1 januari 2008 (Ds 2007:26).</p> <p>I propositionen Sekretess för uppgifter på de s.k. tsunamibanden föreslog regeringen vissa ändringar i och en viss förlängning av den tidsbegränsade bestämmelse om sekretess som riksdagen hade beslutat om (prop. 2007/08:38). Regeringens förslag innebar att sekretess av säkerhetsskäl ska gälla för uppgifter i säkerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien år 2004, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan fara för att Regeringskansliets verksamhet skadas. Sekretessen ska dock inte gälla i förhållande till riksdagen. Bestämmelsen föreslogs gälla till och med utgången av juni 2011.</p> <p>Mot bakgrund av bl.a. det som framkommit i lagstiftningsärendet samt i katastrofkommissionens betänkande Tsunamibanden uttalade regeringen att den hade för avsikt att låta en utredning se över regleringen i 2 kap. TF. Regeringen påpekade vidare att det inte fanns utrymme att inom de givna tidsramarna för lagstiftningsärendet utreda förutsättningarna för och utformningen av en mer generell reglering - i tryckfrihetsförordningen eller i sekretesslagen - avseende skyddet för uppgifter på säkerhetskopior. Den utredning som skulle tillsättas med uppdrag att se över regleringen i 2 kap. TF borde därför också få i uppdrag att överväga behovet av en sådan generell sekretessreglering.</p> <p>Riksdagen beslutade den 13 december 2007 att införa de av regeringen föreslagna ändringarna. Ändringarna trädde i kraft den 31 december 2007 (prop. 2007/08:38, bet. 2007/08:KU5, rskr. 2007/08:84).</p> <p>Säkerhetskopiors rättsliga status</p> <p>Allmänt om säkerhetskopiering</p> <p>Med säkerhetskopiering avses kopiering av information som vid en viss given tidpunkt finns i ett datasystem och som sker för att informationen ska kunna återskapas om den går förlorad på grund av tekniska fel, brand, översvämning eller liknande händelser. Den säkerhetskopia som därigenom skapas kan dock komma till användning för andra syften än att återskapa förlorad information.</p> <p>Enligt 4 kap. 3 § Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 1994:2) om upptagningar för automatisk databehandling (ADB-upptagningar) ska en myndighet regelbundet framställa säkerhetskopior av sina ADB-upptagningar. Denna säkerhetskopiering ska bl.a. omfatta samtliga uppgifter som är allmänna handlingar och ske med sådana intervall att uppgifterna kan rekonstrueras. Undantag från framställning av säkerhetskopior får göras vid användning av utrustning som är så beskaffad och så placerad att en motsvarande säkerhetsnivå kan uppnås. Med "motsvarande säkerhetsnivå" avses t.ex. att samma uppgifter samtidigt skrivs på separata skivminnen. Om det ena skivminnet bortfaller, exempelvis på grund av ett maskinellt fel, träder det andra automatiskt in i dess ställe. En förutsättning för undantag är dock att utrustningen är placerad i en lokal som ger ett betryggande skydd.</p> <p>Krisberedskapsmyndigheten har utfärdat rekommendationer om säkerhetskopiering (Basnivå för informationssäkerhet 2006:1). I dessa rekommendationer anges bl.a. att säkerhetskopiering ska göras regelbundet samt att beslut ska fattas om vilken information som ska säkerhetskopieras och om hur säkerhetskopiorna ska förvaras. Vidare framgår att datamedia för säkerhetskopiering kan utgöras av disketter, diskar i servrar, klienter eller minnen i bärbara datorer och även av utskrifter från informationssystemet.</p> <p>Den tekniska utvecklingen har alltså gjort det möjligt att bl.a. genom säkerhetskopiering lagra mycket stora mängder information. Som exempel kan nämnas att de s.k. tsunamibanden innehåller information motsvarande 6 500 dvd-skivor eller cirka 10 miljarder A4-sidor.</p> <p>Behovet av säkerhetskopiering har som framgår ovan behandlats i olika sammanhang. Frågan om säkerhetskopiors rättsliga status synes dock inte närmare ha övervägts. Inte heller i samband med behandlingen av frågor om anpassningen av reglerna i 2 kap. TF till den tekniska utvecklingen har förekomsten av säkerhetskopior eller deras rättsliga status behandlats (jfr bl.a. SOU 2001:3 och prop. 2001/02:70).</p> <p>Närmare om behovet av en utredning</p> <p>Säkerhetskopiering på datamedia</p> <p>Som framgår av Krisberedskapsmyndighetens rekommendationer kan säkerhetskopiering i och för sig ske genom att utskrifter på vanligt papper tas om hand och sparas. Det vanligaste torde dock vara att säkerhetskopiering sker på ett datamedium, exempelvis ett magnetband. Upptagningen utgör enligt 2 kap. 3 § TF en handling. Denna upptagning innehåller i sin tur ett stort antal mindre, separata upptagningar - exempelvis Word-dokument och e-postmeddelanden - som enligt tryckfrihetsförordningen också utgör handlingar eftersom varje konstellation av sakligt och logiskt sammanhängande uppgifter är att betrakta som en upptagning för sig (prop. 1975/76:160 s. 89 f.). De mindre, separata upptagningarna torde regelmässigt vara kopior både av handlingar som i sin originalversion är allmänna och sådana som i sin originalversion inte är allmänna.</p> <p>I lagstiftningsärendet om de s.k. tsunamibanden uppstod frågan om den stora upptagningen - i det aktuella fallet samtliga uppgifter på magnetbanden - var en allmän handling (prop. 2007/08:38). Magnetbanden innehöll - vilket alltså torde vara det normala vid säkerhetskopiering - i sig ett mycket stort antal mindre upptagningar.</p> <p>Regeringen fann att upptagningarna förvarades i Regeringskansliet men att rättsläget var oklart såvitt avser frågan om den stora upptagningen var att anse som upprättad enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket TF eller specialregeln i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Enligt regeringen kunde det inte uteslutas att en formell tolkning av tryckfrihetsförordningen kunde leda till att den stora upptagningen ansågs som upprättad och därmed utgjorde allmän handling. En sådan tolkning skulle leda till att alla de mindre upptagningarna som fanns på magnetbanden och som inte var allmänna, skulle lämnas ut enbart på den grunden att de ingick i en större upptagning som i sig var att betrakta som allmän. Härtill kom att bestämmelsen i 15 kap. 4 § sekretesslagen som föreskriver att en myndighet på begäran av enskild ska lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång, vid ett sådant synsätt skulle få till följd att en myndighet som huvudregel skulle vara skyldig att lämna ut uppgifter även ur de upptagningar på banden som inte var allmänna handlingar (prop. 2007/08:38 s. 11 f.).</p> <p>Regeringen konstaterade sammanfattningsvis att om den stora upptagningen skulle anses vara en allmän handling skulle tryckfrihetsförordningens noggrant utarbetade reglering, till den del den avser åtskillnad mellan allmänna och icke-allmänna handlingar, sättas helt ur spel vilket skulle leda till orimliga och oöverblickbara konsekvenser för samtliga myndigheters hantering av allmänna handlingar. Mot denna bakgrund fann regeringen att den enda rimliga tolkningen av bestämmelserna i 2 kap. TF var att den stora upptagningen aldrig kunde anses upprättad i tryckfrihetsförordningens mening och därför inte utgjorde allmän handling. Regeringen konstaterade att en konsekvens av detta synsätt var att den rättsliga statusen av de på magnetbanden ingående mindre upptagningarna - Word-dokumenten och e-postmeddelandena etc. - måste bedömas för sig. Enligt regeringen hade kopiorna samma rättsliga status som originalhandlingarna.</p> <p>Det finns anledning att utgå från att lagstiftaren vid tillkomsten av de aktuella reglerna i tryckfrihetsförordningen inte förutsåg de principiella problem som är förknippade med att den tekniska utvecklingen skapat möjligheter att lagra stora mängder information, bestående bl.a. av elektroniskt lagrade handlingar som antingen kan vara allmänna eller inte allmänna, på en upptagning som vid en formell tolkning av tryckfrihetsförordningen i sig skulle kunna anses utgöra en allmän handling. Som nämns tidigare synes frågan inte heller ha behandlats i något annat sammanhang.</p> <p>Det är mot bakgrund av det anförda angeläget att bestämmelserna i 2 kap. TF ses över i syfte att klargöra den rättsliga statusen avseende upptagningar som innehåller säkerhetskopior av handlingar.</p> <p>Som nämns tidigare framgår av Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd att undantag från framställning av säkerhetskopior får göras vid användning av utrustning som är så beskaffad och så placerad att en motsvarande säkerhetsnivå kan uppnås. Det är därför viktigt att klargöra den rättsliga statusen avseende alla former av lagring av information som sker i säkerhetssyfte.</p> <p>Säkerhetskopior av handlingar som i original är allmänna</p> <p>Som nämns ovan fann regeringen i lagstiftningsärendet gällande de s.k. tsunamibanden att den rättsliga statusen avseende de på magnetbanden ingående mindre upptagningarna måste bedömas för sig och att dessa kopior hade samma rättsliga status som originalhandlingarna. Det kan emellertid ifrågasättas om en säkerhetskopia av en handling - exempelvis ett Word-dokument - som i sin originalversion är en allmän handling också bör omfattas av begreppet allmän handling.</p> <p>Dessa kopior har nämligen inte tillkommit i syfte att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i myndighetens verksamhet utan syftar, som nämns tidigare, i första hand till att skapa förutsättningar för att återskapa information från datasystemen för det fall informationen av någon anledning går förlorad. Insynsintresset måste till stor del anses tillgodosett genom att de handlingar som är allmänna hålls tillgängliga på den plats där de förvaras i original, även om säkerhetskopiering i och för sig kan leda till ökade möjligheter att söka och göra sammanställningar av uppgifter i de kopierade handlingarna.</p> <p>Man måste vidare beakta att det på upptagningarna kan förekomma kopior av allmänna handlingar som i sin ursprungliga form har gallrats i enlighet med tillämpliga föreskrifter utan att avsikten varit att innehållet i handlingarna ska finnas kvar i en annan form. Något allmänt intresse av insyn kan inte anses finnas i förhållande till sådana handlingar. Säkerhetskopiering kan alltså komma att försvåra en effektiv gallring av handlingar som inte längre behöver, eller ens bör, bevaras.</p> <p>Mot bakgrund av det ovan anförda kan det ifrågasättas om säkerhetskopior av handlingar som i sin originalversion är allmänna bör omfattas av begreppet allmän handling.</p> <p>Betydelsen av arkivering</p> <p>Enligt nuvarande regler i tryckfrihetsförordningen utgör vissa handlingar som kan förekomma hos en myndighet inte allmänna handlingar. Det gäller t.ex. vissa minnesanteckningar som är hänförliga till ett ärende och som varken har expedierats eller tagits om hand för arkivering. Motsvarande gäller utkast eller koncept till myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling (2 kap. 9 § TF). Personliga brev och meddelanden är inte heller allmänna handlingar (2 kap. 4 § TF). Detsamma gäller brev och andra meddelanden som är avsedda för mottagaren endast som innehavare av annan ställning, den s.k. politikerregeln (2 kap. 4 § TF).</p> <p>I normala fall är det inte aktuellt att arkivera upptagningar som innehåller säkerhetskopior eftersom uppgifterna vanligtvis gallras fortlöpande i takt med att de inte längre behövs för sitt syfte eller verksamheten i övrigt. Om en stor upptagning - som inte anses utgöra en allmän handling - ändå tas om hand och arkiveras kan arkiveringen få betydelse för hur de säkerhetskopior av handlingar - t.ex. Word-dokument och e-post - som finns på upptagningen och som inte ansetts utgöra allmänna handlingar ska bedömas i offentlighetshänseende. Det gäller t.ex. minnesanteckningar som inte är hänförliga till något ärende och utkast som inte har arkiverats i relevant akt. Vidare är det oklart om en arkivering påverkar den rättsliga statusen på privata meddelanden och handlingar som omfattas av den s.k. politikerregeln eftersom det saknas uttryckliga regler om detta.</p> <p>Mot denna bakgrund är det angeläget att utreda frågan hur en eventuell arkivering av upptagningar med säkerhetskopior kan påverka den rättsliga statusen av de på upptagningarna ingående separata handlingarna. Det är också viktigt att belysa frågan om gallring av sådana upptagningar.</p> <p>Behovet av sekretesskydd för uppgifter på säkerhetskopior</p> <p>För det fall säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling kommer uppgifter på säkerhetskopiorna att behöva sekretessprövas på vanligt sätt om de begärs ut. De sekretessbestämmelser som är tillämpliga på uppgifter i en originalhandling är som regel tillämpliga också när uppgifterna förekommer i en säkerhetskopia av handlingen. Det säkerhetskopierade materialet hos en myndighet torde dock normalt vara mycket omfattande och det kan därför vara svårt att ha fullständig klarhet i vilken information som finns kopierad och vilka sekretessbestämmelser som därmed kan vara tillämpliga. Sannolikt är det även förenat med stora svårigheter att bedöma om de befintliga bestämmelserna täcker det sekretessbehov som kan finnas från säkerhetssynpunkt om stora mängder information om en myndighets arbetssätt skulle komma att sammanställas elektroniskt till en allmän handling.</p> <p>Mot bakgrund av det anförda kan det finnas en risk att det för säkerhetskopior befintliga sekretesskyddet är otillräckligt när det gäller bl.a. IT-säkerhet och krishantering. Det är därför nödvändigt att - i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling - utreda om det finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen för att skydda uppgifter på säkerhetskopior.</p> <p>Dessutom är det nödvändigt att bedöma vilka effekter som eventuella förslag till lagändringar får på bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien år 2004.</p> <p>Prövningen i Regeringskansliet av frågor om utlämnande av allmänna handlingar</p> <p>Nuvarande reglering</p> <p>Om annan än riksdagen eller regeringen avslår en begäran om utlämnande av en handling gäller som huvudregel att beslutet får överklagas till domstol (2 kap. 15 § första stycket TF). Från denna huvudregel har emellertid vissa undantag gjorts. Ett av dessa är att ett statsråds beslut ska överklagas hos regeringen (2 kap. 15 § första stycket sista meningen TF; se även 15 kap. 7 § fjärde stycket sekretesslagen). Detta undantag har sin grund i att tillgången till allmänna handlingar som förvaras i Regeringskansliet av principiella skäl inte bör bli föremål för en rent rättslig prövning (prop. 1975/76:160 s. 205).</p> <p>Av 18 § förordningen <a href="https://lagen.nu/1996:1515">(1996:1515)</a> med instruktion för Regeringskansliet framgår att frågor om utlämnande av allmänna handlingar som förvaras i Regeringskansliet normalt prövas inom det departement som förvarar handlingarna, att en sådan fråga i tveksamma fall eller om sökanden begär det ska prövas av ett statsråd samt att den får överlämnas till regeringens prövning. Enligt förordningen får ärenden som ska avgöras av ett statsråd i vissa fall istället avgöras av en tjänsteman i Regeringskansliet. Detta ska i så fall anges i arbetsordningen för departementet eller i särskilda beslut (31 § nämnda förordning).</p> <p>Närmare om behovet av en utredning</p> <p>För det fall en tjänsteman med stöd av förordningen med instruktion för Regeringskansliet skulle få i uppdrag att i ett statsråds ställe pröva frågan om utlämnande av en allmän handling från Regeringskansliet är det mycket som talar för att undantaget i 2 kap. 15 § första stycket sista meningen TF skulle vara tillämpligt. Detta framgår dock inte uttryckligen av bestämmelsens ordalydelse. Det bör därför övervägas om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut som en tjänsteman i ett statsråds ställe har fattat ska överklagas till regeringen.</p> <p>Utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>Som nämns tidigare brukar det framhållas att handlingsoffentligheten främst syftar till att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och folkstyret. Rätten att ta del av allmänna handlingar är alltså en viktig del av det svenska demokratiska systemet.</p> <p>Svenska Journalistförbundet har i en framställan till Justitiedepartementet framfört att avsaknaden av en skyldighet för myndigheter att lämna ut handlingar i elektronisk form försvårar eller omöjliggör stora undersökningar. Förbundet har därför begärt att en sådan skyldighet ska införas (Ju2006/4517/L6).</p> <p>En bestämmelse som ger enskilda en rätt att ta del av allmänna handlingar även i elektronisk form skulle innebära en förstärkning av allmänhetens insyn i förvaltningen. En sådan bestämmelse skulle också överrensstämma med de mål som fastställts i den nationella handlingsplan för e-förvaltning som beslutades den 17 januari 2008 (Fi2008/491/OFA). Handlingsplanen syftar till att öka tillgängligheten för företagare och medborgare att använda offentliga tjänster.</p> <p>Med hänsyn till att myndigheternas framställning av information och deras kommunikation numera huvudsakligen sker elektroniskt kan det hävdas att det framstår som otidsenligt att det i gällande lagstiftning saknas en generell rätt att få ut allmänna handlingar, som lagrats elektroniskt, i annan form än utskrift. En sådan utvidgning i fråga om rätten att ta del av allmänna handlingar förutsätter emellertid att ett antal aspekter och konsekvenser utreds närmare.</p> <p>Skyddet för enskildas personliga integritet</p> <p>En handlingsoffentlighet som även innefattar en generell rätt att få handlingar utlämnade i elektronisk form kommer sannolikt att medföra en ökad automatiserad behandling av personuppgifter. Det finns en risk för att enskilda härigenom utsätts för olika slags integritetsintrång och det är därför viktigt att en godtagbar skyddsnivå kan säkerställas (prop. 2001/02:70 s. 29). Det är angeläget att utreda hur detta kan åstadkommas.</p> <p>7 kap. 16 § sekretesslagen</p> <p>Enligt 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen ska varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatiserad behandling. Sådana integritetsskyddande regler finns huvudsakligen i personuppgiftslagen <a href="https://lagen.nu/1998:204">(1998:204)</a>. Om det kan antas att ett utlämnande av en allmän handling skulle medföra att en personuppgift behandlas i strid med personuppgiftslagen, gäller enligt 7 kap. 16 § sekretesslagen sekretess för uppgiften.</p> <p>I föregångaren till sekretesslagen (lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar) fanns en motsvarande sekretessbestämmelse. Den bestämmelsen infördes i samband med att 1973 års datalag infördes och innebar att en personuppgift som ingick i ett sådant personregister som avsågs i datalagen inte fick lämnas ut om det fanns anledning att anta att uppgiften skulle användas för automatisk databehandling i strid med datalagen. Om det fanns anledning att anta att en sådan personuppgift skulle användas för automatisk databehandling i utlandet, fick uppgiften lämnas ut endast efter medgivande av Datainspektionen. Syftet med regeln var att förhindra att personregister inrättades antingen i strid med datalagen eller utomlands där datalagen inte gällde. I författningskommentaren uttalades bl.a. att anledning till försiktighet i första hand torde föreligga, om den registeransvarige fick en begäran om massuppgifter eller selekterade uppgifter (prop. 1973:33 s. 140). Det uttalades vidare att en sådan begäran alltid borde utgöra en anledning för den registeransvarige att närmare utreda hur det var avsett att uppgifterna skulle användas. Först om den som begärde utlämnandet angav en godtagbar förklaring borde uppgifterna lämnas ut.</p> <p>Bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen har under senare år behandlats av Offentlighets- och sekretesskommittén i dess förslag till ny sekretesslag (SOU 2003:99) och av Personuppgiftslagsutredningen (Översyn av personuppgiftslagen, SOU 2004:6). Dessa utredningar har föreslagit att bestämmelsen - med vissa förändringar av i huvudsak språklig karaktär - ska finnas kvar i sekretesslagen.</p> <p>Bestämmelsen har i flera sammanhang utsatts för kritik. JO har t.ex. i sina yttranden över nämnda utredningars betänkanden anfört att bestämmelsen bör upphävas (JO:s dnr 1102-2004 och 1849-2004). JO har framhållit att bestämmelsen på ett olyckligt sätt bryter mot sekretesslagens systematik. Bestämmelsens skaderekvisit tar nämligen inte sikte på skada eller men som uppkommer genom själva utlämnandet av uppgifter utan på skada eller men som i ett senare skede kan tänkas uppkomma på grund av att den som fått del av uppgifterna kan komma att handla lagstridigt. Enligt JO blir den praktiska tillämpningen av en sådan bestämmelse problematisk, eftersom den måste bygga på mer eller mindre väl underbyggda antaganden om avsikt och syfte hos den som begär att få ut uppgifter för vilka ingen sekretess gäller bortsett från den som möjligen följer av 7 kap. 16 § sekretesslagen. JO har vidare påpekat att en sekretessregel som för sin tillämpning förutsätter att myndigheten måste skaffa sig en uppfattning om syftet med en begäran om utlämnande av handlingar eller uppgifter harmonierar mindre väl med det s.k. efterfrågeförbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket TF. Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga om bestämmelsen bör ändras eller upphävas.</p> <p>Konsekvenserna för myndigheternas hantering av handlingsoffentligheten</p> <p>Offentlighets- och sekretesskommittén gav Statskontoret i uppdrag att analysera de ekonomiska konsekvenserna av en skyldighet för det allmänna att lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form. Enligt kommittén skulle kommitténs förslag inte ge upphov till några kostnadsökningar eller intäktsminskningar för statlig verksamhet. Statskontoret bedömde att förslaget skulle komma att medföra vissa engångskostnader samt vissa årliga kostnader för det allmänna. Statskontorets bedömning vilade i huvudsak på uppskattningar och inte på några beräkningar utifrån faktiska förhållanden.</p> <p>För att få en heltäckande bild av vilka ekonomiska och andra konsekvenser som kan följa av en rätt för en enskild att ta del av allmänna handlingar i elektronisk form krävs ett mer ingående underlag än vad som tidigare tagits fram. Det förekommer t.ex. en tämligen omfattande försäljning av uppgifter som finns lagrade hos myndigheter eller hos sådana statligt ägda företag som i princip har att tillämpa offentlighetsprincipen. Om dessa organ blir skyldiga att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form, måste avgiftssättningen ske enligt andra principer, vilket sannolikt medför att statens intäkter minskar. Det finns vidare anledning att överväga om ett utlämnande av en allmän handling bör omgärdas av säkerhetsåtgärder, t.ex. i form av tekniska begränsningar i fråga om möjligheterna att bearbeta innehållet i den utlämnade handlingen.</p> <p>Avgiftsförordningen</p> <p>Om den enskilde tar del av en allmän handling på stället, dvs. i myndighetens lokaler, finns det inte någon rätt för myndigheten att ta ut avgifter för tillhandahållandet. Däremot får myndigheten ta ut avgift med stöd av 2 kap. 13 § första stycket TF om den sökande begär en avskrift eller en kopia av handlingen. Regeringen har i avgiftsförordningen fastställt de avgifter som ska tillämpas i samband med utlämnande av allmänna handlingar. Förordningen reglerar förhållandena på det statliga området och som huvudregel gäller enligt förordningens 15 § ett avgiftstvång i fråga om kopior m.m. För kopior av allmänna handlingar ska avgift tas ut om en beställning omfattar tio sidor eller mer. Avgiften för en beställning på tio sidor är 50 kr och för varje sida därutöver 2 kr.</p> <p>Inom det kommunala området får avgift tas ut för tillhandahållande av kopior m.m. endast om fullmäktige har fattat beslut om det och fastställt vilka taxor som i sådana fall ska gälla. Det är inte ovanligt att avgiftsförordningens regler fungerar som vägledning vid den kommunala avgiftssättningen. Om en kommun tar ut avgifter för kopior av allmänna handlingar, är den bunden av den inom kommunalrätten gällande självkostnadsprincipen enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>.</p> <p>Som nämns tidigare finns det för närvarande ett antal myndigheter som lämnar ut uppgifter i större omfattning än vad som följer av reglerna i 2 kap. TF. Det handlar i sådana fall ofta om en försäljning av olika slags sammanställningar i elektronisk form. Avgiftsuttaget ska i sådana fall enligt avgiftsförordningen ske så att full kostnadstäckning uppnås. Någon mer detaljerad reglering beträffande avgifternas storlek finns emellertid inte, varför prissättningen inte alltid är lätt att förutse.</p> <p>Det bör också nämnas att det ovan nämnda PSI-direktivet innehåller bestämmelser om principer för avgiftsuttag vid utlämnande av allmänt tillgänglig information.</p> <p>Mot denna bakgrund bör avgiftsförordningen ses över i de delar som avser utlämnande av allmänna handlingar.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En parlamentariskt sammansatt kommitté ska göra en översyn av vissa av bestämmelserna i 2 kap. TF.</p> <p>Kommittén ska överväga om säkerhetskopior av handlingar och upptagningar - på t.ex. magnetband - som innehåller säkerhetskopior av handlingar ska undantas från begreppet allmän handling. Om kommittén finner att det finns ett behov av undantag, ska den lämna erforderliga författningsförslag.</p> <p>Som redovisas ovan kan lagring av information i säkerhetssyfte ske på andra sätt än genom säkerhetskopiering. En myndighet kan t.ex. ha två parallella system som lagrar all information. I uppdraget ingår därför att överväga om det finns anledning att undanta all lagring av information som sker i säkerhetssyfte från begreppet allmän handling.</p> <p>Kommittén ska vidare överväga vilken betydelse en eventuell arkivering av upptagningar som innehåller säkerhetskopior av handlingar kan få för de kopior av icke allmänna handlingar som ingår i upptagningen och, vid behov, föreslå ändringar eller förtydliganden i detta avseende. Kommittén ska även belysa frågan om gallring av upptagningar som innehåller säkerhetskopior.</p> <p>Kommittén ska - i den mån säkerhetskopior inte föreslås bli undantagna från begreppet allmän handling - överväga om det finns ett behov av en generell reglering i sekretesslagen till skydd för uppgifter på säkerhetskopior. Om kommittén finner att en sådan bestämmelse bör införas, ska den lämna förslag till en sådan.</p> <p>Kommittén ska även överväga om eventuella förslag till lagändringar innebär att bestämmelsen i 5 kap. 11 § sekretesslagen till skydd för uppgifter på de säkerhetskopior som har genererats i Regeringskansliets datasystem och som har bevarats med anledning av naturkatastrofen i Asien år 2004 bör ändras eller upphävas.</p> <p>Kommittén ska också överväga om det finns behov av att tydliggöra tryckfrihetsförordningens reglering så att det framgår att ett beslut att avslå en begäran om utlämnande av allmän handling som fattats av en tjänsteman i ett statsråds ställe ska överklagas till regeringen.</p> <p>Kommittén ska dessutom överväga om det i sekretesslagen eller i annan lag bör införas en bestämmelse som medför en generell skyldighet för myndigheter att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Om kommittén finner att en sådan bestämmelse bör införas, ska den lämna förslag till en sådan. I uppdraget ingår att göra en undersökning av hur en skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form kan antas påverka riskerna för otillbörliga ingrepp i enskildas personliga integritet. I det avseendet ska kommittén bedöma om befintliga regler säkerställer en godtagbar skyddsnivå i fråga om sådana ingrepp. Om slutsatsen blir att lagstiftning krävs för att minska riskerna för integritetsintrång, ska kommittén lämna konkreta författningsförslag. Finner kommittén att en generell skyldighet inte bör införas, ska kommittén överväga om det i stället bör införas en eller flera bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form på de områden eller i den utsträckning som detta bedöms lämpligt.</p> <p>Kommittén ska i sitt arbete beakta redan befintliga bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form samt de krav på elektroniskt utlämnande som följer av PSI-direktivet och på elektroniskt tillgängliggörande av information som följer av det s.k. Inspire-direktivet. Kommittén ska vidare beakta regeringens nationella handlingsplan för e-förvaltning som beslutades den 17 januari 2008.</p> <p>Kommittén ska ta fram ett - så långt möjligt - heltäckande underlag i fråga om vilka ekonomiska och andra konsekvenser en skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form skulle innebära. Det gäller bl.a. frågan om ett utlämnande av en allmän handling bör omgärdas av säkerhetsåtgärder, t.ex. i form av tekniska begränsningar i fråga om möjligheterna att bearbeta innehållet i den utlämnade handlingen.</p> <p>Därtill kommer att kommittén ska överväga om bestämmelsen i 7 kap. 16 § sekretesslagen bör ändras eller upphävas. I det sammanhanget måste beaktas de krav som följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.</p> <p>I uppdraget ingår slutligen att göra en översyn av avgiftsförordningen. Om kommittén föreslår ett införande av en generell skyldighet att lämna ut elektroniskt lagrade handlingar i elektronisk form, ska den särskilt överväga om en sådan skyldighet innebär att avgiftsregleringen bör vara teknikneutral. Kommittén ska lämna konkreta förslag till de förändringar av och tillägg till avgiftsförordningen som anses nödvändiga. Kommittén ska beakta PSI-direktivets bestämmelser om principer för avgiftsuttag vid utlämnande av allmänt tillgänglig information.</p> <p>Kommittén är oförhindrad att ta upp närliggande frågor som kommittén finner behöver analyseras och eventuellt regleras för att kommittén ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller som annars har samband med uppdraget. Kommittén är oförhindrad att föreslå en reglering i sådana frågor.</p> <p>Kommittén ska redovisa sitt uppdrag, i den del det avser förslag till grundlagsändringar, senast den 31 december 2008 och i övriga delar senast den 31 december 2009.</p> <p> (Justitiedepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:94/ 2007-06-20T12:00:00+01:00 2007-06-20T12:00:00+01:00 2007:94 Ny instansordning för vissa miljöbalks- och PBL-ärenden samt ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna Miljödepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2007</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Syftet med utredningen är att förenkla, samordna och på så sätt effektivisera handläggningen och domstolsprövningen av fastighetsmål och mål och ärenden enligt miljöbalken och PBL. Utredningen syftar vidare till att höja kvaliteten i verksamheten och hitta en långsiktigt hållbar organisationslösning för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna.</p> <p>Utredaren kommer under hösten 2007 att få i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar avseende vissa övriga frågor enligt miljöbalken och PBL. Dessa frågor presenteras översiktligt i detta direktiv, men preciseras närmare i kommande tilläggsdirektiv.</p> <p>Ett delbetänkande med förslag till organisations- och författningsändringar i anledning av den nya instansordningen för ärenden och mål enligt PBL ska redovisas senast den 31 december 2007. Övriga instansordningsfrågor ska redovisas i ett delbetänkande senast den 30 april 2008. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 december 2008.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Ärenden och mål enligt PBL</p> <p>Enligt nu gällande regler överklagas kommuners beslut enligt plan- och bygglagen i ärenden som avser detaljplaner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser, s.k. planärenden, till länsstyrelsen och därefter till regeringen. Till regeringen överklagas också vissa beslut enligt 12 kap. PBL och vissa beslut som rör försvaret. Kommunernas beslut i byggfrågor (bygglov, rivningslov, marklov och förhandsbesked samt ärenden om påföljder och ingripanden) som efter länsstyrelsens prövning inte överprövas av regeringen, överklagas i dag till allmän förvaltningsdomstol.</p> <p>PBL-kommittén fick 2002 i uppdrag att se över bland annat instansordningsfrågan för samtliga PBL-ärenden. I slutbetänkandet "Får jag lov? Om planering och byggande" (SOU 2005:77) har kommittén föreslagit att överprövningen av planärenden enligt PBL, med undantag för ingripande med stöd av 12 kap. och vissa beslut som är av betydelse för försvaret, flyttas från regeringen till de nuvarande miljödomstolarna och att övriga ärenden enligt PBL, med undantag för de ärenden som kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>, fortsättningsvis överprövas i länsstyrelserna och - efter ett överklagande - vid de nuvarande miljödomstolarna. Detta förslag fick stort stöd av remissinstanserna. I propositionen "Ny instansordning för PBL-ärenden" (prop. 2006/07:98) föreslog regeringen den 22 mars 2007 att riksdagen skulle godkänna en inriktning för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för PBL- ärenden i enlighet med vad PBL-kommittén har föreslagit. Riksdagen antog förslaget den 1 juni 2007 (bet. 2006/07:CU31, rskr. 2006/07:191).</p> <p>Ärenden och mål om miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter</p> <p>Ärenden och mål om miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken prövas i dag av kommuner, länsstyrelser, miljödomstolar, Miljööverdomstolen och Högsta domstolen. I mål som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska domstol alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande.</p> <p>Vilken myndighet som är första respektive sista instans beror på hur den miljöfarliga verksamheten är klassad. De miljöfarliga verksamheterna klassas som A-, B- eller C- verksamheter. Första instans för miljöprövningen av en A- verksamhet är miljödomstolen. Första instans för miljöprövningen av en B-verksamhet är en särskild miljöprövningsdelegation vid länsstyrelserna. Miljöprövningsdelegationen består av en ordförande och en miljösakkunnig. Ärendena bereds av anställda vid länsstyrelsen. Om verksamheten är en C-verksamhet är kommunen första prövningsinstans.</p> <p>Mål om vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken prövas av en miljödomstol som första instans.</p> <p>Vilken instans som är sista instans är beroende av om ärendet inleds vid en förvaltningsmyndighet eller domstol. Om ärendet inleds vid en förvaltningsmyndighet är Miljööverdomstolen sista instans. I annat fall är Högsta domstolen sista instans.</p> <p>Det finns i dag fem miljödomstolar och en miljööverdomstol. Miljödomstolarna är inordnade i den allmänna domstolsorganisationen. Svea hovrätt är Miljööverdomstol och tingsrätterna i Växjö, Vänersborg, Nacka, Östersund och Umeå är miljödomstolar. Miljödomstolen i Umeå har verksamhet även i Luleå.</p> <p>Miljöbalkskommittén fick 2003 i uppdrag att utreda frågan om tillståndsprövning enligt miljöbalken bör inledas direkt hos miljödomstol eller om domstolen ska pröva tillståndsfrågan först efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. I slutbetänkandet "Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter" (SOU 2005:59) förordade kommittén att mål om vattenverksamheter och alla typer av miljöfarliga verksamheter ska tillståndsprövas vid en förvaltningsmyndighet som första instans. Samtidigt konstaterade kommittén att det finns behov av fortsatt utredning. En prövningsorganisation som innebär att mål om miljöfarliga A-verksamheter och vattenverksamheter prövas av länsstyrelse som första instans har fått stöd av en majoritet av remissinstanserna.</p> <p>I det tidigare delbetänkandet "Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation" (SOU 2004:38) förordade Miljöbalkskommittén att antalet myndigheter som prövar mål om A-verksamheter och vattenverksamheter bör begränsas till ett litet antal, företrädesvis 1-5 stycken.</p> <p>I samma delbetänkande belyste kommittén den tveksamhet som uttryckts i fråga om miljöprövningsdelegationernas självständighet i förhållande till länsstyrelserna med anledning av att beredningspersonalen vid miljöprövningsdelegationen också är handläggare vid länsstyrelserna.</p> <p>Fastighetsdomstolarna</p> <p>Fastighetsdomstolarna prövar bl.a. fastighetsbildnings- och expropriationsmål. Det finns i dag 25 fastighetsdomstolar. Enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1969:246">(1969:246)</a> om domstolar i fastighetsmål ska det finnas en fastighetsdomstol i varje län. Regeringen har beslutat att tingsrätterna i residensstäderna samt Mariestads och Vänersborgs tingsrätter ska vara fastighetsdomstolar. I vissa mål och ärenden är även Eskilstuna och Sundsvalls tingsrätter fastighetsdomstolar. Fastighetsdomstolarnas avgöranden kan överklagas till någon av de sex hovrätterna och vidare till Högsta domstolen.</p> <p>Domstolsverket fick i regleringsbrevet för 2005 i uppdrag att göra en översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet. Domstolsverket föreslog att antalet fastighetsdomstolar skulle minskas från 25 till 7 och att dessa huvudsakligen skulle lokaliseras till de tingsrätter som är miljödomstolar (Domstolsverkets rapport 2006:2). En majoritet av de remissinstanser som Domstolsverket hade remitterat rapporten till var positiva till en ändrad organisation. Flera domstolar pekade dock på att denna fråga borde samordnas med förändringar i organisationen för miljödomstolarna. Även i flera av remissvaren till PBL-kommitténs slutbetänkande framfördes att fastighetsdomstolarna borde införlivas i den nya organisationen vid miljödomstolarna.</p> <p>Utredningsbehovet</p> <p>Ändrad instansordning för vissa PBL- och miljöbalksärenden</p> <p>I enlighet med propositionen "Ny instansordning för PBL- ärenden" (prop. 2006/07:98, bet. 2006/07:CU31, rskr 2006/07:191) bör prövningsorganisationen för PBL-ärenden ändras på det sätt som PBL-kommittén har föreslagit. PBL- kommittén har lämnat ett antal författningsförslag för genomförande av de organisationsförändringar som behövs för att åstadkomma en sådan ny instansordning. Ytterligare utredning med förslag på organisations- och författningsändringar är dock nödvändig för att kunna genomföra den nya instansordningen.</p> <p>Miljöbalkskommittén förordade en ändrad instansordning för mål om A-verksamheter och vattenverksamheter och regeringen delar denna uppfattning. Regeringen gör bedömningen att en ändrad instansordning för mål om A- verksamheter och vattenverksamheter som innebär att de prövas av en länsstyrelse som första instans renodlar miljödomstolarnas tvistlösande roll och effektiviserar handläggningen. Förslag på organisations- och författningsändringar för genomförandet av en sådan ny instansordning behöver dock tas fram. I sammanhanget bör det utredas hur man i en ändrad instansordning bäst tillgodoser behovet av att bygga upp och behålla en hög kompetens i prövningen. Möjligheten att t.ex. koncentrera dessa ärendegrupper till ett färre antal länsstyrelser bör övervägas. Här kan det framtida antalet miljödomstolar vara vägledande. Det bör också analyseras närmare hur miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller ges bäst förutsättningar att åstadkomma en effektiv och rättssäker verksamhet.</p> <p>Instansordningen för ärenden och mål som berör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt omfattas inte av utredningsbehovet och ingår därför inte i uppdraget.</p> <p>Miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna</p> <p>Domstolsorganisationen ska vara ändamålsenligt utformad och bl.a. ge möjlighet till kompetensutveckling och specialisering. Av Domstolsverkets rapport framgår att många av de lagfarna ledamöter som handlägger fastighetsmål inte i särskilt hög grad är specialiserade inom det aktuella rättsområdet. Specialiseringen i fastighetsdomstolarna består för närvarande, med några undantag, främst i att fastighetsråden är knutna till dessa domstolar. I rapporten görs bedömningen att en koncentration av fastighetsdomstolarna till färre tingsrätter skulle leda till en höjd kompetens hos framför allt de lagfarna ledamöterna, att alla fastighetsdomstolar skulle få ett målunderlag som kan sysselsätta minst ett fastighetsråd vid varje domstol och att förutsättningarna för att ha ett specialiserat beredningsstöd skulle förbättras. Flertalet remissinstanser ställde sig bakom denna bedömning. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns anledning att överväga antalet fastighetsdomstolar.</p> <p>Fastighetsmålen har många likheter med miljömålen och likheterna med PBL-målen är än mer framträdande. Med anledning av de förändringar som nu genomförs av miljödomstolarnas organisation aktualiseras frågan om en samordning av organisationen för fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna. Vid en samordnad domstolsprövning i dessa mål skulle såväl resurser som den speciella kompetens dessa mål förutsätter kunna användas mer effektivt. En samordning skulle även öka förutsättningarna för en enhetlig praxis i besläktade frågor vilket skulle kunna bidra till en ökad kvalitet i dömandet.</p> <p>I fastighetsdomstolarna sker handläggningen enligt rättegångsbalken eller lagen <a href="https://lagen.nu/1996:242">(1996:242)</a> om domstolsärenden. Av 20 kap. miljöbalken framgår att vid prövning av mål vid en miljödomstol som har överklagats dit från en förvaltningsmyndighet tillämpas förvaltningsprocesslagen om annat inte är särskilt föreskrivet. Förvaltningsprocesslagen är en processlag egentligen avsedd att användas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. När instansordningen ändras för mål om vattenverksamheter och A-verksamheter kommer antalet mål i miljödomstol som prövas enligt förvaltningsprocesslagen att öka ytterligare. Med hänsyn bl.a. till frågan om prejudikatbildning kan det ifrågasättas om detta är en ändamålsenlig ordning.</p> <p>Frågor i kommande tilläggsdirektiv</p> <p>Utöver det nu redovisade utredningsbehovet anser regeringen att det är viktigt att det nuvarande regelverket utreds och att författningsändringar vid behov föreslås för bl.a.</p> <p>· utpekande av områden som är av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken,</p> <p>· samordning av bestämmelser om miljökonsekvensbedömningar i 6 kap. miljöbalken och andra författningar,</p> <p>· anpassning av bestämmelser om vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken till övriga bestämmelser i balken, och</p> <p>· bestämmelser som påverkar förutsättningarna för produktion av förnybar energi.</p> <p>Regeringen avser att återkomma med tilläggsdirektiv i dessa frågor under hösten 2007.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Första delbetänkandet</p> <p>Vissa organisatoriska frågor uppkommer med anledning av att överprövningen av ärenden enligt PBL i huvudsak ska ske i länsstyrelse och därefter, i händelse av överklagande, vid de nuvarande miljödomstolarna. Utredaren ska föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för PBL-ärendena. Utredaren ska lämna förslag på hur resurs- och kompetensbehov som uppkommer vid länsstyrelserna och miljödomstolarna till följd av en ändrad prövningsordning bör tillgodoses. Utredaren ska bl.a. belysa olika lämpliga sätt att utforma beredningsorganisationen.</p> <p>Andra delbetänkandet - organisatoriska frågor</p> <p>Utredaren ska</p> <p>· föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för mål om A-verksamheter och vattenverksamheter,</p> <p>· analysera för- och nackdelarna med olika alternativ för prövning av civilrättsliga frågor om tvångsrätt och skadeersättning i mål om tillstånd till vattenverksamheter och lämna förslag till det alternativ som är mest ändamålsenligt,</p> <p>· föreslå hur miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas organisatoriskt,</p> <p>· föreslå antalet miljödomstolar och fastighetsdomstolar och var dessa domstolar ska vara lokaliserade,</p> <p>· överväga hur instansordningen för fastighetsmålen ska utformas,</p> <p>· föreslå hur domkretsindelning för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska utformas, och</p> <p>· överväga införandet av nya namn på miljödomstolarna och Miljööverdomstolen.</p> <p>Vissa organisatoriska frågor uppkommer med anledning av att tillståndsprövningen av mål om A-verksamheter och vattenverksamheter ska inledas vid länsstyrelserna samt dels att miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas.</p> <p>Utredaren ska föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för ärenden om A-verksamheter och vattenverksamheter. I syfte att säkra tillräcklig kompetens och kontinuitet för tillståndsärendenas beredning, ska utredaren lämna förslag till möjliga lösningar, t.ex. att organisatoriskt ge ett färre antal länsstyrelser detta ansvar. Utredaren ska lämna förslag om lämpligt antal och vilka länsstyrelser som kan komma att pröva målen om A-verksamheter och vattenverksamheter. En utgångspunkt kan vara det framtida antalet miljödomstolar.</p> <p>Utredaren bör överväga om en nedflyttning av prövningen av målen om A-verksamheter och vattenverksamheter till länsstyrelse som första instans innebär att det finns behov av att se över miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller i förhållande till varandra. Vid denna översyn bör konsekvenserna av eventuella förändrade förutsättningar för respektive verksamhet belysas.</p> <p>Vid prövning av mål om vattenverksamheter krävs ibland beslut i frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjden i ett vattendrag samt i frågor om ersättning för skada och intrång. En nedflyttning av prövningen av mål om vattenverksamheter till länsstyrelsen kan innebära att länsstyrelsen prövar alla frågor som kan uppkomma i ärenden eller att frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjd samt ersättning skiljs från tillståndsfrågan och på samma sätt som i dag prövas av miljödomstolen. Utredaren ska överväga om dessa frågor skulle kunna hanteras inom ramen för ett förrättningsförfarande.</p> <p>Utredaren ska vidare överväga hur fastighetsdomstolsorganisationen ska vara utformad i framtiden och på vilket sätt en samordning kan ske med miljödomstolsorganisationen. Målet är att skapa en gemensam, ändamålsenlig och bestående organisation för dessa rättsområden. Utredaren ska ta ställning till om detta bäst uppnås genom en samlokalisering av verksamheterna eller om det finns förutsättningar för en gemensam organisation.</p> <p>När ärenden enligt PBL ska överklagas till miljödomstolarna samtidigt som miljödomstolarna ska samordnas med fastighetsdomstolarna finns det anledning att överväga antalet miljödomstolar och fastighetsdomstolar. Det bör också övervägas om domstolarna är ändamålsenligt lokaliserade, bl.a. med beaktande av de nya mål- och ärendetyper som förs till miljödomstolarna. Utredaren ska därför föreslå antalet miljödomstolar och fastighetsdomstolar och var dessa ska vara lokaliserade. En utgångspunkt ska vara att domstolarna ska ha en funktionell geografisk spridning samtidigt som organisationen ska skapa förutsättningar för specialisering kompetensutveckling och en effektiv beredningsorganisation. Den framtida lokaliseringen ska också säkerställa möjligheten att rekrytera kvalificerad personal.</p> <p>Mot bakgrund av att avsikten är att prövningen av fastighetsmål ska koncentreras till färre domstolar och att en samordning ska ske med miljödomstolarna, ska utredaren även överväga hur instansordningen för fastighetsmålen ska utformas. Oavsett vilken organisatorisk lösning i övrigt som förordas finns det anledning att överväga om instansordningen för miljö- och fastighetsmålen bör utformas på ett likartat sätt.</p> <p>Vid en samordnad prövning av ärenden enligt miljöbalken och PBL samt när målen om vattenverksamheter ska prövas av länsstyrelserna som första instans bör även domkretsindelningen övervägas i syfte att få en enhetlig indelning. Utredaren ska därför lämna förslag till hur domkretsindelningen för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska utformas.</p> <p>Som regeringen konstaterade i propositionen "Ny instansordning för PBL-ärenden" (prop. 2006/07:98) förutsätter en samordnad instanskedja ett nytt namn på miljödomstolarna för att tydliggöra att domstolarna skall få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och PBL-ärenden. En eventuell organisatorisk samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna förstärker ytterligare behovet av nya namn på domstolarna.</p> <p>Utöver de nu nämnda organisatoriska frågorna står det utredaren fritt att belysa även andra samordningsmöjligheter som har nära samband med uppdraget.</p> <p>Utredaren ska beakta att förändringarna inte får påverka handläggningstiderna för befintliga mål i miljödomstolarna negativt.</p> <p>Andra delbetänkandet - processuella frågor</p> <p>Utredaren ska</p> <p>· överväga hur sammansättningsreglerna bör vara utformade i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna och vid behov föreslå ändrade regler,</p> <p>· överväga och vid behov lämna författningsförslag rörande vilka handläggningsregler som ska gälla i de mål och ärenden som miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska pröva, och</p> <p>· föreslå hur prejudikatbildningen ska tillgodoses vid en ändrad prövningsordning.</p> <p>Som framgår av föregående avsnitt är den organisatoriska samordningen av dömandet i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ett sätt att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar organisation för dessa rättsområden. För att uppnå fördelarna av en samordnad organisation bör även de processuella reglerna för PBL-, miljö- och fastighetsmålen ses över. Utredaren ska vid behov lämna förslag till harmoniserade regler för rättens sammansättning vid handläggning och avgörande av mål och ärenden i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna, bl.a. bör nämndemännens medverkan i fastighets- och PBL-mål utredas. Reglerna ska vara enkla, ändamålsenliga och flexibla för att skapa förutsättningar för en rationell samordning i dömandet.</p> <p>Som framgått prövas flertalet mål i miljödomstolarna enligt förvaltningsprocesslagen. Utredaren ska överväga om detta är en ändamålsenlig ordning eller om i stället lagen <a href="https://lagen.nu/1996:242">(1996:242)</a> om domstolsärenden bör tillämpas för de mål som har inletts vid förvaltningsmyndighet.</p> <p>I dag kan bygglovsärenden m.m. enligt PBL överklagas till Regeringsrätten och målen om vattenverksamheter och miljöfarliga A-verksamheter enligt miljöbalken kan överklagas till Högsta domstolen. När bygglovsärendena nu ska prövas i samma ordning som överklagade miljöbalksärenden samtidigt som målen om vattenverksamheter och A-verksamheter kommer att inledas i länsstyrelse blir Miljööverdomstolen sista instans i dessa fall. Utredaren ska därför överväga och lämna förslag till hur prejudikatbildningen ska kunna tillgodoses.</p> <p>Utöver de nu berörda frågorna står det utredaren fritt att ta upp och föreslå ändringar som har nära samband med uppdraget.</p> <p>Kostnader och andra konsekvenser</p> <p>I samband med bedömningen av frågan om hur resurs- och kompetensbehovet ska tillgodoses vid länsstyrelserna och domstolarna ska även frågan om finansiering beaktas. En utgångspunkt för utredarens arbete ska vara att finansiering bör ske genom omfördelning av resurser mellan berörda myndigheter.</p> <p>Om utredarens förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas.</p> <p>Utredaren ska genomgående beakta konsekvenserna för små och medelstora företag samt redovisa hur förslagen kan förenkla miljöprövningen för dessa företag, minska tiderna för att få nödvändiga tillstånd och minska företagens administrativa kostnader. I denna del ska samråd ske med Näringslivets Regelnämnd.</p> <p>Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonsekvenser för staten, kommuner eller landsting, ska även förslag till finansiering lämnas.</p> <p>Arbetsformer</p> <p>När det gäller förslag till organisatoriska lösningar ska samråd ske med utredningen Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Utredaren ska också beakta de slutsatser som ska rapporteras till Finansdepartementet den 31 augusti 2007 i det särskilda uppdraget att analysera och lämna förslag på koncentration och samordning av länsstyrelsernas kärnverksamhet (Fi2007/604).</p> <p> (Miljödepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2007:33/ 2007-03-22T12:00:00+01:00 2007-03-22T12:00:00+01:00 2007:33 Lika villkor för offentliga och fristående skolor Utbildningsdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 22 mars 2007</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare skall föreslå hur man på några områden skall ändra i lagstiftningen så att offentliga och fristående skolor skall kunna bedriva verksamhet på lika villkor. Utredaren skall lämna förslag till författningsreglering av hur storleken på kommunernas bidrag till enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser samt fristående skolor skall beräknas på ett öppet och förutsägbart sätt så att det blir möjligt för en förvaltningsdomstol att efter överklagande pröva nivån på kommunens bidrag till verksamheten.</p> <p>Utredaren skall överväga om det bör vara möjligt för en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun att vara huvudman för en fristående skola. Utredaren skall i så fall lämna förslag på reglering.</p> <p>Utredaren skall pröva hur den nuvarande bestämmelsen om krav på minst 20 elever för godkännande av vissa fristående skolor kan avskaffas.</p> <p>Utredaren skall lämna förslag till hur ansöknings- och tillståndsförfarandet bör utformas så att det blir mer transparent och rättssäkert.</p> <p>Utredaren skall undersöka möjligheterna till och behovet av att det i lagstiftningen införs en rätt för fristående skolor som motsvarar gymnasieskolan att lägga ut viss undervisning på entreprenad.</p> <p>Den del av uppdraget som avser förvaltningsdomstolarnas prövning av beslut om bidrag skall redovisas den 30 september 2007. Uppdraget skall slutredovisas senast den 29 februari 2008.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Fristående skolor är en självklar och viktig del av det svenska skolväsendet. De bidrar till en ökad mångfald som i sin tur ökar valfriheten för alla elever. Rätten att välja skola är en demokratisk självklarhet i ett pluralistiskt samhälle. Fristående skolor medverkar till att stärka den pedagogiska utvecklingen och förnyelsen i svenskt skolväsende. För att fristående skolor skall få fullgoda förutsättningar att driva sin verksamhet behöver också kommunernas beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor bli mer enhetliga och transparenta.</p> <p>Regeringen anser mot den bakgrunden att principen om likvärdiga och rättvisa villkor för alla förskolor, fritidshem och skolor oavsett huvudman skall stärkas. Med dagens ersättningssystem är emellertid de fristående förskolorna, förskoleklasserna och skolorna beroende av kommunernas bedömning i fråga om hur stor ersättningen per elev skall bli. Ersättningssystemets utformning är av central betydelse för de fristående huvudmännens möjlighet att bedriva sin verksamhet. Regeringen finner det därför angeläget att utveckla och stärka förutsägbarheten och rättssäkerheten i ersättningssystemet.</p> <p>När Statens skolverk prövar ansökningar om godkännande respektive rätt till bidrag för fristående skolor, bedöms bl.a. huvudmannens förutsättningar att leva upp till kravet på långsiktighet och stabilitet. Verksamheten skall inte vara av tillfällig karaktär, utan eleverna och föräldrarna skall kunna räkna med en stadigvarande skolgång. Skolverket har skärpt rutinerna för tillståndsprövning de senaste åren.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Hur skall kommunala beslut om bidrag kunna prövas fullt ut av förvaltningsdomstolarna?</p> <p>Av gällande lagstiftning om bidrag till fristående skolor framgår att bidrag skall lämnas av en elevs hemkommun till den skola där eleven genomgår utbildning. Det är en skyldighet för elevens hemkommun att betala ut bidrag till huvudmannen för den fristående skolan, men någon rättighet för huvudmannen att få bidrag av en viss storlek finns inte. Huvudmannen kan nämligen inte vända sig till domstol och där få fastställt vilket belopp kommunen måste betala. Detta medför att huvudmannen för den fristående skolan har en svag ställning i förhållande till kommunen. För att fristående skolor skall få fullgoda förutsättningar att driva sin verksamhet behöver kommunernas beräkningsunderlag för ersättning till fristående skolor bli mer enhetliga och transparenta.</p> <p>Riksdagen har som sin mening gett regeringen till känna att regeringen snarast skall återkomma med förslag som innebär att kommunala beslut om bidrag till fristående skolor skall kunna bli föremål för en förvaltningsdomstols fullständiga prövning (bet. 2005/06:UbU13, rskr. 2005/06:240). Dagens möjlighet till s.k. laglighetsprövning enligt kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a> är otillräcklig för den fristående huvudmannens rättssäkerhet. Riksdagen har också beslutat att ändra skollagen så att etableringsfrihet införs för enskilda förskolor och fritidshem. (bet. 2005/06:UbU13, rskr. 2005/06:240). Förändringen trädde i kraft den 1 juli 2006 och innebär att kommunerna är skyldiga att lämna tillstånd för förskolor och fritidshem som uppfyller kvalitetskraven. Likaså skall kommunerna, om tillstånd finns och verksamheten är öppen för alla barn, lämna bidrag till verksamheten. Liksom är fallet för huvudmän för fristående skolor har dock inte den enskilda huvudmannen möjlighet att begära prövning av bidragsbeloppets storlek.</p> <p>Enligt riksdagens tillkännagivande skall domstolen vid sin prövning kunna fastställa vilken nivå en kommuns bidrag till en fristående skola skall ha, inte bara som i dag upphäva eller fastställa det överklagade beslutet. För att detta inte skall bygga på alltför stor skönsmässighet bör det i författning anges hur bidragets storlek skall beräknas. Ett flertal otydligheter i dagens regelverk, och dess förarbeten, är särskilt problematiska. Dessa inkluderar främst kommuners olika tolkningar av ersättningen för momsutgifter, lokalkostnader respektive administrativa kostnader samt användningen av s.k. skolpliktskostnader vid fastställandet av bidragsbeloppet för en elev.</p> <p>Regeringen uppdrog genom beslut den 20 oktober 2005 (U2005/7766/G) åt Skolverket att i samråd med Sveriges Kommuner och Landsting samt Friskolornas Riksförbund överväga och lämna förslag om prövning och bidrag för fristående skolor. Skolverket har redovisat uppdraget i rapporten Redovisning av uppdrag om prövning och bidrag för fristående skolor (Skolverket, dnr 2005:2943). Rapporten har remissbehandlats.</p> <p>Utredaren skall mot denna bakgrund lägga fram förslag om hur bestämmelserna i skollagen skall utformas så att kommunala beslut om bidrag till enskilda förskolor och fritidshem (2 a kap.), till förskoleklasser med enskilda huvudmän (2 b kap.) samt till fristående skolor (9 kap.) skall kunna bli föremål för en förvaltningsdomstols fullständiga prövning. Domstolen skall pröva inte bara om sökanden har rätt till bidrag. Om sökanden begär det skall domstolen även pröva bidragets storlek. För att detta skall vara möjligt bör det i författning anges hur ett sådant bidrag skall beräknas. De krav som skall kunna ställas på kommunala resursfördelningsmodeller behöver därför preciseras.</p> <p>Utredaren skall, med utgångspunkt i riksdagens ovan angivna tillkännagivande, utreda och lägga förslag till hur bidragens storlek skall beräknas. Utredaren skall därvid även beakta Skolverkets rapport samt Konkurrensrådets utredning Lika villkor mellan kommunala grundskolor och fristående skolor.</p> <p>Utredaren skall ha som utgångspunkt att kommunala och fristående förskolor, fritidshem, förskoleklasser och skolor skall ha likvärdiga ekonomiska villkor. Utredaren skall föreslå vilka kriterier som skall gälla för resursfördelningsmodeller så att de uppfyller krav på tydlighet, transparens och förutsägbarhet. Vid utformningen av dessa resursfördelningsmodeller skall utredaren också beakta de mervärdesskatterättsliga effekterna för olika huvudmän. Utredaren skall även föreslå hur ersättningen för lokalkostnader respektive administrativa kostnader skall kunna anses utgå på samma grunder, oavsett huvudmannaskap. Utredaren skall dessutom utreda och föreslå om och i så fall på vilka grunder s.k. skolpliktskostnader skall kunna ingå vid beräkning av bidraget till fristående grundskolor.</p> <p>Kommunalt ägande i fristående skolor</p> <p>Rättsläget är oklart när det gäller i vilken utsträckning skollagen <a href="https://lagen.nu/1985:1100">(1985:1100)</a> kan anses ge en uttömmande reglering av i vilka former en kommun får bedriva skolverksamhet. Den gängse uppfattningen utgår från att kommunerna skall anordna sin skolverksamhet i egen regi i de kommunala skolorna.</p> <p>Under den senaste tioårsperioden har det förekommit i några fall att en kommun tillsammans med näringslivet har bildat ett bolag för att driva s.k. industrigymnasier, som Skolverket sedan förklarat berättigade till bidrag som fristående gymnasieskolor. I dag finns emellertid ingen uttrycklig reglering av i vilken utsträckning en kommun får vara delaktig i driften av en fristående skola.</p> <p>Gymnasieentreprenadutredningen (dir. 2004:4) har i sitt betänkande Skola & Samhälle (SOU 2006:1) funnit att det finns ett behov av samverkan mellan kommun och näringsliv som inte kan tillgodoses med de samverkansformer som finns i dag. Utredningen har därför föreslagit, att om det finns speciella skäl skall gymnasieutbildning få utföras av ett särskilt bildat kommunalt företag, när entreprenad eller samverkan i annan form inte är möjlig.</p> <p>Även på grundskolans område förekommer det att en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun ansöker om att få starta en fristående skola. Skolverket har hittills nekat sådana huvudmän godkännande med motivet att en sådan konstruktion strider mot syftet bakom skollagen. Rättsläget är emellertid oklart.</p> <p>Utredaren skall överväga möjligheterna till och lämna förslag om eventuell reglering för en juridisk person som helt eller delvis ägs av en kommun att vara huvudman för en fristående skola.</p> <p>Möjligheter för fristående gymnasieskolor att lägga ut undervisning på entreprenad</p> <p>Lagen <a href="https://lagen.nu/1993:802">(1993:802)</a> om entreprenadförhållanden inom skolan ger kommuner och landsting rätt att sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att denne skall bedriva viss undervisning på entreprenad. För att överlämna myndighetsutövning till en enskild krävs lagstöd. Något lagstöd finns i dag inte för att fristående skolor skall kunna lägga ut viss undervisning på entreprenad.</p> <p>Utredaren skall därför undersöka om det är möjligt och om det i så fall finns ett behov av att det införs en rätt för fristående gymnasieskolor att i likhet med kommuner och landsting lägga ut viss undervisning i gymnasieskolan på entreprenad.</p> <p>Kan kravet på minst 20 elever för en fristående skola slopas?</p> <p>Enligt skollagen <a href="https://lagen.nu/1985:1100">(1985:1100)</a> skall en fristående skola som motsvarar grundskolan eller särskolan ha minst 20 elever för att godkännas, om det inte finns särskilda skäl för ett lägre elevantal. I förarbetena (prop. 1995/96:200 s. 40) sägs följande: "Skolverket bör få möjlighet att medge undantag från denna regel då det finns särskilda skäl, t.ex. för att i lägre årskurser möjliggöra skolgång inom rimligt avstånd från elevernas hem i glesbygd och för skolor av typen behandlingshem/terapiskola. Vidare kan ett särskilt skäl vara att en nystartad skola behöver en viss tid för uppbyggnad."</p> <p>Det är inte givet att det finns en kritisk gräns vid just 20 elever för att bedriva skolverksamhet av hög kvalitet. Det viktiga är att eleverna ges möjlighet till flexibla studiegrupper och till social fostran i olika grupperingar. Alla ansökningar skall prövas likvärdigt utifrån kvalitetskraven, oberoende av den ansökande skolans storlek. Det exakta elevantalet bör således inte vara avgörande för om en skola ges tillstånd att verka.</p> <p>I dag finns inte någon nedre gräns för antalet elever för skolor med offentlig huvudman eller för fristående skolor på gymnasial nivå. Kravet på minst 20 elever för fristående skolor på grundskolenivå kan utifrån dessa utgångspunkter inte anses vara förenligt med den grundläggande uppfattningen att det bör råda lika villkor för offentliga och fristående skolor.</p> <p>Utredaren skall pröva hur den nuvarande bestämmelsen om att en fristående skola skall ha minst 20 elever för att godkännas kan avskaffas.</p> <p>Hur kan ansöknings- och tillståndsprocessen för fristående skolor förenklas?</p> <p>Antalet ansökningar om att starta fristående skolor har efter en tid av stadig ökning under senare år stabiliserats. För beslut om tillståndsgivning respektive rätt till offentligt bidrag krävs i dag remissförfarande med krav på arbetsinsatser både för Skolverket och för berörda kommuner. Ansöknings- och tillståndsprocessen för fristående skolor har återkommande kritiserats, såväl av kommuner som fristående huvudmän, för långa handläggningstider och därmed sena beslut, som får negativa konsekvenser för skolornas planering. Skolverket har föreslagit att bestämmelsen om senaste tidpunkt för när ansökan skall lämnas in skall flyttas från lag till förordning och att ansökan skall ha inkommit till verket två månader tidigare än i dag. Denna fråga bereds av Skollagsberedningen (U 2006:E). Om ansökningstiden tidigareläggs till den 1 februari året före tidpunkten för skolstarten i stället för som nu den 1 april, innebär detta att Skolverket får mer tid. Samtidigt kan emellertid en förlängd tid mellan ansökan och starttidpunkt leda till att ansökningarna blir mer ofullständiga än i dag. Kravet på den fristående huvudmannen att redan vid ansökningstillfället redogöra för de åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att skolan har ändamålsenliga lokaler blir exempelvis än mer problematiskt att uppfylla. Det finns heller inget senaste datum fastställt för när den fristående huvudmannen har rätt till slutligt besked från Skolverket, trots att det är rimligt att den som ansöker får besked inom rimlig tid före läsårets start. Därför finns det anledning att se över hela förfarandet med ansökningar, prövning av dessa och beslut. Såväl de enskilda huvudmännen som kommunerna har ett uttalat intresse av snabbare beslut och därmed bättre planeringsförutsättningar.</p> <p>Förordningen <a href="https://lagen.nu/1996:1206">(1996:1206)</a> om fristående skolor anger att Skolverket skall bereda kommuner tillfälle att yttra sig över ansökningar om fristående förskoleklass, fristående grundskolor, fristående särskolor, fristående gymnasie- och gymnasiesärskolor. Avsikten är att den kommun där t.ex. en fristående grundskola avses bli etablerad skall beredas tillfälle att framföra sina synpunkter beträffande eventuella påtagliga negativa följder för skolväsendet i kommunen. För fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor gäller detta krav inte bara för lägeskommunen utan även för närliggande kommuner. Den normala remisstiden för kommunernas yttranden uppgår till tre månader. Det innebär att handläggningsprocessen kan bli utdragen och svåröverskådlig.</p> <p>Kommunernas möjlighet att utöva inflytande över ansökningsprocess och tillståndsgivning till fristående skolor skall minska.</p> <p>Skolverket har möjlighet att i normalfallet bedöma negativa konsekvenser genom det nationella uppföljningssystem som verket förfogar över. Det är därför inte självklart att kommunernas yttranden är nödvändiga för att man skall kunna göra nödvändiga bedömningar i samband med ansöknings- och tillståndsprocessen.</p> <p>Utredaren skall mot denna bakgrund se över ansöknings- och tillståndsförfarandet och undersöka om det är möjligt att införa ett i processen mindre administrativt tungt förfarande där kommunernas synpunkter kan beaktas och i så fall föreslå hur detta bör utformas för att förkorta handläggningstiderna samt öka transparensen och rättssäkerheten. Utredaren skall särskilt pröva hur kravet på att Skolverket alltid skall ge kommunen eller kommunerna tillfälle att yttra sig i sammanhanget kan avskaffas.</p> <p>Utredaren skall också pröva huruvida kravet att huvudmannen redan vid ansökningstillfället skall kunna redogöra för de åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att skolan har ändamålsenliga lokaler bör kvarstå. Utredaren skall också pröva huruvida ett senaste datum för när den ansökande huvudmannen har rätt till slutligt besked avseende tillstånd respektive rätt till offentligt bidrag bör införas.</p> <p>Arbetsmetod och redovisning av uppdraget</p> <p>Utredaren skall i sitt arbete samråda med Sveriges Kommuner och Landsting, Friskolornas Riksförbund, Konkurrensverket, pågående utredningar som har relevans för utredningsuppdraget samt övriga berörda myndigheter och organisationer.</p> <p>Utredaren skall hålla sig informerad om arbetet inom Skollagsberedningen (U 2006:E).</p> <p>Utredaren skall föreslå de författningsändringar som kan bli följden av utredarens ställningstaganden och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Uppdraget skall i den del som avser förvaltningsdomstolarnas prövning av beslut om bidrag redovisas i ett delbetänkande senast den 30 september 2007. Uppdraget skall slutredovisas senast den 29 februari 2008.</p> <p> (Utbildningsdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:115/ 2006-11-16T12:00:00+01:00 2006-11-16T12:00:00+01:00 2006:115 Genomförande av EG-förordningen om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete Näringsdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 16 november 2006</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare skall överväga behoven av nya författningar och författningsändringar med anledning av Europaparlamentets och rådets beslut om en ny förordning om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS).</p> <p>I uppgiften ingår att föreslå de författningsbestämmelser som behövs för att EG-förordningen skall kunna tillämpas effektivt i Sverige.</p> <p>EG-förordningen om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS)</p> <p>Inledning</p> <p>Europeiska kommissionen lämnade i juli 2004 ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om europeiska grupperingar för gränsöverskridande samarbete (KOM [2004] 496 slutlig, EUT C 13, 19.1.2005, s. 12). Europaparlamentet och rådet antog den 5 juli 2006 förordning (EG) nr 1082/2006 om en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EUT L 210, 31.7.2006, s. 19, Celex 32006R1082). Förordningen skall tillämpas från och med den 1 augusti 2007.</p> <p>EG-förordningen syftar till att underlätta för medlemsstaterna och lokala eller regionala organ att bedriva gränsöverskridande, transnationellt eller interregionalt samarbete (territoriellt samarbete) genom att tillhandahålla en ny samarbetsform för detta, en europeisk gruppering för territoriellt samarbete (EGTS).</p> <p>En EGTS är en ny europarättslig juridisk person som bildas för att underlätta eller främja territoriellt samarbete mellan dess medlemmar i syfte att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom EU.</p> <p>Närmare om EG-förordningen</p> <p>En gruppering skall bestå av medlemmar som finns på minst två medlemsstaters territorium. Medlemmar i en gruppering kan vara dels medlemsstater och regionala eller lokala myndigheter, dels organ som regleras av offentlig rätt i enlighet med artikel 1.9 andra stycket i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, 30.4.2004, s 114, Celex 32004L0018), dvs. många statligt eller kommunalt ägda eller kontrollerade bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser. Även sammanslutningar av organ som tillhör en eller flera av dessa kategorier får vara medlemmar.</p> <p>Första steget i förfarandet för att bilda en gruppering är att de blivande medlemmarna upprättar ett förslag till avtal och till grupperingens stadga. Avtalet skall innehålla uppgifter om grupperingens namn och var den skall ha sitt säte samt bl.a. grupperingens mål och uppgifter och dess medlemmar. Stadgan skall innehålla alla uppgifter i avtalet och dessutom närmare uppgifter om hur grupperingen skall vara organiserad, hur arbetet skall bedrivas och hur medlemmarnas ansvar är fördelat.</p> <p>Nästa steg är att varje medlems deltagande i grupperingen skall godkännas av den medlemsstat enligt vars lagstiftning medlemmen har bildats. Medlemmen skall underrätta medlemsstaten om sin avsikt att delta i en gruppering och tillställa den medlemsstaten en kopia av de förslag till avtal och stadga som medlemmarna är överens om skall gälla för grupperingen. Medlemsstaten skall godkänna deltagandet i grupperingen, såvida den inte anser att ett sådant deltagande är oförenligt med EG-förordningen, medlemmens befogenheter och åligganden eller med nationell lagstiftning i övrigt, eller att deltagandet inte är motiverat av skäl som gäller allmänintresset eller den allmänna ordningen i den medlemsstaten. Medlemsstaterna skall utse de behöriga myndigheter som skall ha hand om detta godkännandeförfarande.</p> <p>För att grupperingen skall förvärva status som juridisk person krävs att grupperingens stadga därefter registreras eller offentliggörs i enlighet med nationell lagstiftning i den medlemsstat där grupperingen skall ha sitt säte.</p> <p>En EGTS skall endast kunna utföra uppgifter som underlättar och främjar territoriellt samarbete för att stärka ekonomisk och social sammanhållning. Uppgifterna skall fastställas av medlemmarna i avtalet. Samtliga uppgifter måste omfattas av varje medlems behörighet enligt dess nationella lagstiftning. En grupperings uppgifter skall främst vara begränsade till genomförande av program eller projekt för territoriellt samarbete som medfinansieras av gemenskapen genom Europeiska regionala utvecklingsfonden eller Europeiska socialfonden. Uppgifterna får dock även omfatta andra särskilda åtgärder med eller utan ekonomiskt bidrag från gemenskapen. Medlemsstaterna har rätt att begränsa de uppgifter som en EGTS får utföra utan finansiellt bidrag från gemenskapen, utom i fråga om sådana samarbetsåtgärder som omfattas av målet europeiskt territoriellt samarbete och som förtecknas i artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 av den 5 juli 2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1783/1999 (EUT L 210, 31.7.2006, s. 1, Celex 32006R1080).</p> <p>En EGTS får inte utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller åligganden som syftar till att tillvarata statens eller andra offentliga allmänna intressen, exempelvis polisiära och föreskrivande befogenheter, rättsväsen och utrikespolitik.</p> <p>När det gäller frågor som inte eller endast delvis regleras av förordningen hänvisar denna till nationella lagar i den medlemsstat där grupperingen har sitt registrerade säte.</p> <p>En gruppering är ansvarig för sina skulder. Om tillgångarna är otillräckliga svarar dock grupperingens medlemmar för skulderna. Varje medlem ansvarar i proportion till sitt bidrag, om inte den nationella lagstiftning enligt vilken medlemmen bildas utesluter eller begränsar ansvaret för den medlemmen. Om minst en av medlemmarna har begränsat ansvar får också de andra medlemmarna begränsa sitt ansvar. Eventuella begränsningar av ansvaret skall göras i grupperingens stadga. Namnet på en gruppering vars medlemmar har begränsat sitt ansvar skall innehålla orden "med begränsat ansvar". En medlemsstat får förbjuda registrering inom sitt territorium av grupperingar vars medlemmar har begränsat ansvar.</p> <p>När det gäller upprättande av årsredovisning och, när så krävs, årsberättelse samt om revision och offentliggörande av redovisningen hänvisar EG-förordningen till nationell lagstiftning i den medlemsstat där grupperingen har sitt säte. Detsamma gäller likvidation, insolvens, betalningsinställelse och liknande förfaranden.</p> <p>När en gruppering utövar verksamhet som på objektiva grunder strider mot en medlemsstats bestämmelser om allmän ordning, allmän säkerhet, allmän hälsa eller allmän moral, eller som strider mot allmänintresset i den medlemsstaten får ett behörigt organ där förbjuda verksamheten eller kräva att de medlemmar som har bildats enligt medlemsstatens lagstiftning utträder ur grupperingen, om inte verksamheten upphör. Beslutet skall kunna omprövas av en rättslig myndighet.</p> <p>Om en gruppering inte längre bedriver verksamhet som främjar det territoriella samarbetet eller som går utöver gränserna för de uppgifter som den har getts skall en behörig domstol eller myndighet på ansökan av en behörig myndighet med ett berättigat intresse besluta om avveckling av grupperingen.</p> <p>En tredje man som anser sig kränkt av en grupperings handlingar eller underlåtenheter skall ha rätt att framställa sina krav genom ett rättsligt förfarande.</p> <p>Bildandet av en gruppering skall inte hindra medborgare att utöva sina rättigheter att överklaga beslut av offentliga organ som är medlemmar i en gruppering, när det gäller administration av verksamhet som genomförs av grupperingen, tillgång till tjänster på sitt eget språk och tillgång till information. Behörig domstol i dessa fall är domstolen i den medlemsstat i vars konstitution rätten att överklaga regleras.</p> <p>Medlemsstaterna har rätt att besluta om betalning av avgifter i samband med registrering av avtal och stadga. Avgifterna får inte överstiga de administrativa kostnaderna.</p> <p>När det gäller frågor som inte eller endast delvis regleras av EG-förordningen skall de nationella lagarna i den medlemsstat där grupperingen har sitt säte gälla. Det är medlemsstaternas ansvar att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa en effektiv tillämpning av förordningen.</p> <p>I artikel 18 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 av den 5 juli 2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1783/1999 anges att de medlemsstater som deltar i ett program inom målet europeiskt territoriellt samarbete kan delegera förvaltningsmyndighetens och det gemensamma sekretariatets uppgifter till en EGTS.</p> <p>Former för territoriellt samarbete</p> <p>Grunden för bildandet av en EGTS är att offentligrättsliga, eller offentligrättsligt styrda, organ i minst två medlemsstater kommer överens om att överlämna uppgifter till ett nytt subjekt. Om kommunala organ bildar en EGTS kan denna till sin karaktär närmast sägas motsvara ett kommunalförbund på EU-nivå.</p> <p>Det svenska regelverket</p> <p>Svenska kommuner och landsting får enligt 3 kap. 20 § kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a> bilda kommunalförbund och överlämna kommunala uppgifter till sådana förbund. Ett kommunalförbund är en offentligrättslig juridisk person som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Till följd av bestämmelserna i 10 kap. regeringsformen (RF), är det dock i dag inte rättsligt möjligt för svenska kommuner och landsting att, på eget initiativ, bilda kommunalförbund eller andra former av offentligrättsliga samarbetsorgan tillsammans med utländska lokala eller regionala myndigheter.</p> <p>Enligt 10 kap. 1 § RF är det regeringen som ingår internationella överenskommelser. Regeringen kan, enligt 10 kap. 3 § RF, uppdra åt en förvaltningsmyndighet (statlig eller kommunal) att ingå en sådan överenskommelse, men bara i frågor som inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan. Detta innebär att en kommunal förvaltningsmyndighet kan ingå en internationell överenskommelse endast om den inte förutsätter lagstiftning, anslagsbeslut eller beslut om överlåtelse av uppgifter som annars skulle ha utförts av ett svenskt organ, t.ex. förvaltningsuppgifter. En kommunal förvaltningsmyndighet kan alltså ingå avtal om gränsregionalt samarbete i följande fall.</p> <p>· Avtalet är en internationell överenskommelse som inte kräver riksdagens medverkan. Särskilt bemyndigande från regeringen krävs dock.</p> <p>· Avtalet är inte folkrättsligt bindande utan endast ett politiskt åtagande.</p> <p>· Avtalet är privaträttsligt.</p> <p>På civilrättsliga grunder sker gränsöverskridande samverkan i bolagsform eller i form av ideella föreningar, kommittéer och politiska nätverk. En rad sådana samarbetsprojekt i privaträttslig form bedrivs för närvarande.</p> <p>Av 11 kap. 6 § RF och 3 kap. 16 § kommunallagen följer att kommuner och landsting, i den mån aktuell lagstiftning tillåter det, får lämna över vården av kommunala förvaltningsuppgifter till enskilda. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning krävs dock stöd i lag för att uppgiften skall få överlåtas. Det synes inte finnas något som hindrar att dessa regler anses tillämpliga även på bolag som har delvis utländska ägare och/eller har sitt säte i utlandet.</p> <p>Närliggande utredningsarbete</p> <p>I SOU 2002:84 föreslog Gränskommunutredningen att ett offentligrättsligt samarbetsorgan mellan svenska Haparanda kommun och finska Torneå stad skulle bildas genom en mellanstatlig överenskommelse mellan Sverige och Finland. Gränskommunutredningens förslag har remissbehandlats. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte allmänt Gränskommunutredningens förslag. Ett flertal remissinstanser önskade dock en mer utförlig analys på vissa områden. Regeringen uppdrog därför i juni 2005 åt Lunds universitet att vidare utreda de rättsliga förutsättningarna för bildandet av ett offentligrättsligt samarbetsorgan mellan Haparanda kommun och Torneå stad. Lunds universitet redovisade uppdraget i mars 2006.</p> <p>I en arbetsgrupp inom Europarådet pågår ett arbete med att utarbeta en konvention som i sin bilaga innehåller en fullständig reglering av ett gränskommunalt samarbete.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En EG-förordning är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Det innebär att en sådan rättsakt varken får eller skall införlivas i nationell rätt för att bli gällande. EG-förordningens bestämmelser får dock återverkningar för det svenska regelverket. På flera punkter förutsätts att det finns regler på det nationella planet som kan tillämpas på en EGTS. I vissa avseenden följer det dessutom direkt av förordningen att medlemsstaterna är skyldiga att vidta nationella lagstiftningsåtgärder.</p> <p>Utredaren skall analysera och bedöma hur EG-förordningens bestämmelser förhåller sig till svensk rätt, ta ställning till vilken lagstiftning som behövs för att förordningen skall kunna tillämpas effektivt i Sverige samt lämna ett heltäckande författningsförslag som innefattar såväl de anpassningar av det befintliga regelsystemet som de nya regler som behövs till följd av EG-förordningen.</p> <p>Utredaren skall vidare analysera möjligheterna för en svensk myndighet att delta som medlem i en EGTS, även en sådan som bildats i en annan medlemsstat i syfte att vara en förvaltningsmyndighet för ett program inom målet europeiskt territoriellt samarbete.</p> <p>Det står utredaren fritt att ta upp ytterligare frågor som denne anser behöver övervägas inom ramen för uppdraget samt föreslå de författningsändringar som bedöms motiverade. I uppdraget ingår inte att föreslå ändringar av grundlag eller av skattelagstiftning.</p> <p>Utredningsarbetet</p> <p>Till stöd för sina bedömningar skall utredaren inhämta upplysningar om liknande samarbetsformer i andra EU-länder och om planerade förändringar i den nationella rätten i några av de närliggande EU-länderna, särskilt i sådana länder som Sverige kan förutses komma att samarbeta med enligt program för europeiskt territoriellt samarbete under den kommande strukturfondsperioden 2007-2013.</p> <p>Utredaren skall beakta det utredningsarbete som har bedrivits inom Haparanda-Torneå-projektet. Utredaren skall hålla sig informerad om Grundlagsutredningens (Ju 2004:11), och Ansvarskommitténs (Fi 2003:02) arbete samt samråda med Kommunala kompetensutredningen (Fi 2006:04)</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2007.</p> <p> (Näringsdepartementet) </p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:47/ 2006-04-27T12:00:00+01:00 2006-04-27T12:00:00+01:00 2006:47 Frågor om den kommunala kompetensen och kommunal samverkan Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 27 april 2006</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare skall utreda frågor om den kommunala kompetensen och kommunal samverkan. Syftet med utredningen är att anpassa de kommunala befogenheterna till samhällsutvecklingen och i samband med det försöka uppnå en balans mellan medborgarnas rätt till likvärdig service, sunda konkurrensförhållanden för näringslivet och andra kommunala intressen.</p> <p>Utredaren skall</p> <p>· utforma generella riktlinjer för undantag från självkostnads- och lokaliseringsprinciperna samt ange när undantagen kan bli tillämpliga,</p> <p>· analysera för- och nackdelar med kommuners och landstings möjligheter att finansiera statliga vägbyggen och annan statlig verksamhet samt vid behov lämna författningsförslag,</p> <p>· lämna förslag av lagstiftningsteknisk karaktär som syftar till att ge bättre översikt över de s.k. smålagarna,</p> <p>· tydliggöra utrymmet för kommuner och landsting att lämna stöd till näringslivet i förhållande till svensk rättspraxis och EG-rätten samt vid behov lämna författningsförslag,</p> <p>· utreda behovet och konsekvenserna av att tillåta kommuner och landsting att medfinansiera EU:s strukturfonder, ramprogram eller liknande samt lämna författningsförslag om fördelarna med kommunal medfinansiering överväger nackdelarna, samt</p> <p>· sammanställa erfarenheter av kommunal samverkan, utvärdera olika samverkansformer, överväga konsekvenserna och behovet av generella regler för interkommunala avtal respektive för delegering av myndighetsuppgifter i kommunallagen samt lämna nödvändiga författningsförslag.</p> <p>Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2007.</p> <p>Riktlinjer för undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen</p> <p>I rättspraxis har ett antal kommunalrättsliga principer vuxit fram som sedan förts in i kommunallagen <a href="https://lagen.nu/1991:900">(1991:900)</a>. Lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunallagen innebär att kommuner och landsting själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar. Enligt självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 b § får en kommun eller ett landsting inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaden för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller.</p> <p>Det har i lagstiftning gjorts flera undantag från lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen. I några fall handlar det om att kommunala aktörer skall kunna fortsätta att vara verksamma på avreglerade marknader som traditionellt sett ansetts vara sedvanliga kommunala verksamhetsområden. I något fall handlar det om att kommunala företag skall bidra till att skapa konkurrens på avreglerade marknader. Sådana undantag finns exempelvis i ellagen <a href="https://lagen.nu/1997:857">(1997:857)</a> avseende kommunala aktiebolag som bedriver elhandel och i lagen <a href="https://lagen.nu/2005:952">(2005:952)</a> om vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik. I andra fall motiveras undantagen med att stordriftsfördelar och samordningsvinster kan uppnås i verksamheter av stor omfattning. Regeringen har t.ex. nyligen föreslagit att en kommunal huvudman skall tillåtas sköta driften av vatten- och avloppsanläggningar i andra kommuner (prop. 2005/06:78, s. 111).</p> <p>De undantag som gjorts från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna har inte samordnats. Därför saknas generella riktlinjer för när undantag bör tillåtas. Även om det finns behov av undantag på vissa områden finns en risk att tillämpningen av befintliga principer blir otydlig och inkonsekvent.</p> <p>Utredaren skall</p> <p>· utforma generella riktlinjer för undantag från självkostnads- och lokaliseringsprinciperna samt ange när undantagen kan bli tillämpliga, och</p> <p>· särskilt beakta behovet av att uppnå en balans mellan det allmännas intressen och intresset av väl fungerade marknader med sunda konkurrensförhållanden för näringslivet.</p> <p>Utredningsuppdraget omfattar inte en översyn av den kompetensutvidgande lagstiftningen eller lokaliserings- och självkostnadsprinciperna som sådana.</p> <p>Kommunal finansiering av statlig verksamhet</p> <p>I 2 kap. 1 § kommunallagen anges bl.a. att kommuner och landsting får ha hand om sådana uppgifter av allmänt intresse som inte enbart skall skötas av någon annan. Det anses också vara en grundläggande princip att kommuner och landsting inte skall lämna ekonomiska bidrag till statens verksamhet (RÅ 1970 ref. 55). Det finns dock undantag från principen i speciallagstiftning.</p> <p>I 9 § väglagen <a href="https://lagen.nu/1971:948">(1971:948)</a> anges att väglagen inte utgör ett hinder för en kommun eller ett landsting att bidra till byggande av väg. Enligt regeringens bemyndigande får Vägverket ta emot lån från kommuner och landsting samt enskilda upp till 2,3 miljarder kronor (N2005/9759 IR och N2005/9907/BS). När en kommun, eller i förekommande fall ett landsting, räntefritt lånar ut pengar kan Vägverket å ena sidan tidigarelägga byggandet av allmänna vägar i förhållande till det som beslutats i de statliga väg- och infrastrukturplanerna. Å andra sidan kan andra kommuner få sina vägbyggen senarelagda.</p> <p>Bestämmelsen i väglagen bygger på äldre lagstiftning och praxis. Emellertid framgår av äldre förarbeten att bestämmelsen i väglagen inte får utnyttjas på sådant sätt att en kommun skaffar sig förtursrätt som leder till att fastlagda vägplaner ändras (Andra särskilda utskottet vid 1943 års riksdag, utlåtande nr. 2, s. 11). Dagens tolkning av lagen kan således ifrågasättas. Dessutom framstår lagens ställning i förhållande till de grundläggande kompetensbestämmelserna i 2 kap. 1 § kommunallagen som oklar.</p> <p>Grundprincipen att kommuner och landsting inte skall finansiera statlig verksamhet omfattas också av undantag i rättspraxis. Det har ansetts vara kompetensenligt för en kommun att lämna bidrag till ett (statligt) universitet, bl.a. eftersom bidraget var av en begränsad storlek (RÅ 1999 ref. 67). Undantaget ger ett motsägelsefullt intryck, men är kanske ett uttryck för nya kommunala behov av att på olika sätt främja lokal och regional utveckling.</p> <p>Utredaren skall</p> <p>· analysera för- och nackdelar med väglagens bestämmelse om kommuners och landstings rätt att bidra till statliga vägbyggen,</p> <p>· allmänt överväga behovet och konsekvenserna av kommunal finansiering av annan statlig verksamhet, och</p> <p>· vid behov lämna författningsförslag.</p> <p>Samordning av kompetensutvidgande lagstiftning</p> <p>Undantagen från de kommunala kompetensbestämmelserna har blivit svåra att överblicka. Som framgått ovan finns flera lagstadgade undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna. Ytterligare exempel på sådana s.k. smålagar är lagen <a href="https://lagen.nu/2004:772">(2004:772)</a> om kommunal medverkan vid statlig trängselskatt, lagen <a href="https://lagen.nu/2001:151">(2001:151)</a> om kommunal tjänsteexport och kommunalt internationellt bistånd samt lagen <a href="https://lagen.nu/1997:1268">(1997:1268)</a> om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år.</p> <p>Utredaren skall</p> <p>· lämna förslag av lagstiftningsteknisk karaktär som syftar till att ge en bättre översikt över smålagarna. I utredningens uppdrag ligger inte att göra en översyn av lagarna som sådana.</p> <p>Kommunalt stöd till näringslivet</p> <p>Översyn av kommunallagens bestämmelser om stöd till näringslivet</p> <p>Kommuner och landsting ansvarar för att bedöma om deras stöd till näringslivet omfattas av EG-fördragets statsstödsregler. Utformningen av EG:s bestämmelser skiljer sig från kommunallagens närmaste motsvarighet. Kommunallagen, som omfattar alla kommuner och landsting, tillåter allmänt näringslivsfrämjande stöd men förhåller sig mycket restriktiv till att stöd lämnas till enskilda näringsidkare. Enligt gemenskapsrättens grunder är kommunalt och statligt stöd en form av konkurrenshinder. Det finns dock bestämmelser som tillåter sådant stöd som främjar utvecklingen i vissa regioner eller vissa näringsverksamheter. Inom ramen för dessa bestämmelser kan stöd lämnas till såväl enskilda näringsidkare som näringslivet i en bredare bemärkelse. Gemenskapsrätten tillåter därutöver stöd som uppgår till mindre belopp, s.k. försumbart stöd.</p> <p>Under framför allt 1950- och 1960-talen utvecklades en omfattande rättspraxis kring kommuners möjligheter att bistå det lokala näringslivet med mark och lokaler. Praxis speglar dåvarande förhållanden i samhället och kan därför verka otidsenlig. Laglighetsprövningarna på området tyder på att lagstiftning och rättspraxis blivit svåra att tolka och överblicka. Allt detta i förening med en förhållandevis svårtillämpad EG-rätt ställer höga krav på kommunala förtroendevalda och tjänstemän som skall bedöma om ett stöd är tillåtet eller inte.</p> <p>Utredaren skall</p> <p>· med utgångspunkt från hittillsvarande rättspraxis belysa och generellt se över utrymmet för kommuner och landsting att lämna stöd till näringslivet,</p> <p>· särskilt analysera om bestämmelserna i 2 kap. 8 § kommunallagen är förenliga med och väl avvägda i förhållande till gemenskapsrättens bestämmelser om statligt stöd,</p> <p>· vid behov lämna författningsförslag,</p> <p>· allsidigt belysa konsekvenserna av eventuella författningsförslag och då särskilt ta hänsyn till konkurrensförhållandena på lokala och övriga marknader, och</p> <p>· särskilt i denna del av uppdraget samråda med den särskilda utredare som regeringen avser tillsätta för att analysera vissa konkurrensfrågor på området för offentlig näringsverksamhet (prop. 2005/06:100, s. 22) och Utredningen om allmännyttans villkor och förutsättningar (M2005:04).</p> <p>Kommunal medfinansiering</p> <p>I skrivelser till regeringen har kritik framförts mot att kommunallagen utgör ett hinder för ett ändamålsenligt utnyttjande av de strukturfondsmedel m.m. som finns tillgängliga för svenska aktörer (dnr Fi2004/2831).</p> <p>Medel från strukturfonderna skall utgöra ett komplement till de nationella resurserna och skall således inte ersätta landets egna insatser. Kommuners och landstings möjligheter att lämna stöd till enskilda näringsidkare är dock väldigt begränsade. Stöd får enligt 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Bestämmelsen utgör ett undantag från den allmänna principen att kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.</p> <p>I rättspraxis har det gemenskapsrättsliga kravet på medfinansiering inte inneburit att ett kommunalt borgensåtagande till ett enskilt företag ansågs falla inom den kommunala kompetensen (RÅ 2000 ref. 1).</p> <p>Vidare begränsas möjligheterna till kommunal medfinansiering av lokaliseringsprincipens krav på anknytning till kommunens eller landstingets område eller medlemmar.</p> <p>Utredaren skall</p> <p>· utreda behovet av samt beakta för- och nackdelarna med att tillåta kommuner och landsting att, inom ramen för EU:s strukturfonder, ramprogram eller liknande, medfinansiera olika företags projekt. Med sådana projekt avses enskilda företags och allmänt näringslivsfrämjande projekt samt andra projekt vars finansiering och resultat inte enbart kommer kommunens eller landstingets invånare till godo, och</p> <p>· lämna författningsförslag, om utredaren finner att fördelarna med kommunal medfinansiering överväger nackdelarna.</p> <p>Kommunal samverkan</p> <p>Konsekvenser av samverkan</p> <p>Kommunal samverkan har de senaste åren blivit allt vanligare. Det saknas en heltäckande bild av den kommunala samverkan som pågår i Sverige, men sannolikt finns hundratals samverkansprojekt i varje län i olika former och på olika verksamhetsområden.</p> <p>En följd av samverkan är att varje kommun eller landsting har flera överlappande organisationslösningar på olika områden. Detta kan få olika konsekvenser, t.ex. för medborgarnas rätt till likvärdig service, för statens möjligheter att styra och följa upp kommunal verksamhet och för den lokala demokratin. Konsekvenser för demokratin kan vara brist på insyn i verksamheterna eller en oklarhet för medborgarna kring vem som kan krävas på ansvar.</p> <p>Sammanslagning av kommuner ger däremot en tydligare ansvarsfördelning. Det skall dock vägas mot risken att medborgarna hamnar på långt avstånd från sina förtroendevalda om en till ytan stor kommun bildas.</p> <p>Utredaren skall</p> <p>· översiktligt beskriva erfarenheterna av kommunal samverkan inom olika verksamhetsområden, företrädesvis genom att utnyttja befintlig kunskap,</p> <p>· utvärdera konsekvenserna av samverkan för bl.a. verksamhetens effektivitet respektive för den lokala demokratin, och</p> <p>· särskilt i denna del av uppdraget samråda med Ansvarskommittén (Fi2003:02).</p> <p>Kommunallagens former för samverkan</p> <p>Det finns flera offentligrättsliga former för samverkan. Kommunallagen innehåller bestämmelser om kommunalförbund och gemensam nämnd som kan användas för praktiskt taget vilken kommunal verksamhet som helst.</p> <p>Från kommunala företrädare har det framförts att samverkansmöjligheterna inom ramen för befintliga former är för begränsade. Det upplevs som omständligt att bilda gemensamma politiska beslutsorgan i de fall samverkan rör en liten och begränsad uppgift eller då det handlar om verksamheter som inte anses behöva politisk överbyggnad. Det kan vara samverkan med IT-stöd, t.ex. i form av gemensamma tekniska grundfunktioner och servicekontor.</p> <p>I Statskontorets rapport Asymmetrisk ansvarsfördelning <a href="https://lagen.nu/2005:24">(2005:24)</a> görs bedömningen att formerna för politisk samverkan är väl utvecklade men att det saknas en möjlighet att inrätta en gemensam förvaltning för flera kommuner.</p> <p>I Finland är de legala möjligheterna att samverka större än i Sverige. Den finska kommunallagen innehåller en generell rätt att skriva interkommunala avtal på i princip alla verksamhetsområden. Undantag från bestämmelsen görs i speciallag.</p> <p>Det finns möjligheter att genom avtal mellan huvudmän flytta över ansvar för en verksamhet från landsting till kommun eller från kommun till landsting, exempelvis i 17 § lagen <a href="https://lagen.nu/1993:387">(1993:387)</a> om stöd och service till vissa funktionshindrade och i 18 § hälso- och sjukvårdslagen <a href="https://lagen.nu/1982:763">(1982:763)</a>.</p> <p>Utredaren skall</p> <p>· utvärdera samverkansformerna kommunalförbund och gemensam nämnd när det gäller t.ex. nyttjandegrad, upplevda möjligheter och hinder samt konsekvenser för den lokala demokratin,</p> <p>· analysera behovet och konsekvenserna av en generell regel för interkommunala avtal i kommunallagen och i sammanhanget beakta erfarenheter av motsvarande bestämmelser i Finland samt konsekvenser för den lokala demokratin, och</p> <p>· vid behov lämna författningsförslag.</p> <p>Kommunal samverkan enligt speciallag</p> <p>Det finns bestämmelser för kommunal samverkan i speciallag inom många kommunala verksamhetsområden, t.ex. i miljöbalken <a href="https://lagen.nu/1998:808">(1998:808)</a> och i socialtjänstlagen <a href="https://lagen.nu/2001:453">(2001:453)</a>. Inom Regeringskansliet bereds dessutom för närvarande flera förslag på utvidgade möjligheter till samverkan. Förändringarna i speciallag har skett undan för undan och utan samordning, vilket gör det svårt att överblicka samtliga möjligheter till kommunal samverkan.</p> <p>Inom några områden ger speciallagstiftningen kommuner möjlighet att anlita en annan kommun för att utföra vissa uppgifter. Möjligheter att delegera beslutsfattande mellan samverkande kommuner efterfrågas även på andra verksamhetsområden. Statskontoret har föreslagit att en generell möjlighet att delegera myndighetsuppgifter till anställda i en annan kommun införs i kommunallagen (rapport 2005:24, Asymmetrisk ansvarsfördelning).</p> <p>Kommuner och landsting kan genom samverkansavtal "dela" på en tjänst, men det är förknippat med svårigheter i fråga om beskattning, semester och sociala förmåner. När kommuner och landsting säljer tjänster till varandra blir dessutom lagen <a href="https://lagen.nu/1992:1528">(1992:1528)</a> om offentlig upphandling ofta tillämplig, vilket upplevs som ett hinder.</p> <p>Enligt 1 kap. 6 § lagen <a href="https://lagen.nu/2003:778">(2003:778)</a> om skydd mot olyckor skall kommuner och statliga myndigheter samordna verksamhet samt samarbeta med varandra och med andra som berörs. Förslag om obligatorisk samverkan har även övervägts i andra sammanhang. Sådana förslag aktualiserar frågor kring rättslig reglering av obligatorisk samverkan samt vilka följdverkningar sådan reglering får på annan lagstiftning.</p> <p>Lagen <a href="https://lagen.nu/2003:1210">(2003:1210)</a> om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser gör det möjligt för kommuner, landsting, länsarbetsnämnd och försäkringskassa att samverka i ett samordningsförbund. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag (dnr S2004/2440/SF) att till den 15 maj 2008 göra en översyn av samordningsförbundens verksamhet.</p> <p>Utredaren skall</p> <p>· beskriva de samverkansmöjligheter som speciallagstiftningen medger,</p> <p>· analysera behovet och konsekvenserna av utvidgade möjligheter för kommuner och landsting att delegera uppgifter till anställda i en annan kommun eller ett annat landsting samt vid behov lämna författningsförslag,</p> <p>· analysera behovet och konsekvenserna av att införa en generell regel för delegering av myndighetsuppgifter i kommunallagen och vid behov lämna författningsförslag,</p> <p>· översiktligt belysa vilka följdverkningar bestämmelser om obligatorisk kommunal samverkan får för annan lagstiftning, och</p> <p>· i samband med ovanstående frågeställningar särskilt utreda konsekvenserna av samverkan för den lokala demokratin och beakta dessa i samtliga förslag.</p> <p>Samråd</p> <p>I sitt arbete skall utredaren samråda med Ansvarskommittén (Fi2003:02), Utredningen om allmännyttans villkor och förutsättningar (M2005:04) samt med den särskilda utredare som regeringen avser tillsätta för att analysera vissa konkurrensfrågor på området för offentlig näringsverksamhet (prop. 2005/06:100, s. 22).</p> <p>Utredaren skall även samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning om redovisning av förslagens konsekvenser för små företag.</p> <p>Utredarens uppdrag skall bedrivas utåtriktat och i kontakt med myndigheter, kommuner, landsting, Sveriges Kommuner och Landsting, näringslivet samt övriga intressenter.</p> <h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2> <p>Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 augusti 2007.</p> <p> (Finansdepartementet) </p>