Referenser till SFS 2002:1022 opengov.se http://www.opengov.se/ http://www.opengov.se/govtrack/sfs/feed/2002:1022/ http://www.opengov.se/govtrack/dir/2011:33/ 2011-04-08T12:00:00+01:00 2011-04-08T12:00:00+01:00 2011:33 Regeringskansliets förvaltning av företag med statligt ägande Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 8 april 2011</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning</h2> <p>En särskild utredare ska lämna förslag till hur de verksamheter inom Regeringskansliet som i dag svarar för förvaltningen av företag med statligt ägande bör bedrivas och organiseras. Syftet med utredningen är att klarlägga dels vilken organisationsform som är lämpligast utifrån regeringens mål med verksamheten, dels vilka åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa att förvaltningen blir så effektiv och ändamålsenlig som möjligt samtidigt som riksdagen och allmänheten ges tillfredsställande möjligheter till insyn.</p> <p>Utredaren ska bl.a. kartlägga och utvärdera alternativa organisationsformer för förvaltningen av företag med statligt ägande, undersöka och redovisa andra ägares erfarenheter och förhållanden på området samt föreslå i vilken form förvalt-ningen av företag med statligt ägande fortsättningsvis bör organiseras.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 13 januari 2012.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Historik</p> <p>Det statliga företagsägandet sträcker sig tillbaka till 1800-talet då affärsverk bildades inom t.ex. post, järnväg och teletrafik. Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB) blev 1907 det första aktiebolaget med statligt ägande i och med att staten blev ägare till hälften av aktierna i företaget.</p> <p>Den 22 december 1969 bildades Statsföretag AB för att i ett förvaltningsbolag samla det alltmer omfattande statliga ägandet (prop. 1969:121, bet. SU 1969:168, rskr. 1969:381). Vid starten övertogs statens aktier i ett tjugotal företag som tidigare förvaltats av fyra olika statsdepartement. Det nya förvalt-ningsbolaget skulle skapa bättre förutsättningar för effektivitet och expansion av den statliga företagssektorn. Vid 1980-talets ingång var de statsägda företagen i kris och krävde återkommande kapitaltillskott. Statsföretag AB omorganisera-des 1982 och företaget hade därmed inte längre några näringspolitiska uppgifter. Koncernen bytte 1985 namn till Procordia AB och antalet affärsområden begränsades genom att vissa företag avyttrades. Under 1990-talet förvaltades de delar av statens ägande som inte längre ingick i f.d. Statsföretag AB av flera olika departement inom Regeringskansliet, huvudsakligen inom Närings- och handelsdepartementet, Finansdepartementet och Kommunikationsdepartementet. Ansvaret för ägarfrågor separerades successivt i allt större utsträckning från ansvaret för reglering och sakfrågor som kan röra de statligt ägda företagen.</p> <p>Regeringen lade i propositionen Aktiv förvaltning av statens ägande (prop. 1995/96:141) fram förslag för att skapa bättre förutsättningar för en mer aktiv och professionell statlig ägarroll. En av de föreslagna riktlinjerna för förvaltningen av statens ägande av de kommersiella företagen var att statligt ägda företag skulle arbeta under krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning. Inom Regeringskansliet har därefter ett kontinuerligt arbete genomförts för att ytterligare stärka en aktiv och professionell ägarroll. Regeringskansliet har sedan 1998 samlat kompetens och resurser för förvaltningen av det statliga ägandet på en särskild enhet för statligt ägande, tidigare inom Näringsdepartementet. År 2011 fördes enheten, som förvaltar majoriteten av de statligt ägda företagen, till Finansde-partementet. Ansvaret för förvaltningen av övriga företag med statligt ägande är fördelat mellan Justitie-, Utrikes-, Social-, Utbildnings-, Miljö-, Närings- och Kulturdepartementet.</p> <p>Nuvarande förvaltning av företag med statligt ägande</p> <p>Regeringen ska aktivt förvalta statens tillgångar i de statligt ägda företagen så att dess långsiktiga värdeutveckling blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs. Regeringen förvaltar och förfogar enligt 9 kap. 8 § regeringsformen, förkortad RF, över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt 9 kap. 9 § RF beslutar riksdagen om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Bestämmelser om förvärv och överlåtelse av egendom, däribland aktier och andelar i företag, finns i budgetlagen <a href="https://lagen.nu/2011:203">(2011:203)</a>. Enligt 8 kap. 3 § budgetlagen får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringen får heller inte utan riksdagens bemyndigande tillskjuta kapital till ett företag. Enligt 8 kap. 4 § andra stycket budgetlagen får regeringen inte utan riksdagens bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Utöver vad som framgår av dessa bestämmelser behöver regeringen under vissa förutsättningar även riksdagens godkännande vid väsentliga ändringar av företagens inriktning. Detta är ramen för det förvaltningsmandat regeringen har för förvaltningen av företag med statligt ägande.</p> <p>Inom enheten för statligt ägande på Finansdepartementet finns särskilda resurser och kompetens för förvaltningen av de statligt ägda företagen. På denna enhet arbetar för närvarande drygt 20 personer med kompetens inom bolagsförvaltning, analys, bolagsjuridik och styrelsenominering. Därutöver finns det ca 16 tjänstemän i övriga Regeringskansliet med ansvar för företag med statligt ägande.</p> <p>Regeringen strävar efter att skapa bästa möjliga långsiktiga värdeutveckling i företagen och samtidigt på bästa sätt tillgodose de särskilda samhällsintressen som finns i vissa företag. För att uppnå detta krävs att de statligt ägda företagen över tiden har en effektiv kapitalstruktur. Fastställande av relevanta ekonomiska mål är väsentligt för att uppnå detta. Kapitalstrukturen måste kontinuerligt följas och omprövas mot bakgrund av omvärldsförändringar och förändrade verksam-hetsförutsättningar för företagen. Detta innebär att en mängd interna och externa faktorer beträffande de förvaltade företagen beaktas och värderas, vilket kan leda till bedömningen att ett företag har behov av att tillföras ytterligare kapital eller att utdela kapital. Företaget bör vara så effektivt kapitaliserat som möjligt för att med hänsyn till företagets rörelserisk kunna bedriva sin verksamhet. Hänsyn måste också tas till framtida kapitalbehov. De ståndpunkter som staten intar som ägare påverkar inte bara företagens finansiella ställning. De kan också ha betydelse för den statliga förmögenhetsutvecklingen och få direkt effekt på statens budget.</p> <p>Staten utövar sin formella ägarstyrning bl.a. genom företagens bolagsordningar och ägaranvisningar antagna på bolagsstämma. Vidare utgår styrningen från statens ägarpolicy och regeringens riktlinjer för t.ex. extern rapportering och anställningsvillkor för ledande befattningshavare. Av dessa dokument framgår bland annat att statligt ägda företag ska vara föredömen när det gäller socialt och miljömässigt ansvars-tagande och rapportera i enlighet med GRI:s riktlinjer (Global Reporting Initiative). Staten leder som ägare processer avseende beslut om kapitaltillskott, försäljningar, fusioner, förändrade ekonomiska mål och andra större förändringar. Genom Regeringskansliets strukturerade process för styrelsenominering tillsätts styrelser med hög kompetens som är väl anpassade till respektive företags verksamhet, situation och framtida utmaningar.</p> <p>Statligt ägda aktiebolag är egna juridiska personer och omfattas av samma rättsliga regelverk som privat ägda aktiebolag. Detta innebär exempelvis att vissa beslut, för att vara aktiebolagsrättsligt giltiga, måste fattas av bolagsstämman. Beslut vid bolagsstämmor, liksom andra beslut som ägaren tar rörande företagen, dokumenteras och diarieförs inom ramen för ägarförvaltningen i Regeringskansliet. I övrigt faller det inom regeringens förvaltningsmandat att ta beslut om löpande ägaråtgärder. Förvärv, avyttringar eller nedläggningar kan genomföras av de förvaltade företagen under förutsättning att de ryms inom den verksamhetsinriktning som riksdagen beslutat för företagen. Om det är fråga om förändringar av avgörande betydelse ska styrelsen dock samordna sin syn med ägaren.</p> <p>Riksdagens och allmänhetens rätt till insyn i de statliga företagens verksamhet samt bolagsförvaltningen säkerställs i dag på flera sätt. För det första ska statligt ägda företag enligt regeringens riktlinjer för extern rapportering, utöver gällande redovisningslagstiftning och god redovisningssed, i tillämpliga delar presentera årsredovisning, kvartalsrapporter samt bokslutskommuniké enligt de regler som gäller för marknadsnoterade bolag. Företagen ska också redovisa en bolagsstyrningsrapport och en rapport om intern kontroll enligt Svensk kod för bolagsstyrning. Dessutom har riksdags-ledamöterna rätt att närvara vid bolagsstämmor i de företag där staten äger minst 50 procent av aktierna, under förutsättning att företaget eller ett rörelsedrivande dotterföretag har fler än 50 anställda. Av statens ägarpolicy framgår också att allmänheten bör bjudas in att närvara vid de statligt ägda företagens årsstämmor och där ges möjlighet att ställa frågor till företagsledningen. Vidare har riksdagen rätt till insyn genom att Riksrevisionen enligt aktiebolagslagen <a href="https://lagen.nu/2005:551">(2005:551)</a> och lagen <a href="https://lagen.nu/2002:1022">(2002:1022)</a> om revision av statlig verksamhet m.m. har rätt att utse en revisor i de företag där staten har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Riksrevisionen kan även, med stöd av sistnämnda lag, företa s.k. effektivitetsrevision av såväl de statligt ägda företagen som förvaltningen. Riksdagen kan också granska ägarförvaltningen genom konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regerings-ärendenas handläggning. Slutligen lämnar regeringen varje år en skrivelse till riksdagen med en redogörelse för förvaltningen av företag med statligt ägande under det gångna året (se exempelvis skr. 2009/10:140).</p> <p>Internationell utblick</p> <p>Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) tog 2005 fram riktlinjer för bolagsstyrning för statligt ägda företag (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises). Riktlinjerna beskrev dåvarande s.k. best practice inom området och har stått modell för bolagsförvaltningar i många länder. Riktlinjerna har följande grundpelare:</p> <p>- Säkerställande av ett effektivt rättsligt ramverk för statligt ägda företag (konkurrensneutralitet mellan statligt och privat ägda företag).</p> <p>- Statens agerande som ägare.</p> <p>- Lika behandling av samtliga aktieägare.</p> <p>- Relationer med intressenter.</p> <p>- Transparens och redovisning.</p> <p>- Styrelsens ansvar.</p> <p>Statligt ägda företag utgör i dag ett betydande inslag i många länders ekonomier och samhällen. De flesta OECD-länder med ett betydande statligt ägande har en central förvalt-ningsorganisation med någon form av enhet för statligt ägande i huvudsak centralt placerad på något departement. Det förekommer även modeller där delar av ägandet samlats i s.k. holdingbolag. Ägarförvaltningens organisation påverkas i stor utsträckning av hur statsförvaltningen är organiserad i respektive land. Förvaltningsmodellerna är dock vanligtvis baserade på en professionell styrelserekrytering samt aktivt arbete med kapitalstrukturer, ekonomiska mål och utdelnings-policyer.</p> <p>Behovet av en utredning</p> <p>Förvaltningen av statligt ägda företag har sedan 1998 bedrivits på ungefär samma sätt som i dag i Regeringskansliet. Regeringskansliets uppgift är enligt dess instruktion, dvs. förordningen <a href="https://lagen.nu/1996:1515">(1996:1515)</a> med instruktion för Regerings-kansliet, att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Som redovisats i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt har regeringen därför strävat mot en renodling av Regeringskansliets verksamhet genom att flytta arbetsuppgifter av administrativ karaktär från Regeringskansliet till olika myndigheter (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Även arbetsuppgifter av operativ karaktär kan vara lämpliga att flytta från Regeringskansliet, eftersom övriga myndigheter har till uppgift att tillämpa de författningar och utföra den verksamhet som riksdag och regering har beslutat om. Exempelvis ansvarar Riksgäldskontoret för förvaltningen av statsskulden utifrån de riktlinjer som riksdagen och regeringen beslutat och Kammarkollegiet hanterar en rad operativa uppgifter i statsförvaltningen som t.ex. försäkringar och kapitalförvaltning. I propositionen redovisades vidare regeringens bedömning att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet. Regeringen angav dock även att det kan finnas goda skäl att anförtro privaträttsliga organ förvaltningsuppgifter, t.ex. när behovet av flexibilitet och effektivitet inte på ett bra sätt kan tillgodoses i myndighetsformen.</p> <p>Regeringskansliet styrs av regeringen, vilket medför en risk för att regeringen upplevs ha dubbla roller när den både agerar som ägare och som ansvarig för regleringsfrågor. Regeringen har hanterat denna problematik genom att sträva efter att särskilja rollerna inom Regeringskansliets organisation. Som angavs i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst måste även det statliga åtagandet prövas med stor omsorg med hänsyn till effektivitetssträvanden. De uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294).</p> <p>De statligt ägda företagen, med ett marknadsvärde på över 600 miljarder kronor, utgör en betydande del av statens tillgångar. Det är därför av stor vikt att staten hanterar sin ägarroll på ett ansvarsfullt sätt. Regeringen aviserade redan i budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1 utgiftsområde 24, bet. 2006/07:NU1, rskr. 2006/07:62) sin avsikt att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ägarförvaltningen är tydlig och sköts professionellt med respekt för de krav på öppenhet och möjlighet till demokratisk kontroll som bör ställas på all statlig verksamhet.</p> <p>Det är också nödvändigt att statens ägarförvaltning fortlöpande anpassas till omvärldens ökade och förändrade krav. Under de senaste åren har intresset för och regleringen av ägarstyrningsfrågor ökat såväl globalt som lokalt, vilket lett till ökade krav på hanteringen av dessa frågor. Vidare har Sveriges medlemskap i Europeiska unionen medfört förändringar i den nationella lagstiftningen, inte minst inom områdena konkurrens-rätt, statsstöd och offentlig upphandling.</p> <p>Mot denna bakgrund är det enligt regeringens mening lämpligt att överväga alternativ till nuvarande ordning och utreda vilken organisationsform som är den mest ända-målsenliga för förvaltningen av de statligt ägda företagen.</p> <p>Utgångspunkter för uppdraget</p> <p>Statens styrning av företag med statligt ägande måste vara tydlig och skötas professionellt med respekt för de krav på öppenhet och den möjlighet till demokratisk kontroll som bör ställas på all statlig verksamhet. Detta förutsätter stabilitet och kontinuitet i förvaltningen. Samtidigt ska förvaltningen vara så effektiv som möjligt, vilket t.ex. innebär att endast de frågor som kräver ett politiskt ställningstagande underställs regering och riksdag.</p> <p>En annan viktig utgångspunkt är att riksdagens och allmänhetens rätt till insyn i de förvaltade företagen och förvaltningen även fortsättningsvis ska vara tillfredsställande och inte begränsas av valet av organisationsform.</p> <p> De övergripande målen för förvaltningen av statligt ägda företag är att företagens långsiktiga värdeutveckling blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs. Vidare bör statligt ägda företag även fortsättningsvis vara föredömen när det gäller t.ex. socialt och miljömässigt ansvarstagande samt fortsätta att redovisa detta i hållbarhetsredovisningar. Statens ägarpolicy, regeringens rikt-linjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare och för extern rapportering ska också fortsätta att tillämpas.</p> <p>En annan utgångspunkt för uppdraget är att regeringen strävar efter att renodla Regeringskansliets roll genom att flytta vissa arbetsuppgifter som inte är av styrande karaktär från Regeringskansliet till andra myndigheter och organ.</p> <p>Det finns stora skillnader mellan de företag som i dag förvaltas genom Regeringskansliet. De förvaltade företagens särskilda uppdrag och förutsättningar samt regeringens möjligheter till styrning av företagen måste därför beaktas vid valet av organisationsform. Det kan därför övervägas att kategorisera företagen och välja olika organisationsformer för förvaltningen för olika företagskategorier.</p> <p>Utredaren ska i samtliga analyser och redogörelser utgå från ägarens, dvs. statens, perspektiv. Konsekvenserna för riksdagen och regeringen ska belysas samt även de eventuella konsekvenser som finns för de förvaltade företagen.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>Alternativa organisationsformer</p> <p>Utredaren ska inledningsvis kartlägga och redogöra för de huvudsakliga alternativa organisationsformerna för förvalt-ningen av statligt ägda företag. Hela förvaltningen, eller endast delar av den, skulle t.ex. kunna bedrivas i aktiebolagsform eller i myndighetsform (Regeringskansliet eller annan myndighet). Redogörelsen ska, för varje organisationsform, behandla följan-de aspekter:</p> <p>- Regeringens möjligheter till och utövande av styrning och kontroll över både förvaltningsorganisationen och de förvaltade företagen, t.ex. hur styrelser utses, ersätt-ningsfrågor, vilka beslut som krävs för att utöva styrningen och möjligheten till samordning mellan ägaren och företagen.</p> <p>- Ansvarsfördelningen mellan olika organ, dvs. vilket organ som fattar beslut i olika avseenden beträffande de förvaltade företagen (t. ex. vilka frågor som kräver politiskt ställningstagande eller samråd med ägaren) och gräns-snitten mellan dem.</p> <p>- Möjligheter till insyn i såväl företagen som förvaltningen.</p> <p>- Ansvarsfördelningen mellan regering och riksdag beträffande styrningen av det statliga ägandet, dvs. både ägandets omfattning och inriktning.</p> <p>- Statens möjligheter till granskning och utvärdering av såväl företagen som förvaltningen.</p> <p>- Beslutsprocess för kapitalisering och finansiering av de förvaltade företagen, innefattande förutsättningar för att kunna skapa en effektiv kapitalstruktur i de förvaltade företagen.</p> <p>- Beslutsprocess för utdelning av medel från de förvaltade företagen.</p> <p>- Hantering av särskilt beslutade samhällsuppdrag.</p> <p>Tidigare och befintliga förvaltningsmodeller</p> <p>Utredaren ska inledningsvis analysera de tidigare förvalt-ningsmodeller som staten använt sig av för förvaltning av företag med statligt ägande, t.ex. Statsföretag AB, samt redovisa dessas för- och nackdelar. Utredaren ska kartlägga och redovisa vilka modeller för ägarförvaltning som tillämpas av andra stora företagsägare och hur dessa förhåller sig till tillämpliga regelverk avseende ägarstyrning (eng. corporate governance). Kartläggningen ska omfatta dels relevanta privata ägare, dels statliga ägare i andra länder. Även de olika förvaltningsmodeller som används inom den svenska staten, t.ex. vid förvaltningen av statsskulden och AP-fonderna, bör ingå i kartläggningen. Vid denna kartläggning ska de aspekter som nämnts under rubriken Alternativa organisationsformer belysas i den utsträckning som det är möjligt för utredaren att få relevant faktaunderlag. Dessutom ska det framgå hur förvaltningen är organiserad och bemannad, både i funktioner och antal anställda. Av redovisningen ska det också framgå vilka likheter och skillnader som finns mellan andra ägare å ena sidan och svenska staten å den andra. Utredaren ska också analysera vilka skillnader som finns mellan de redovisade modellerna och hur förvaltningen av företag med statligt ägande är organiserad i Regeringskansliet i dag. Det bör slutligen övervägas om det finns något gemensamt mellan de kartlagda förvaltningsmodellerna som skulle kunna betecknas som s.k. best practice på området samt i vilka avseenden det finns skillnader mellan denna s.k. best practice och hur förvaltningen av företag med statligt ägande är organiserad i Regerings-kansliet i dag.</p> <p>Förslag till framtida organisation för förvaltningen</p> <p>Utifrån ovan nämnda utgångspunkter ska utredaren föreslå hur de verksamheter inom Regeringskansliet som i dag svarar för förvaltningen av företag med statligt ägande lämpligast bör bedrivas och organiseras i framtiden. Förslaget ska innehålla en redovisning av samtliga de aspekter som nämnts under rubriken Alternativa organisationsformer. Förslaget ska även överensstämma med relevanta regelverk inom bolagsstyrning. Det ska framgå vilka resurser som kan behövas bemanningsmässigt, främst utifrån vilka funktioner som kan komma att behövas i den nya organisationen. Förslaget ska också innehålla en redovisning av förslagets för- och nackdelar jämfört med hur förvaltningen av företag med statligt ägande bedrivs i dag. Det ska även framgå av förslaget hur den löpande styrningen av den nya organisationen ska ske, vilka uppgifter styrningen innefattar och vilka resurser som kan behövas såväl ekonomiskt som bemanningsmässigt vid denna styrning. Utredaren ska beakta pågående arbeten i Regeringskansliet och i utredningar som kan ha betydelse för detta uppdrag.</p> <p>Vidare ska utredaren överväga rättsliga konsekvenser av förslaget, såsom exempelvis statsstödsfrågor, koncentrations-prövning, konsekvenser till följd av s.k. ägarförändrings-klausuler (eng. change of control) samt påverkan på eventuella statliga lån och garantier hos de förvaltade företagen. Dessa konsekvenser ska framgå av utredarens redogörelse för förslaget. Redogörelsen ska, som nämnts i avsnittet Utgångspunkter för uppdraget, avse konsekvenserna ur såväl ägarens som de förvaltade företagens perspektiv.</p> <p>Utredaren ska särskilt överväga om förvaltningen av företag med statligt ägande i sin helhet eller endast avseende vissa företag bör förändras och därmed inordnas i en ny eller befintlig myndighet eller bolagiseras. Utredaren ska därvid även överväga vilka kriterier som är lämpliga att lägga till grund för en eventuell uppdelning av förvaltningen. Om utredaren föreslår att förvaltningen, eller delar av den, ska föras till en nyinrättad eller väsentligt förändrad myndighet, ska utredaren lämna ett preciserat och konkret förslag till ändamålsenlig uppgifts-, ansvars- och resursfördelning. Om utredaren föreslår att förvaltningen, eller delar av den, ska föras till ett nyinrättat aktiebolag, ska utredaren lämna förslag till bolagsordning, ekonomiska mål, eventuell ägaranvisning och kapitalstruktur.</p> <p>Förslaget ska också innehålla en bedömning av behovet av författningsändringar, ett förändrat eller förtydligat uppdrag för ägarförvaltningen och liknande förändringar samt förslag till sådana. Slutligen ska utredaren presentera en detaljerad tidsplan för genomförande av förslaget.</p> <p>Konsekvensbeskrivning</p> <p>Utredaren ska bedöma och redovisa förslagets effekter på statens budget och andra finansiella konsekvenser för staten. Utredaren ska även bedöma och redovisa förslagets eventuella konsekvenser av betydelse för miljön samt beskriva vilka åtgärder som kommer att vidtas för att motverka negativa miljöaspekter. Utredaren ska även föreslå hur eventuella kostnader ska finansieras.</p> <h2 id="redovisning">Samråd och redovisning av uppdraget</h2> <p>I den omfattning som utredaren finner lämpligt ska synpunkter inhämtas från berörda myndigheter, företag och organisationer, t.ex. Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket, Riksrevision-en, Statens tjänstepensionsverk och Statskontoret. Utredaren ska även inhämta synpunkter från berörda delar av Regerings-kansliet. Utredaren ska hålla sig underrättad om sådant arbete som bedrivs inom andra myndigheter och organisationer, t.ex. OECD, och som kan ha relevans för detta uppdrag.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 13 januari 2012.</p> <p> (Finansdepartementet)</p> <p></p> http://www.opengov.se/govtrack/dir/2009:55/ 2009-06-04T12:00:00+01:00 2009-06-04T12:00:00+01:00 2009:55 Översyn av lagen om statsbudgeten Finansdepartementet <p></p> <p>Beslut vid regeringssammanträde den 4 juni 2009</p> <h2 id="sammanfattning">Sammanfattning av uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska göra en översyn av lagen <a href="https://lagen.nu/1996:1059">(1996:1059)</a> om statsbudgeten (budgetlagen) mot bakgrund av det pågående arbetet med en reformerad regeringsform (se betänkandet En reformerad grundlag, SOU 2008:125). Utredaren ska vidare pröva om avvägningen mellan fasthet och flexibilitet i budgetlagen är ändamålsenlig, främst med avseende på tillämpningen av de grundläggande principerna om fullständighet och bruttoredovisning på statsbudgeten.</p> <p>Vidare ska prövas om det finns skäl att kodifiera den praxis som utvecklats vid tillämpningen av lagen. Utredaren ska därvid bl.a. överväga behovet av olika anslagstyper, ändrade avräkningsgrunder för vissa inkomster och anslag samt hanteringen av beställningsbemyndiganden.</p> <p>Utredaren ska också pröva behovet av reglering av den praxis som har utvecklats och som innebär att riksdagen ska besluta om förvärv av aktier eller andelar i företag och kapitaltillskott samt behovet av en reglering av statens utlåning och principerna för prissättning av statliga lån.</p> <p>Behovet av anpassningar av budgetlagen till den utveckling som skett av den ekonomiska styrningen i staten ska också övervägas.</p> <p>Utgångspunkten för uppdraget är att budgetlagen även i fortsättningen ska ge förutsättningar för en god budgetdisciplin i staten som bidrar till långsiktigt hållbara offentliga finanser.</p> <p>Utredaren ska lämna de författningsförslag som översynen föranleder. Det ingår dock inte i uppdraget att lämna förslag till ändring av grundlag.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 mars 2010.</p> <h2 id="bakgrund">Bakgrund</h2> <p>Budgetlagen trädde i kraft den 1 januari 1997 (prop. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27). Den innehåller preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens (RF) och riksdagsordningens bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten och reglerar regeringens befogenheter och skyldigheter på området. En viktig utgångspunkt har varit att lagen ska medverka till att långsiktigt stärka budgetdisciplinen. Bestämmelserna i budgetlagen utgör grunden för regeringens styrning av de statliga myndigheterna genom de s.k. ekonomiadministrativa förordningarna, exempelvis anslagsförordningen <a href="https://lagen.nu/1996:1189">(1996:1189)</a>. Lagen intar en särställning såtillvida att den innehåller bestämmelser som även reglerar riksdagens befogenheter och skyldigheter vid beslut om statsbudgeten (jfr 9 kap. 11 § RF).</p> <p>Erfarenheter</p> <p>Införandet av budgetlagen innebar att ett tydligt regelverk skapades på finansmaktens område som på flera sätt har gett förutsättningar för ett mer effektivt beslutsfattande avseende resursfördelning och styrning av den statliga verksamheten. Under de tolv år som lagen varit i kraft har den bidragit till att öka den samlade kunskapen om befogenhetsfördelningen på finansmaktens område. Denna utvecklade kompetens är en viktig grundsten för att säkerställa och förbättra kvaliteten i olika beslutsunderlag som lämnas från regeringen till riksdagen.</p> <p>Den tydlighet som budgetlagen skapar i fråga om befogenhetsfördelningen på finansmaktens område har även förenklat samarbetet mellan riksdagen och regeringen så att bl.a. kompetenskonflikter har kunnat undvikas. Lagen bidrar till att skapa en sammanhängande normhierarki på finansmaktens område. Det har därmed blivit enklare för tjänstemän och politiker att se vilka regler som gäller och att direkt tillämpa dessa vid beredningen av olika förslag. Ett samlat och tydligt regelverk bidrar även till att säkerställa en fast och mer likformig tillämpning av bestämmelserna om styrningen av olika verksamheter.</p> <p>Erfarenheter av budgetlagen har även medverkat till att en motsvarande lag infördes för riksdagens myndigheter. Lagen <a href="https://lagen.nu/2006:999">(2006:999)</a> med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen trädde i kraft den 1 januari 2007 (framst. 2005/06:RS5, bet. 2005/06:KU39, rskr. 2005/06:383-385).</p> <p>Erfarenheterna av tillämpningen av budgetlagen visar att tidigare farhågor om att en lag i alltför hög grad skulle komma att begränsa statsmakternas handlingsfrihet och möjligheter till utveckling av budgetens utformning m.m. inte har besannats. Lagen har bidragit till en ökad fasthet i budgetprocessen, men dess utformning har också möjliggjort för riksdagen att fatta särskilda beslut som avviker från huvudprinciperna. Denna flexibilitet har bl.a. inneburit att riksdagen kunnat besluta om särskilda avräkningsprinciper för vissa anslag och inkomsttitlar. Ett annat exempel på avsteg från huvudprinciperna i budgetlagen är att riksdagen i några fall har beslutat att finansiering av investeringar i infrastruktur ska ske med lån i Riksgäldskontoret i stället för med anslag. I några fall har regeringen avstått från att utnyttja de olika möjligheter som lagen erbjuder. Ett sådant exempel är att regeringen i sina förslag till riksdagen inte längre använder anslagstyperna obetecknade anslag och reservationsanslag.</p> <p>Samtidigt som avvägningen mellan fasthet och flexibilitet i lagen har fungerat väl, har det i den politiska debatten riktats kritik mot vad som uppfattats som en alltför flexibel tillämpning av budgetlagens grundläggande bestämmelser om fullständighet och bruttoredovisning på statsbudgeten. Avsteg som gjorts från huvudprinciperna har medfört att utgiftstaket för staten inte fått verka fullt ut som budgetrestriktion. Utrymmet under utgiftstaket har kunnat vidgas bl.a. genom ett ökat bruk av utgifter som belastar statsbudgetens inkomstsida, s.k. skattekontokrediteringar, och ökad nettoredovisning på statsbudgetens utgiftssida. Även möjligheten att internt i staten lånefinansiera infrastrukturinvesteringar har ifrågasatts.</p> <p>Finanspolitikens syfte är att skapa goda betingelser för tillväxt och sysselsättning genom en väl avvägd ekonomisk politik inom ramen för långsiktigt hållbara offentliga finanser. För att uppnå detta behövs väl utformade mål, bestämmelser och processer. Den samlade bilden, som även stöds av internationella studier, är att erfarenheterna av Sveriges finanspolitiska ramverk i huvudsak är goda. Ramverket har gett stöd för en god budgetdisciplin som bidragit till en stärkt kontroll av statens finanser. Budgetlagen har i detta sammanhang spelat en viktig roll genom att den lägger en tydlig grund för utformningen av statsbudgeten.</p> <p>Det är också av stort värde att bestämmelser på finansmaktens område så långt möjligt finns samlade i en särskild budgetlag. Detta är vanligt förekommande även i andra länder.</p> <p>Pågående översyner</p> <p>Utgiftstaket för staten</p> <p>Som ett led i den översyn av budgetlagen som regeringen utlovade i 2007 års ekonomiska vårproposition (prop. 2006/07:100 s. 91) och även som ett led i strävan att förbättra och förstärka det finanspolitiska ramverket har inom Finansdepartementet genomförts en särskild översyn av de delar av budgetlagen som avser taket för statens utgifter. Resultatet av denna översyn har redovisats i promemorian Stärkt finanspolitiskt ramverk - översyn av budgetlagens bestämmelser om utgiftstak (Ds 2009:10). Promemorian har remitterats. Översynen av budgetlagens bestämmelser om utgiftstaket pågår således och eventuella förändringar av budgetlagen i dessa avseenden behandlas i särskild ordning.</p> <p>Det finanspolitiska ramverket i övrigt</p> <p>Utöver den översyn som avser taket för statens utgifter pågår också ett arbete inom Finansdepartementet med att se över övriga delar av det finanspolitiska ramverket. I arbetet prövas olika förändringar och preciseringar av ramverket, bl.a. utformningen och redovisningen av överskottsmålet. Resultatet av denna översyn kommer att redovisas i en departementspromemoria under 2009.</p> <p>Behovet av en samlad översyn av budgetlagen</p> <p>De samlade erfarenheterna tyder på att budgetlagen har utgjort ett väl fungerande stöd för finanspolitiken och budgetprocessen i vid bemärkelse. Budgetlagsutredningen framhöll i sitt betänkande att det var naturligt att se över budgetlagen efter några år mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits och den utveckling som skett (SOU 1996:14 s. 333).</p> <p>Enligt regeringens uppfattning är det lämpligt att nu göra en samlad översyn av budgetlagen, som ett komplement till de pågående översynerna av det finanspolitiska ramverket. Bland annat finns det ett behov av en översyn av budgetlagen utifrån de erfarenheter som vunnits av tillämpningen av lagen och utifrån de förändringar som genomförts av den ekonomiska styrningen i staten sedan lagen infördes. Det kan också finnas ett behov av anpassningar till en eventuellt ändrad regeringsform.</p> <p>Anpassningar till en eventuellt ändrad regeringsform</p> <p>Riksdagens och regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område regleras övergripande i 9 kap. regeringsformen (RF). Grundlagsutredningen har i sitt betänkande En reformerad grundlag föreslagit vissa ändringar i kapitlet (SOU 2008:125, Del I, s. 565 f.). Till grund för Grundlagsutredningens förslag i denna del låg en rapport från en särskild referensgrupp (SOU 2008:115). Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet. De förändringar av regeringsformen som förslagen kan föranleda kommer att medföra behov av anpassningar i budgetlagens bestämmelser. Dessa anpassningar bör kunna träda i kraft samtidigt som ändringarna i regeringsformen, dvs. den 1 januari 2011.</p> <p>Tillämpningen av budgetlagen</p> <p>Sedan länge har den s.k. fullständighetsprincipen varit vägledande för utformningen av statsbudgeten. Principen innebär att budgeten bör omfatta all statlig verksamhet och ta upp alla de medel som beräknas inflyta till eller utbetalas från staten. I budgetlagen uttrycks denna princip så att statsbudgeten ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Ett nära samband med denna princip har den s.k. bruttoprincipen som innebär att samtliga inkomster och utgifter ska budgeteras för sig i statsbudgeten.</p> <p>I den politiska debatten har det ibland riktats kritik mot avvägningen mellan behovet av flexibilitet och de grundläggande principerna om fullständighet och bruttoredovisning på statsbudgeten. Brister har därvid uppmärksammats när det gäller möjligheterna att kringgå den restriktion som utgiftstaket för staten avses vara.</p> <p>Kritiken gäller bl.a. användningen av s.k. skatteutgifter och skattekontokrediteringar. Frågeställningar som rör principerna om fullständighet och bruttoredovisning har vidare behandlats i betänkandet Avgifter (SOU 2007:96). Mot bakgrund av de slutsatser som redovisas i betänkandet kan det finnas skäl att i den förevarande översynen pröva om bestämmelserna i budgetlagen bör förtydligas. Detta gäller bl.a. bestämmelserna om budgetering och redovisning av avgiftsfinansierad verksamhet för vilken riksdagen beslutat att specialdestinera medel för visst ändamål.</p> <p>Det är angeläget att pröva om det finns skäl att i något avseende förändra avvägningen mellan fasthet och flexibilitet i budgetlagen. Om avsteg behöver göras från principerna om fullständighet och bruttoredovisning kan det finnas ett behov av att tydliga motiv anges och att möjligheten till jämförbarhet säkerställs.</p> <p>Den rådande globala finanskrisen har framtvingat omfattande åtgärder som har förändrat förutsättningarna för den finansiella styrningen och blottlagt områden där regleringen är otillräcklig. Bland annat har frågan om det finns ett behov av en reglering av utlåning och prissättning av statliga lån aktualiserats.</p> <p>Regler som överensstämmer med etablerad praxis</p> <p>Samtidigt som erfarenheterna visar att budgetlagen utgör ett väl fungerande regelverk har en praxis utvecklats successivt på vissa områden som har väckt frågan om lagens bestämmelser har blivit inaktuella eller otydliga i förhållande till den faktiska tillämpningen. Ett antal sådana områden identifierades bl.a. i ett utredningsarbete som genomförts i Finansdepartementet. Det gäller bl.a. bestämmelserna om överlåtelse och förvärv av finansiella tillgångar, uppföljning och prognoser samt bemyndiganden att överskrida vissa anslag. Resultatet av detta arbete redovisades i promemorian Nya principer för utformning av statsbudgeten. Konsekvenser för budgetlagen (Ds 2003:49).</p> <p>Lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen bygger i allt väsentligt på budgetlagen. I det utredningsarbete som föregick lagen drogs viss nytta av de erfarenheter som gjorts sedan budgetlagens tillkomst, vilket har bidragit till att riksdagsmyndigheternas regelverk i vissa avseenden är modernare än regleringen i budgetlagen. I den mån de är relevanta är det motiverat att pröva de överväganden som gjordes i rapporten Införandet av vissa av budgetlagens bestämmelser för riksdagens myndigheter (2005/06:URF1). Ett område där detta kan vara relevant är bestämmelserna om förvaltning av medel som donerats till staten. Inom riksdagen pågår en översyn av lagen med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen, bl.a. utifrån de nya krav på intern styrning och kontroll som gäller för regeringens myndigheter.</p> <p>Redovisning av EU-medel på statsbudgeten</p> <p>Sedan Sverige blev medlem i EU har betalningar till och från EU hanterats på statsbudgeten. Det grundläggande motivet har varit att de medel som staten betalar till respektive mottar från EU utgör statliga medel och därför ska budgeteras, redovisas och revideras i enlighet med vad som gäller för statens medel (prop. 1994/95:40). De ovan nämnda bruttoprincipen innebär i fråga om EU-medlen att betalningar från EU budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar på statsbudgetens inkomstsida. Utbetalningar av Sveriges EU- avgift och utbetalning av stöd m.m. som finansieras av EU, inklusive svensk medfinansiering, budgeteras och redovisas mot anslag uppförda på statsbudgetens utgiftssida samt innefattas i utgiftstaket. Det bör prövas om denna ordning även fortsättningsvis är lämplig.</p> <p>Vidareutvecklingen av den ekonomiska styrningen</p> <p>En viktig utgångspunkt för budgetlagen är att den ska ge utrymme för en kontinuerlig utveckling av det finanspolitiska ramverket och den ekonomiska styrningen i staten, vilket bl.a. innefattar principer, metoder och processer för budgetering och redovisning. Vidareutvecklingen kan med tiden leda fram till väsentliga förändringar av praxis. När så sker kan det finnas skäl att överväga ändringar eller kompletteringar av lagens bestämmelser så att dessa på ett bättre sätt återspeglar de faktiska förfarandena. I det följande ges exempel på områden där det finns skäl att i en översyn närmare belysa utvecklingen och överväga om denna bör påverka budgetlagens utformning.</p> <p>Finansiell styrning</p> <p>Sedan 2006 tillämpas intäktsmässig redovisning av skatter på statsbudgetens inkomstsida. Kostnadsmässig avräkning för myndigheternas förvaltningsutgifter och transfereringar av varor och tjänster tillämpas sedan 2009.</p> <p>Av de tre anslagstyper som regleras i budgetlagen tillämpas numera endast ramanslag. Reservationsanslag och obetecknade anslag används således inte.</p> <p>Användningen av s.k. beställningsbemyndiganden har ökat kraftigt sedan budgetlagen infördes. Ökningen beror på en mer noggrann användning av beställningsbemyndiganden och att reservationsanslagen inte längre används.</p> <p>Inom redovisningsområdet pågår en fortlöpande utveckling, såväl nationellt som internationellt, av standardisering och utveckling av konventioner. I budgetlagen anges att bokföring ska ske på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. I praktiken sker utvecklingen av god redovisningssed genom att rekommendationer som preciseras av näringslivet och kommunsektorn prövas även för staten. Även en internationell harmonisering av redovisningsregler för den offentliga sektorn har fått allt större betydelse för utvecklingen på området.</p> <p>Av betydelse för den fortsatta utvecklingen av redovisningsprinciper för statsbudgeten är även nationalräkenskaperna (NR) som är det internationella räkenskapssystem som ligger till grund för bl.a. uppföljningen av den offentliga sektorns finansiella sparande.</p> <p>I budgetlagen anges att regeringen ska lämna en årsredovisning för staten till riksdagen senast nio månader efter budgetårets slut. Sedan flera år tillbaka lämnas årsredovisningen för staten till riksdagen i mitten av april, i anslutning till att den ekonomiska vårpropositionen lämnas till riksdagen.</p> <p>Av bestämmelserna i budgetlagen framgår vidare att årsredovisningen ska innehålla en resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt en redovisning av det slutliga utfallet på statsbudgeten. Det är enbart de lagreglerade delarna i årsredovisningen som granskas av Riksrevisionen i enlighet med lagen <a href="https://lagen.nu/2002:1022">(2002:1022)</a> om revision av statlig verksamhet m.m. Den närmare normeringen av årsredovisningens omfattning, avgränsning och uppställning fastställs av regeringen genom ett årligt beslut. Denna ordning har ifrågasatts av Riksrevisionen.</p> <p>Resultatstyrning</p> <p>Regeringen har i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1) gjort vissa överväganden som syftar till att skapa bättre förutsättningar för en ändamålsenlig och mer effektiv resultatstyrning av den statliga verksamheten. I syfte att öka inslaget av långsiktighet i styrningen och därmed skapa en mer ändamålsenlig årlig styrning har regeringen i propositionen bedömt att uppgifterna i myndigheternas instruktioner ska utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen.</p> <p>Budgetlagens bestämmelser om styrningen av den statliga verksamheten är mycket allmänna i jämförelse med regleringen av regeringens finansiella befogenheter och skyldigheter. Det finns därför skäl att överväga om regeringens skyldigheter på området behöver preciseras. I det sammanhanget bör även regeringens strävan att förbättra uppföljningen av riksdagens beslut uppmärksammas.</p> <p>Intern styrning och kontroll samt internrevision</p> <p>En hög grad av delegerat beslutsfattande råder i svensk statsförvaltning. Behovet av en stark kontrollfunktion i staten har under de senaste åren aktualiserats bl.a. genom det arbete som bedrivits av Delegationen mot felaktiga utbetalningar (dir. 2005:52). Det har även funnits ett behov av att förstärka den interna styrningen och kontrollen samt internrevisionen i staten.</p> <p>Från och med den 1 januari 2008 gäller bl.a. förordningen <a href="https://lagen.nu/2007:603">(2007:603)</a> om intern styrning och kontroll. En ytterligare skärpning av kraven på den interna kontrollen sker genom att Sverige från och med 2008 på eget initiativ inför ett nationellt intygande avseende hanteringen av EU-medel vid svenska myndigheter.</p> <p>Mot bakgrund av den utveckling som skett på kontrollområdet finns det skäl att överväga om och i så fall hur de skärpta kraven bör uttryckas i lag.</p> <h2 id="uppdrag">Uppdraget</h2> <p>En särskild utredare ska göra en översyn av budgetlagen bl.a. mot bakgrund av det pågående arbetet med en reformerad RF. Utredaren ska därvid hålla sig underrättad om den fortsatta beredningen av Grundlagsutredningens förslag. En viktig utgångspunkt är att statsbudgetens ställning ska vidmakthållas. Budgetlagen ska även i fortsättningen utgöra en ändamålsenlig reglering av regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område och ge förutsättningar för en god budgetdisciplin i staten som bidrar till långsiktigt hållbara offentliga finanser.</p> <p>Utöver en anpassning till eventuella ändringar i RF ska översynen omfatta bl.a. följande frågeställningar.</p> <p>- Utredaren ska pröva om avvägningen mellan fasthet och flexibilitet i budgetlagen är ändamålsenlig, främst med avseende på tillämpningen av de grundläggande principerna om fullständighet och bruttoredovisning på statsbudgeten. Ett område som särskilt bör belysas är bestämmelserna om finansiering av olika slags anläggningstillgångar. Ett annat är principerna för budgetering och redovisning på statsbudgeten bl.a. avseende avgiftsfinansierad verksamhet, s.k. skatteutgifter och skattekontokrediteringar samt EU-medel.</p> <p>- Mot bakgrund av hur tillämpningen av vissa bestämmelser i budgetlagen har utvecklats ska utredaren pröva om det finns skäl att låta praxis återspeglas och kodifieras i lagen. På några områden bör behovet av ändringar och förtydliganden särskilt övervägas. Det gäller bl.a. behovet av olika anslagstyper och ändrade avräkningsgrunder för vissa inkomster och anslag. Vidare bör den särskilda utredaren överväga om den ändrade hanteringen av beställningsbemyndiganden och möjligheten att reglera riksdagens årliga beslut som bemyndigar regeringen att överskrida vissa anslag bör föranleda någon ändring av budgetlagen. Bestämmelserna om förvaltning av donationer samt disposition av försäljningsinkomster från viss egendom behöver också ses över, liksom bestämmelserna om prognoser över statens inkomster och utgifter.</p> <p>- Utredaren ska pröva behovet av reglering av den praxis som har utvecklats och som innebär att riksdagen ska besluta om förvärv av aktier eller andelar i företag samt kapitaltillskott. Vidare ska utredaren pröva behovet av reglering av utlåning och prissättning av statliga lån.</p> <p>- Utredaren ska pröva om det finns skäl att i lag reglera regeringens skyldigheter vad gäller att säkerställa en väl fungerande intern styrning och kontroll samt internrevision i staten.</p> <p>- Utredaren ska bl.a. med utgångspunkt av den förändring som skett av regeringens resultatstyrning av myndigheterna överväga om det finns skäl att i budgetlagen tydliggöra regeringens skyldigheter i detta avseende.</p> <p>- Utredaren bör överväga i vilken mån det är lämpligt att låta den nationella och internationella utvecklingen av redovisningsprinciper och god redovisningssed påverka budgetlagens bestämmelser.</p> <p>- Utredaren ska pröva om det finns skäl att införa ytterligare och tydligare normering av årsredovisningen för staten. Frågeställningar som bör behandlas är årsredovisningens innehåll, omfattning, avgränsning och uppställningsformer samt tidpunkten för årsredovisningens lämnande till riksdagen.</p> <p>Utredaren ska beakta eventuella förslag om reglering som kan komma att lämnas utifrån den pågående översynen av det finanspolitiska ramverket. Erfarenheter som i övrigt kan ligga till grund för ett ändamålsenligt och modernt regelverk bör också beaktas i översynen.</p> <p>Utredaren ska lämna de författningsförslag som översynen föranleder. Det ingår dock inte i uppdraget att lämna förslag till ändring av grundlag.</p> <p>Arbetsformer och redovisning av uppdraget</p> <p>Frågeställningar som avser finansmakten och innehållet i budgetlagen är av intresse för riksdagen vilket bör beaktas vid den närmare utformningen av utredningens arbetsformer.</p> <p>Uppdraget ska redovisas senast den 15 mars 2010.</p> <p> (Finansdepartementet) </p>