Referenser till SFS 1985:192opengov.sehttp://www.opengov.se/http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/1985:192/http://www.opengov.se/govtrack/dir/2008:55/2008-06-05T12:00:00+01:002008-06-05T12:00:00+01:002008:55 Översyn av lagstiftningen på kollektivområdetNäringsdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 5 juni 2008.</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En utredare ges i uppdrag att med utgångspunkt ur ett tydligt resenärsperspektiv se över och ge förslag till ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken, inklusive förstärkta passagerarrättigheter för resenärerna. Utredaren ska lämna förslag till en samlad och överskådlig lagstiftning som är anpassad till EG-rätten och övriga relevanta förändringar i samhället.</p>
<p>Regleringen ska definiera de kollektivtrafikansvarigas ansvar och skapa goda förutsättningar för att organisera kollektivtrafiken på ett flexibelt sätt. Utredaren ska därför överväga om det offentliga åtagandet på området bör omformuleras med fokus på vad de kollektivtrafikansvariga ska göra och hur långt deras mandat ska sträcka sig. I syfte att öka konkurrensen i kollektivtrafiken ska utredaren överväga avgränsningen mellan delvis offentligt finansierad respektive kommersiell trafik. Utredaren ska också överväga hur lagstiftningen kan kopplas till de transportpolitiska målen och hur resultatuppföljningen bör ske. I uppdraget ingår att överväga hur lagstiftningen kan utformas för att underlätta en flexibel samordning mellan allmän och särskild kollektivtrafik. I uppdraget ingår även att överväga former för en långsiktig strategisk planering.</p>
<p>Utredaren ska också ge förslag på lagstiftning som stärker passagerarnas rättigheter. Utredaren ska i det sammanhanget särskilt beakta behoven hos personer med funktionsnedsättning. Utredaren ska även genomföra en översyn av regelverket om administrativa sanktioner mot resenärer som bryter mot skyldigheten att betala avgift i kollektivtrafiken.</p>
<p>Utredaren ska analysera vilka kostnads- och konkurrenseffekter utredningens förslag kan förväntas få för de olika transportslagen. Om förslagen förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Vidare ska utredaren särskilt beakta nu gällande och kommande gemenskapsreglering på området.</p>
<p>Utredaren ska samråda med berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, marknadens aktörer, Järnvägsutredningen 2 (N 2007:11) samt Transportstyrelseutredningen (N 2007:05).</p>
<p>Utredningen ska till regeringen redovisa förslag till offentligrättslig reglering av kollektivtrafiken senast den 30 april 2009. Förslag om stärkta passagerarrättigheter ska redovisas senast den 30 september 2009.</p>
<p>Övergripande utgångspunkter</p>
<p>En effektiv och flexibel kollektivtrafik</p>
<p>Kollektivtrafiken, såväl den allmänna som den särskilda, utgör ett viktigt medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och därigenom åstadkomma en långsiktigt hållbar tillväxt i hela landet. För att nå bästa möjliga resultat måste dock kollektivtrafiken anpassas till de förändringar som äger rum i samhället.</p>
<p>Sedan den s.k. trafikhuvudmannareformen 1978 har samhället förändrats på många sätt. Strukturomvandlingen i näringslivet samt bättre vägar och järnvägar har lett till större arbetsmarknadsregioner. Högre hushållsinkomster har bidragit till ökad biltäthet. Som en följd av detta reser människor allt längre, både till och från arbetet och på fritiden. Länet som administrativ gräns för kollektivtrafikens organisation framstår inte längre som lika relevant.</p>
<p>Det tilltagande resandet leder samtidigt till ytterligare belastning på klimatet. Att komma till rätta med de ökande utsläppen av klimatgaser kräver stora insatser i alla delar av samhället, inte minst i transportsektorn. Att resa kollektivt är oftast mer energieffektivt än att använda bil. En del av transportsektorns svar på klimathotet är följaktligen att ge bra förutsättningar för en ökad användning av kollektiva färdmedel vid persontransporter.</p>
<p>Ett ökat kollektivt resande sätter större fokus på behovet av en ny och trafikslagsövergripande samordning av kollektivtrafiken. En sådan måste tillgodose resenärernas behov av geografisk tillgänglighet och tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning samt samhällets krav på ett effektivt utnyttjande av resurserna. Det talar för ett fortsatt offentligt engagemang på kollektivtrafikområdet. Förutsättningarna för att bedriva kollektivtrafik varierar dock kraftigt mellan å ena sidan glesbygd och å andra sidan storstadsregionerna. I storstadsregionerna utgör ofta kapacitetsbristen ett problem snarare än turtätheten. I glesbygden finns däremot ett relativt litet utbud av allmän kollektivtrafik. Att det sker en samordning med särskild kollektivtrafik är i de sistnämnda områdena extra viktigt, speciellt för att tillgodose äldre och ungdomars behov av att resa. De olika förutsättningarna för bedrivande av kollektivtrafik medför behov av en flexibel kollektivtrafiklagstiftning som möjliggör att verksamheten utformas efter lokala och regionala önskemål. Ansvaret för att sörja för lokal och regional kollektivtrafik ska därför även i fortsättningen ligga på lokal och regional nivå. Ambitionen är också att lagstiftningen ska medge ett ökat inslag av konkurrens i syfte att stimulera utveckling och ökad effektivitet. Vidare bör det utredas hur staten kan ges utökade möjligheter att på ett enkelt sätt följa upp hur väl kollektivtrafiken bidrar till att uppfylla de uppställda transportpolitiska målen.</p>
<p>Lagstiftningen ska sammanfattningsvis underlätta och stimulera såväl samordning som konkurrens i syfte att öka attraktiviteten hos och effektiviteten i kollektivtrafiken.</p>
<p>En serviceinriktad kollektivtrafik tillgänglig för alla</p>
<p>En utgångspunkt för en kommande lagstiftning är att den ska skapa incitament för kollektivtrafikföretagen att i förhållande till resenärerna upprätthålla en hög servicenivå och en hög grad av tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Kollektivtrafikföretagen måste ges incitament att bli mer resenärsorienterade, det vill säga mer inriktade på att göra kollektivtrafiken attraktiv för fler resenärer. Därmed kan kollektivtrafiken komma att utgöra ett gott alternativ till bilen.</p>
<p>Ett kraftfullt incitament för kollektivtrafikföretagen att upprätthålla en hög servicenivå är att stärka passagerarrättigheterna. Det kan exempelvis gälla rätten till information, tillgång till biljetter och rätt till kompensation vid förseningar och andra störningar i trafiken. Det kan också gälla rätten för personer med funktionsnedsättning att resa med kollektivtrafik och på så sätt kunna ta aktiv del i samhällslivet.</p>
<p>En förstärkning av passagerarrättigheterna i kollektivtrafiken ligger också väl i linje med utvecklingen inom den Europeiska gemenskapen. Rådet och Europaparlamentet har på såväl luftfarts- som järnvägsområdet antagit flera rättsakter som väsentligt stärker skyddet av resenärerna. Det gäller särskilt i fråga om resenärer med funktionsnedsättning eller nedsatt rörlighet.</p>
<p>Nuvarande lagstiftning</p>
<p>Den offentligrättsliga regleringen av kollektivtrafiken</p>
<p>Regleringen av kollektivtrafiken är i dag spridd på ett antal olika lagar och blir därmed svåröverskådlig. Den grundläggande regleringen av den allmänna kollektivtrafiken utgörs i dag av lagen <a href="https://lagen.nu/1997:734">(1997:734)</a> om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Den bygger på de principer för organisering av kollektivtrafiken som etablerades genom den s.k. trafikhuvudmannareformen år 1978. Den grundläggande lagstiftningen har därefter kompletterats med särskilda lagar om bl.a. handikappanpassning av kollektivtrafiken, vissa kommunala befogenheter inom kollektivtrafiken rörande rätten att ta ut tilläggsavgifter i kollektivtrafiken samt krav på ersättningssystem. Under senare tid har också vissa gemenskapsbestämmelser på området moderniserats, det gäller framförallt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på väg och järnväg. I förordningen, som ersätter en förordning från 1969, regleras hur behöriga myndigheter kan ingripa för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse.</p>
<p>Vid sidan av regleringen av den allmänna kollektivtrafiken har det utvecklats en separat reglering av s.k. särskild kollektivtrafik: färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjutsning och sjukresor. Hit hör bl.a. lagen <a href="https://lagen.nu/1997:736">(1997:736)</a> om färdtjänst.</p>
<p>Dessutom finns det ett antal lagar som delvis berör kollektivtrafiken. Till dessa hör yrkestrafiklagen <a href="https://lagen.nu/1998:490">(1998:490)</a>, som bl.a. reglerar utfärdande av tillstånd till yrkesmässig trafik med buss och taxi.</p>
<p>Passagerarrättigheter</p>
<p>När det gäller lokal och regional kollektivtrafik finns det i dag endast en viss grundläggande reglering av kollektivtrafikföretagens ansvar i förhållande till resenärerna. Trafikskadelagens <a href="https://lagen.nu/1975:1410">(1975:1410)</a> bestämmelser om ersättning vid person- och sakskador i följd av trafik är tillämpliga även i fråga om busspassagerare. Järnvägstrafiklagen <a href="https://lagen.nu/1985:192">(1985:192)</a> innehåller vissa bestämmelser om ansvar och ersättning för dödsfall och skador som drabbar passagerare samt förlust av och skador på bagage.</p>
<p>Kollektivtrafikföretagen har enligt lagen <a href="https://lagen.nu/2006:1116">(2006:1116)</a> om information till passagerare m.m. skyldighet att lämna viss information till resenären rörande resan och vid förseningar. Företagen måste också ha ett system för kompensation vid förseningar och störningar i trafiken. Förutsättningarna för att resenärerna ska få kompensation och storleken på denna varierar dock mellan olika kollektivtrafikföretag eftersom ingenting sägs i lagen om innehållet i ett sådant system. Bestämmelserna är inte heller sanktionerade. Frågan om vilka krav resenärer med funktionsnedsättning kan ställa på kollektivtrafikföretagen har heller inte reglerats på ett heltäckande sätt i lag. Enligt lagen <a href="https://lagen.nu/1979:558">(1979:558)</a> om handikappanpassad kollektivtrafik gäller ett allmänt krav att trafiken ska planeras och genomföras på ett sådant sätt att funktionsnedsattas behov beaktas. Någon reglering av vad en enskild resenär med funktionsnedsättning kan ställa för krav på tillgänglighet finns däremot inte.</p>
<p>Den 3 december 2009 träder emellertid Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer i kraft (järnvägspassagerarförordningen). Förordningen innehåller bland annat regler om rätt till assistans och kompensation vid förseningar och inställda tåg. Den innehåller även bestämmelser om resenärers med funktionsnedsättning rätt till assistans ombord på tåg och på stationer. Förordningen omfattar såväl internationell som inrikes tågtrafik. Dock finns möjlighet för enskilda medlemsstater att undanta viss stads-, lokal- och regionaltrafik från förordningens tillämpningsområde. Undantaget motiveras av att bestämmelserna i förordningen inte är anpassade till förhållandena inom den lokala kollektivtrafiken. Ett utnyttjande av undantaget medför ett behov av att överväga om lokaltrafikresenärerna i stället bör omfattas av nationella bestämmelser om passagerarrättigheter. Frågan om och i vilken mån Sverige ska utnyttja undantaget övervägs för närvarande i Justitiedepartementet.</p>
<h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2>
<p>Allmänt</p>
<p>En utredare ges i uppdrag att med utgångspunkt i ett tydligt resenärsperspektiv se över och lämna förslag till ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken, inklusive stärkta passagerarrättigheter. Utredaren ska lämna förslag till en samlad och överskådlig lagstiftning som är anpassad till EG-rätten och övriga relevanta förändringar i samhället.</p>
<p>Det offentliga åtagandet</p>
<p>Utifrån dagens samhälleliga och rättsliga förutsättningar ska utredaren analysera vilken roll de kollektivtrafikansvariga bör ha, det vill säga vad det offentliga åtagandet på kollektivtrafikområdet bör innehålla och hur långt det bör sträcka sig. I detta ligger även att lämna förslag till en lämplig avgränsning mellan den trafik som är föremål för ekonomisk ersättning från det allmänna och den trafik som bedrivs kommersiellt.</p>
<p>Den lokala och regionala kollektivtrafiken är inte bara av betydelse för förverkligandet av de lokala och regionala målen om t.ex. geografisk tillgänglighet och tillväxt utan även för att de nationella transportpolitiska målen ska kunna uppnås. De transportpolitiska målen kommer till uttryck i propositionen Moderna transporter (prop.2005/06:160 s. 25-41, se även bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). Utredaren ska därför ta ställning till om det bör finnas en tydligare koppling mellan de transportpolitiska målen och de kollektivtrafikansvarigas ansvar. Om så är fallet ska utredaren lämna förslag till lagstiftning samt förslag till hur resultaten ska kunna följas upp i förhållande till målsättningarna.</p>
<p>Den samordning som var syftet med trafikhuvudmannareformen på 1970-talet har i huvudsak fungerat väl inom respektive län. Däremot uppvisar samordningen mellan länen vissa brister som är svårare att komma till rätta med. Det medför problem när en funktionell arbetsmarknadsregion berör mer än ett län. Det kan handla om sämre utbud av linjetrafik över länsgränserna och att olika län tillämpar olika resevillkor. Utredaren ska därför överväga om ansvaret fortsatt ska gälla inom ett visst administrativt område eller om det bör kompletteras med funktionella krav. Förslagen till ny lagstiftning ska vara ändamålsenliga oavsett hur den framtida indelningen av landet i regioner och län kan komma att se ut.</p>
<p>Den 1 januari 1998 trädde nya regler för färdtjänst och riksfärdtjänst i kraft. Syftet med dessa regler är bl.a. att underlätta samordning av dessa anropsstyrda transportformer med den vanliga linjetrafiken för att skapa en attraktivare service och en effektivare användning av offentliga medel. Av olika skäl har denna samordning inte genomförts i någon större omfattning, delvis på grund av att lagarna hamnar i konflikt med vissa upphandlingsregler. Dessutom finns det nu önskemål om att även kunna föra in sjukresorna i ett integrerat kollektivtrafiksystem. Samordning av olika former av samhällsbetald kollektivtrafik är särskilt viktig i glesbygd. I dag samordnas ofta den allmänna linjetrafiken och skolskjutsar, men en integrerad lagstiftning för allmän och särskild kollektivtrafik kan ytterligare underlätta samordningen mellan olika typer av kollektivtrafik. Utredaren ska beakta förutsättningarna för samordning mellan kollektivtrafik och godstransporter, vilket i dag är relativt omfattande och viktiga i vissa delar av landet. Det är även angeläget att taxi ges möjligheter att i högre utsträckning medverka i kollektivtrafiken. Utredaren ska ge förslag till förändringar som underlättar önskad samordning.</p>
<p>Det stora antalet lagar gör regleringen av kollektivtrafiken svåröverskådlig. Utredaren ska analysera om det är möjligt att de olika transportformerna, såväl allmän som övrig offentligt finansierad kollektivtrafik, samlas i en och samma lag.</p>
<p>Dynamisk marknad</p>
<p>I Banverkets och Vägverkets rapport Koll Framåt framförs kritik mot att många kollektivtrafikansvariga i alltför liten utsträckning sätter resenärernas behov i fokus. Utredarens förslag till ny lagstiftning ska ta sin utgångspunkt i ett resenärsperspektiv.</p>
<p>Trafikhuvudmännen har en rättslig särställning eftersom de, utan särskilt tillstånd, kan bedriva linjetrafik med buss inom respektive län. Detta har bidragit till att trafikhuvudmännen kommit att inta en monopolliknande position. Utredaren ska baserat på en analys av hur marknadstillträdet kan underlättas för andra aktörer, lämna förslag till hur förutsättningarna för kommersiell trafik bättre kan tas tillvara. Utredaren ska vidare redovisa de konsekvenser som en öppning av marknaden kan medföra för geografisk tillgänglighet, samordning, kommunal ekonomi m.m. Utredaren ska i denna del samråda med Järnvägsutredningen 2 (N 2007:11).</p>
<p>I propositionen 2005/06:160 Moderna transporter s. 64-66 föreslås att de kollektivtrafikansvariga ska utarbeta långsiktiga och strategiska planer för kollektivtrafikens utveckling. En strategisk plan ger bättre förutsättningar för samordning mellan kollektivtrafikplaneringen och den fysiska planeringen i kommuner och regioner. Samordningen bidrar till både en attraktiv och samhällsekonomiskt effektiv bebyggelsestruktur och en kostnadseffektiv kollektivtrafik. En strategisk plan kan även minska andra marknadsaktörers osäkerhet när det gäller de kollektivtrafikansvarigas långsiktiga intentioner i fråga om exempelvis utbud, priser och kvalitet. Det kan underlätta för taxi-, buss- och järnvägsföretag att värdera möjligheter och risker i samband med investeringar på marknaden. Utredaren ska överväga möjligheterna att införliva krav på långsiktig strategisk planering och, om sådana krav anses vara lämpliga, föreslå hur de bör vara utformade.</p>
<p>Det snabbt ökande flygresandet genererar allt fler resor till och från flygplatserna, framför allt med bil. För att främja en långsiktigt hållbar utveckling och för att flygplatserna ska kunna hålla sig inom de utsläppsramar som regleras i deras miljötillstånd behöver kollektivtrafiken till och från flygplatserna göras mer attraktiv. Utredaren ska analysera om det finns behov av att i lag tydliggöra att även trafikförsörjningen till och från våra flygplatser ingår i de kollektivtrafikansvarigas ansvar.</p>
<p>Resecenter är betydelsefulla för kollektivtrafikens förmåga att attrahera nya resande. Det kan vara ett problem att inte all kollektivtrafik, inklusive kommersiell busstrafik, regelmässigt angör dessa knutpunkter. Det är viktigt att stärka resecentrens attraktivitet och att konkurrensneutrala villkor tillämpas vid upplåtelsen av resecentra till olika operatörer. Utredaren ska bedöma om det finns ett behov av lagstiftning om dessa frågor och föreslå lämplig reglering.</p>
<p>Passagerares rättigheter och skyldigheter</p>
<p>I propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160 s. 228) konstateras att resenärernas ställning inom kollektivtrafiken behöver stärkas. De försök som hittills har gjorts av Konsumentverket/KO att förhandla fram generella resevillkor med kollektivtrafikföretagen har inte lett till några resultat. I propositionen konstateras vidare att det krävs ytterligare utredning och fördjupade analyser av förhållandena inom de olika trafikslagen innan det är möjligt att lämna förslag till en civilrättslig reglering av passagerarnas rättigheter i kollektivtrafiken.</p>
<p>Utredaren ska lämna förslag till hur passagerarrättigheterna i kollektivtrafiken, inklusive färdtjänst och annan särskild kollektivtrafik, kan stärkas i den svenska lagstiftningen. I det sammanhanget ska särskild vikt fästas vid behoven hos resenärer med funktionsnedsättning. I arbetet med utformningen av passagerarrättigheterna ska utredaren ta hänsyn till de ekonomiska och andra förutsättningar som råder inom kollektivtrafiken. Utredaren ska därför kartlägga och analysera vilka kostnads- och konkurrenseffekter förslaget kan förväntas få för de olika transportslagen. Utredaren ska särskilt beakta gällande och föreslagen gemenskapsreglering på området.</p>
<p>Utredaren ska överväga om lagstiftningen bör vara transportslagsövergripande eller om varje transportslag ska regleras var för sig. Utredaren ska belysa för- och nackdelar med olika lagstiftningstekniska lösningar. Oberoende av valet av lagstiftningsteknisk lösning bör regleringen allmänt bidra till konkurrensneutralitet mellan transportslagen. Samtidigt kan det finnas behov av att anpassa reglerna till de specifika förutsättningar som råder inom respektive transportslag.</p>
<p>Utredaren ska också ta ställning till vilka transportslag och typer av transporter den föreslagna lagstiftningen bör omfatta. Ett skäl till att ett visst transportslag bör undantas kan exempelvis vara att det redan omfattas av lagstiftning och att denna anses tillräcklig för att skydda resenärerna samt att lagstiftningen kan förväntas fungera väl tillsammans med utredningens förslag gällande andra transportslag. Ett annat skäl kan vara att vissa typer av transporter inom en nära framtid kan förutses komma att omfattas av gemenskapslagstiftning.</p>
<p>I förekommande fall ska utredaren lämna förslag till vilka rättigheter resenärerna ska ha gentemot transportörerna. I ett resenärsperspektiv är det önskvärt att trafikutbudet med tillhörande tjänster uppfattas som en helhet med god kvalitet. Detta gäller även om konkurrensen och antalet transportörer ökar. Utredaren ska föreslå hur det kan säkerställas att trafikutbudet med tillhörande tjänster, som till exempel informations-, boknings- och biljettsystem, samordnas oavsett vem som bedriver eller ansvarar för kollektivtrafiken. Utredaren ska i denna del samråda med Järnvägsutredningen 2 (N 2007:11). Vidare ska utredaren lämna förslag till bestämmelser om kompensation och assistans vid förseningar och störningar i trafiken. Utredaren ska också ta ställning till om rättigheterna även bör sanktioneras på marknadsrättslig väg.</p>
<p>Trots att det sedan år 1979 har funnits en lag som anger att kollektivtrafiken ska vara handikappanpassad finns det fortfarande brister på området. Eftersom målet, att kollektivtrafiken ska vara tillgänglig för personer med funktionsnedsättning senast år 2010, inte ser ut att uppnås behöver nya styrmedel införas (jfr prop. 2005/06:160 s. 216-218). I propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95, s. 95) betonar regeringen också att det i fråga om tillgänglighet är viktigt, inte minst för den som har en funktionsnedsättning, att vägledning ges om vilka krav som kan ställas på den som bedriver en viss verksamhet. Det sagda får sägas vara särskilt viktigt i kollektivtrafiken. Utredaren ska därför lämna förslag på hur särskilda rättigheter för personer med funktionsnedsättning bör utformas. Det kan exempelvis gälla rätten att resa, handikappanpassning av stationer och terminaler samt rätten till information och assistans på stationer och terminaler samt ombord på de olika transportmedlen. I det arbetet ska utredaren ta hänsyn till förekomsten av ekonomiska och andra typer av styrmedel för att öka kollektivtrafikens tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning.</p>
<p>Resenärerna har även vissa skyldigheter. Till dessa hör skyldigheten att betala avgifter för sitt resande. Det är viktigt att konsekvensen av utebliven betalning är tillräckligt kännbar för att ha en avskräckande funktion. Samtidigt måste den dock framstå som rimlig i förhållande till andra liknande regelöverträdelser. Utredaren ska därför även genomföra en översyn av regelverket om administrativa sanktioner mot resenärer som bryter mot skyldigheten att betala avgift i kollektivtrafiken. Översynen ska dock inte omfatta det straffrättsliga sanktionssystemet för underlåtelse att betala för resan.</p>
<p>Ekonomiska konsekvenser</p>
<p>För det fall förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det offentliga, exempelvis när det gäller frågan om tillsyn eller kommuners och landstings verksamhet, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.</p>
<h2 id="redovisning">Arbetsformer m.m.</h2>
<p>Utredaren ska samråda med berörda departement, myndigheter, kommuner, landsting, Järnvägsutredningen 2 (N 2007:11) samt Transportstyrelseutredningen (N 2007:05). Utredaren ska även samråda med de organisationer och delar av näringslivet som berörs av frågan. Vidare ska utredaren uppmärksamma hur motsvarande frågor hanterats i andra länder inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, främst Danmark, Norge och Finland. Utredaren får för det ändamålet samråda med departement och myndigheter i dessa länder.</p>
<p>Uppdraget ska redovisas till regeringen i två omgångar. Förslaget till offentligrättslig reglering ska redovisas senast den 30 april 2009. Förslaget till stärkta passagerarrättigheter ska redovisas senast den 30 september 2009. (Näringsdepartementet) </p>http://www.opengov.se/govtrack/dir/2006:38/2006-04-27T12:00:00+01:002006-04-27T12:00:00+01:002006:38 Ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade grödorJordbruksdepartementet<p></p>
<p>Beslut vid regeringssammanträde den 27 april 2006</p>
<h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2>
<p>En särskild utredare skall analysera om det finns behov av särskilda skadeståndsregler avseende ekonomisk skada till följd av spridning av genetiskt modifierade organismer till andra som odlar jordbruks- eller trädgårdsprodukter som inte är genetiskt modifierade, vid odling eller i samband med transport eller annan hantering. Med genetiskt modifierade organismer avses i detta sammanhang såväl växten i sig, olika växtdelar, t.ex. dess förökningsmaterial och även fritt genmaterial. Utredaren skall analysera nu gällande bestämmelser samt ta ställning till om dessa är tillräckliga eller om ytterligare bestämmelser är nödvändiga för att hålla tredje part skadeslösa. Frågor om strikt skadeståndsansvar, beviskrav och hur ersättningsfrågan ska hanteras i de fall där det inte går att härleda en skada till en viss odling med genetiskt modifierade organismer, skall särskilt övervägas.</p>
<p>Utredaren skall lämna de förslag till de författningsändringar som behövs för att genomföra förslagen.</p>
<p>Uppdraget skall redovisas senast den 15 juni 2007.</p>
<h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2>
<p>Ekonomisk skada</p>
<p>I Sverige odlas i dag genetiskt modifierade grödor endast för fältförsök i en begränsad omfattning. Det kan dock antas att kommersiell odling inom en snar framtid kommer att förekomma. Med genetiskt modifierade grödor avses i detta sammanhang såväl växten i sig, olika växtdelar, t.ex. dess förökningsmaterial och även fritt genmaterial. Vid odling av genetiskt modifierade grödor kan genetiskt modifierade växter, förökningsmaterial som t.ex pollen, frön, genmaterial och jämförbara växtdelar spridas till fält med andra grödor. Om skörden från dessa fält innehåller en viss andel modifierat genmaterial måste den märkas med uppgift om detta innehåll. Märkningen kan innebära att produkten inte längre är attraktiv för konsumenterna, eller att producenten måste sänka priset för att få produkten såld. Dessutom kan även själva märkningen i sig innebära kostnader för odlaren, t.ex. i form av märkningskostnader och särhållningskostnader. Särskilda risker för att ekonomisk skada uppkommer kan förekomma vid ekologisk odling och andra typer av kvalitetscertifierad odling. Spridning av genetiskt modifierade organismer kan således ge upphov till en ekonomisk skada för berörda lantbrukare och andra som odlar jordbruks- eller trädgårdsprodukter , men även för andra som kan drabbas av sänkta fastighetsvärden eller hinder för nyttjande av sin mark.</p>
<p>Det är viktigt att risken för att ekonomiska skador skall uppstå minimeras genom krav på försiktighetsåtgärder vid odling och annan hantering av genetiskt modifierade organismer.</p>
<p>För inträffade skador bör det finnas rättvisa och tydliga regler om ersättning. Principen bör vara att reglerna garanterar den som drabbas av en oönskad inblandning av genetiskt modifierade organismer i sin skörd erhåller ekonomisk ersättning för den uppkomna skadan, d.v.s. att såväl ökade kostnader som uteblivna intäkter samt eventuell förmögenhetsskada ersätts.</p>
<p>Allmänt om befintlig lagstiftning m.m.</p>
<p>Hantering av genetiskt modifierade organismer regleras av gemenskapslagstiftningen (Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/18/EG av den 12 mars 2001 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/220EEG, Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 september 2003 om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modifierade organismer och om ändring av direktiv 2001/18/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1829/2003 av den 22 september 2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder) och de nationella bestämmelser som genomför eller kompletterar EG:s lagstiftning på området Enligt nämnda lagstiftning måste en genetiskt modifierad organism godkännas innan den får släppas ut på marknaden. För att bedöma om ett utsläppande kan godkännas måste först riskerna för hälsa och effekter på miljön analyseras och värderas. Riskbedömning och godkännande skall ske i enlighet med ett särkskilt förfarande. Nationella bestämmelser för användning och hantering av genetiskt modifierade organismer finns även i 13 kap. miljöbalken.</p>
<p>När det gäller skador på naturmiljön avser regeringen att under våren 2006 ge Miljöansvarsutredningen (M2004:03) ett tilläggsdirektiv för att behandla ansvarsfrågor vid skador på den naturliga biologiska mångfalden vid odling av genetiskt modifierade organismer, där ansvar inte täcks av miljöansvarsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador).</p>
<p>EG: s rekommendation om samexistens</p>
<p>Gemenskapslagstiftningen omfattar varken regler om försiktighetsåtgärder eller skadeståndsbestämmelser. Detta får, enligt artikel 26a i direktiv 2001/18/EG, i stället regleras av medlemsstaterna själva. Artikeln stadgar att "Medlemsstaterna får vidta lämpliga åtgärder för att förhindra oavsiktlig förekomst av genetiskt modifierade organismer i andra produkter".</p>
<p>För att vägleda länderna har kommissionen den 23 juli 2003 meddelat en rekommendation med riktlinjer för utarbetande av nationella strategier och bästa praxis för samexistens mellan genetiskt modifierade grödor och konventionellt och ekologiskt jordbruk (2003/556/EG). I rekommendationen uppmanas medlemsstaterna att se över behovet av krav på försiktighetsåtgärder vid odling av genetiskt modifierade organismer samt analysera nödvändigheten av särskilda regler om skadestånd. Rekommendationen omfattar ekonomisk skada som orsakats av att genetiskt modifierade organismer spridits till odlingen endera från andra fält eller i samband med transport eller annan hantering som sammanhänger med odlingen.</p>
<p>Vad gäller odlingskraven har Statens jordbruksverk fått i uppdrag (Jo2005/1781) att lämna förslag till regler om försiktighetsåtgärder vid odling och hantering av genetiskt modifierade organismer. Uppdraget har redovisats 16 december, 2005.</p>
<p>Befintliga skadeståndsregler</p>
<p>Miljöbalken</p>
<p>I 32 kapitlet miljöbalken finns bestämmelser om bl.a. fastighetsägares eller tomträttshavares skadeståndsskyldighet för skadegörande verksamhet. Enligt 32 kap. 1 § skall skadestånd betalas för personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som en verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning. Om den störning som föranlett skadan inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden föreligger strikt skadeståndsansvar.</p>
<p>Enligt 32 kap. 3 § miljöbalken skall skadestånd betalas för skador genom förorening av vattenområden eller grundvatten, luftförorening, markförorening, buller, skakning eller annan liknande störning. En skada skall anses ha orsakats genom en störning om det, med hänsyn till störningens och skadeverkningarnas art, andra möjliga skadeorsaker samt omständigheterna i övrigt, föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband.</p>
<p>Skador som avses i kommissionens rekommendation 2003/556/EG skulle kunna jämställas med markförorening eller annan liknande störning som omfattas av miljöbalkens bestämmelser. I propositionen till miljöbalken (prop. 1997/98:45) anges som exempel på förorening skador till följd av läckage av olja eller gift. I olja eller gift finns skadliga kemikalier eller substanser. Sådana kemikalier eller substanser kan bindas till markpartiklar eller lösas i markvattnet och tas upp av grödan. Förorenad skörd kan vara hälsofarlig och därför betraktas som otjänlig. Det borde dock vara tveksamt om nu aktuell skördeskada utan vidare kan jämställas med sådan hälsofara och skörden kan knappast anses vara otjänlig på samma sätt som om den vore kemikalieskadad. Inte heller när det gäller annan störning skulle skada till följd av annan ofrivillig förekomst av genetiskt modifierade organismer i skörden kunna motsvara vad som avses i miljöbalken.</p>
<p>Skadeståndslagen</p>
<p>Enligt 1 kap. 1 § skadeståndslagen skall lagen tillämpas om inte annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. Om skada till följd av spridning av genetiskt modifierade organismer inte kan anses omfattas av andra skadeståndsbestämmelser i exempelvis miljöbalken, är således skadeståndslagen tillämplig.</p>
<p>Skadeståndslagen innehåller regler om ersättning för bl.a. sakskada och ren förmögenhetsskada. Ersättningsskyldighet för sistnämnda skada gäller dock som huvudregel endast om skadan förorsakats av ett brott. För att ersättning enligt skadeståndslagen skall lämnas måste det finnas ett orsakssamband mellan det åberopade förfarandet och den inträffade skadan. Såvitt avser person- eller sakskada skall enligt 2 kap. 1 § skadeståndslagen skadan ersättas av den som uppsåtligen eller av vårdslöshet har vållat skadan. Det är den skadelidande som skall bevisa att uppsåt eller vårdslöshet och adekvat kausalitet föreligger.</p>
<p>Strikt skadeståndsansvar</p>
<p>Strikt skadeståndsansvar innebär att den som orsakar en skada är skyldig att ersätta denna, oavsett om han eller hon har handlat oaktsamt eller inte. Bestämmelser om strikt skadeståndsansvar förekommer vanligen vid farlig verksamhet. Bestämmelser om strikt skadeståndsansvar i svensk lagstiftning finns förutom i 32 kap. miljöbalken bl.a. i luftansvarighetslagen <a href="https://lagen.nu/1922:382">(1922:382)</a>, atomansvarighetslagen <a href="https://lagen.nu/1968:45">(1968:45)</a>, lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss <a href="https://lagen.nu/1973:1198">(1973:1198)</a> och järnvägsansvarighetslagen <a href="https://lagen.nu/1985:192">(1985:192)</a> samt i lagen <a href="https://lagen.nu/1943:459">(1943:459)</a> om tillsyn över katter och hundar.</p>
<p>Utredningsbehovet</p>
<p>Såsom tidigare redovisats förekommer redan i dag viss försöksodling av genetiskt modifierade grödor. Kommersiell odling av genetiskt modifierade grödor kommer troligen att förekomma i framtiden. När genetiskt modifierade organismer odlas finns risk för att organismerna sprids till andra odlingar och odlingsmark där grödor besläktade med de aktuella genetiskt modifierade grödorna avses odlas kommande odlingssäsonger. Detta kan orsaka ekonomisk skada.</p>
<p>EG: s lagstiftning innehåller inga särskilda bestämmelser om ansvarsfrågan vid odling av genetiskt modifierade organismer, utan detta får regleras av medlemsstaterna själva. Såsom tidigare redovisats har dock kommissionen i en rekommendation uppmärksammat frågan och uppmanat medlemsstaterna att analysera behovet av särskilda skadeståndsregler.</p>
<p>Det är osäkert om miljöbalkens skadeståndsbestämmelser kan tillämpas i i de fall som avses här eller om de allmänna bestämmelserna i skadeståndslagen skall tillämpas och om de sistnämnda i så fall är tillräckliga och lämpliga.</p>
<p>Vid en tillämpning av skadeståndslagen ställs det stora krav på den skadelidande odlaren att visa hur skada uppkommit. När det gäller förekomst av genetiskt modifierade organismer kan det vara svårt att bevisa varifrån organismerna ursprungligen kommer. Det är inte omöjligt att förekomsten i vissa fall härstammat från det utsäde som används inom det egna jordbruket. Om detta kan uteslutas kvarstår ändå att bevisa vilken annan odlare som förorsakat skadan samt om denne förfarit vårdslöst.</p>
<p>Frågan är om införande av strikt skadeståndsansvar för odlare av genetiskt modifierade organismer skulle vara en lämplig lösning. Samtidigt har det konstaterats att bevisproblemen i fråga om organismernas ursprung kvarstår, trots införande av en sådan lagstiftning. Det har bl.a. därför hävdats att en särskild ersättningsfond bör inrättas. Det har även föreslagits att redovisade bevisproblem skulle kunna lösas på ett annat sätt, exempelvis genom regler om bevislättnad. Betydelsen av regler om försiktighetsåtgärder vid odling bör även noteras i sammanhanget.</p>
<p>Utredningsuppdraget</p>
<p>Uppdraget avser regler om skadestånd för ekonomisk skada till följd av spridning av genetiskt modifierade organismer till andra som odlar jordbruks- eller trädgårdsprodukter. Uppdraget avser även spridning av genetiskt modifierade organismer som skett vid transport eller annan hantering som utförs av odlaren fram till den plats där de avses säljas för första gången.</p>
<p>Utredaren skall göra en djupare analys av hur befintlig lagstiftning skall tillämpas vid spridning av genetiskt modifierade organismer. Utredaren skall vidare analysera om tillämpningen av nuvarande bestämmelser är tillräcklig eller om särskilda skadeståndsbestämmelser bör införas.</p>
<p>Utredaren skall särskilt överväga om ett strikt skadeståndsansvar bör införas. I detta omfattas all typ av ekonomisk skada även ren förmögenhetsskada. Om utredaren föreslår införande av regler om strikt skadeståndsansvar, skall det även lämnas förslag på hur ersättningsfrågan skall hanteras i de fall där det inte går att härleda en skada på en gröda till en viss odling med genetiskt modifierade organismer. En annan omständighet som skall beaktas i sammanhanget är den långa grobarhetstid som finns för vissa grödor.</p>
<p>Om strikt skadeståndsansvar inte anses vara lämpligt, skall utredaren analysera om de bevisproblem för drabbade odlare av jordbruks- eller trädgårdsprodukter som kan förutses bör lösas på annat sätt, exempelvis genom införande av en särskild bevislättnadsregel. Vidare skall utredaren, även för det fall att strikt skadeståndsansvar inte föreslås, överväga behovet av särskilda bestämmelser om ersättning i de fall där det inte går att härleda en skada på en gröda till en viss odling med genetiskt modifierade organismer. Om ett sådant behov anses föreligga skall förslag till bestämmelser lämnas.</p>
<p>Utredningsarbetet</p>
<p>Utredaren skall beakta EG:s lagstiftning och kommissionens rekommendation på området samt EG:s regler för den inre marknaden. Utredaren skall även beakta hur skadeståndsfrågan hanterats i ett lämpligt urval andra medlemsländer. Hänsyn skall tas till eventuell effekt av kommande regler om försiktighetsåtgärder vid odling.</p>
<p>Utredaren skall belysa vilka administrativa och ekonomiska konsekvenser förslagen skulle få för odlare av såväl genetiskt modifierade som konventionella och ekologiska grödor, andra näringsidkare och för staten. I den mån kostnader för staten uppkommer skall förslag till finansiering lämnas i enlighet med gällande finansieringsprinciper.</p>
<p>Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som behövs.</p>
<h2 id="redovisning">Redovisning av uppdraget</h2>
<p>Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 15 juni 2007.</p>
<p> (Jordbruksdepartementet) </p>