Referenser till SFS 1998:1474

2011:121 Tillgång till läkemedel och annan hälso- och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser m.m.

2011-12-22T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över nuvarande ordning för att säkerställa att det finns tillgång till läkemedel och annan hälso- och sjukvårdsmateriel vid allvarliga händelser och kriser. Syftet med uppdraget är att se över behoven av och inriktningen på åtgärder som är nödvändiga att vidta vid allvarliga krissituationer, föreslå en långsiktig och tydlig ordning för dessa insatser, att säkerställa att det finns ett ändamålsenligt regelverk för att kunna vidta dessa åtgärder och att det finns ett system som fungerar som helhet. Särskild vikt ska läggas vid allvarliga hälsohot, såsom influensapandemier. I uppdraget ingår även att se över behoven av en mer flexibel smittskyddslagstiftning vid allvarliga hälsohot med konsekvenser för samhället.

I uppdraget ingår bl.a. att.

- kartlägga och analysera behoven av insatser för att säkerställa tillgången till läkemedel och annan hälso- och sjukvårdsmateriel som är nödvändig vid allvarliga händelser och kriser,

- kartlägga och analysera behoven av och ändamålsenligheten hos den beredskapslagring som i dag sker i Socialstyrelsens respektive i landstingens regi,

- pröva om dagens gränslinjer mellan beredskapslagring och vanlig försörjning av läkemedel och hälso- och sjukvårdsmateriel är ändamålsenlig,

- identifiera och pröva ändamålsenligheten hos alternativa modeller för att säkra tillgången till läkemedel och annan hälso- och sjukvårdsmateriel,

- pröva om det finns skäl att förtydliga statens, landstingens och privata aktörers ansvar att säkra tillgången till nödvändiga läkemedel eller annan hälso- och sjukvårdsmateriel vid allvarliga hälsohot och andra kriser,

- kartlägga och analysera vilken inriktning som samhällets insatser bör ha för att säkerställa tillgång till läkemedel och annan hälso- och sjukvårdsmateriel samt utifrån vilka utgångspunkter som denna inriktning bör fastställas,

- pröva om delar av nuvarande beredskapslager vid Socialstyrelsen bör avvecklas och hur detta i så fall bör ske,

- kartlägga och analysera om befintliga författningar som reglerar användning av läkemedel och hälso- och sjukvårdsmateriel som beredskapslagras alternativt på annat sätt tillhandahålls vid allvarliga händelser och kriser är ändamålsenliga och vid behov lämna förslag till ändringar och

- lämna de författningsförslag som uppdraget fordrar.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 juni 2013.

Bakgrund

Utvecklingen av beredskapslager av läkemedel och hälso- och sjukvårdsmateriel

Sverige har statliga beredskapslager med bl.a. vissa läkemedel och viss hälso- och sjukvårdsmateriel. Beredskapslagren började byggas upp under kalla kriget som en beredskap inför eventuella krigshandlingar som kunde drabba civila i Sverige. Till följd av det förbättrade säkerhetspolitiska läget har stora delar av lagren avvecklats.

En stor del av varorna, t.ex. förbrukningsmateriel för sjukvård, skadeplats- och vårdplatsutrustning samt elverk, köptes ursprungligen in i syfte att användas i krigssituationer med många civila sårade. Uppbyggnaden av dessa lager pågick fram till mitten av 1990-talet. Då fanns bl.a. utrustning för 114 operationssalar och 55 000 vårdplatser. Det ekonomiska värdet på beredskapslagret beräknades till cirka 1 miljard kronor. Sedan i slutet av 1990-talet har lagren blivit mer anpassade till de hälsohot som är aktuella i dag.

Målsättningen de senaste åren har varit att materiel som inte kan användas vid allvarliga händelser, kriser och katastrofer i fred ska avvecklas. Successivt har innehållet i beredskapslagren avvecklats och anpassats för fredstida allvarliga hälsohot.

De senaste årtiondena har staten agerat för att svara upp mot de behov av läkemedel som kan uppstå vid större utbrott av smittsamma sjukdomar och spridning av hälsovådliga ämnen. Det gäller t.ex. antivirala läkemedel och vacciner som behövs vid influensapandemier samt antidoter mot kemiska, radiologiska och nukleära händelser.

Fortfarande innehåller de statliga beredskapslagren materiel som det finns minskat behov av, samtidigt som sjukvårdshuvudmännen har fått ett utökat ansvar för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap. Detta har dock inte fullt ut givit avtryck och förändrat innehållet i de statliga beredskapslagren. I rapporten Socialstyrelsens beredskapslager - värde, omfattning, hållbarhet från 2010 bekräftas att Socialstyrelsens beredskapslager inte längre behöver innehålla utrustning och läkemedel för krigets behov eller sådant som landstingen använder i sin dagliga verksamhet. En stor del av lagren kan avvecklas med hänsyn bl.a. till att krig inte längre anses utgöra ett hot och att en stor del av utrustningen är gammal och inte uppfyller dagens kvalitetskrav.

Med beaktande av vad Socialstyrelsen tar upp i sin rapport finns det skäl att pröva om delar av lagren kan avvecklas eller om de kan komma till alternativ användning

Det gäller dock inte lagerhållna läkemedel. Läkemedelslagren kan få stor betydelse för såväl enskilda individers hälsa som för folkhälsan. De motsvarar dessutom omfattande ekonomiska värden. Med hänsyn till det anförda bör de lagren behållas och utvecklas. Det är angeläget att läkemedelslagren speglar de behov som finns i dag utifrån ett samhälleligt beredskapsperspektiv och att regelverket är anpassat till detta.

Ekonomiska värden i beredskapslagren

Beredskapslagren motsvarar stora ekonomiska värden. Inköpspriset för de långtidslagrade läkemedlen uppgår till cirka 380 miljoner kronor, exklusive pandemivaccin. De läkemedel som lagerhålls för nationella behov är framförallt antivirala läkemedel, antibiotika och pandemivacciner mot influensa A (H1N1). Till detta kommer inköpskostnader för övriga beredskapslagrade produkter, t.ex. personlig skyddsutrustning och vårdutrustning, vilket uppgår till drygt 50 miljoner kronor.

Den totala kostnaden för beredskapslagren uppgick 2010 till drygt 58 miljoner kronor. Den största kostnaden är hänförlig till kapitalkostnader för de antivirala läkemedlen.

Så kallade omsättningslager för läkemedel används i de fall de kan omsättas i tillräckliga volymer i det ordinarie läkemedelsflödet, vilket bl.a. gäller godkända antibiotika. Omsättningslager leder till effektivare system och minskade kostnader. Modellen fungerar emellertid inte för läkemedel som normalt omsätts i liten utsträckning, t.ex. antivirala läkemedel samt antibiotika som förskrivs på licens, t.ex. colistin och fosfomycin.

Försörjning av läkemedel vid allvarliga smittutbrott

Samhällets beredskap för att möta allvarliga hälsohot måste präglas av uthållighet, långsiktighet, effektivitet samt av samverkan och samarbete mellan berörda myndigheter. Flera globala hälsohot, såsom bakterier som utvecklat resistens mot antibiotika, utbrott av fågelinfluensan, sars och pandemisk influensa har och kommer att medföra stora utmaningar för samhället och för enskilda individer. En av lärdomarna från arbetet med allvarliga hälsohot är vikten av att ha tillräckliga beredskapslager av läkemedel och leveransavtal med tillverkare av pandemivaccin. Till följd av detta har befintliga beredskapslager successivt kompletterats med olika läkemedel.

Pandemivaccin

I november 2007 bemyndigades Socialstyrelsen att ingå avtal om pandemigaranti. Socialstyrelsen och Stockholms läns landsting tecknade efter upphandling ett avtal med ett läkemedelsföretag om en pandemigaranti. I avtalet garanterades Sverige tillgång till pandemivaccin för hela befolkningen. Ekonomiskt ansvarade Socialstyrelsen för den del som avsåg garantiåtagandet och landstingen för vaccinkostnaderna.

Garantiavtalet aktiverades i juni 2009 då Världshälsoorganisationen klassificerade den nya influensan A (H1N1) som en pandemi. I slutet av 2009 hade en vaccinationstäckning på 60 procent uppnåtts och cirka sex miljoner vaccindoser förbrukats. Doseringsrekommendationen ändrades så småningom, vilket gav ett överskott av vacciner. Avtalet omförhandlades och vaccinleveranserna minskade med 25 procent. Överenskommelsen mellan parterna innebär att det finns ett lager om sex och en halv miljon doser av vaccin som under vissa förutsättningar kan användas under det närmaste året.

Antibiotika

Socialstyrelsen fick i mars 2010 i uppdrag att upphandla ett omsättningslager av parenterala och perorala antibiotika för beredskapsändamål (S2010/2474/FH). Antibiotika lagerhålls i Sverige och i huvudsak i den mängd och med den sorts preparat som anges i Socialstyrelsens rapport, Antibiotika - Behov av beredskapslagring, från 2009 (S2009/9115/FH). Antibiotikalagret är avsett för både barn och vuxna.

Antivirala läkemedel

På uppdrag av regeringen lagerhåller Socialstyrelsen antivirala läkemedel som beredskap inför en eventuell influensapandemi.

Läkemedlen har en godkänd hållbarhet på fem till sju år. Efter att det godkända hållbarhetsdatumet passerats testas läkemedlen årligen för att fastställa att de fortfarande är verksamma. Så länge tester visar att läkemedlen är verksamma lagerhålls de. Då försäljningen av antivirala läkemedel är mycket låg i förhållande till volymerna i lagren så kan de inte omsättas i det ordinarie läkemedelsflödet.

Läkemedel mot olyckor med kemiska ämnen och terrorhandlingar

I de nationella läkemedelslagren finns också en mindre mängd av läkemedel och antidoter för användning vid kemiska, radiologiska och nukleära händelser.

Försörjning av vissa vacciner och antidoter

På regeringens uppdrag har Socialstyrelsen tecknat avtal med en leverantör som lagerhåller ett säkerhetslager av vissa vacciner, ormserum och antidoter för akuta behov. Aktuella ormserum och antidoter är ofta dyra och mycket svåra att köpa in. De används dessutom mycket sällan och kassationsfrekvensen är hög, vilket gör att en regional lagerhållning inte är ändamålsenlig.

Övrigt beredskapslager

Stora delar av de nationella beredskapslagren består av vårdplatsutrustning, skadeplatsutrustning, medicinsk-teknisk utrustning, förbrukningsmateriel, elverk och konventionsskydd. Med det senare avses Röda Korsets armbindlar, skyltar och flaggor som enligt Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 angående förbättrande av sårades och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält ska finnas på de platser där sårade tas om hand i krig. Ursprungligen var materielen avsedd att användas för behandling av ett stort antal krigsskadade civila. Innehållet i lagren var inriktat på kirurgiska ingrepp med stora mängder operationsinstrument, blodpåsar och förbrukningsmateriel för kirurgiska ingrepp. Sedan i slutet av 1990-talet har lagret anpassats till den förändrade hotbilden och successivt avvecklats.

Klassificering av influensa A (H1N1)(2009)

Med stöd av smittskyddslagen (2004:168) fattade regeringen i maj 2009 beslut om att bestämmelserna om allmänfarliga sjukdomar skulle tillämpas på influensa A (H1N1) av den typ som började spridas bland människor i Mexiko i april 2009. Föreskrifterna underställdes riksdagens prövning genom propositionen Influensa A (H1N1) av den typ som upptäcktes och började spridas bland människor i Mexiko under första halvåret 2009 (prop. 2008/09:212). Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget och lagändringen trädde i kraft i augusti 2009.

I propositionen Den nya influensan A (H1N1) (prop. 2009/10:126) konstaterade regeringen att med beaktande av att en stor del av befolkningen hade uppnått immunitet mot den nya influensan A (H1N1) och att smittan var så allmänt spridd att åtgärder saknade betydelse, var det inte längre motiverat att låta sjukdomen betecknas som allmänfarlig. Riksdagen fattade beslut i enlighet med regeringens förslag. Sjukdomen fördes i stället upp på förteckningen över anmälningspliktiga sjukdomar i smittskyddsförordningen (2004:255).

Ansvar för och användning av läkemedel med passerad hållbarhetstid

Av artiklarna 5.3 och 5.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel (humanläkemedelsdirektivet) och ändringsdirektiv 2004/27/EG framgår bl.a. att innehavare av godkännande för försäljning, tillverkare och hälso- och sjukvårdspersonal inte ska ställas till civilrättsligt eller administrativt ansvar för någon följdverkan som beror på användning av ett läkemedel på andra än godkända indikationer eller på användning av ett icke godkänt läkemedel, när denna användning rekommenderas eller krävs av en behörig myndighet för att undvika misstänkt eller konstaterad spridning av patogener, toxiner, kemiska agens eller radioaktiv strålning som skulle kunna orsaka skada.

Artiklarnas syfte är att undanta bl.a. innehavare av godkännande för försäljning, tillverkare och hälso- och sjukvårdspersonal från ansvar i den beskrivna situationen. Statens ansvar för eventuella skador som kan uppstå till följd av användning av utgångna antiviraler kan eventuellt utläsas motsatsvis av regleringen.

I propositionen Ändringar i läkemedelslagstiftningen m.m. (prop. 2005/06:70, s. 120-123) anges att humanläkemedelsdirektivets krav i artikel 5.3 och 5.4 får anses vara tillgodosedda genom befintlig reglering.

Enligt Läkemedelsverkets bedömning räcker det att läkemedel är godkända eller har en licens för att de ska kunna användas vid en krissituation, trots att den angivna hållbarhetstiden passerats, förutsatt att läkemedlen uppfyller ställda kvalitetskrav samt att de lagerhållits enligt god distributionssed. Det krävs således inget särskilt tillstånd från Läkemedelsverket för att de utgångna antivirala läkemedlen ska kunna användas vid en kris eftersom de antingen är godkända för försäljning eller har beviljats en beredskapslicens. Enligt gällande regelverk (5 kap. 16 § LVFS 2009:13) får läkemedel som passerat utgångsdatum emellertid inte lämnas ut från apotek. Sådana läkemedel ska hållas åtskilda i avvaktan på destruktion (3 kap. 16 § LVFS 2009:11).

Regeringen uppdrog den 3 juni 2010 (S2010/1511/FH) till Socialstyrelsen att fortsätta att lagerhålla de antivirala läkemedel som finns i beredskapslager. Lagerhållningen ska fortsätta, trots att det hållbarhetsdatum som leverantören åsatt läkemedlen och som godkännandet av läkemedlen vilar på har passerats. Socialstyrelsen fick i uppdrag att säkerställa hanteringen av de utgångna läkemedlen, dvs. att utarbeta rutiner för tester som säkerställer kvaliteten på de lagrade läkemedlen. Socialstyrelsen fick också i uppdrag att ansvara för att information till hälso- och sjukvården och patienterna om att de aktuella läkemedlen är testade och uppfyller nödvändiga kvalitetskrav utformas på lämpligt sätt. Uppdraget avseende kvalitetstesterna och produktinformationen ska genomföras i samverkan med Läkemedelsverket. Lagerhållningen av de antivirala läkemedlen ska fortsätta i tio år eller så länge testerna visar att läkemedlen uppfyller ställda kvalitetskrav. Läkemedlen får endast användas efter beslut av regeringen. Socialstyrelsen ska skyndsamt informera Regeringskansliet om myndigheten bedömer att det finns ett behov av att använda läkemedlen.

Tidigare uppföljningar och utvärderingar

Socialstyrelsens beredskapslager

Socialstyrelsen lämnade i september 2010 rapporten Socialstyrelsens beredskapslager - värde, omfattning, hållbarhet. Av redovisningen framgår att beredskapslagren innehåller bl.a. vårdutrustning, läkemedel och förbrukningsmaterial samt att bokfört lagervärde 2009 var cirka 255 miljoner kronor, varav 240 miljoner avsåg läkemedel.

Av rapporten framgår att en del av det som beredskapslagras används av landstingen i deras dagliga verksamhet och redan till viss del finns i regionala lager. Andra delar är landstingen skyldiga att ha i katastrofmedicinskt beredskapssyfte. Slutligen lagerhålls utrustning som ursprungligen köptes in inför krigshot samt läkemedel för mer dagsaktuella behov.

Med beaktande av att det inte längre anses finnas något krigshot bör det enligt Socialstyrelsen övervägas om delar av lagren kan avvecklas. Socialstyrelsen anför att det finns goda skäl att myndigheten fortsätter att ha läkemedel i beredskap för stora utbrott av smittsamma sjukdomar och allvarliga händelser med CBRN-ämnen . Dessa läkemedel, framförallt vacciner och antidoter, används sällan och kan förvaras centralt i landet i stället för att lagras i alla landsting. Myndigheten föreslår vidare att övriga grupper som beredskapslagras, dvs. läkemedel och utrustning som lagrats för krigsbehov samt sådant som landstingen använder i sin dagliga verksamhet, bör avvecklas. Inför ett sådant beslut bör det tydliggöras att landstingen kommer att få ett ökat ansvar för den lokala beredskapen.

Uppföljning av pandemiinsatser

Socialstyrelsen har haft i uppdrag att genomföra en omvärldsanalys av tillgången till influensavaccin för att täcka behov vid en framtida influensapandemi respektive en uppföljning av det avtal om pandemigaranti som tecknats för pandemin av influensa A (H1N1). En slutrapport presenterades i oktober 2010. Av rapporten framgår bl.a. att vaccinleverantörerna uppfyllde sina åtaganden enligt garanti- och leveransavtalet om pandemivaccin och att tillgången till vaccin därmed säkerställts under influensapandemin. Omvärldsanalysen visar att den globala tillgången till pandemivaccin var god, trots att utfallet blev betydligt lägre än vad de första prognoserna visade. De länder som hade upprättat leverans- och garantiavtal säkrade snabbare tillgång till vaccin i början av pandemin när efterfrågan var större än tillgången, än de som saknade avtal.

Spridningen av den nya influensan A (H1N1) och de åtgärder som vidtagits till följd av denna föranledde ett behov av utvärdering inom en rad områden, bl.a. när det gäller genomförandet av befolkningsinriktade vaccinationsinsatser. Regeringen gav Socialstyrelsen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i uppdrag att utvärdera förberedelserna och hanteringen av pandemin (S2010/2472/FH). Uppdraget slutrapporterades den 1 mars 2011. Utvärderingen visar att Sverige var relativt väl förberett för att möta en allvarlig pandemi, men att det fanns flera utmaningar som bör beaktas i kommande pandemiplanering. Det konstateras i rapporten att om pandemin hade varit allvarligare eller ännu mer långdragen hade det kunnat få allvarliga konsekvenser för hanteringen av pandemin och för hälso- och sjukvården.

Influensapandemin gjorde det tydligt att ett nära samarbete såväl inom EU som på global nivå, genom WHO, är avgörande för både global och nationell hantering av pandemier. Den nyligen genomgångna influensapandemin har således gett Sverige erfarenheter som är väl värda att beakta när det gäller förberedelser och hantering av olika hälsohot.

Nuvarande rättslig reglering

Lagstiftning inom läkemedelsområdet

Bestämmelser om läkemedel återfinns främst i läkemedelslagen (1992:859) och läkemedelsförordningen (2006:272). Läkemedelsverket har meddelat föreskrifter som publiceras i Läkemedelsverkets författningssamling (LVFS).

Med läkemedel avses i läkemedelslagen varje substans eller kombination av substanser som tillhandahålls med uppgift om att den har egenskaper för att förebygga eller behandla sjukdom hos människor eller djur. Med läkemedel avses även varje substans eller kombination av substanser som kan användas på eller tillföras människor eller djur i syfte att återställa, korrigera eller modifiera fysiologiska funktioner genom farmakologisk, immunologisk eller metabolisk verkan eller för att ställa diagnos. Det är alltså avsikten med produkten och dess medicinska egenskaper som är av avgörande betydelse vid klassificeringen. Läkemedelslagen ska även tillämpas på vissa varor som har läkemedelsliknande effekt eller användningsområde, t.ex. vissa bantningsmedel.

I lagen föreskrivs att ett läkemedel ska vara av god kvalitet och vara ändamålsenligt. Ett läkemedel är ändamålsenligt, om det är verksamt för sitt ändamål och vid normal användning inte har skadeverkningar som står i missförhållande till den avsedda effekten. Ett läkemedel ska vidare vara fullständigt deklarerat, ha godtagbar och särskiljande benämning samt vara försett med tydlig märkning. Ett läkemedel får som regel säljas först sedan det har godkänts för försäljning. Läkemedelsverket prövar om ett läkemedel ska godkännas och om godkännandet ska förenas med villkor.

Läkemedelslagen innehåller även bestämmelser om kliniska prövningar, tillverkning och import. Läkemedelsverket är tillsynsmyndighet enligt lagen.

Författningarna som gäller läkemedel bygger i stora delar på EU-direktiv. I humanläkemedelsdirektivet kodifierades och sammanställdes de texter i gemenskapslagstiftningen som avser humanläkemedel.

Läkemedelsförsäkringen

Läkemedelsförsäkringen är en frivillig, kollektiv försäkring och inte reglerad i lag. Företag, verksamma som tillverkare, utvecklare, importörer, distributörer och försäljare av läkemedel har genom delägarskap i LFF Service AB frivilligt åtagit sig att under vissa förutsättningar ersätta personskador orsakade av läkemedel. Ersättningen betalas ut enligt skadeståndsrättsliga regler, dvs. den som drabbats av en skada ska så långt det är möjligt försättas i samma ekonomiska situation som om skadan aldrig inträffat. Försäkringsansvaret är begränsat till högst tio miljoner kronor för varje skadad person och till maximalt 250 miljoner kronor för samtliga skador som anmäls under ett och samma kalenderår, varav dock högst 150 miljoner kronor för samtliga serieskador som hänförs till ett och samma kalenderår. Med serieskada avses läkemedelsskador som tillfogats flera personer till följd av samma slags skadebringande egenskap hos ett eller flera läkemedel med samma terapeutiska användningsområde, om läkemedlet har avregistrerats till följd av skadeverkningarna eller om skadeverkningarna har föranletts av tillverkningsfel.

Smittskyddslagen

Målet med smittskyddslagen (2004:168) är att tillgodose befolkningens behov av skydd mot smittsamma sjukdomar. Med smittsamma sjukdomar avses alla sjukdomar som kan överföras till eller mellan människor och som kan innebära ett inte ringa hot mot människors hälsa. Enligt 1 kap. 3 § andra stycket avses med allmänfarliga sjukdomar smittsamma sjukdomar som kan vara livshotande, innebära långvarig sjukdom eller svårt lidande eller medföra andra allvarliga konsekvenser och där det finns möjlighet att förebygga smittspridning genom åtgärder som riktas till den smittade. En förteckning över vilka sjukdomar som är allmänfarliga sjukdomar finns i en bilaga till lagen.

I lagen finns flera bestämmelser som särskilt tar sikte på de allmänfarliga sjukdomarna. Många av dem innehåller krav på att åtgärder ska utföras av den enskilde eller av den behandlande läkaren. Även möjligheterna till tvångsåtgärder är begränsade till de allmänfarliga sjukdomarna.

I regeringens proposition Ny smittskyddslag m.m. (prop. 2003/04:30) framhölls bl.a. att behovet av åtgärder skiftar beroende på vilken sjukdom det är fråga om och hur den epidemiologiska situationen ser ut. Bestämmelser om smittskyddsåtgärder behöver därför anpassas till det verkliga behovet för de olika sjukdomarna. Behovet av åtgärder beror emellertid inte enbart på vilken sjukdom det är frågan om utan även på den befintliga epidemiologiska situationen. En förutsättning för att klassificera en sjukdom som allmänfarlig är därför att det finns möjlighet att förhindra smittspridning genom åtgärder som riktas till den smittade. En klassificering som allmänfarlig sjukdom kan därför inte ses som ett mått på en sjukdoms allvarlighetsgrad.

Regeringen kan enligt 9 kap. 2 § under vissa förutsättningar föreskriva att bestämmelserna om allmänfarliga sjukdomar ska tillämpas på en viss smittsam sjukdom som förekommer eller inom kort kan förekomma här i landet, om sjukdomen bedöms uppfylla kriterierna för allmänfarliga sjukdomar. Sådana föreskrifter ska snarast underställas riksdagens prövning.

Lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa innehåller bestämmelser för genomförande av Världshälsoorganisationens internationella hälsoreglemente. Lagen syftar till att skydda mot internationella hot mot människors hälsa. Med ett internationellt hot mot människors hälsa avses i denna lag en risk för att smittämnen eller andra ämnen som utgör eller kan utgöra ett allvarligt hot mot människors hälsa förs in i landet eller sprids till andra länder. De sjukdomar på vilka bestämmelserna om samhällsfarliga sjukdomar i smittskyddslagen är tillämpliga ska alltid anses utgöra ett internationellt hot mot människors hälsa. Kommunen svarar enligt lagen om skydd mot internationella hot mot människors hälsa för att åtgärder till skydd för människors hälsa vidtas i fråga om transportmedel, bagage och annat gods samt djur. Landstinget svarar för att smittskyddsåtgärder som riktar sig till människor vidtas. Socialstyrelsen ska vara nationell kontaktpunkt enligt hälsoreglementet och ansvara för de uppgifter den är skyldig att fullgöra enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Övergripande bestämmelser om krisberedskap

Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Varje myndighet ska årligen analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Varje myndighet ska vidare ansvara för att personalen vid myndigheten får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. En planlagd utbildnings- och övningsverksamhet i syfte att uppnå detta mål ska genomföras. Varje myndighet ska i sin verksamhet också beakta totalförsvarets krav. I myndigheternas planering för totalförsvaret ska det ingå att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt.

Enligt 8 § förordningen (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen ska myndigheten medverka i totalförsvaret och i krisberedskap i enlighet med förordningen om krisberedskap och höjd beredskap. Myndigheten ska vidare samordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvårdens, hälsoskyddets, smittskyddets och socialtjänstens beredskap samt samordna, följa och utveckla smittskyddet på nationell nivå och samordna en beredskap mot allvarliga hälsohot enligt lagen om internationella hot mot människors hälsa. Socialstyrelsen ska vidare på regeringens uppdrag samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel inför höjd beredskap, för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap och inför allvarliga utbrott av smittsamma sjukdomar.

I lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap finns bestämmelser om bl.a. landstingens ansvar. Enligt 7 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ska landstingen planera sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Bestämmelser om landstingens beredskapsplanering och åtgärder inför höjd beredskap finns även i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

Behov av översyn

Behov av en mer enhetlig, tydlig och hållbar ordning för finansiering av beredskapslagrade läkemedel

Beredskapslagret av antivirala läkemedel är finansierat genom Socialstyrelsens beredskapslåneram i Riksgälden. Amortering och ränta på lån betalas av det bidrag från anslag 2:4 Krisberedskap som Socialstyrelsen får från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap efter ansökan. När det uppstår behov av att använda antivirala läkemedel ska sjukvårdshuvudmännen, enligt utvecklad praxis, betala ett pris som motsvarar självkostnaden.

För att minimera kostnaderna och för att undvika kassation av utgångna antibiotika har Socialstyrelsen tecknat avtal med läkemedelstillverkare om ett säkerhetslager av läkemedlen och om att antibiotikan omsätts i de ordinarie distributionsflödena så att de alltid hålls kuranta. Lagret finansieras via ett statligt anslag. Om det uppstår ett behov av att använda antibiotikan, t.ex. vid en influensapandemi, måste staten köpa läkemedlen av tillverkaren.

När det gäller de lagrade pandemivaccinerna så är de till fullo betalda av landstingen och statens ekonomiska ansvar är begränsat till lagerhållningen.

Som framgår ovan skiljer sig finansieringen av de beredskapslagrade läkemedlen åt mellan olika produkter. En del finansierar staten, medan sjukvårdshuvudmännen ansvarar för inköpskostnaderna av andra delar.

Formellt beslut om och kriterier för användning av de lagerhållna läkemedlen

De antivirala läkemedel som fortsatt lagerhålls, trots att hållbarhetstiden löpt ut, får användas endast efter beslut av regeringen. För övriga läkemedel saknas reglering om vilka beslut som är nödvändiga för att lagren ska komma till användning.

Det saknas också reglering av vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att läkemedel i beredskapslagren ska få användas. Avsaknad av reglering kan leda till att läkemedlen används för mindre prioriterade patientgrupper, att de blir föremål för hamstring eller att de underutnyttjas till följd av att det är oklart när de får förbrukas.

För att förhindra smittspridning vid t.ex. en pandemi kan det finnas skäl att administrera läkemedel till vissa befolkningsgrupper som i normalfallet skulle få stå tillbaka. Det gäller framför allt läkemedel som det finns en begränsad mängd av och där en prioritering måste ske. I dag är det oklart vad som gäller om det finns behov av att prioritera insatser på andra grunder än dem som anges i hälso- och sjukvårdslagen, dvs. att den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården.

Sekretess och offentlighet

Uppgifter om innehållet i beredskapslagren bör i huvudsak vara offentliga, bl.a. för att undvika spekulationer om vad som lagras. Det kan dock finnas skäl som medför att uppgifter t.ex. om ett visst läkemedel bör omfattas av sekretess. Bestämmelser finns även om sekretess för affärshemligheter i avtal.

Rättsliga frågor vid användning av läkemedlen

När hållbarhetstiden för de antivirala läkemedlen löpt ut saknas möjligheten att försäkra dem via den sedvanliga läkemedelsförsäkringen. Skulle utgångna beredskapslagrade läkemedel komma till användning och någon anser sig skadad av dessa finns det ingen reglering som anger vart patienten ska vända sig med eventuella ersättningsanspråk. Det är tänkbart att staten, med stöd av humanläkemedelsdirektivet, kan anses ha ett ansvar. Enskilda kan dock vanligtvis inte grunda några rättigheter gentemot staten på ett direktiv, även om det finns undantag (s.k. direkt effekt).

Begränsning i förskrivningsrätten

I krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som Sverige har befunnit sig i är regeringen enligt 30 § läkemedelslagen bemyndigad att meddela särskilda föreskrifter om läkemedelskontrollen. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för fredstida krissituationer.

Enligt 10 kap. 5 § läkemedelsförordningen har Läkemedelsverket rätt att besluta om de ytterligare föreskrifter som behövs för att skydda människors eller djurs hälsa eller miljön. Det är dock tveksamt om det ger Läkemedelsverket befogenhet att meddela föreskrifter om vad som ska gälla i en pandemisituation.

Det saknas således författningsstöd för att begränsa förskrivningen av läkemedel vid kris. Läkare har rätt att förskriva läkemedel på medicinska grunder och systemet skulle kunna överutnyttjas så att stora mängder antivirala läkemedel eller antibiotika skulle kunna förskrivas till t.ex. närstående. Även patienter skulle kunna utnyttja möjligheten att träffa flera förskrivare och på så sätt få flera recept.

Vid en pandemi finns det risk för att det uppstår brist på vissa läkemedel. Genom att inskränka möjligheten att förskriva vissa läkemedel skulle hamstring kunna undvikas och bättre prioritering uppnås.

Ansvarsförhållandet mellan staten och sjukvårdshuvudmännen m.m.

Staten har sedan lång tid tillbaka åtagit sig ansvaret för inköp och lagerhållning av vissa beredskapsläkemedel. Även sjukvårdshuvudmännen har viss beredskapslagring av läkemedel, dock huvudsakligen i mer begränsad omfattning. Det inköpta vaccinet mot pandemisk influensa är dock ett undantag. Särskild reglering eller strategi för ansvarsfördelningen mellan staten och sjukvårdshuvudmännen saknas.

Vid en allvarlig hälsohotssituation, t.ex. vid en influensapandemi, är samhället i behov av läkemedelsleveranser från privata aktörer. Att tillverkare, grossister, distributörer av läkemedel och apotek har en beredskap att leverera läkemedel till såväl sluten- som öppenvården är avgörande för att hälso- och sjukvården ska fungera på ett så optimalt sätt som möjligt. Frågan om vilken beredskap privata aktörer bör ha när det gäller skyldighet att hålla lager och leverera läkemedel vid ett allvarligt hälsohot är oklar och bör ses över.

Lagerplacering och distribution

I dag lagrar Socialstyrelsen läkemedel och annan materiel för beredskapsändamål vid fem ställen i Sverige. Placeringen av beredskapslagren utgår från den gamla krisplaneringen, att utrustning och läkemedel enkelt skulle kunna transporteras till dem som hade akut behov. När beredskapslagren anpassats till dagens minskade behov av utrustning har lagerplatser avvecklats. Dock har behov uppstått av lagerplatser som ligger i nära anslutning till en flygplats som är öppen för trafik dygnet runt för att snabbt kunna leverera utrustning och läkemedel till hela landet. Nuvarande lagringsplatser har behållits eftersom volymen på lagrad utrustning är skrymmande och det av kostnadsskäl är mer gynnsamt att de ligger ute i landet.

Övriga varor i beredskapslagren

Socialstyrelsen har avvecklat stora delar av de nationella beredskapslagren innehållande operationsutrustning, vårdplatsutrustning, medicinteknisk utrustning, förbrukningsmateriel, elverk och konventionsskydd genom försäljning, bistånd och destruktion. Trots tidigare avveckling finns det sannolikt behov av betydligt mindre volymer än vad som för närvarande finns i lager.

Frågan om det är staten eller sjukvårdshuvudmännen som ska ansvara för att hålla den här typen av varor i lager och vilken omfattning lagren bör ha behöver utredas.

Smittskyddslagens utformning för behov vid smittutbrott med betydande samhällskonsekvenser

En stor del av det materiella innehållet i smittskyddslagen tar fasta på de allmänfarliga sjukdomar som finns i en bilaga till lagen. Enligt 1 kap. 3 § andra stycket smittskyddslagen avses med allmänfarliga sjukdomar smittsamma sjukdomar som kan vara livshotande, innebära långvarig sjukdom eller svårt lidande eller medföra andra allvarliga konsekvenser och där det finns möjlighet att förebygga smittspridning genom åtgärder som riktas till den smittade.

I lagen finns flera bestämmelser som särskilt tar sikte på de allmänfarliga sjukdomarna. Många av dem innehåller bestämmelser om vilka rättigheter och skyldigheter som den som är eller misstänks vara smittad har samt vilka skyldigheter som landstingen har att vidta åtgärder. Även möjligheterna till tvångsåtgärder är begränsade till de allmänfarliga sjukdomarna.

Av förarbetena till smittskyddslagen (prop. 2003/04:30) framgår att avsikten var att utveckla ett system som tillät att behovet av åtgärder skiftar beroende på vilken sjukdom det är fråga om och hur den epidemiologiska situationen ser ut. Bestämmelser om smittskyddsåtgärder skulle exempelvis behöva anpassas till det verkliga behovet för de olika sjukdomarna. Behovet av åtgärder beror emellertid inte enbart på vilken sjukdom det är frågan om utan även på den befintliga epidemiologiska situationen. En förutsättning för att klassificera en sjukdom som allmänfarlig är att det finns möjlighet att förhindra smittspridning genom åtgärder som riktas till den smittade. En klassificering som allmänfarlig sjukdom kan följaktligen inte ses som ett mått på en sjukdoms allvarlighetsgrad.

Erfarenheterna av hanteringen av influensa A (H1N1) visar att behovet av smittskyddsåtgärder och möjligheterna att vidta dem kan vara annorlunda vid utbrott som får stora samhällskonsekvenser än under mer normala förhållanden. Vid händelser som får stora samhällskonsekvenser kan det vara svårt för hälso- och sjukvården att av resursskäl tillämpa alla de bestämmelser som finns när det gäller allmänfarliga sjukdomar. Även behovet av smittskyddsåtgärder kan skilja sig från mer normala förhållanden. Exempelvis kan behovet av att söka läkare och få en diagnos vara annorlunda vid en omfattande smittspridning. Det kan också vara olämpligt att personer som misstänker att de är smittade tvingas uppsöka hälso- och sjukvård endast på grund av reglerna och på så sätt spär på risker för att smitta såväl andra patienter som hälso- och sjukvårdspersonal. Av dessa anledningar finns det skäl att se över om det finns behov av att kunna tillämpa smittskyddslagens bestämmelser på ett mer flexibelt sätt vid smittutbrott som fått eller riskerar att få omfattande samhällskonsekvenser.

Det finns också anledning att se över hur ordningen bör vara när det inte längre finns skäl att klassificera en sjukdom som allmänfarlig. Det kan t.ex. vara så att situationen förändrats på sådant sätt att behoven av smittskyddsåtgärder minskat och det därför inte längre är nödvändigt eller ändamålsenligt att låta sjukdomen omfattas av de bestämmelser som gäller för de sjukdomar som angetts som allmänfarliga.

Uppdraget

En särskild utredare får i uppdrag att se över det regelverk som finns för beredskapslagring och hantering av läkemedel, pandemivaccin och hälso- och sjukvårdsmateriel att användas vid allvarliga hälsohot, t.ex. influensapandemier. I uppdraget ingår även att granska den beredskapslagring av läkemedel och annan hälso- och sjukvårdsmateriel som i dag sker av staten eller i huvudmännens regi. Syftet med utredningen är att säkerställa

- att det finns en ordning och ett regelverk som tydliggör ansvarsfördelningen mellan stat och landsting i fråga om tillgång till läkemedel och annan hälso- och sjukvårdsmateriel som är nödvändig för att hantera allvarliga händelser och kriser, såsom akuta hälsohot,

- att det inom området finns ändamålsenlig lagstiftning för att kunna vidta nödvändiga åtgärder vid en allvarlig händelse och

- att en strategi finns för att säkerställa finansieringen så att arbetet med beredskapslagren kan bedrivas långsiktigt.

Formellt beslut om och kriterier för användning av de lagerhållna läkemedlen

I uppdraget ingår att utreda vilken myndighet som bör få i uppdrag att besluta om när de beredskapslagrade läkemedlen ska användas. I detta ingår att analysera om det ska krävas särskilt regerings- eller myndighetsbeslut innan läkemedlen används eller om det kan anses ligga inom någon myndighets allmänna kompetens.

Utredaren ska analysera och lämna förslag om vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att de nationellt lagrade beredskapsläkemedlen, t.ex. antivirala läkemedel, ska få börja användas. Frågan om vilka mängder som måste tas ut för att lagren ska öppnas ska ingå i analys och förslag till kriterier.

Innehållet i beredskapslagren

Utredaren ska identifiera om det finns behov av att lagra andra läkemedel än de som för närvarande finns i lager, som exempelvis hjärt- och lungmediciner eller pneumokockvacciner, för de ökade behov som kan uppstå vid en pandemi eller andra hälsohot. I sin analys ska utredaren beakta sjukvårdshuvudmännens ansvar att hålla lager för eventuella krissituationer.

Utredaren ska också skapa en helhetsbild av nuvarande uppdrag som Socialstyrelsen har för lagring av läkemedel (antiviraler, vacciner, antibiotika, vissa antidoter och övriga läkemedel som används sällan alternativt är dyra). Förslag på riktlinjer ska presenteras för beredskapslagring av läkemedel, t.ex. när myndighetsgemensam lagring kan vara aktuell och när beredskapslagring av läkemedel bör vara sekretessbelagd.

Lagerplacering, distribution och förskrivning

Utredaren ska bedöma om lagrens placering är optimal för att tillgodose hälso- och sjukvårdens behov och vid behov lämna förslag till förändringar av lagrens placering.

I uppdraget ingår vidare att analysera och lämna förslag på hur distributionen av läkemedel från lagren ska organiseras så att leveransen blir snabb och säker till sjukvårdshuvudmännen. Under ett stort sjukdomsutbrott kan läkemedel bli begärliga av både ekonomiska och medicinska skäl. Säkerhetsaspekten vid transport bör därför beaktas i analys och förslag. Utredaren ska också analysera om läkemedlen kan ledas in i det ordinarie läkemedelsflödet och distribueras via apotek eller om det bör finns alternativa egna distributionskanaler för beredskapsläkemedel.

Utredaren ska analysera och lämna förslag om hur förskrivning och utlämnande bör ske när de beredskapslagrade läkemedlen distribueras via apotek, t.ex. med särskilda recept, hur dessa läkemedel kan särskiljas från de läkemedel som redan finns i det normala apoteksflödet och vilka särskilda regler som krävs för att kunna lämna ut läkemedel vars hållbarhetstid har passerats.

Skadeansvar

Utredaren ska analysera och lämna förslag på hur en reglering av skador orsakade av utgångna läkemedel bör utformas. Av förslaget ska framgå hur omfattande ett sådant ansvar bör vara både när det gäller skadetyper och ersättningsbelopp. Analysen och förslagen ska även omfatta läkemedel som genom ett snabbförfarande godkänts för marknadsföring och som inte försäkras genom den sedvanliga läkemedelsförsäkringen.

Hamstring och information om lagerhållna mängder

Utredaren ska belysa frågan och lämna förslag på system som ser till att det inte uppstår brist av lagerhållna läkemedel till följd av hamstring och att aktuell och säker information om lagerstatus vid behov når hälso- och sjukvården samt berörda myndigheter.

Finansiering och betalning

Utredaren ska analysera och pröva om finansieringen av de beredskapslagrade läkemedlen bör utformas på ett annat, mer enhetligt, tydligt och förutsebart sätt. Utredaren ska analysera och lämna förslag på hur ansvarsfördelningen mellan staten och sjukvårdshuvudmännen bör vara, framför allt när det gäller inköp och finansiering av beredskapsläkemedel.

Om analysen resulterar i att statens finansieringsansvar ska kvarstå i någon del, ska utredaren göra en analys och lämna förslag om hur betalningen av läkemedlen ska vara systematiserad. Utredaren ska således ta ställning till vilket prissättningssystem som ska gälla när sjukvårdshuvudmännen är i behov av att köpa läkemedlen från staten.

Sekretess och offentlighet

Utredaren får i uppdrag att utreda och ta ställning till om några uppgifter, t.ex. i fråga om beredskapslagrens innehåll, placering eller de avtal som reglerar beredskapslagren, bör vara hemliga, vilka kriterier som i så fall bör vara uppfylld och hur länge sekretessen ska gälla.

Begränsning i förskrivningsrätten

Utredaren ska analysera om det finns behov av att enligt författning kunna begränsa förskrivningsrätten för framför allt beredskapslagrade läkemedel vid en eventuell kris.

Övriga varor i beredskapslagren

Utredaren ska analysera och ta ställning till om staten ska ha beredskapslager som består av andra varor än läkemedel, såsom vårdutrustning, medicinteknisk utrustning, elverk och skadeplatsutrustning, om delar kan avvecklas och om det ska ske genom avyttring, bistånd, gåva eller destruktion. Förslaget ska även innefatta en tidsplan för genomförandet av detta.

Om utredaren kommer fram till att det är ett statligt ansvar att hålla ett beredskapslager, ska förslag lämnas om vilka behov lagren ska tillgodose, dvs. för akuta situationer eller som stöd för påfyllning av sjukvårdshuvudmännens lager.

Smittskyddslagen

I uppdraget ingår att se över behoven av en mer flexibel lagstiftning vid allvarliga hälsohot med konsekvenser för samhället. Utredaren ska bl.a. pröva om det bör skapas en möjlighet att under vissa situationer besluta om att enbart vissa av smittskyddslagens bestämmelser ska vara tillämpliga vid en viss allmänfarlig sjukdom. Utredaren ska pröva om det finns behov av förändringar av nuvarande ordning för att föra in eller ta bort sjukdomar i smittskyddslagen och vid behov lämna sådana förslag.

Konsekvensbeskrivningar

I uppdraget ingår att lämna de konsekvensbedömningar som behövs. Om något av förslagen påverkar det kommunala självstyret, ska dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslagen särskilt redovisas. I sammanhanget ska särskilt 14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen beaktas. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, landstingen eller kommunerna ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen medför kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner, ska utredaren föreslå en finansiering av dessa. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska redovisa de ekonomiska, verksamhetsmässiga och personella konsekvenserna av sina förslag. Utredaren ska vidare ta fram de författningsförslag som krävs.

Samråd och redovisning av uppdraget

I sitt arbete ska utredaren samråda med berörda myndigheter och organisationer, t.ex. Socialstyrelsen, Smittskyddsinstitutet, Läkemedelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Försvarsmakten, Rikspolisstyrelsen samt Sveriges Kommuner och Landsting

Uppdraget ska redovisas senast den 1 juni 2013.

(Socialdepartementet)

2011:94 En modern säkerhetsskyddslag

2011-12-08T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 8 december 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska göra en översyn av säkerhetsskyddslagstiftningen. Syftet är främst att bättre anpassa lagstiftningen till det som krävs för att skydda verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet och till de krav det internationella samarbetet ställer.

Utredaren ska bl.a.

- analysera vilka verksamheter som är av betydelse för rikets säkerhet eller som behöver skyddas mot terrorism och därför är i behov av säkerhetsskydd,

- föreslå hur reglerna om informationssäkerhet, som en del av säkerhetsskyddet, bör vara utformade,

- analysera vilka förändringar som kan behövas för att bättre anpassa lagstiftningen till de krav på säkerhetsskydd som ställs i det internationella samarbetet,

- analysera hur ett system med säkerhetsklarering kan utformas för svenska förhållanden,

- bedöma inom vilka verksamheter registerkontroll till skydd mot terrorism bör få ske,

- analysera behovet av förändringar av bestämmelserna om säkerhetsskyddad upphandling,

- ta ställning till om kravet på svenskt medborgarskap i säkerhetsskyddslagen bör förändras och

- utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2014.

Nuvarande reglering

Säkerhetsskyddslagen (1996:627) trädde i kraft den 1 juli 1996. I lagen finns bestämmelser om säkerhetsskydd. Med säkerhetsskydd menas dels skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, dels skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och som rör rikets säkerhet och dels skydd mot terroristbrott, även om brotten inte hotar rikets säkerhet. Säkerhetsskydd ska, i behövlig omfattning, finnas vid verksamhet hos staten, kommunerna och landstingen, hos juridiska personer som staten, kommunerna eller landstingen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över samt hos enskilda om verksamheten är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism. Säkerhetsskyddet ska förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informationssäkerhet), att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till sådana uppgifter eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdesbegränsning) samt att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsprövning). Säkerhetsskyddet ska även i övrigt förebygga terrorism. Lagen innehåller också bestämmelser om skyldighet att teckna säkerhetsskyddsavtal i vissa fall samt om utbildning, kontroll och tillsyn.

För riksdagen och dess myndigheter finns kompletterande bestämmelser om säkerhetsskydd i lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter.

Uppdraget att föreslå en modern lagstiftning för säkerhetsskydd

Säkerhetsskyddslagstiftningen har varit i kraft i mer än femton år. Under den tiden har förutsättningarna för säkerhetsskyddet förändrats på många sätt. Inte minst har utvecklingen inom informationstekniken och det internationella samarbetet medfört ett ökat fokus på säkerhetsskyddsfrågor. Även avregleringar av offentlig verksamhet har påverkat förutsättningarna för säkerhetsskyddet. Till detta kommer de förändringar som hotbilden genomgått sedan det kalla krigets slut och som bl.a. inneburit ett ökat fokus på civila områden samt på internationell terrorism och andra typer av grov internationell brottslighet.

Säkerhetspolisen och andra berörda myndigheter har i olika sammanhang pekat på frågor som behöver ses över inom ramen för en översyn av säkerhetsskyddslagen. Behovet av en allmän översyn av säkerhetsskyddslagen togs också upp av den dåvarande regeringen i samband med vissa ändringar av säkerhetsskyddslagen år 2006, se propositionen Ändringar i säkerhetsskyddslagen m.m. (prop. 2005/06:137 s. 14). Säkerhetspolisen har även i en skrift till regeringen år 2005 tagit upp behovet av relativt omfattande förändringar och anpassningar av säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) (Ju2005/5877/L4).

Mot denna bakgrund gjorde regeringen i juni 2009 bedömningen att det var lämpligt att inleda en allmän översyn av säkerhetsskyddslagstiftningen och det behov av säkerhetsskydd som kan finnas för olika slags verksamheter. För att få en bättre bild av de frågeställningar som bör behandlas i en sådan översyn gavs Säkerhetspolisen i uppdrag att genomföra en förstudie över de frågeställningar som myndigheten anser bör behandlas i översynen (Ju2009/5174/PO).

Säkerhetspolisen redovisade uppdraget i oktober 2009 (Ju2009/8933/L4). I rapporten anger myndigheten ett antal större och mindre frågor som bör behandlas i en översyn av säkerhetsskyddslagstiftningen. Behovet av en översyn har därefter tagits upp av regeringen i propositionen Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (prop. 2010/11:150 del 1 s. 258).

Arbetet går nu vidare och en särskild utredare ges i uppdrag att göra en översyn av säkerhetsskyddslagstiftningen. Lagstiftningen ska utformas på ett sådant sätt att den är enkel och tydlig att följa och tillämpa.

I följande avsnitt anges ett antal områden som utredaren ska ägna särskild uppmärksamhet.

Säkerhetsskyddets syfte

Säkerhetsskyddslagen är i första hand inriktad på att skydda rikets säkerhet. I förarbetena till lagen anges att det visserligen inte finns någon legaldefinition av begreppet rikets säkerhet, men att begreppet kan sägas avse såväl den yttre säkerheten för det nationella oberoendet som den inre säkerheten för det demokratiska statsskicket (prop. 1995/96:129 s. 22 och 74).

Skyddet för den yttre säkerheten tar framför allt sikte på totalförsvaret, dvs. den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Ett hot mot rikets yttre säkerhet anses dock kunna förekomma även om det inte hotar totalförsvaret. Skyddet av rikets yttre säkerhet anses omfatta uppgifter och förhållanden av rent militär betydelse eller av betydelse för totalförsvaret i övrigt och andra uppgifter som har betydelse för rikets nationella oberoende (prop. s. 23).

Också rikets inre säkerhet kan vara hotad utan att totalförsvaret berörs. Angrepp på det demokratiska statsskicket kan förekomma från grupperingar utan förbindelse med främmande makt. Det kan vara fråga om försök att ta över den politiska makten genom våld eller att använda våld, hot eller tvång mot statsledningen i syfte att påverka politikens utformning. Försök att systematiskt hindra medborgarna från att utnyttja sina demokratiska fri- och rättigheter räknas också till hoten mot rikets inre säkerhet (prop. s. 23).

Även om begreppet rikets säkerhet inte är reserverat för förhållanden som har betydelse för totalförsvaret har det i hög grad kommit att förknippas med framför allt militära förhållanden. Samtidigt har utvecklingen gått mot att andra samhälleliga verksamheter fått en allt större betydelse från säkerhetsskyddssynpunkt, något som bl.a. lyfts fram i Säkerhetspolisens förstudie. Ett uttryck för detta är den förändring som hotbilden genomgått under de senaste tio åren.

I förarbetena till säkerhetsskyddslagen konstaterades att hotbilden mot Sverige förändrats efter det kalla krigets slut. Trots det gjordes bedömningen att det nya säkerhetspolitiska läget inte hade inneburit några radikala förändringar av förutsättningarna för en ny säkerhetsskyddsreglering, se Säkerhetsskyddsutredningens betänkande Säkerhetsskydd (SOU 1994:149 s. 14 f.). Det nya regelverket utarbetades mot den bakgrunden.

Sedan säkerhetsskyddslagen trädde i kraft har hoten mot rikets säkerhet ytterligare förändrats. Ett enskilt militärt angrepp direkt mot Sverige bedöms som osannolikt under överskådlig tid. Kriser eller incidenter, som även inbegriper militära maktmedel kan dock uppstå i vår region, och på längre sikt kan militära angreppshot aldrig uteslutas, se propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140 s. 28). Dagens säkerhetspolitiska hot, eller hot som är av sådan karaktär att de kan få säkerhetspolitiska konsekvenser, är ofta gränsöverskridande, icke-militära och utgår inte sällan från icke-statliga aktörer. Som exempel kan nämnas internationell terrorism och andra typer av grov internationell brottslighet, spridning av massförstörelsevapen samt framställning och transport av vapen, komponenter och teknologi, jfr propositionen En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet (prop. 2006/07:63 s. 17). Säkerhetspolisen har också noterat att främmande staters underrättelseverksamhet de senaste decennierna har breddats mot forskning och utveckling inom civila områden samt mot politiska frågor och information som rör samhällsviktiga system, jfr regeringens direktiv till Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet (dir. 2010:35). Vidare betraktar Säkerhetspolisen elektroniska angrepp i olika former som ett av de allvarligaste hoten. Även den ökade internationaliseringen innebär nya förutsättningar för säkerhetsskyddet. En särskild fråga är de svårigheter som kan uppstå från säkerhetsskyddssynpunkt vid utflyttning av verksamheter till utlandet, bl.a. inom energiförsörjningen.

Det är alltså angeläget att lagstiftningen är utformad på ett sådant sätt att den ger utrymme för att vidta de åtgärder som krävs för att möta de förändringar som skett när det gäller hoten mot rikets säkerhet. Lagstiftningen måste också vara utformad så att den har förutsättningar att stå sig över tid. Det är därför viktigt att reglerna inte får ett allt för snävt tillämpningsområde. Säkerhetsskyddslagen bör även i fortsättningen kunna omfatta vissa andra nationella skyddsändamål än rikets säkerhet, bl.a. skydd mot terroristbrott som saknar koppling till rikets säkerhet. Säkerhetsskyddsåtgärder bör också kunna vidtas för att skydda samhällsviktig verksamhet vars funktionalitet är av betydelse för rikets säkerhet mot andra brottsliga angrepp, även om angreppet i det konkreta fallet inte anses kunna hota rikets säkerhet. Exempel som Säkerhetspolisen nämner i förstudien är kritisk infrastruktur såsom verksamhet för produktion eller distribution av dricksvatten och elektricitet.

Säkerhetsskyddslagens koppling till rikets säkerhet innebär att säkerhetsskyddsåtgärder endast i begränsad omfattning kan vidtas för att tillgodose skyddsintressen med anknytning till andra länder eller mellanfolkliga organisationer i fall där det saknas en koppling till svenska säkerhetsintressen.

Enligt Säkerhetspolisens förstudie och tidigare översyner, bl.a. promemorian Några frågor om säkerhetsprövning inför utlandsverksamhet, m.m. (Ds 2006:20), bör säkerhetsskyddsåtgärder i högre grad än vad som är möjligt med nuvarande regler kunna vidtas här i landet, bl.a. när det gäller svenskar eller svenska företag som ska delta i säkerhetskänslig verksamhet utomlands. Samma sak gäller för att skydda viss säkerhetskänslig information som tagits emot av svenska myndigheter och andra organ inom ramen för internationellt samarbete, t.ex. inom EU-arbetet och samarbetet med Nato. En given utgångspunkt i detta sammanhang är att lagstiftningen ska uppfylla de krav som ställs enligt de folkrättsliga åtaganden som Sverige gjort på säkerhetsskyddsområdet, vilket berörs närmare nedan. En framtida reglering av säkerhetsskyddsfrågorna bör alltså tydligt göra klart att även vissa berättigade säkerhetsskyddsintressen med anknytning till andra länder eller mellanfolkliga organisationer kan vara ett ändamål för lagstiftningen, även i fall där det saknas en koppling till svenska säkerhetsintressen.

Utredaren ska därför

- analysera vilka verksamheter som är av betydelse för rikets säkerhet eller som behöver skyddas mot terrorism och därför är i behov av säkerhetsskydd,

- ta ställning till vilka säkerhetsskyddsintressen med anknytning till andra länder eller mellanfolkliga organisationer som bör kunna bli föremål för säkerhetsskyddsåtgärder här i landet,

- i övrigt föreslå hur tillämpningsområdet för lagstiftningen bör avgränsas och

- utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Informationssäkerhet

En viktig del i säkerhetsskyddet är informationssäkerheten. Med det avses åtgärder för att förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs (7 § första stycket 1 säkerhetsskyddslagen). Därutöver finns i 9 § säkerhetsskyddslagen en bestämmelse som uttryckligen anger att behovet av skydd vid automatisk informationsbehandling ska beaktas särskilt vid utformningen av informationssäkerheten.

Termen informationssäkerhet infördes i samband med säkerhetsskyddslagen och ersatte den äldre termen sekretessskydd. Skälet till ändringen var att markera att utvecklingen på informationsteknikens område medfört att skyddet av sekretessbelagd information fått en annan dimension än tidigare (prop. 1995/96:129 s. 27).

Sedan säkerhetsskyddslagen trädde i kraft 1996 har informationstekniken och användningen av den genomgått en betydande utveckling. Bland annat internet, som fick sitt egentliga genomslag i mitten på 1990-talet, har i grunden förändrat förutsättningarna för informationssäkerhetsarbetet. Mycket stora informationsmängder, såväl öppen som hemlig, hanteras i it-system. En rad verksamheter, både hos det allmänna och inom näringslivet, är helt beroende av digitala system för bl.a. styrning, reglering och övervakning. Även internationaliseringen har påverkat förutsättningarna för informationssäkerheten. Det gäller exempelvis i samband med utflyttning av verksamhet till utlandet, bl.a. inom energiförsörjningen. Denna utveckling har även inneburit att hotbilden förändrats. Som tidigare nämnts anser Säkerhetspolisen att angrepp i form av elektroniska attacker på samhällsviktiga informationssystem är ett av de allvarligaste hoten mot rikets säkerhet. Säkerhetsskyddslagstiftningen måste vara utformad på ett sådant sätt att den ger utrymme för att vidta de åtgärder som krävs för att möta utvecklingen på it-området. Lagstiftningen bör vidare vara så utformad att den har förutsättningar att stå sig över tid.

Som beskrivits i det föregående är ett av ändamålen med säkerhetsskyddslagen att skydda uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen och som rör rikets säkerhet. Det gäller bl.a. bestämmelserna om informationssäkerhet, som uteslutande är inriktade på att skydda uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet. Lagen ger därför små möjligheter att vidta åtgärder för att skydda it-systemen som sådana. Samtidigt har utvecklingen på it-området inneburit att vissa informationssystem för bl.a. styrning, reglering och övervakning, t.ex. inom energiförsörjningen, fått en allt större betydelse för rikets säkerhet. Det gäller oavsett om det i systemen hanteras uppgifter som omfattas av sekretess som rör rikets säkerhet. Avgränsningen av säkerhetsskyddslagens bestämmelser om informationssäkerhet till åtgärder som behövs för att skydda uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet framstår alltså inte längre som ändamålsenlig.

Vid sidan av Säkerhetspolisens arbete med informationssäkerhet enligt säkerhetsskyddslagen finns flera myndigheter som är verksamma inom informationssäkerhetsområdet med stöd av andra författningar. Bland annat har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i uppdrag att stödja och samordna arbetet med samhällets informationssäkerhet. Det är angeläget att den samlade kompetens som finns vid de myndigheter som utför uppgifter på informationssäkerhetsområdet kan utnyttjas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt.

Utredaren ska därför

- föreslå hur reglerna om informationssäkerhet, som en del av säkerhetsskyddet, bör vara utformade och

- med beaktande av övrig rättslig reglering på informationssäkerhetsområdet, utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Ett nytt system för säkerhetsprövning?

Av 17 § säkerhetsskyddslagen följer bl.a. att en anställning ska placeras i säkerhetsklass om den anställde i viss omfattning får del av uppgifter som omfattas av sekretess och är av betydelse för rikets säkerhet. Att en anställning har placerats i säkerhetsklass har betydelse bl.a. för möjligheterna till och omfattningen av registerkontroll av den enskilde. Bestämmelserna om placering i säkerhetsklass och kopplingen till skyddet av sekretessbelagda uppgifter innebär att verksamheter där det hanteras sekretessbelagda uppgifter som har betydelse för rikets säkerhet intar en särställning i säkerhetsskyddshänseende.

I det föregående har det redogjorts för att hoten mot rikets säkerhet har förändrats och dessutom kommit att rikta sig mot fler områden än tidigare. Exempel som Säkerhetspolisen nämner är vissa samhällsviktiga system som endast i mindre omfattning, eller inte alls, hanterar sekretessbelagda uppgifter som har betydelse för rikets säkerhet. Kopplingen till skyddet av sekretessbelagda uppgifter har också medfört vissa oklarheter när det gäller att bedöma hur bestämmelserna om placering i säkerhetsklass ska tillämpas på privaträttsliga subjekt. I takt med de avregleringar av offentlig verksamhet som skett har frågorna fått allt större aktualitet.

Säkerhetsskyddslagens bestämmelser om placering i säkerhetsklass och säkerhetsprövning innebär att omfattningen av de kontroller som görs av en person som ska delta i säkerhetskänslig verksamhet styrs av den mängd säkerhetskänsliga uppgifter som personen får del av. Exempelvis gäller för placering i säkerhetsklass 1 att personen i stor omfattning får del av uppgifter som omfattas av sekretess och är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet (17 § 1 säkerhetsskyddslagen). Härigenom skiljer sig den svenska säkerhetsskyddsregleringen från vad som gäller för flertalet länder i vår närhet.

Gemensamt för lagstiftningen i dessa länder är att regelverken är uppbyggda kring ett system med säkerhetsklarering (eng: personal security clearance). Med säkerhetsklarering avses i princip att den person som ska kontrolleras godkänns - klareras - i en viss skyddsklass, som ger honom eller henne behörighet att befatta sig med säkerhetskänsliga uppgifter upp till och med en viss skyddsnivå. Systemen med säkerhetsklarering innebär vidare att varje handling som bedöms skyddsvärd förses med en särskild markering som anger vilken skyddsnivå som gäller för handlingen.

Systemet med säkerhetsklarering har sin grund i Nato-samarbetet och förekommer i flera länder och mellanfolkliga organisationer. Ett sådant system tillämpas även i EU enligt vad som föreskrivs i rådets beslut av den 31 mars 2011 om säkerhetsbestämmelser för skydd av säkerhetsskyddsklassificerade EU-uppgifter (2011/292/EU). Vidare har nyligen ett multilateralt säkerhetsskyddsavtal undertecknats mellan EU:s medlemsländer, som även det utgår från systemet med säkerhetsklarering (EUT 2011/C 202/05). Avtalet har ännu inte trätt i kraft. På det nordiska området träffades 2010 ett generellt säkerhetsskyddsavtal om ömsesidigt skydd och utbyte av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter (traktat nr 06893) som också grundas på systemet med säkerhetsklarering.

Den avgörande skillnaden mellan ett system med säkerhetsklarering och säkerhetsskyddslagens systematik har allmänt ansetts vara att den svenska säkerhetsprövningen är knuten till anställningen medan kontrollen i ett system med säkerhetsklarering hänför sig till den anställde.

Frågor om säkerhetsklarering togs upp 2001 i en skrivelse från Säkerhetspolisen till Justitiedepartementet (Ju2001/8231/L4). Enligt Säkerhetspolisen var olägenheterna med det svenska systemet bl.a. förknippade med möjligheterna att utfärda intyg över en utförd säkerhetsprövning. Säkerhetspolisen ansåg därför att grunderna för säkerhetsprövning och registerkontroll behövde ändras. Frågorna har också behandlats i promemorian Några frågor om säkerhetsprövning inför utlandsverksamhet, m.m. (Ds 2006:20). Promemorians förslag har inte lett till några lagändringar.

Sedan säkerhetsskyddslagen trädde i kraft har det internationella samarbetet intensifierats. Det gäller dels stater emellan, dels inom näringslivet. Samarbetet inom EU har utvecklats och blivit tätare. I näringslivet ställs allt oftare krav på säkerhetsskyddsåtgärder som villkor för att delta i olika internationella affärssamarbeten. Sammantaget innebär det att säkerhetsskyddsfrågorna fått en allt större betydelse. Denna utveckling har gjort det tydligt att skillnaderna mellan systemen i den praktiska tillämpningen blivit allt svårare att överbrygga. Säkerhetsskyddslagen innehåller exempelvis inte någon reglering om utfärdande av intyg över en utförd säkerhetsprövning - vilket kan göra det svårare för svenskar att delta i säkerhetskänslig verksamhet utomlands. Ett annat problem utgör de svårigheter som finns när det gäller att jämföra de säkerhetsskyddsåtgärder som genomförs enligt de olika systemen. Dessa omständigheter kan innebära en risk för att det svenska systemet uppfattas som inte fullt likvärdigt med systemen med säkerhetsklarering. Dessutom är det förenat med svårigheter i den praktiska tillämpningen. Det är angeläget att framtidens regler om säkerhetsskydd utformas så att de är bättre anpassade till de system för säkerhetsskydd som tillämpas såväl i flertalet länder i vår närhet som i de internationella organisationer som Sverige är medlem i eller samarbetar med. Mycket talar därför för att tiden nu är mogen för Sverige att gå över till ett system med säkerhetsklarering.

En sådan reform förutsätter noggranna överväganden på en rad områden. Till att börja med får regelverket inte innebära att medborgarnas möjligheter att ta del av allmänna handlingar enligt offentlighetsprincipen begränsas. En ytterligare förutsättning är att det är rättssäkert och godtagbart från integritetsskyddssynpunkt. Bland annat krävs noggranna överväganden av omfattningen av de kontroller som bör ligga till grund för ett beslut om säkerhetsklarering. Även de praktiska konsekvenserna av en reform måste analyseras.

En annan fråga som måste analyseras är vilken eller vilka myndigheter som ska kunna besluta om säkerhetsklarering och hur godkännandeprocessen ska gå till. I det internationella arbetet med säkerhetsskydd spelar den Nationella säkerhetsmyndigheten (eng. National Security Authority, NSA) inom respektive stat en central roll. I Sverige är denna funktion fördelad på ett flertal myndigheter, bl.a. Försvarsmakten och Försvarets materielverk, och innebär ansvar för bl.a. tillsyn samt att företräda Sverige i arbetet med säkerhetsskyddsfrågor inom EU, Nato och den europeiska rymdorganisationen (eng: European Space Agency, ESA).

Oavsett om Sverige går över till ett system med säkerhetsklarering eller inte måste lagstiftningen uppfylla de krav som ställs enligt de internationella åtaganden som Sverige gjort på säkerhetsskyddsområdet. Det gäller bl.a. att här i landet skydda viss säkerhetskänslig information som tagits emot av svenska myndigheter och andra organ inom ramen för internationellt samarbete, exempelvis inom EU-arbetet.

Utredaren ska därför

- översiktligt redovisa de regler och förfaranden som gäller i länder som är jämförbara med Sverige och som tillämpar ett system med säkerhetsklarering, särskilt de nordiska länderna och länderna inom EU,

- analysera vilka förändringar som kan behövas för att bättre anpassa säkerhetsskyddslagstiftningen till de krav på säkerhetsskydd som ställs i det internationella samarbetet,

- analysera hur ett system med säkerhetsklarering kan utformas för svenska förhållanden,

- föreslå hur behovet av säkerhetsskydd ska tillgodoses i verksamheter som är av betydelse för rikets säkerhet men som i begränsad omfattning eller inte alls hanterar uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet,

- bedöma vilka organisatoriska förändringar som en övergång till ett system med säkerhetsklarering skulle kräva och vilka praktiska konsekvenser en sådan övergång skulle medföra och

- utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Registerkontroll till skydd mot terrorism

Vid anställning eller annat deltagande i verksamhet som har placerats i säkerhetsklass ska en registerkontroll göras. Av 14 § säkerhetsskyddslagen följer att en registerkontroll får ske även i andra fall om det behövs för skyddet mot terrorism och det finns särskilda skäl. Närmare bestämmelser om registerkontroll till skydd mot terrorism finns i säkerhetsskyddsförordningen. Bestämmelserna innebär bl.a. att en registerkontroll får göras beträffande den som ska delta vid vissa närmare angivna verksamheter, t.ex. vid civila flygplatser, anläggningar inom elförsörjningen som är skyddsobjekt samt vissa andra skyddsobjekt (26 och 27 §§ säkerhetsskyddsförordningen).

Vid registerkontroll som görs till skydd mot terrorism får samtliga uppgifter om den kontrollerade som finns i belastningsregistret, misstankeregistret, SÄPO-registret och som annars behandlas hos Säkerhetspolisen lämnas ut (22 § säkerhetsskyddslagen). En viktig begränsning är dock att endast sådana uppgifter får lämnas ut som kan antas ha betydelse för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt (24 § säkerhetsskyddslagen). Det är Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden som i varje enskilt fall beslutar vilka uppgifter som får lämnas ut. Registernämnden, vars verksamhet den 1 januari 2008 övertogs av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, har i verksamhetsberättelsen för år 2007 ifrågasatt om bestämmelserna om utlämnande i 24 § fått en alltför restriktiv utformning när det gäller personal som är verksam vid flygplatser eller kärnkraftverk (Ju2008/1653/L4). Även Säkerhetspolisen har framfört invändningar mot regelverket i denna del.

Enligt Säkerhetspolisen kan det i vissa fall finnas anledning att utvidga möjligheterna till registerkontroll till skydd mot terrorism. Exempel som Säkerhetspolisen nämner är transporter av kärnämnen och kärnavfall. Behov av säkerhetsskyddsåtgärder vid transporter av farligt gods har även tagits upp av Riksrevisionen i rapporten Skyddet för farligt gods, RiR 2008:29 (Ju2008/10750/L4, N2008/8857/TE, Fö2008/3701/SSK).

Det finns alltså anledning att överväga hur bestämmelserna om registerkontroll till skydd mot terrorism bör vara utformade.

Utredaren ska därför

- bedöma inom vilka verksamheter registerkontroll till skydd mot terrorism bör få ske,

- ta ställning till om reglerna om utlämnande av uppgifter bör ändras när det gäller registerkontroll till skydd mot terrorism och

- utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Säkerhetsskyddad upphandling och industrisäkerhetsskydd

Av 1 § säkerhetsskyddslagen följer att lagen gäller även hos enskilda om verksamheten är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism. Exempel på enskilda som omfattas av säkerhetsskyddslagen är företag inom försvarsindustrin och vissa privata energiproducenter, bl.a. inom kärnkraftsindustrin. Härutöver kan krav på säkerhetsskyddsåtgärder i vissa fall komma att gälla även för enskilda som normalt sett inte omfattas av lagens bestämmelser. Av reglerna om s.k. säkerhetsskyddad upphandling följer nämligen att en statlig myndighet, en kommun eller ett landsting som avser träffa avtal om upphandling eller begära in anbud ska träffa ett säkerhetsskyddsavtal med anbudsgivaren eller leverantören om det säkerhetsskydd som behövs i det aktuella fallet (8 § säkerhetsskyddslagen). Säkerhetsskyddsavtal förekommer även vid internationellt samarbete om utveckling eller produktion av försvarsmateriel (17 § säkerhetsskyddsförordningen).

Skyldigheten att upprätta säkerhetsskyddsavtal är dock begränsad i flera avseenden. Den gäller t.ex. inte för enskilda eller rättssubjekt över vilka staten, kommunerna eller landstingen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, även om dessa bedriver verksamhet som är av betydelse för rikets säkerhet eller som särskilt behöver skyddas mot terrorism. Inte heller gäller den för myndigheter, kommuner och landsting vid en upphandling som inte innehåller uppgifter om rikets säkerhet men däremot uppgifter som är betydelsefulla för skyddet mot terrorism.

Numera är det, i långt större utsträckning än när säkerhetsskyddslagen trädde i kraft, vanligt att myndigheter och enskilda i stora projekt tar hjälp av externa leverantörer, som i sin tur kan komma att anlita underleverantörer. Det är också vanligt att utländska leverantörer och entreprenörer deltar i säkerhetsskyddade upphandlingar här i landet samt att svenska företag deltar i motsvarande verksamhet utomlands. I andra länder och mellanfolkliga organisationer förekommer dessutom att krav ställs på s.k. säkerhetsgodkännande av verksamhetsställe (eng: Facility Security Clearance, FSC) som villkor för att delta i viss verksamhet, vilket kan innebära att företaget ska visa upp ett godtagbart säkerhetsskydd i fler avseenden än vad som gäller enligt säkerhetsskyddslagen eller ett svenskt säkerhetsskyddsavtal. Bestämmelser om säkerhetsgodkännande av verksamhetsställe finns bl.a. i rådets säkerhetsbestämmelser.

Säkerhetspolisen har pekat på att det nuvarande systemet med säkerhetsskyddsavtal är komplicerat samt tids- och kostnadskrävande att tillämpa för företagen, vilket kan innebära en risk för att reglerna inte får det genomslag som lagstiftningen förutsätter.

Säkerhetsskyddslagstiftningen bygger på grundtanken att de intressen lagstiftningen slår vakt om ska ha samma skydd oavsett om verksamheten bedrivs av det allmänna eller av enskilda (jfr prop. 1995/96:129 s. 35). Det är angeläget att reglerna är utformade så att detta kommer till utryck på ett tydligt sätt. Lagstiftningen bör även göra det möjligt för svenska företag att delta på likvärdiga villkor vid upphandlingar och anbudsförfaranden som rör säkerhetskänslig verksamhet utomlands, jfr propositionen Upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (prop. 2010/11:150 del 1 s. 258). Den utveckling som har skett ställer nya krav på det säkerhetsskydd som kan behövas för svenska företag som deltar i säkerhetskänslig verksamhet, här såväl som i utlandet, och för utländska företag som får del av säkerhetskänslig information som rör svenska förhållanden.

Utredaren ska därför

- analysera behovet av förändringar av säkerhetsskyddslagens bestämmelser om säkerhetsskyddad upphandling, bl.a. möjligheterna att träffa säkerhetsskyddsavtal,

- bedöma vilka förändringar i övrigt som kan behövas för att bättre anpassa reglerna till de krav som ställs i det internationella samarbetet, bl.a. när det gäller systemen med säkerhetsgodkännande av verksamhetsställe och

- utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Medborgarskapskravet

Bestämmelser om krav på svenskt medborgarskap för vissa anställningar finns bl.a. i 11 kap. 11 § och 12 kap. 6 § regeringsformen, 5 och 6 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning och 29 § säkerhetsskyddslagen.

Enligt 29 § första stycket säkerhetsskyddslagen får en säkerhetsklassad anställning vid staten, en kommun eller ett landsting innehas endast av den som är svensk medborgare. Regeringen får i enskilda fall medge undantag från kravet på svenskt medborgarskap (29 § tredje stycket säkerhetsskyddslagen).

Det finns anställningar inom totalförsvaret där medborgarskapet är av väsentlig betydelse. Enligt Säkerhetspolisen kan dock de nuvarande reglerna försvåra möjligheterna att rekrytera kompetent personal inom verksamheter som har behov av specialistkompetens som inte finns att tillgå här i landet. Reglerna kan även innebära att personer med utländsk bakgrund i onödan utestängs från delar av arbetsmarknaden. Vidare kan de innebära svårigheter att åstadkomma en jämnare personalsammansättning med avseende på etnisk bakgrund, vilket bedömts angeläget för vissa verksamheter. Ett sådant exempel är Kriminalvården som arbetar aktivt för att öka andelen anställda med utländsk bakgrund samtidigt som en stor del av anställningarna är placerade i säkerhetsklass.

Mot denna bakgrund finns det skäl att överväga om kravet på svenskt medborgarskap för innehav av en säkerhetsklassad anställning bör förändras.

Utredaren ska därför

- ta ställning till om, och i så fall hur, kravet på svenskt medborgarskap i säkerhetsskyddslagen bör förändras, i vart fall för de lägre säkerhetsklasserna, och

- utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Tillsyn

Tillsynsansvaret enligt säkerhetsskyddslagen omfattar myndigheter och andra organ som säkerhetsskyddslagen gäller för samt anbudsgivare och leverantörer som ingått säkerhetsskyddsavtal. Säkerhetspolisen och Försvarsmakten har huvudansvaret för tillsynen (jfr 39 § säkerhetsskyddsförordningen och 3 § 1 förordningen [2002:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen).

När det gäller bolag, föreningar och stiftelser över vilka staten, kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande samt i fråga om enskilda som lagen gäller för utövas kontrollen av den sektorsansvariga myndigheten, t.ex. Affärsverket svenska kraftnät för elförsörjningsverksamhet och Post- och telestyrelsen för telekommunikationsverksamhet. Säkerhetsskyddet hos anbudsgivare eller leverantörer som har träffat säkerhetsskyddsavtal kontrolleras av den avtalsslutande myndigheten, kommunen eller landstinget. Även på dessa områden kan dock säkerhetsskyddet kontrolleras av Säkerhetspolisen och Försvarsmakten. Kontrollen ska i så fall utföras i samråd med den primärt ansvariga myndigheten.

I tillsynsuppgifterna ligger bl.a. att kontrollera att myndigheterna och berörda organ följer reglerna om säkerhetsskydd och att säkerhetsskyddet är tillräckligt för den verksamhet som bedrivs. Särskilt i förhållande till enskilda är behovet av råd och stöd framträdande. Tillsynen utövas bl.a. genom besök, inspektioner och s.k. penetrationstester, varvid eventuella brister påpekas och förslag till förbättringar lämnas. Om brister inte rättas till ska tillsynsmyndigheten under vissa förutsättningar anmäla detta till regeringen (48 § säkerhetsskyddsförordningen). Några sanktionsmöjligheter finns emellertid inte. Inte heller finns någon skyldighet att anmäla inträffade säkerhetsincidenter till tillsynsmyndigheten i andra fall än där en hemlig uppgift har röjts, om röjandet kan antas medföra men för rikets säkerhet som inte är ringa (10 § säkerhetsskyddsförordningen).

Bland annat den ökade internationaliseringen och informationsteknikens utveckling ställer nya krav på säkerhetsskyddet och därmed även på tillsynen. Även avregleringar av offentlig verksamhet, som beskrivits ovan, innebär ökade krav på tillsynsmyndigheterna, framför allt för Säkerhetspolisen, men även för sektorsansvariga myndigheter. En förutsättning för att reglerna om säkerhetsskydd ska få det genomslag som är avsett är att tillsynen kan ske på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Särskilt betydelsefull är tillsynsmyndigheternas stödjande och rådgivande verksamhet. Det är också viktigt att den samlade kompetens som finns hos de myndigheter som har tillsyns- och kontrollansvar på säkerhetsskyddsområdet kan utnyttjas på ett effektivt sätt.

Utredaren ska därför

- analysera hur Säkerhetspolisens och Försvarsmaktens tillsyn över säkerhetsskyddet bör vara utformat, bl.a. i förhållande till de sektorsansvariga myndigheternas kontroll,

- ta ställning till om ett system med sanktionsåtgärder bör införas och i sådant fall hur det bör utformas och

- utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska även bedöma vilka konsekvenser förslagen får för företag. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar ska redovisas enligt bestämmelserna i 14-15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Arbetsformer och redovisning av uppdraget

Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet, bl.a. Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet (Ju 2010:03) samt inom internationella organisationer, särskilt EU. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana närliggande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas.

Under genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med och inhämta upplysningar från berörda myndigheter och andra organ, särskilt Säkerhetspolisen, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Post- och telestyrelsen, Affärsverket svenska kraftnät, Transportstyrelsen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2014.

(Justitiedepartementet)

2011:108 Utveckla hyresrättens förutsättningar

2011-12-08T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 8 december 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska analysera marknaden för uthyrning av bostäder och lämna underlag för ställningstaganden till hur den kan utvecklas. En viktig utgångspunkt för utredningen är att villkoren för de olika boende- och upplåtelseformerna ska vara så likvärdiga som möjligt med hänsyn tagen till de olika boende- och upplåtelseformernas skilda förutsättningar. Utbud och efterfrågan ska inte styras av att staten på ett omotiverat sätt gynnar eller missgynnar någon särskild form. En annan utgångspunkt är att förutsättningarna för att befintliga bostäder utnyttjas effektivt bör förbättras.

Utredaren ska bl.a.

- inventera i vilken utsträckning det finns outnyttjade lägenheter som skulle kunna användas som bostad, särskilt i områden med stark efterfrågan på hyresrätter,

- peka på sådana förändringar som kan utveckla och förbättra villkoren att tillhandahålla bostäder för uthyrning och särskilt redovisa vilka förändringar som kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad,

- jämföra villkoren för uthyrning av bostäder med villkoren för övriga upplåtelseformer,

- lyfta fram sådana skillnader i villkoren som innebär hinder mot långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader och hinder mot likvärdig behandling av olika boende- och upplåtelseformer,

- peka på sådana förändringar som kan främja långsiktigt goda och förutsägbara villkor så att fler vill bo i hyresrätt och fler vill investera i, äga och förvalta hyresbostäder, och

- göra en jämförelse med villkoren för uthyrning av bostäder i andra länder i EU och i Norden och redovisa effekterna av de andra ländernas villkor.

Utredningsuppdraget omfattar inte skattefrågor. I utredningsuppdraget ingår inte att lämna författningsförslag.

Ett delbetänkande ska lämnas senast den 1 april 2012. Slutbetänkandet ska lämnas senast den 31 december 2012.

Bakgrund

Regeringens övergripande mål för bostadspolitiken är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenterna möter ett utbud av bostäder som svarar mot efterfrågan. Så många som möjligt ska kunna få en bra bostad till en rimlig kostnad. För att fler ska vilja investera i, äga och förvalta bostäder krävs långsiktigt goda och förutsägbara villkor. Genom en fungerande marknad ställs hushållens olika behov i fokus och blir styrande för hur bostadsbeståndet utvecklas.

En förutsättning för att dessa mål ska kunna nås är att regleringar begränsas till vad som är nödvändigt för att olika boende- och upplåtelseformer ska fungera på bästa sätt. Med boende- och upplåtelseformer avses här särskilt egnahem, ägarlägenheter, bostadsrätter, hyresrätter och kooperativa hyresrätter. En annan förutsättning är att staten är neutral i sin behandling av de olika boende- och upplåtelseformerna. Villkoren för de olika boende- och upplåtelseformerna påverkar bostadsmarknaden och hur den fungerar. Om villkoren skiljer sig åt så påverkar det hur såväl företag som hushåll agerar, med risk för att bostadsmarknaden i sin helhet fungerar sämre och inte förmår generera den mångfald och valfrihet som är önskvärd. Villkoren bör vara så likvärdiga som möjligt med hänsyn tagen till de skillnader som följer av respektive boende- och upplåtelseforms särart.

Väl fungerande bostadsmarknader är viktiga för individernas valmöjligheter och för en väl fungerande arbetsmarknad. Rörligheten på arbetsmarknaden är en viktig förutsättning för tillväxten och är intimt förknippad med hur bostadsmarknaden fungerar. Möjligheten att enkelt byta bostad är viktig för att främja bostadsmarknadens funktionssätt. I landets tillväxtregioner - inte minst i Stockholmsregionen - har utbudet av nya bostäder under lång tid inte följt med befolkningsutvecklingen. Samtidigt har andra regioner haft ett överskott av bostäder och följaktligen behövt riva bostadshus.

Ungdomar och unga vuxna är en mycket rörlig grupp som är beroende av att snabbt kunna finna en ny bostad. De söker ny bostad t.ex. när det är dags att lämna föräldrahemmet eller när de flyttar till en annan ort för att studera eller arbeta. Eftersom köp av bostad ofta förutsätter egen kapitalinsats kan det för många i denna grupp vara naturligare med ett boende i hyresrätt. För många ungdomar och unga vuxna är en ägd bostad inte heller ett självklart alternativ, just på grund av behovet av att lätt kunna flytta vidare.

Även nyanlända invandrare är en grupp som av liknande skäl oftast bor i hyresrätt. Som nyanländ saknar många arbete och tillräcklig inkomst eller eget kapital för att ha möjlighet att köpa en bostad. Dessutom kan förutsättningarna förändras snabbt, t.ex. genom familjeåterförening, vilket förutsätter en viss rörlighet.

Även den demografiska utvecklingen, som innebär att allt fler lever allt längre, ställer krav på väl fungerande bostadsmarknader. Det finns olika behov och önskemål i fråga om bostädernas kvalitet och standard, liksom den service som kan erbjudas i nära anslutning till boendet. Det är samtidigt viktigt att hindren för hushållen att anpassa sitt boende till förändrade önskemål och behov är begränsade till ett nödvändigt minimum. Om det är enkelt att byta boende, bidrar det också till att bostadsbeståndet utnyttjas mer effektivt.

Ett otillräckligt utbud av hyresbostäder kan tvinga hushåll som av olika skäl har en hyresbostad som sitt förstahandsval att i stället köpa en bostad. Därmed ökar efterfrågan på ägda bostäder. Nyproduktionen av bostäder har under senare tid med undantag för tiden närmast efter finanskrisen 2008 främst varit inriktad på bostäder som ägs av de boende själva, särskilt bostadsrätter. Av samtliga permanentbostäder i Sverige är 41 procent egnahem, 22 procent bostadsrättslägenheter och 37 procent hyreslägenheter.

I relation till befolkningsutvecklingen och till bostadsbyggandet i våra grannländer har ökningen av antalet bostäder i Sverige under lång tid varit låg.

För att bostadsmarknaden ska kunna möta de olika behov och krav som bostadskonsumenter och samhället ställer kan det finnas skäl att se över villkoren för uthyrning av bostäder. I regeringsförklaringen 2010 framhölls behovet att stärka hyresrättens ställning.

Behovet av en utredning

Det finns tydliga tecken på att dagens bostadsmarknader långt ifrån svarar upp till målsättningen att vara långsiktigt väl fungerande.

Regelverken för bostadsmarknaderna har successivt förändrats under en lång tid. Inte minst har villkoren för de allmännyttiga och kommunala bostadsföretagen förändrats. Uppbyggnaden av dessa företag skedde med särskilt förmånliga finansieringsvillkor. Under 1980-talet började dock särbehandlingen i fråga om såväl bostadsfinansiering som beskattning att avvecklas, vilket ledde till att alla aktörer på bostadshyresmarknaden fick i princip samma villkor. Fram t.o.m. 2010 var de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen hyresnormerande samt omfattades av förbudet i kommunallagen mot att driva företag i vinstsyfte. Detta ändrades med de nya regler som riksdagen beslutade under 2010 och som trädde i kraft 1 januari 2011 (prop. 2009/10:185, bet. 2009/10:CU24, rskr. 2009/10:374). Ändringarna bör leda till att förutsättningarna för att bedriva uthyrningsverksamhet blir mer likvärdiga för de olika aktörerna på bostadsmarknaden.

De olika produktionsstöden till framför allt hyresbostäder, men även bostadsrätter, har upphört eller är under avveckling (prop. 2006/07:1, bet. 2006/07:CU1, rskr. 2006/07:9).

Möjlighet att bilda ägarlägenheter i samband med nyproduktion och i vissa fall av ombyggnad har införts (prop. 2008/09:91, bet. 2008/09:CU16, rskr. 2008/09:170; prop. 2008/09:83, bet. 2008/09:SkU21, rskr. 2008/09:171).

Ändringar har genomförts för att underlätta uthyrning av den egna bostaden (prop. 2002/03:12, bet. 2002/03:BoU2, rskr. 2002/03:96; prop. 2008/09:27, bet. 2008/09:CU8, rskr. 2008/09:73).

Därutöver har förändringar skett inom andra områden som också påverkat förutsättningarna för de olika boende- och upplåtelseformerna.

Reformarbetet har varit omfattande, samtidigt som det kan vara svårt att överblicka den samlade effekten när det gäller förutsättningarna för respektive boende- eller upplåtelseform. Det har, inte minst från partsorganisationerna på bostadshyresmarknaden, anförts att villkoren inte är neutrala och att hyresrätten är kraftigt missgynnad. Parterna har även fört fram olika förslag som de menar skulle bidra till att skapa mer balanserade villkor.

Regeringens strävan är att skapa så stort utrymme som möjligt för befintliga och tillkommande företag på bostadshyresmarknaden att agera, för att därigenom öka utbudet av hyreslägenheter i de delar av landet där det i dag finns en stark efterfrågan. Ett led i det fortsatta arbetet med att utveckla hyresrätten är ett förslag om att förbättra möjligheterna att prissätta olika till- och frånval (SOU 2008:94). Justitiedepartementet har under beredningen av ärendet skickat ut en kompletterande promemoria på remiss (Tillval i hyresrätt, Justitiedepartementet, dnr Ju2008/9044/L1). Förslaget innebär att hyresvärd och hyresgäst kan göra bindande överenskommelser om hyresavdrag för frånval och hyrestillägg för tillval inom vissa ramar. Vad gäller tillval föreslås att lägenhetens tillägg inte ska överstiga hälften av grundhyran.

Sammantaget finns det behov av att utreda hur marknaden för uthyrning av bostäder kan utvecklas. Behovet är i första hand grundat på bristen på hyreslägenheter i många områden. Det finns ett särskilt behov av att undersöka vilka förändringar som på kort sikt kan bidra till att befintliga bostäder används mer effektivt. Det finns också behov av att göra en samlad analys av villkoren för de olika boende- och upplåtelseformerna i syfte att säkerställa att statens behandling av dessa är likvärdig. Utbud och efterfrågan ska inte styras av att staten på ett omotiverat sätt gynnar eller missgynnar någon särskild boende- eller upplåtelseform.

Utredningsuppdraget

Hur förutsättningarna för uthyrning av bostäder kan förbättras

Utredaren ska analysera marknaden för uthyrning av bostäder och lämna underlag för ställningstaganden till hur denna kan utvecklas. De villkor för marknaden som det allmänna styr över behöver utvecklas för att skapa goda förutsättningar för ett ökat utbud såväl genom nyproduktion som genom att det befintliga beståndet utnyttjas mer effektivt. Det övergripande målet är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader, såväl lokalt som regionalt.

Utredaren ska i ett första steg inventera i vilken utsträckning det i dag finns bostadslägenheter eller andra lägenheter som inte utnyttjas effektivt i områden med stark efterfrågan på hyresrätter. Utredaren ska analysera vilka faktorer det är som i första hand begränsar intresset för uthyrning. Utredaren ska peka på möjliga vägar att på kort sikt öka utbudet av hyresrätter. Utredningen ska i denna del särskilt ta sikte på betydelsen av, och villkoren för, den delmarknad som består av uthyrning som inte sker i näringsverksamhet.

Utredningen om privatpersoners upplåtelse av den egna bostaden såg över villkoren för att förbättra utnyttjandet av det befintliga bostadsbeståndet, i syfte att skapa fler boendetillfällen (SOU 2007:74). Detta betänkande ska utgöra ett underlag för utredarens arbete. Utredaren ska undersöka om det finns ytterligare möjligheter att på kort sikt öka utbudet av bostäder och boendetillfällen genom uthyrning som inte sker i näringsverksamhet. Utredaren ska peka på hur villkoren att hyra ut bostäder kan utvecklas och förbättras samt vilka särskilda villkor som bör gälla för denna delmarknad.

Olika villkor gäller vid olika förhållanden, t.ex. om en uthyrning avser flera bostäder (exempelvis blockuthyrning), vilken boendeform som hyrs ut (exempelvis möblerat rum eller lägenhet i ett enfamiljshus), vilken rätt uthyraren har till lägenheten (exempelvis äganderätt eller bostadsrätt) eller om en bostad ingår eller inte ingår i en affärsmässigt bedriven uthyrningsverksamhet. Skillnaderna är vanligen betingade av de intresseavvägningar som gjorts vid utformningen av de olika reglerna.

Villkoren inom ett område kan påverka efterfrågan och behov i en annan del, t.ex. hyresgästernas behov av besittningsskydd. De påverkar även andra aktörer än hyresvärden och hyresgästen, t.ex. påverkas andra bostadsrättshavares rätt i en bostadsrättsförening av villkoren för upplåtelser i andra hand. Villkoren för en upplåtelseform har också effekter för andra upplåtelseformer och rörligheten på bostadsmarknaden i stort. Som exempel kan nämnas att en förändring som underlättar upplåtelser av bostadsrättslägenheter i andra hand kan påverka omsättningen av bostadsrätter. Utredaren ska analysera och redovisa sådana samband och effekter vid övervägandena av möjliga förändringar.

Utredaren ska särskilt överväga om privatpersoners frihet att disponera över ett ägt boende genom uthyrning kan ökas. Om utredaren finner anledning till ändrade villkor eller begränsade undantag från de regler som annars gäller, ska det tydligt beskrivas hur villkoren kan ändras. Är det t.ex. i något avseende av betydelse om en uthyrning är att betrakta som affärsmässig, ska utredaren ange hur gränsdragningen bör göras, t.ex. hur många uthyrningsobjekt - del av lägenhet, hela lägenheter etc. - som en privatperson kan hyra ut. Vid intresseavvägningar ska utredaren ta hänsyn till de skillnader som följer av de olika boende- och upplåtelseformernas särart.

Om det finns potential att öka privatpersoners uthyrning av bostäder, kan denna kompletterande del av bostadshyresmarknaden bättre fungera som en regulator eller "stötdämpare" vid perioder av bostadsbrist. Detta har betydelse för såväl studerande som för arbetsmarknaden och därmed tillväxten. Arbetet i denna del bör bedrivas skyndsamt och avrapporteras senast 1 april 2012.

Utredaren ska

- inventera i vilken utsträckning det finns outnyttjade lägenheter som skulle kunna användas som bostad, särskilt i områden med stark efterfrågan på hyresrätter, och

- peka på sådana förändringar som kan utveckla och förbättra villkoren för att tillhandahålla bostäder för uthyrning och särskilt redovisa vilka förändringar som kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad.

Hur förutsättningarna för olika boende- och upplåtelseformer ser ut

Utbudet och efterfrågan av bostäder ska inte styras av att staten på ett omotiverat sätt gynnar eller missgynnar någon särskild form. Utredaren ska jämföra olika boende- och upplåtelseformer och belysa om någon boende- eller upplåtelseform på ett omotiverat sätt direkt gynnas eller missgynnas till följd av statliga regelverk.

För att hyresboendet ska kunna utvecklas som ett attraktivt boendealternativ samtidigt som det är intressant att investera i bostadshyresfastigheter är det angeläget att lagstiftningen främjar en väl fungerande bostadshyresmarknad. Utredaren ska analysera vilka förändringar som kan främja långsiktigt goda och förutsägbara villkor så att hyresboendet utvecklas som ett attraktivt boendealternativ och fler vill investera i, äga och förvalta hyresbostäder. Möjligheterna att hyra ut bostäder ska inte begränsas mer än vad som är motiverat, t.ex. av sociala skäl. I detta sammanhang ska det särskilt uppmärksammas att hyreslagstiftningen har karaktär av en social skyddslagstiftning.

Analysen ska utgå från att de förändrade reglerna för allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och för hyressättning som gäller sedan 1 januari 2011 ska ligga fast. Analysen ska omfatta en bedömning av i vilken utsträckning lagstiftningens intentioner kommit till uttryck vid tillämpningen av de nya reglerna.

Utredaren ska särskilt beakta den uppföljning som Boverket har att göra enligt sitt regleringsbrev för 2011.

Analysen ska utformas med sikte på att utgöra ett underlag för regeringens fortsatta arbete i dessa frågor.

Bostadsrelaterade skattefrågor hanteras på annat sätt och ingår alltså inte i uppdraget.

Utredaren ska

- jämföra villkoren för uthyrning av bostäder med villkoren för övriga upplåtelseformer,

- lyfta fram sådana skillnader i villkoren som innebär hinder mot långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader och hinder mot likvärdig behandling av olika boende- och upplåtelseformer, och

- peka på sådana förändringar som kan främja långsiktigt goda och förutsägbara villkor så att fler vill bo i hyresrätt och fler vill investera i, äga och förvalta hyresbostäder.

Erfarenhet från andra länder

Utredaren ska göra en jämförelse med villkoren för uthyrning av bostäder - inbegripet villkoren som gäller för uthyrning som inte sker i näringsverksamhet - i andra länder i EU och i Norden och redovisa effekterna av de andra ländernas villkor. I första hand bör en sådan studie avse några andra med Sverige jämförbara länder i EU och i Norden.

Uppdragets genomförande

Uppdraget ska genomföras skyndsamt och i nära kontakt med aktörerna på bostadsmarknaden.

Boverket och Statens Bostadskreditnämnd ska på begäran bistå utredningen i dess arbete.

Regeringen avser att tillsätta en utredning som omfattar att ta fram lagförslag som möjliggör ombildning till ägarlägenheter (se prop. 2011/12, utg.omr. 18, avsnitt 4.5.8). Utredaren ska följa och beakta det arbetet. Vid fullgörande av uppdraget ska utredaren även rådgöra med andra utredningar som kan beröras av frågeställningarna. Utredaren ska även rådgöra med Näringslivets regelnämnd. Utredaren ska hålla sig underrättad om Justitiedepartementets beredning av ärendet om till- och frånval i hyresrätt (dnr Ju2008/9044/L1).

Utredaren ska beakta att hyresgästernas intressen, t.ex. av godtagbara hyresvillkor, inte åsidosätts.

Utredaren ska utgå från att de förändrade reglerna för allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och hyressättningen som gäller sedan 1 januari 2011 ska ligga fast. Det hindrar inte utredaren att föreslå begränsade ändringar av principerna för hyressättning vid uthyrning som inte sker i näringsverksamhet.

De förslag som lämnas ska vara väl förenliga med de regler som gäller för övriga slag av upplåtelser och inte leda till nackdelar för det övriga hyreshusbeståndet.

Utredningsuppdraget omfattar inte skattefrågor. I utredningsuppdraget ingår inte att lämna författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14, 15 och 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Vid utarbetandet av konsekvensutredningen ska 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning tjäna som vägledning.

Utredaren ska kostnadsberäkna eventuella kostnader för det allmänna och föreslå finansiering av dessa.

Tidplan för arbetet

Utredaren ska i ett delbetänkande senast den 1 april 2012 redovisa vilka förändringar som kan stimulera privatpersoners uthyrning av bostad och andra eventuella förändringar som på kort sikt kan öka utbudet av hyresrätter samt underlaget för denna bedömning.

Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 december 2012.

(Socialdepartementet)

2011:87 Lärlingsprovanställning - en ny anställningsform med utbildningsinnehåll

2011-11-03T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 3 november 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska utreda och föreslå lösningar i fråga om en ny anställningsform med utbildningsinnehåll för unga - lärlingsprovanställning.

Utredaren ska bl.a.

- utreda vilka arbetsrättsliga regler som bör gälla för anställningsformen,

- analysera och lämna förslag på hur utbildningsinnehållet i anställningen ska regleras och kvalitetssäkras,

- analysera och ta ställning till vilka möjligheter till kombinationer av en lärlingsprovanställning med andra lärlingsprovanställningar samt andra former av anställningar som bör vara möjliga, och

- analysera relevanta delar av EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden för att säkerställa att de nya reglerna och det sätt på vilket de samverkar med befintliga regler stämmer överens med dessa.

Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2012.

Ny anställningsform med utbildningsinnehåll för unga

Regeringens övergripande mål är att stärka arbetslinjen och att alla som vill och kan arbeta också ska få möjlighet att få ett arbete. Regeringen ser det angeläget att underlätta för unga kvinnor och män att etablera sig på arbetsmarknaden och att särskilt stimulera mindre företag att anställa.

Den svenska modellen utgör en god grund för en väl fungerande arbetsmarknad och det finns enligt regeringens mening inte skäl till några större förändringar av arbetsrätten.

Vissa grupper, exempelvis unga, kan dock till följd av utformningen av vissa delar av arbetsrätten möta svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Det finns därför skäl att genomföra mindre justeringar av gällande regler för att minska dessa problem. Att inrätta en ny lärlingsprovanställningsform är en sådan insats, vilken också har aviserats i budgetpropositionerna för 2011 och 2012.

Generella utgångspunkter

Det finns redan i dag olika möjligheter till arbetsplatsförlagt lärande och till tidsbegränsade anställningar, som regleras dels i författning, dels i kollektivavtal. Inom utbildningsområdet har gymnasial lärlingsutbildning införts och regeringen har aviserat sin avsikt att lägga fram förslag till riksdagen om en särskild arbetsrättslig reglering så att lärlingar ska kunna kombinera utbildning inom den nya gymnasieskolan med anställning på ett företag.

Den nya lärlingsprovanställningsform som föreslås bör utformas på sådant sätt att den kompletterar övriga möjligheter. Regleringen ska utformas på sådant sätt att den är tillämplig på hela arbetsmarknaden, särskilt med beaktande av små företags behov. Det kan noteras att många små företag saknar kollektivavtal.

Vissa generella utgångspunkter ska gälla för anställningsformen. Den ska endast kunna erbjudas en person som är yngre än 23 år och under som längst 18 månader. Det ska vara möjligt att göra avsteg från regleringen genom kollektivavtal. Löne- och anställningsvillkor ska regleras på sedvanligt sätt genom avtal och lämnas därmed utanför utredarens uppdrag.

När det gäller den valda åldersgränsen kan följande sägas. Enligt 2 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567) får arbetsgivare inte av skäl som har samband med ålder diskriminera den som hos arbetsgivaren gör en förfrågan om arbete eller söker arbete. Enligt 2 kap. 2 § 4 diskrimineringslagen hindrar förbudet dock inte särbehandling på grund av ålder, om den har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Vissa typer av anställningar är typiskt sett avsedda för yngre, mindre erfarna arbetstagare. Att anställningar som lärlingar förbehålls yngre arbetssökande för att underlätta för unga kvinnor och män att få tillträde till arbetsmarknaden, får anses vara ett berättigat syfte. En åldersgräns på 23 år är både lämplig och nödvändig för att uppnå syftet. En person som fullföljt gymnasiala studier kan därmed under en period ingå denna form av anställningsavtal. Samtidigt minskas risken att anställningsformen används för personer som kan antas redan ha skaffat sig grundläggande arbetslivserfarenhet. Den nya anställningsformen bör i första hand regleras i lagen (1982:80) om anställningsskydd, men även andra alternativ kan övervägas.

Utredaren ska

- undersöka om anställningsformen överlappar andra typer av lärlingsanställningar och i så fall analysera konsekvenserna av detta,

- analysera anställningsformens eventuella inverkan på ungdomars incitament att inleda eller slutföra sina gymnasiestudier, alternativt om en lärlingsprovanställning bör kunna vara ett alternativ för ungdomar som inte önskar studera vidare,

- analysera för- och nackdelar med att införa en begränsning av i vilken ålder en arbetstagare tidigast ska kunna ingå en lärlingsprovanställning, och

- analysera anställningsformens tänkbara inverkan på former av utbildningar under anställning som regleras genom kollektivavtal.

Anställningsformen och dess tillämpningsområde

Den nya anställningsformen ska utformas på ett sätt som långsiktigt gynnar både arbetsgivare och arbetstagare.

Lärlingsprovanställningsformen måste vara attraktiv för arbetsgivare så att dessa väljer att anställa, bland annat genom att vara lätt att förstå och använda sig av.

Arbetsgivare och arbetstagare kan antas ha delvis olika intressen i förhållande till anställningsformen. Arbetsgivaren kan antas ha önskemål om att anställningsformen ska vara så flexibel som möjligt och att den utbildning som ges i första hand ska gynna den egna verksamheten. Arbetstagaren kan antas ha önskemål om att etablera sig på arbetsmarknaden, få anställningstrygghet och ett utbildningsinnehåll som ökar anställningsbarheten även hos andra arbetsgivare än den där lärlingsprovanställningen innehas.

Utredaren ska mot denna bakgrund och med utgångspunkt i de nuvarande reglerna om provanställning i lagen (1982:80) om anställningsskydd

- utreda och ta ställning till hur olika intressen i fråga om flexibilitet, anställningsskydd och utbildningsinnehåll bör balanseras,

- analysera och ta ställning till behovet av en särskild reglering av lärlingsprovanställdas arbetsrättsliga ställning i förhållande till övriga arbetstagare eller tidigare arbetstagare på arbetsplatsen, exempelvis i arbetsbrists- och företrädesrättssituationer,

- utreda och ta ställning till vilka sanktioner som bör knytas till anställningsformen och de krav som är en förutsättning för dess ingående, och

- om det bedöms lämpligt, föreslå en annan benämning på anställningsformen än lärlingsprovanställning.

Utbildningsinnehållet

Överenskommelse mellan arbetsgivaren och arbetstagaren om ett utbildningsinnehåll ska vara en förutsättning för att ett avtal om lärlingsprovanställning ska kunna ingås.

Utredaren ska

- utreda och ta ställning till hur kravet på utbildningsinnehåll ska utformas och kvalitetssäkras.

Utgångspunkten för hur kravet på utbildningsinnehåll ska utformas och kvalitetssäkras ska vara att det i samband med anställningens ingående upprättas en plan för utbildningen i vilken anges exempelvis

- vem som är handledare,

- vilka inslag av utbildning som kommer att genomföras under anställningstiden, och

- hur stor del av arbetstiden som utbildningen kommer att omfatta under olika perioder av anställningen.

Arbetstagaren bör efter fullföljd anställningsperiod kunna få den under lärlingsprovanställningen förvärvade kompetensen dokumenterad.

Utredaren ska

- föreslå en lämplig form för dokumentation av den kompetens som arbetstagaren har förvärvat under lärlingsprovanställningen.

Sveriges internationella åtaganden

Utredaren ska analysera relevanta delar av EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden, särskilt direktiv (99/70/EG) om ramavtalet om visstidsarbete, undertecknat av EFS, UNICE och CEEP samt dess bilaga (visstidsdirektivet) och direktiv (2000/78/EG) om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. Syftet med analysen ska vara att säkerställa att de nya reglerna och det sätt på vilket de samverkar med befintliga regler stämmer överens med dessa.

Nödvändiga författningsförslag och andra förslag till åtgärder

Mot bakgrund av de utgångspunkter som har angivits och den utredning och de ställningstaganden som har gjorts inom ramen för uppdraget ska utredaren lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredaren är fri att där så är lämpligt lämna förslag även på andra typer av åtgärder.

Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar

Utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren särskilt analysera sina förslag och redovisa sina slutsatser när det gäller vilka effekter förslagen kan få

- för sysselsättningen av unga,

- för ungas etablering på arbetsmarknaden,

- för användandet av olika anställningsformer,

- för flödet mellan olika anställningsformer och även in och ur arbetslöshet respektive olika arbetsmarknadspolitiska insatser, och

- för företag och särskilt små företags incitament att anställa unga.

Utredaren ska

- kostnadsberäkna sina förslag,

- föreslå finansiering av dessa, och

- belysa frågorna med hänsyn till unga kvinnors och mäns olika behov.

Utredaren är även fri att ta upp andra konsekvenser av sina förslag, som bedöms relevanta.

Genomförande, samråd samt redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med företrädare för arbetsmarknadens parter, relevanta myndigheter och organisationer. I denna del av uppdraget ingår bl.a. att ta del av erfarenheter och pågående arbete avseende arbetsplatsförlagt lärande för unga kvinnor och män och särskilda anställningsformer för dessa och belysa olika aspekter av den föreslagna nya anställningsformen i förhållande till befintliga kollektivavtal.

Utredaren ska även ta del av erfarenheter och pågående arbete inom området som rör utbildningar på gymnasial nivå och utbildning inom Yrkeshögskolan och vad som framkommit i utredningar, utvärderingar och liknande som berör frågeområdet.

Utredaren ska vidare göra internationella jämförelser exempelvis i fråga om

- vilka särskilda anställningsformer för unga kvinnor och män det finns i andra relevanta länder, i förekommande fall med utbildningsinslag, och

- vilka effekter dessa har haft när det gäller att skapa anknytning till arbetsmarknaden och incitament för arbetsgivare att anställa.

Utredaren ska vidare samråda med företrädare för de mindre företagen. När det gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för företag ska utredaren också samråda med Näringslivets regelnämnd.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2012.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

2011:82 Tilläggsdirektiv till utredningen om vissa frågor om prissättning, tillgänglighet och marknadsförutsättningar inom läkemedels- och apoteksområdet (S 2011:07)

2011-09-22T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 22 september 2011

Utvidgning av uppdraget

Regeringen beslutade den 16 juni 2011 kommittédirektiv om utredningen om vissa frågor om prissättning, tillgänglighet och marknadsförutsättningar inom läkemedels- och apoteksområdet (dir. 2011:55).

Utredaren ska enligt direktiv redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 september 2012 i de delar som gäller maskinell dosdispensering och ett antal övriga frågor och senast den 1 april 2013 i den del som avser handel med läkemedel för djur. Regeringen utvidgar nu utredarens uppdrag.

Utredaren ges ett tilläggsuppdrag att göra en översyn av prissättningen av originalläkemedel utan generisk konkurrens och vissa övriga frågor. I utredarens uppdrag ingår inte att se över prissättningen av det generiska sortimentet eller föreskrifterna om utbytet av läkemedel i lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. Utredaren ska lämna förslag till en långsiktigt hållbar prismodell för originalläkemedel utan generisk konkurrens som kan möta de växande utmaningarna på läkemedelsområdet.

Utredaren ska vidare bl.a.

- se över hanteringen och prissättningen av licensläkemedel, extemporeläkemedel och smittskyddsläkemedel,

- se över behovet av att definiera vilka läkemedel som kan ingå i läkemedelsförmånerna,

- överväga om miljöaspekter bör beaktas vid subventionsbeslut,

- komma med förslag på hur en obligatorisk läkemedelsförsäkring ska utformas inom förmånerna samt

- se över leverans- och tillhandahållandeskyldigheten när det gäller förordnade läkemedel och varor.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2012.

Bakgrunden till uppdraget

Läkemedel är en del av många människors vardag och tillgången till effektiva läkemedel är en förutsättning för att kunna bedriva modern hälso- och sjukvård och för att hälso- och sjukvårdslagens (1982:763) krav på god vård på lika villkor ska kunna upprätthållas.

Snabb medicinsk utveckling har kontinuerligt ökat nyttan av läkemedel för patienten och sjukvården. Samhällets möjligheter att finansiera läkemedel är dock inte obegränsade, vilket understryker vikten av tydliga prioriteringar och av att åstadkomma största möjliga kostnadseffektivitet.

Det råder fri prissättning på läkemedel i Sverige. Om ett läkemedelsbolag vill att deras läkemedel ska ingå i läkemedelsförmånerna och därmed subventioneras av samhället, måste bolaget ansöka om detta hos Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV). Om TLV beslutar att läkemedlet ska ingå i läkemedelsförmånerna fastställer TLV samtidigt inköps- och försäljningspris för läkemedlet. TLV hette tidigare Läkemedelsförmånsnämnden (LFN) och inrättades 2002.

Lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. styr prissättning och subvention av läkemedel. Grunderna för när ett receptbelagt läkemedel ska ingå i förmånen anges i 15 § lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. Ett receptbelagt läkemedel ska enligt denna bestämmelse omfattas av läkemedelsförmånerna och inköps- och försäljningspris ska fastställas, under förutsättning att

1. kostnaderna för användning av läkemedlet, med beaktande av bestämmelserna i 2 § hälso- och sjukvårdslagen, framstår som rimliga från medicinska, humanitära och samhällsekonomiska synpunkter, och

2. det inte finns andra tillgängliga läkemedel eller behandlingsmetoder som enligt en sådan avvägning mellan avsedd effekt och skadeverkningar som avses i 4 § läkemedelslagen är att bedöma som väsentligt mer ändamålsenliga.

Enligt 2 § hälso- och sjukvårdslagen är målet för hälso- och sjukvården en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet (människovärdesprincipen). Den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården (behovs- och solidaritetsprincipen). De beslutskriterier som finns i lagstiftningen om läkemedelsförmånerna har sitt ursprung i de prioriteringsriktlinjer som lades fast 1997 (se prop. 1997/98 Läkemedelsförmåner och läkemedelsförsörjning m.m.).

I förarbetena till den senare lagstiftningen (prop. 2001/02:63) anges att mer detaljerad praxis för när ett läkemedel ska subventioneras får utvecklas efter hand.

TLV fattar således beslut med utgångspunkt från lagen om läkemedelsförmåner samt hälso- och sjukvårdens övergripande mål om en god hälsa och en vård på lika villkor.

Myndigheten tar hänsyn till tre grundläggande principer:

- kostnadseffektivitetsprincipen,

- behovs- och solidaritetsprincipen, och

- människovärdesprincipen.

Kostnaderna för användningen av läkemedlet ska framstå som rimliga utifrån medicinska, humanitära och samhällsekonomiska perspektiv och det ska inte finnas andra tillgängliga läkemedel eller behandlingsmetoder som enligt en avvägning mellan avsedd effekt och skadeverkningar kan bedömas som väsentligt mer ändamålsenliga.

I samband med omregleringen av apoteksmarknaden den 1 juli 2009 fick TLV i uppdrag av regeringen att vidta förberedande åtgärder för att säkra en väl fungerande apoteksmarknad. TLV redovisade den sista delen av uppdraget den 13 april 2010 (S2008/10720/HS). I sin slutrapport identifierade TLV bl.a. utvecklingsmöjligheter för prissättning av originalläkemedel utan generisk konkurrens. Det första godkända läkemedel som innehåller en viss aktiv substans kallas originalläkemedel. När patenttiden gått ut kan kopior tillverkas, så kallade generiska läkemedel. Det generiska läkemedlet innehåller samma aktiva substans i samma mängd som originalläkemedlet men säljs under annat namn.

Att forska fram nya originalläkemedel innebär kostsamma forskningsinsatser. Investeringarna är också riskfyllda eftersom man inte vet om produkterna når marknaden. Som incitament för läkemedelsbolagen att forska fram nya läkemedel kan läkemedel patentskyddas i syfte att säkra läkemedelsföretagens inkomster för att kunna täcka kostnader för framforskning och utveckling av läkemedel, samt andra utgifter. En tillverkare av generiska läkemedel har inga kostnader för forskning och utveckling utan bara för tillverkning.

En av de åtgärder TLV redovisade var en utvecklad värdebaserad prissättning genom bl.a. effektivare omprövning av subventionsbesluten för de läkemedel som redan ingår i läkemedelsförmånerna. Ytterligare en åtgärd var ökad följsamhet till TLV:s subventionsbegränsningar för vissa läkemedel vid förskrivning. Åtgärderna uppskattades leda till besparingar om ca 0,9 miljarder kronor över en treårsperiod.

Enligt TLV:s rapport kan även åtgärder som kompletterar den värdebaserade prissättningen, t.ex. internationell referensprissättning som pristak för läkemedel leda till besparingar på mellan 0,5-2 miljarder kronor per år vid full effekt.

Sedan rapporten presenterades har TLV fortsatt sitt arbete med att vidareutveckla den värdebaserade prissättningen, bland annat genom ett effektivare arbete med omprövning av delar av läkemedelssortimentet. Detta i kombination med patentutgångar och ett effektivare läkemedelsarbete i landstingen har lett till att kostnaderna för läkemedelsförmånerna inte ökade under 2010. De totala läkemedelskostnaderna för samhället ökade dock under 2010 vilket framför allt drevs av ökade kostnader för rekvisitionsläkemedel (läkemedel som beställs från sjukhusapotek till avdelningar och mottagningar).

Regeringen presenterade i juni 2010 Nationell läkemedelsstrategi - en förstudie. I förstudien konstateras att de framtida ökade möjligheterna till individanpassad läkemedelsbehandling är viktiga medicinska framsteg men också kostsamma ur ett läkemedelsperspektiv. Möjligheterna att bota och lindra sjukdomar för vilka det tidigare inte fanns något läkemedel ökar hela tiden. Detta är till ökad nytta för patient och samhälle men driver också på läkemedelskostnaderna.

I läkemedelsstrategin som beslutades av regeringen den 25 augusti 2011 konstaterades att framtida utmaningar med bland annat en åldrande befolkning kommer att kräva en fortsatt utveckling när det gäller kostnadseffektiv läkemedelsanvändning. Det är viktigt att skapa så mycket hälsa hos befolkningen som möjligt med de resurser som avsätts för läkemedel.

Parallellt med TLV:s arbete har utvecklingen av den nationella läkemedelsstrategin föranlett en fördjupad diskussion om hur väl dagens prissättnings- och prioriteringsmodell är anpassad för att de möta växande utmaningar på läkemedelsområdet.

Därutöver finns det även andra frågor som behöver utvecklas närmare. Nedan redovisas i korthet nuvarande reglering, problemställningar och uppdraget för respektive område.

Uppdraget

Vid redovisning av uppdraget ska utredaren lämna nödvändiga författningsförslag. Förslag och bedömningar ska även motiveras utifrån EU-rättsliga aspekter och det ska anges om förslagen behöver anmälas till EU-kommissionen. Utredaren ska även i sina förslag väga in eventuella förändringar av det s.k. transparensdirektivet (se EU-rättsliga aspekter).

Uppdraget består av två delar:

- uppdrag att föreslå en långsiktigt hållbar modell för prissättning av originalläkemedel utan generisk konkurrens som kan möta de växande utmaningarna på läkemedelsområdet, och

- uppdrag att utreda prissättning av vissa grupper av läkemedel, miljöfrågor och försäkringsskydd samt leverans- och tillhandahållandeskyldighet.

I utredarens uppdrag ingår inte att se över prissättningen av det generiska sortimentet eller föreskrifterna om utbyte av läkemedel i lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m.

EU-rättsliga aspekter

Läkemedelsområdet är, bortsett från detaljhandeln i stor utsträckning ett harmoniserat område inom EU, se Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/83/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel (EGT L 311, 28.11.2001, s. 67, Celex 32001L0083) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/82/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel (EGT L 311, 28.11.2001 s. 1, Celex 32001L0082). Där finns bl.a. bestämmelser om krav på partihandlare vid leverans av läkemedel (se t.ex. artikel 81 i direktiv 2001/83/EG).

Medlemsstaterna är dock i princip fria att införa olika typer av prisregleringsmodeller för läkemedel. Den enda specifika sekundärrätt som finns på området prissättning av läkemedel är rådets direktiv 89/105/EEG av den 21 december 1988 om insyn i de åtgärder som reglerar prissättningen på humanläkemedel och deras inordnande i de nationella sjukförsäkringssystemen (EGT L040, 11.2.1989, s. 8, Celex 31989L0105), fortsättningsvis benämnt transparensdirektivet. Direktivet reglerar prissättningen på humanläkemedel och dess inordnande i de nationella sjukförsäkringssystemen. Direktivet är genomfört i svensk rätt genom förordningen (2002:687) om läkemedelsförmåner m.m. Direktivet reglerar dock inte vad som ska ingå i de nationella förmånssystemen utan endast de förfaranden som medlemsstaterna använder vid prissättningen. Nuvarande transparensdirektiv är för närvarande föremål för översyn. Kommissionen avser att presentera ett förslag till reviderat direktiv i december 2011.

Även andra direktiv av mer horisontell karaktär måste beaktas vid en översyn av prissättningsmodellen. Häribland kan nämnas det s.k. produktansvarsdirektivet (rådets direktiv 85/374/EEG av den 25 juli 1985 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister, EGT L

L 210 , 7.8.1985 s. 29, Celex 31985L0374). Detta direktiv reglerar skadeståndsansvar för produkter som orsakat skada på person eller egendom.

Andra direktiv av horisontell karaktär är det s.k. tjänstedirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden, EUT L 376, 27.12.2006, s. 36, Celex 32006L0123). Tjänstedirektivet är genomfört i Sverige genom en kombination av en horisontell lag med förordning (lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och förordningen (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden), förändringar i sektorslagstiftning samt inrättande av obligatoriska administrativa och tekniska arrangemang. Syftet med direktivet är att fastställa de allmänna bestämmelser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls. Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om vilka krav medlemsstaterna får ställa på försäkringar. Att märka är emellertid att artikel 1.6 i direktivet anger att tjänstedirektivet inte påverkar medlemsstaternas lagstiftning om social trygghet.

Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, 21.7.1998 s. 37, Celex 31998L0034), är medlemsstaterna även skyldiga att anmäla förslag till tekniska föreskrifter till kommissionen. Enligt artikel 1.11 omfattas emellertid inte tekniska specifikationer eller andra krav, eller föreskrifter för tjänster, som hänger samman med de nationella socialförsäkringssystemen.

Utöver relevant sekundärrätt är medlemsstaterna naturligtvis även skyldiga att beakta fördragets allmänna regler om bl.a. de fyra friheterna.

Uppdrag att föreslå en långsiktigt hållbar modell för prissättning av originalläkemedel utan generisk

konkurrens

Syftet med detta uppdrag är att värdera olika utvecklingsmöjligheter för prissättning av originalläkemedel utan generisk konkurrens inom läkemedelsförmånerna och föreslå en långsiktigt hållbar modell för denna grupp av läkemedel. Den föreslagna modellen ska kunna möta de växande utmaningarna på läkemedelsområdet och ska också kunna korrigera höga priser för vissa grupper av originalläkemedel utan generisk konkurrens. En utgångspunkt för en framtida prismodell är att den ska skapa förutsättningar för en god kostnadskontroll och att läkemedelspriserna i Sverige ska ligga under eller i nivå med priserna i andra jämförbara länder t.ex. Norge, Storbritannien och Danmark. En framtida prismodell ska också säkerställa en god tillgång till effektiva läkemedel som skapar förutsättningar för att bedriva en modern hälso- och sjukvård och leva upp till hälso- och sjukvårdslagens 2 § om målen för hälso- och sjukvården. Detta förutsätter att den forskande läkemedelsindustrin även fortsättningsvis kan ha goda förutsättningar att forska fram och utveckla nya läkemedel.

Prissättning av läkemedel för djur är inte föremål för översyn inom ramen för tilläggsdirektiv.

Framtida utmaningar i prissättningen av läkemedel

Den medicinska utvecklingen innebär allt bättre utrednings- och behandlingsmöjligheter för allt fler individer i allt högre åldrar. Samtidigt står det klart att det saknas ekonomiska förutsättningar för att ge befolkningen all den sjukvård som i dag är möjlig. Till följd av de begränsade resurserna behöver samhället prioritera vilka behandlingsmetoder och läkemedel som ska subventioneras. En av de stora utmaningarna framöver på läkemedelsområdet är bl.a. hur det allmänna ska ha råd att finansiera nya dyra läkemedel. För TLV är frågan vilket pris samhället är villigt att betala för att få tillgång till läkemedel i Sverige.

Läkemedelskostnaderna inom läkemedelsförmånerna påverkas dels av de priser TLV fastställer på central nivå, dels av patienternas behov och hur landstingen och läkarna väljer att förskriva läkemedel för att tillgodose patienternas behov. Det är i landstingen och hos läkarna som volymerna genereras medan det är på central nivå hos TLV som priserna fastställs. Dessa aktörer definierar gemensamt kostnaderna för läkemedel. Därutöver påverkas TLV och landstingen av beslut hos andra myndigheter både på nationell och internationell nivå.

Läkemedelsmarknaden kan delas in i två delar:

1. en med s.k. generiska läkemedel, och

2. en med originalläkemedel.

När det gäller läkemedel med generisk konkurrens har en stark prispress skapats genom att förskrivna läkemedel med generisk konkurrens byts ut mot det billigaste på apoteken. Eftersom volymerna blir stora för det preparat som ligger lägst i pris innebär det även en fördel för de tillverkare som kan sätta de lägsta priserna. Det faktum att läkemedlen byts på apoteken underlättar för landstingen och förskrivarna då de inte behöver styra mot eller känna till priserna för olika leverantörer.

När det gäller originalläkemedel ser situationen annorlunda ut. Även om det finns flera liknande original inom en läkemedelsgrupp är dessa inte utbytbara mot varandra. Inget byte på apotek kan därför ske och därmed uppstår, med dagens sätt att prissätta originalläkemedel, svag priskonkurrens inom läkemedelsförmånerna.

Det sätt att prissätta läkemedel som TLV för närvarande tillämpar, värdebaserad prissättning, kan bidra till effektivitet i val av olika behandlingar eftersom syftet är att priset ska spegla hur kostnadseffektivt läkemedlet är. Tillämpat på läkemedel innebär värdebaserad prissättning att prissättningen sker genom att hänsyn tas till förväntade framtida positiva effekter av läkemedelsbehandlingen. Detta förväntas leda till att priset på läkemedlen avspeglar det kliniska värdet av behandlingen för både patienter och sjukvården. Prissättningen ger också information till företagen om vilken typ av innovation det allmänna är villig att betala för. Ett pris som sätts utan att man tar hänsyn till samhällets betalningsvilja eller värdet av läkemedlet kan leda till att behandlingar accepteras som egentligen inte är kostnadseffektiva.

Ett nytt läkemedel som är förknippat med högre kostnader än befintlig terapi ska med andra ord tas in i förmånerna om den högre kostnaden kan motiveras av bevisade hälsovinster.

I TLV:s slutrapport från april 2010 (S2008/10720/HS) redovisades en sammanställning av olika publicerade prisjämförelser. En slutsats av den sammanställningen var att läkemedelsföretagens försäljningspriser på originalläkemedel är relativt höga i Sverige. Samtidigt verkar prisnivån ha sjunkit på läkemedel introducerade de senaste åren för de läkemedel där TLV genomfört omprövningar av subventionen.

I TLV:s rapport nämns olika alternativ där värdebaserad prissättning och internationell referensprissättning används i kombination. Med internationell referensprissättning avses förenklat att om priset i Sverige överstiger priset i de länder man väljer att jämföra med så kan beslut om att läkemedlet inte ska ingå i förmånerna fattas av TLV.

Frågan är om höga priser för vissa grupper av originalläkemedel utan generisk konkurrens som ingår i läkemedelsförmånerna kan sänkas med internationell referensprissättning och hur detta i så fall ska kombineras med värdebaserad prissättning. Hur robust kan en sådan prismodell bli för att möta de framtida behoven jämfört med en mer renodlad värdebaserad prissättning eller en mer renodlad referensprissättning?

Internationell referensprissättning är ett alternativ som behöver utvärderas. Det är många överväganden som måste göras när en internationell referensprissättning utformas, bl.a. hur snabb tillgång till effektiva läkemedel ska kunna säkras.

Utvecklingen av läkemedelskostnaderna påverkas av landstingens arbete med att verka för effektiv läkemedelsförskrivning. Landstingen har sedan 1998 ersatts för läkemedelsförmånernas kostnader med ett specialdestinerat statsbidrag som har förhandlats fram mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting. TLV har i dag ett samhällsekonomiskt perspektiv när beslut om pris och subvention fattas. Ingen hänsyn tas till hur ökade kostnader av nya läkemedel påverkar olika delar av ekonomin och inte heller landstingens ekonomi. Det är landstingen som får göra avvägningen mellan användning av läkemedel relativt andra terapier. Med nuvarande finansiering har landstingen i princip täckning för läkemedelskostnaderna inom förmånen via statsbidraget. Diskussioner har länge förts om att ändra ersättningsformen, exempelvis genom en överföring av statsbidraget till det kommunalekonomiska anslaget. Om det sker förändringar i den framtida finansieringen av läkemedelsförmånerna behöver den föreslagna modellen vara robust när det gäller hur läkemedel finansieras. I arbetet med att se över prissättningen av läkemedel utan generisk konkurrens måste man också väga in hur finansieringen av läkemedelsförmånerna sker.

Utredaren ska därför

- lämna förslag till en långsiktigt hållbar prissättningsmodell för läkemedel utan generisk konkurrens och jämföra denna med nuvarande modell,

- särskilt analysera och överväga en vidareutveckling av den värdebaserade prissättningen respektive internationell referensprissättning eller kombinationer av dessa,

- i samband med analysen av internationell referensprissättning i detalj redovisa hur olika faktorer ska beaktas, t.ex. hur stor likhet mellan två läkemedel som krävs, hur läkemedelspriserna ska viktas, på vilken nivå priserna ska jämföras, hur valutakurssvängningar ska hanteras och om priserna ska köpkraftskorrigeras,

- redovisa hur tillgången till nya effektiva läkemedel påverkas vid en förändrad prissättning av läkemedel,

- vid behov analysera och pröva andra alternativa prissättningsmodeller,

- utvärdera hur den svenska prisnivån är i jämförelse med andra jämförbara länder som t.ex. Norge, Storbritannien och Danmark,

- lämna förslag på hur höga priser på vissa grupper av originalläkemedel utan generisk konkurrens som ingår i läkemedelförmånerna kan korrigeras,

- lämna förslag på hur prissättningsmodellen kan skapa konkurrens mellan likvärdiga patentskyddade läkemedel,

- beskriva hur robust den föreslagna prismodellen är vid olika utformningar av finansieringen av läkemedel till landstingen, särskilt med hänsyn tagen till att läkemedel värderas utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv,

- analysera och belysa prismodellens roll i kombination med landstingens och förskrivarnas roll i att säkerställa en kostnadseffektiv läkemedelsanvändning,

- särskilt belysa vilka praktiska förutsättningar i bl.a. landstingen som måste vara uppfyllda för att de olika förslagen som utredaren presenterar ska bli effektiva, och

- analysera och beskriva vilka konsekvenser en förändrad prissättningsmodell har för patienter, staten, hälso- och sjukvården, läkemedelsindustrin, andra aktörer på läkemedels- och apoteksmarknaden och samspelet dem emellan i det s.k. innovationssystemet.

Läkemedelsgrupper som kräver särskilda överväganden

Ytterligare överväganden behöver göras när det gäller s.k. biologiska läkemedel. Biologiska läkemedel är den grupp av läkemedel som har den största volymtillväxten för tillfället. I framtiden kommer också en växande andel av de nya preparat som blir godkända att vara biologiska. Dessa preparat är ofta potenta med god effekt samtidigt som behandlingen är kostsam. Molekylerna i biologiska läkemedel är stora, komplexa och instabila. Därför är det svårt att vid tillverkningen säkerställa att en kopia blir exakt och har samma egenskaper. Biologiska originalläkemedel kan dock få konkurrens av s.k. biosimilarer. En biosimilar är ett biologiskt läkemedel som är likvärdigt men inte identiskt med en existerande produkt vars patent har gått ut. I dag bedöms inte biosimilarer vara utbytbara bl.a. av säkerhetsskäl. Det kan alltså inte ske något utbyte av dessa läkemedel på apotek även om patentskyddet för originalet löpt ut. Detta får till följd att den priskonkurrens som uppstår när patentskyddet har upphört är betydligt svagare än för generiska produkter av kemiska läkemedel.

Regeringen beslutade i december 2010 att ge Läkemedelsverket i uppdrag att bl.a. utreda förutsättningarna för utvidgad utbytbarhet av läkemedel vid nyinsättning av biologiska läkemedel med konkurrens från biosimilarer.

De biologiska kopior, biosimilarer, som finns i dag ligger i genomsnitt 25 procent lägre i pris jämfört med originalet, för vissa grupper av biologiska läkemedel ligger priset för biosimilarer endast fem procent under originalet. Den marginella prisskillnaden kan förklaras dels av en relativt dyr tillverkningsprocess, dels av att lägre priser på biosimilarer inte automatiskt ger en större försäljningsvolym.

Även när det gäller prissättning av särläkemedel finns utmaningar. Ett särläkemedel är avsett för diagnos, prevention eller behandling av ett livshotande, allvarligt funktionsnedsättande sjukdomstillstånd som förekommer hos högst 5 av 10 000 individer inom EU.

Antalet särläkemedel ökar kontinuerligt. Som en konsekvens av detta kommer det totala antalet patienter som behandlas med särläkemedel också att öka även om det för varje indikation endast kommer att finnas en mindre grupp patienter. Indikation är det symptom, sjukdomstillstånd eller liknande, vid vilket ett specifikt läkemedel används. Ökningen kan därmed bli en stor belastning för den totala läkemedelsbudgeten. Kostnaderna för särläkemedel växte med 73 procent mellan 2006 och 2008 (från 330 till 570 miljoner kronor).

Även om behandlingskostnaden för ett särläkemedel ofta är hög kan det ändå vara kostnadseffektivt. Den höga kostnaden kan i flera fall uppvägas av att patienten annars skulle vara i behov av omfattande vård och omsorg. Detta är grunden för att en majoritet av de särläkemedel som blivit föremål för prövning om subvention kommit att ingå i läkemedelsförmånerna.

Enligt TLV:s slutrapport från april 2010 kan myndigheten acceptera en sämre kostnadseffektivitet, som oftast beror på en betydligt högre kostnad per patient, för en behandling av en svår sjukdom än den accepterar om det gäller en lindrigare sjukdom. Myndigheten anser dock att det inte är förenligt med 15 § (2002:160) lagen om läkemedelsförmåner m.m. att göra skillnad mellan patienter beroende på om deras sjukdom är vanlig eller ovanlig.

Utredaren ska därför

- särskilt analysera och pröva hur effektivt en ny prismodell kan antas fungera på en läkemedelsmarknad med allt fler biologiska läkemedel där det generiska utbytet inte fungerar som på det övriga läkemedelssortimentet,

- lämna förslag på hur ökad priskonkurrens kan skapas för läkemedelssortimentet biologiska läkemedel,

- särskilt belysa hur den framtida prissättningen av särläkemedel bör utformas och analysera och pröva om det finns behov av en separat prissättningsmodell för särläkemedel,

- vid behov lämna förslag på hur en prismodell för särläkemedel bör utformas och vilka kriterier som ska ligga till grund för att värdera ett särläkemedel, och

- analysera hur den föreslagna prismodellen påverkar tillgången till särläkemedel.

Verktyg för priskorrigering m.m.

Inom ramen för den värdebaserade prissättningen har TLV tillgång till ett antal verktyg, t.ex. omprövningar av läkemedels subventionsstatus och begränsningsbeslut, i syfte att säkerställa att priserna är korrekta. Det mest effektiva verktyget hittills är omprövningar av läkemedelssortimentet.

TLV går regelbundet igenom och omprövar subventionen för läkemedel för att se om de ska kvarstå inom högkostnadsskyddet eller inte.

TLV har i arbetet med omprövningar av läkemedel fokuserat på grupper av läkemedel inom de områden där myndigheten bedömer att det finns störst anledning att ifrågasätta om användningen är kostnadseffektiv.

En genomgång kan ske när priserna inom en viss läkemedelsgrupp anses vara för höga i relation till värdet av läkemedlet eller när något läkemedel inom en grupp inte längre är patentskyddat och har sjunkit i pris vilket i sin tur påverkar kostnadseffektiviteten för övriga läkemedel i gruppen. Det finns en interaktion mellan originalläkemedel och generikaläkemedel som en följd av den värdebaserade prissättningen. När behandlingskostnaden för en sjukdom sjunker som en följd av en patentutgång påverkas även kostnadseffektiviteten för andra läkemedel för samma sjukdom, trots att dessa har patentskydd. Detta beror på att den lägre behandlingskostnaden sänker nivån för när priset för läkemedlet är kostnadseffektivt inom den värdebaserade prissättningen. På så sätt kan TLV antingen utesluta den dyrare behandlingen från subventionssystemet eftersom priset är för högt eller så måste läkemedelsbolaget sänka priset till en nivå där läkemedlet blir kostnadseffektivt.

I det fall priserna inte blir lägre när patentskyddet upphör, t.ex. för biologiska läkemedel är omprövningar däremot inget effektivt verktyg.

När TLV prövar en ansökan om subvention av ett nytt läkemedel innebär det en preliminär värdering av läkemedlet grundat på uppgifter från kliniska prövningar som legat till grund för godkännandet. Med klinisk prövning av ett läkemedel avses förenklat en studie på människa (eller djur när det gäller veterinärläkemedel) som görs i syfte att studera vilka effekter läkemedlet har. Det finns således alltid en osäkerhet om läkemedlet ger samma hälsovinster i klinisk vardag som kan beräknas utifrån de kliniska prövningarna. Ett sätt att minska denna osäkerhet är att använda sig av tidsbegränsade beslut. Enligt 11 § lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. har TLV möjlighet att förena ett subventionsbeslut med villkor om att företaget inom viss tid ska inkomma med underlag för bedömning av frågan. TLV anför i sin rapport från april 2010 att det är ovisst om en sådan begränsning ryms inom 11 § lagen om läkemedelsförmåner m.m. TLV påpekar vidare att det kan diskuteras om det i så fall omfattas av första eller andra stycket i 11 §. I det ena fallet krävs det nämligen särskilda skäl, varför en tidsbegränsning endast blir aktuell i undantagsfall.

Med nuvarande regelverk finns det också en risk att den nya prövningen sker under tidspress och att patienter som står på behandling själva får bekosta läkemedlet under den tid prövningen sker. TLV påpekar i sin rapport att deras erfarenhet är att företagen inte alltid lämnar in ett fullständigt underlag för bedömning av förnyad subvention i så god tid att TLV hunnit fatta beslut innan det tidsbegränsade beslutet löper ut. Detta drabbar patienter som använder läkemedlet och därmed får bekosta läkemedlet själva.

Även om TLV får en tydlig reglering för att använda sig av tidsbegränsade beslut kvarstår problemet för TLV att få tillgång till uppgifter om läkemedlets effekter i klinisk vardag.

Det nuvarande subventionssystemet är i huvudsak produktinriktat. Det innebär att ett läkemedel antingen beviljas subvention för alla godkända användningsområden eller inte beviljas subvention alls. Det är inte alltid säkert att läkemedlet är kostnadseffektivt för alla användningsområden. TLV kan då besluta om begränsad subvention, dvs. att läkemedlet endast ingår i läkemedelsförmånerna för ett visst användningsområde. Begränsningarna kan även gälla att ett preparat ska användas först i andra eller tredje hand.

En begränsning i subventionen löser dock inte problemet i praktiken eftersom läkemedlet ändå kan förskrivas till andra patientgrupper. Avgörande för om begränsningarna får genomslag i praktiken är bl.a. att förskrivarna har information om dessa genom förskrivarstöd i journalsystemen.

Ett verktyg som eventuellt skulle kunna komplettera prissättningen av läkemedel är s.k. målbaserad ersättning.

Med målbaserad ersättning kopplas den ekonomiska ersättningen samman med kvalitet och måluppfyllelse. Med målbaserad ersättning riktas uppmärksamheten mot graden av måluppfyllelse och det värde som genereras för pengarna. En målbaserad ersättning anknyter även till ambitioner att styra vården utifrån evidensbaserade kunskaper om vilka metoder i vården som är effektiva. Genom att ge extra resurser till de som uppnår definierade mål, alternativt hota med en indragen ersättning om målen inte nås, finns förhoppningar om att ytterligare stimulera till en positiv utveckling med hjälp av ekonomiska incitament.

Ett exempel på målbaserad ersättning är Q-projekten. Dessa projekt är resultatet av diskussion mellan sjukvårdshuvudmän, myndigheter och läkemedelsindustri. Projekten stöds av regeringen och finansieras gemensamt av Näringsdepartementet och läkemedelsindustrin. Projekten syftar till att genom ökad användning av nationella kvalitetsregister som beslutsunderlag ge patienten den bästa vården utifrån nationella riktlinjer och behandlingsstrategier.

Till projekten kopplas ett ekonomiskt incitament som ger den deltagande vårdenheten möjlighet att, utöver befintlig ersättning, få en extra belöning baserad på uppnådda behandlingsmål.

Utredaren ska därför analysera och pröva

- om tidsbegränsade beslut kan vara ett effektivt verktyg i en framtida prismodell,

- om ett indikationsbaserat respektive produktbaserat förmånssystem kan vara ett effektivt verktyg i en framtida prismodell,

- förutsättningarna för att komplettera en ny prismodell med målbaserad ersättning, och

- hur relativpriser mellan olika behandlingar eller läkemedel snabbare än i dag kan avspeglas i nya lägre priser på läkemedel, t.ex. genom fler och mer systematiserade omprövningar.

Uppdrag att utreda hantering och prissättning av vissa grupper av läkemedel, läkemedelsförmånernas innehåll, miljöfrågor, försäkringsskydd och leverans- och tillhandahållandeskyldighet

Ökad effektivitet i prissättning av licensläkemedel

Ett läkemedel måste vara godkänt innan det får sättas på marknaden. Förskrivarna har dock ibland behov av att förskriva ej godkända läkemedel. Ett alternativ som då finns är att förskriva ett s.k. licensläkemedel. Läkemedelsverket beviljar licens för att tillgodose särskilda behov hos enskilda patienter eller patientgrupper. Licensläkemedel kan ingå i läkemedelsförmånerna om de uppfyller kriterierna i 15 § lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. Enligt 16 § samma lag kan dock licensläkemedel ingå i läkemedelsförmånerna utan att pris fastställs.

När det gäller licensläkemedel saknas ofta hälsoekonomisk dokumentation. Även dokumentationen från de kliniska prövningarna är ofta mycket begränsad. De överväganden som TLV ska göra för godkända läkemedel kan alltså inte göras för licensläkemedel. Grunden för TLV:s beslut vilar på den individuella patientens behov av läkemedlet och behandlingens höga angelägenhetsgrad i det enskilda fallet. I subventionsbeslut för licensläkemedel utgår TLV från att Läkemedelsverket endast beviljar licens i de fall där det är medicinskt motiverat.

TLV fastställer i normalfallet det pris som bolaget har ansökt om för sitt licensläkemedel. Produkten ingår då i läkemedelsförmånerna. Vissa licensläkemedel blir sedan tillräckligt dokumenterade för att kunna godkännas för försäljning på den svenska marknaden. Det pris som TLV fastställde i samband med licensansökan upphör då att gälla och det marknadsförande bolaget måste ansöka på samma sätt som för övriga godkända läkemedel. TLV har då möjlighet att värdera läkemedlet utifrån gällande regelverk. Under den tid TLV prövar om det godkända läkemedlet ska ingå i läkemedelsförmånerna är emellertid inte produkten subventionerad. Detta kan drabba enskilda patienter som använder läkemedlet.

Övergångsbestämmelserna till lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. anger att receptbelagda läkemedel som Riksförsäkringsverket (RFV) fastställt försäljningspris för enligt den äldre lagen ska ingå i läkemedelsförmånerna. Riksförsäkringsverket beslutade att licensläkemedel skulle ingå i förmånerna genom ett beslut om att fastställa det pris som leverantören senast, men före den 1 oktober 2002, tagit ut för läkemedlet ökat med Apoteket AB:s handelsmarginal (RFV:s beslut 2002-09-17, dnr. 8496/02). Apoteket AB har funnit att det inte har varit praktiskt möjligt att utreda vilka licensläkemedel som ingick i RFV:s beslut och vilka som inte gjort det. Följden har blivit att endast ett fåtal licensläkemedel har bedömts av TLV enligt lagen om läkemedelsförmåner.

I propositionen Omreglering av apoteksmarknaden (2008/09:145, s. 259) belystes frågan om hanteringen av licensläkemedel inom förmånssystemet. Regeringen angav i propositionen att hanteringen av licensläkemedel bör ses över. Utredaren ska därför

- lämna förslag på hur prissättningen av licensläkemedel ska utformas på en omreglerad apoteksmarknad, och

- lämna förslag som gör att patienten inte behöver betala mer än högkostnadsskyddet för läkemedel under den tid TLV prövar om ett licensläkemedel som godkänts för försäljning ska subventioneras.

Extemporeläkemedel, lagerberedningar och rikslicenser

Extemporeläkemedel är skräddarsydda läkemedel som ger patienten en individanpassad behandling.

Så länge tillverkningen avser en enda individs eller kliniks behov tillverkas enstaka extemporeberedningar. Ibland blir förskrivningen av en viss beredning mycket omfattande, tillverkningen kan då läggas om till serietillverkning, s.k. lagerberedningar. En lagerberedning är ett standardiserat läkemedel som inte är godkänt för försäljning och som tillverkas av ett apotek. Det krävs ett tillverkningstillstånd från Läkemedelsverket för att få tillverka lagerberedningar. En rikslicens är en licens för en lagerberedning.

Av 3 § Tandvårds- och läkemedelsförmånsverkets föreskrifter om handelsmarginal för läkemedel och andra varor som ingår i läkemedelsförmånerna (TLVFS 2009:3) framgår att apotekens inköpspris för extemporeläkemedel fastställs i särskild ordning efter ansökan av det tillverkande apoteket hos Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket. I avvaktan på en översyn sker prissättningen genom en särskild extemporetaxa.

Lagerberedningar och rikslicenser kan ingå i läkemedelsförmånerna på samma sätt som godkända läkemedel. Enligt 16 § lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. kan extemporeberedningar, lagerberedningar och rikslicenser ingå i läkemedelsförmånerna utan att pris fastställs.

Den prövning som verket gör blir dock summarisk då hälsoekonomisk dokumentation och studier som visar hur läkemedlet fungerar i klinisk vardag saknas. Grunden för TLV:s beslut i dessa ärenden vilar på den individuella patientens behov av läkemedlet i det enskilda fallet.

Extemporeläkemedel tillverkades före omregleringen av apoteksmarknaden av Apoteket Produktion & Laboratorier som var ett verksamhetsområde inom Apoteket AB. I samband med omregleringen frikopplades verksamheten och är numera ett fristående statligt bolag.

I regeringens proposition Omreglering av apoteksmarknaden (prop. 2008/09:145) var regeringens bedömning att prissättning av extemporeläkemedel och lagerberedningar bör ses över men att hanteringen skulle ske på samma sätt som före omregleringen i avvaktan på den översynen.

I propositionen Vissa apoteksfrågor (prop. 2009/10:96) föreslog regeringen att det skulle bli möjligt att inrätta s.k. extemporeapotek. Den 7 april 2010 beslutade riksdagen att extemporeläkemedel ska få tillverkas på andra platser än på sjukhusapotek och öppenvårdsapotek, nämligen på s.k. extemporeapotek. Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 2010.

Utredaren ska lämna förslag på hur prissättningen av extemporeläkemedel, lagerberedningar och rikslicenser ska utformas på en omreglerad apoteksmarknad.

Smittskyddsläkemedel - ökad tillgänglighet och förbättrad kostnadseffektivitet?

Smittskyddsläkemedel är sådana läkemedel som förskrivs till en patient som har en allmänfarlig sjukdom och som behövs för att minska risken för smittspridning. Enligt 7 kap. 1 § smittskyddslagen (2004:168) är läkemedel som har förskrivits av läkare mot en allmänfarlig sjukdom och som läkaren bedömer minska risken för smittspridning kostnadsfria för patienten. Landstinget svarar enligt 4 § samma lag för kostnader för läkemedel som avses i 1 §.

Läkemedel som är avgiftsfria enligt smittskyddslagen ingår inte i läkemedelsförmånerna eftersom de är avgiftsfria för patienten. Dessa läkemedel prövas således inte mot 15 § i lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m.

Emellanåt uppstår det bristsituationer för läkemedel. Detta är särskilt allvarligt när det gäller läkemedel som förskrivs till patienter med allmänfarlig sjukdom. Till exempel har vissa tuberkulosläkemedel tagit slut i Sverige. Detta har skapat problem för smittskyddet i landstingen då ökningen av antalet tuberkulosfall i närområdet och de ökade migrationsströmmarna gör det nödvändigt att snabbt kunna bryta smittkedjor.

Tillgången till smittskyddsläkemedel är en avgörande faktor i arbetet med att hindra smittspridning. Smittskyddsläkemedel skiljer sig från andra läkemedel då den hantering som finns kring dessa läkemedel inte fokuserar på den enskilda patienten utan syftar till att förhindra att andra personer smittas. De överväganden som görs för andra läkemedel när det gäller kostnadseffektivitet är av dessa skäl inte tillräckligt breda för de ändamål som finns för smittskyddsläkemedel. Samtidigt innebär dagens system att det, till skillnad från det som gäller för de flesta andra läkemedel, saknas ett system för att överhuvudtaget bedöma effektiviteten av dessa läkemedel. En utgångspunkt för detta arbete ska dock vara att smittskyddsläkemedel ska förbli kostnadsfria för den enskilde.

I den statistik som beskriver kostnaderna för läkemedelsförmånerna ingår inte kostnaderna för smittskyddsläkemedel, vilket gör att det är svårt att få en sammanhållen bild av samhällets kostnader för läkemedel som skrivs ut på recept.

Utredaren ska därför analysera och pröva

- om de syften som anges i smittskyddslagen kan kombineras med ökade krav på kostnadseffektivitet och i så fall lämna förslag på en mer samlad hantering av smittskyddsläkemedel,

- hur tillgången på smittskyddsläkemedel kan förbättras,

- om läkemedel som är kostnadsfria för den enskilde ska kunna ingå i förmånen, och

- hur det allmänna kan få en sammanhållen bild av kostnaderna för samhället för läkemedel förskrivna på recept.

Ska läkemedel som patienten inte själv kan administrera ingå i läkemedelsförmånerna?

Utvecklingen av sjukvården har lett till en ökning av den s.k. specialiserade öppenvården. Nya teknologier gör det onödigt att skriva in patienten på sjukhus, eftersom behandlingen kan ske antingen i primärvården eller på sjukhusens mottagningar eller inom dagvården. Det kan t.ex. handla om cancerpatienter som kommer till sjukhuset och under några timmar får sin läkemedelsbehandling och sedan får gå hem. Dessa patienter är inte slutenvårdspatienter, men det läkemedel de ska få innebär att de behöver hjälp av sjukvårdspersonal för att kunna administrera läkemedlet. Dessutom behöver patienten vara under uppsikt av medicinsk personal under behandlingstiden.

Rekvisitionsläkemedel kräver ofta en mer avancerad tillförsel genom infusioner eller injektioner. Läkemedlet kan också ge mer eller mindre kraftiga reaktioner, vilket innebär behov av övervakning. För dessa patienter finns det inget tydligt regelverk för om de ska få ett läkemedel förskrivet eller ordinerat.

En ytterligare konsekvens av nuvarande system är att patienter kan hämta t.ex. känsliga injektionsvätskor på apoteket för att sedan gå till sjukhuset för att få sin injektion.

Detta innebär att samma läkemedel kan klassificeras som både ett recept- och rekvisitionsläkemedel. Receptläkemedel förskrivs till en enskild patient för att användas i en behandling. Patienten hämtar själv ut läkemedlet på apotek och använder det enligt ordination. Rekvisitionsläkemedel ordineras och rekvireras av kliniken för att användas i behandlingen av en enskild patient. Läkemedlet tillhandahålls och administreras av sjukhuset.

Läkemedel som ordineras i slutenvården ingår i behandlingen och kostnaden för dem belastar inte patienten. När läkemedel skriv ut på recept och hämtas ut på apotek bekostas de däremot av patienten, upp till maximalt 1 800 kronor under en 12-månaders period. De flesta receptbelagda läkemedel som förskrivs på recept är subventionerade.

Vilka rutiner som används får både ekonomiska och praktiska konsekvenser för patienterna men även för landstingen.

Ett läkemedel kan både upphandlas och ha ett pris fastställt av TLV. När ett läkemedel upphandlas erhålls ofta ett lägre pris än det som fastställts av TLV. Läkemedel som upphandlas kan också användas för flera patienter, vilket inte är fallet med ett läkemedel som är förskrivet på recept för en viss patient. Dessa läkemedel måste alltså kasseras om inte hela förpackningen används.

I sin slutrapport från maj 2010 med anledning av regeringens uppdrag att utreda förutsättningarna att genomföra hälsoekonomiska bedömningar av läkemedel som ska användas inom slutenvården gjorde TLV följande bedömning. Det är inte lämpligt att förskriva avancerade läkemedel som patienten behöver hjälp att administrera på recept och därmed är det inte heller lämpligt att förmånsbedöma ansökningar som uppenbarligen gäller denna typ av läkemedel. Detta gäller i synnerhet om TLV får i uppdrag att göra hälsoekonomiska bedömningar av rekvisitionsläkemedel.

Regeringen gav i november 2010 TLV i uppdrag att genomföra hälsoekonomiska bedömningar av läkemedel som inte ingår i läkemedelsförmånerna m.m. men som rekvireras till slutenvården, s.k. rekvisitionsläkemedel.

Om ett system med hälsoekonomiska bedömningar av rekvisitionsläkemedel etableras, menade TLV, bör även de läkemedel som kan bli föremål för ansökningar i förmånssystemet definieras.

Utredaren ska därför

- analysera och pröva behovet av att definiera vilka läkemedel som ska kunna blir föremål för prövning enligt lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. i syfte att öka kostnadseffektiviteten inom läkemedelsområdet, och

- vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Miljöaspekter vid subventionsbeslut

Miljöpåverkan av läkemedel, både original och generika, kan delas upp i miljöpåverkan genom produktion respektive konsumtion av läkemedel.

Läkemedelsverket påpekade i sin rapport från 16 december 2009 "Redovisning av regeringsuppdrag gällande möjligheten att skärpa miljökrav vid tillverkning av läkemedel och aktiv substans" att den svenska läkemedelsindustrin sedan många år arbetar med frågan om att minimera sina utsläpp av farliga ämnen till vatten. Utsläpp från produktionsanläggningar av läkemedel i Sverige är mycket begränsade då de ofta har egen avloppsrening för sina utsläpp. Den svenska läkemedelsproduktionen är också noga reglerad och kontrollerad. Sverige har i dag en begränsad produktion av läkemedel varför den huvudsakliga utmaningen för vår närmiljö utgörs av konsekvenser av läkemedelskonsumtion.

Utvecklingen under senare år är dock att läkemedelsföretagen i Sverige lägger ut mer och mer av sin produktion till lågprisländer där miljökraven vid tillverkning antingen är avsevärt lägre än i Sverige eller där myndigheternas möjligheter att övervaka efterlevnaden av de nationella miljökraven är begränsade. Stora delar av produktionen sker i bl.a. Kina och Indien.

TLV har i sin praxis inte vägt in miljöhänsyn vid beslut om ett läkemedel ska ingå i läkemedelsförmånerna. För att TLV ska kunna göra detta behöver det bl.a. finnas tillräckliga kunskaper om läkemedels påverkan på miljön, möjligheter att kvantifiera kostnaderna för de negativa miljöeffekterna samt ett obligatoriskt system för miljöklassificering där läkemedel är bedömda utifrån gemensamma kriterier.

När det gäller miljöpåverkan genom konsumtion visar erfarenheter från apoteken och ett flertal studier att mängden läkemedel som hämtas ut på apoteken men inte konsumeras är betydande. Kunskapen om hur mycket läkemedel som inte används eller kasseras på annat sätt än att återlämnas till apotek är mycket begränsad.

Då patienter inleder behandlingar med ett nytt läkemedel krävs ofta en inställningsperiod för att få en optimal dosering av läkemedlet. Om biverkningar uppträder kan det bli aktuellt att byta preparat. Det är därför en fördel om patienten inledningsvis kan få en mindre förpackning (startförpackning) utskriven.

När det gäller tillgången till små läkemedelsförpackningar är det läkemedelsbolagen som väljer vilka förpackningar de vill introducera på den svenska marknaden. Vilka förpackningsstorlekar som ett bolag väljer att tillhandahålla kan dock ha ett samband med prissättningen av förpackningarna.

Utredaren ska därför

- analysera och pröva om TLV bör väga in miljöaspekter i förmånsbeslut för samtliga läkemedel,

- redovisa vilka praktiska förutsättningar som måste vara uppfyllda för att TLV ska kunna väga in miljöaspekter vid förmånsbeslut,

- belysa hur ett beaktande av miljöaspekter vid beslut om förmån skulle påverka läkemedelskostnaderna och hur miljön skulle påverkas i tillverkningsländer utanför Europa, och

- särskilt analysera och pröva om tillgången till små läkemedelsförpackningar kan bidra till minskad kassation av läkemedel.

Läkemedelsförsäkring ett viktigt skydd för patienterna

För patienter är det viktigt att läkemedel som omfattas av läkemedelsförmånerna och av det generiska utbytet medför ett godtagbart skydd för skador som kan orsakas av läkemedlen.

Patienter som har skadats av läkemedel kan få ersättning via skadeståndslagen (1972:207), produktansvarslagen (1992:18) eller läkemedelsförsäkringen i den mån läkemedlet omfattas av denna försäkring.

Av 1 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) framgår att bestämmelserna om skadestånd i lagen tillämpas, om inte annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. Detta innebär att skadeståndsrättslig speciallagstiftning kan innehålla regler som avviker från skadeståndslagen. Det finns t.ex. avvikande bestämmelser i produktansvarslagen (1992:18) som i sin tur bygger på rådets direktiv 85/374/EEG av den 25 juli 1985 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister, (EGT L 210, 7.8.1985, s. 29, Celex 31985L0374).

Eftersom skadeståndslagen är dispositiv kan parter genom avtal komma överens om regler som innebär en utvidgning eller inskränkning i ett eller flera hänseenden av det skadeståndsansvar som följer av lagen.

Det finns ett antal försäkringar i dag som är så kallade obligatoriska försäkringar, t.ex. patientförsäkringen eller trafikförsäkringen. Grunden för det ansvar som följer av dessa försäkringar ligger i patientskadelagen (1996:799) och trafikskadelagen (1975:1410) och dessa lagar föreskriver även en i huvudsak obligatorisk försäkringsplikt. Läkemedelsförsäkringen är däremot en frivillig lösning som tagits fram av industrin. Alla läkemedelsföretag som vill, får vara med i försäkringen. LFF Service AB (tidigare Läkemedelsförsäkringsföreningen) är till för företag och organisationer som arbetar med läkemedel i Sverige. Bakom läkemedelsförsäkringen står forskande läkemedelsbolag (LIF), generikabolag, parallellimportörer, partihandlare samt forsknings- och utvecklingsbolag. LFF Service AB ansvarar för administrationen av försäkringen, t.ex. finansiering, utredning och den administrativa processen kring anmälda läkemedelsskador.

De företag som ingår i LFF Service AB har undertecknat ett åtagande att ansvara för skador orsakade av läkemedel i större utsträckning än vad som följer av skadeståndslagen och produktansvarslagen. LFF Service AB har för medlemmarnas räkning tecknat försäkrat detta åtagande. Läkemedelsindustrins åtagande att ersätta skador är således ett civilrättsligt åtagande enligt vilket en skadelidande kan påfordra rättigheter.

Att vända sig till Läkemedelsförsäkringen är ett för patienten enkelt och kostnadsfritt sätt att få sin skada reglerad. Alternativet är att vända sig till domstol och åberopa skadeståndslagen eller produktansvarslagen. En process i domstol tar oftast lång tid och kan kräva en omfattande bevisning. För att kunna få ersättning enligt skadeståndslagen måste skadan ha orsakats genom vårdslöshet. För att kunna få ersättning enligt produktansvarslagen måste en säkerhetsbrist hos produkten konstateras. Den skadelidande kan således välja att väcka talan i domstol eller att utnyttja läkemedelsförsäkringen. Den som väljer att inleda eller fullfölja en process i domstol förlorar rätten till eventuell ersättning från försäkringen.

Läkemedelsförsäkringen kan ersätta läkemedelsskador oavsett om det är klarlagt att skadorna har orsakats genom vårdslöshet eller om produkten haft en säkerhetsrisk. Läkemedelsförsäkringen har dessutom en s.k. bevislättnad till följd av åtagandet. Detta innebär att begreppet läkemedelsskada i åtagandet definieras som personskada som med övervägande sannolikhet har orsakats genom ett läkemedel.

Försäkringen ersätter personskada, som omfattar såväl kroppslig skada som psykiatrisk sjukdom, men psykiska besvär måste ha medicinskt påvisbar effekt för att räknas som personskada. En förutsättning för att ersättning ska betalas ut från försäkringen är att det bolag som tillhandahåller läkemedlet som orsakat skadan är aktieägare i LFF Service AB (en organisationsaktie per bolag).

De allra flesta läkemedel som säljs i Sverige omfattas av den frivilliga läkemedelsförsäkringen. Det kan dock konstateras att det trots allt finns vissa läkemedel som inte omfattas av läkemedelsförsäkringen. Detta innebär att läkemedel säljs under olika förutsättningar och med olika skydd för patienterna. En patient som använder ett läkemedel har vanligen inte någon kännedom om vilket ekonomiskt skydd som han eller hon har mot skador orsakade av läkemedel.

Till detta kommer att öppenvårdsapoteken enligt 21 § lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. ska byta ut det föreskrivna läkemedlet mot det billigaste tillgängliga läkemedlet som är utbytbart. Detta kan innebära att ett förskrivet läkemedel som omfattas av läkemedelsförsäkringen vid apoteket byts ut mot ett läkemedel som är utbytbart och billigare men som inte omfattas av motsvarande försäkringsskydd.

För den enskilda patienten är det av betydelse om han eller hon, om en läkemedelsskada inträffar, är hänvisad till att stämma ett läkemedelsbolag i domstol eller om han eller hon alternativt har möjlighet att anmäla skadan till ett försäkringsbolag som prövar ersättningsanspråket. Dessutom erbjuder en försäkring läkemedelsbolagen ett ekonomiskt skydd mot förluster på grund av oväntade och plötsliga händelser. Detta innebär att patienternas möjligheter att få ersättning ökar.

I promemorian Läkemedelsförsäkringen (Ds 2010:11) behandlas frågan om det är möjligt att kräva att receptbelagda läkemedel som säljs på öppenvårdsapoteken och subventioneras av det allmänna ska omfattas av en försäkring för personskador som kan uppkomma som en följd av användning av läkemedel, eller om det i stället bör skapas incitament till en frivillig anslutning till en sådan försäkring. Förslag till lagändringar som avser att ge sådana incitament lämnas i promemorian. Enligt förslaget ska ett krav för att ingå i läkemedelsförmånerna vara att läkemedlet omfattas av en försäkring som ger ett godtagbart skydd vid personskador som kan uppkomma som följd av en användning av läkemedlet. Att definiera vad som avses med ett godtagbart skydd kräver emellertid vidare utredning, inte minst mot bakgrund av EU-rättsliga aspekter.

Utredaren ska

- lämna författningsförslag på vad som bör avses med ett godtagbart skydd hos en försäkring som är obligatorisk för att ett läkemedel ska ingå i läkemedelsförmånerna,

- beakta och analysera konsekvenserna av författningsförslagen, bl.a. konsekvenserna av att i en offentligrättslig reglering beskriva vad företag ska åta sig för civilrättsligt ansvar utöver det ansvar de redan har i skadestånds- och produktansvarslagen,

- säkerställa att förslagen innebär att nuvarande läkemedelsförsäkring inte urholkas,

- ge författningsförslag på de eventuella följdändringar som bedöms nödvändiga för att kraven på ett godtagbart försäkringsskydd ska vara möjliga att uppfylla,

- bevaka att de krav som uppställs på försäkringsskydd inte kommer i konflikt med produktansvarsdirektivet eller statsstödsreglerna och inte diskriminerar utländska försäkringsgivare i förhållande till svenska,

- analysera om den typ av försäkring som krävs kan meddelas av någon annan än läkemedelsförsäkringen, och om så inte är fallet, konsekvenserna av detta, och

- för det fall utredaren bedömer att det inte är lämpligt att uppställa krav på en läkemedelsförsäkring som en förutsättning för att ett läkemedel ska kunna ingå i läkemedelsförmånerna, även lämna förslag till någon alternativ lösning. En alternativ lösning ska säkerställa ett godtagbart skydd för den enskilde avseende läkemedel som omfattas av läkemedelsförmånerna.

Leverans- och tillhandahållandeskyldighet

Ett av de starkaste motiven till att omreglera apoteksmarknaden var att öka konsumenternas tillgänglighet till läkemedel. Som regeringen framhöll i propositionen Omreglering av apoteksmarknaden (prop. 2008/09:145, s. 191) är det av största betydelse för den enskilde att han eller hon inom en rimlig tid kan få tillgång till förordnade läkemedel och varor på ett öppenvårdsapotek. Kunden ska ha ett öppenvårdsapotek att vända sig till inom ett rimligt avstånd och det enskilda apoteket ska kunna tillhandahålla det efterfrågade läkemedlet.

När apoteksmarknaden omreglerades infördes därför bl.a. vissa bestämmelser i 2 kap. 6 § 3 och 3 kap. 3 § 6 lagen (2009:366) om handel med läkemedel och 9 och 10 §§ förordningen (2009:659) om handel med läkemedel om tillhandahållande- och leveransskyldighet som syftar till att säkerställa tillgängligheten till läkemedel.

Bestämmelserna om tillhandahållande- och leveransskyldighet är en viktig aspekt ur ett tillgänglighetsperspektiv. Vid sidan av dessa bestämmelser finns dock en rad andra faktorer som påverkar läkemedelstillverkarnas, partihandlarnas och öppenvårdsapotekens leveranser och tillhandahållanden av ett läkemedel, exempelvis andra bestämmelser eller överenskommelser som gäller för eller inverkar på den omreglerade apoteksmarknaden.

Före omregleringen hade Apoteket AB under år 2007 som målsättning att drygt 96 procent av alla kunder skulle få alla sina receptförskrivna läkemedel vid första besöket. Utfallet uppnådde enligt bolagets servicenivåmätningar näst intill målet då 95,8 procent av konsumenterna fick sina läkemedel utan att behöva vänta ytterligare en eller flera dagar på att expedition kunnat ske. Det har efter omregleringen av apoteksmarknaden från olika håll kommit signaler om att tillgängligheten till vissa grupper av läkemedel på öppenvårdsapoteken försämrats i förhållande till vad som gällde före omregleringen. Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket konstaterar dock i sin rapport Översyn av 2011 års modell för utbyte av läkemedel på apotek (dnr 2550/2011) att servicegraden i dag är på ungefär samma nivå, för såväl originalläkemedel som generika, som före omregleringen och bedömer att tillgängligheten till läkemedel överlag är god.

Det är för konsumenten av största betydelse att tillgängligheten till läkemedel är god, både genom att läkemedlet är tillgängligt vid första apoteksbesöket och att konsumenten inte behöver vänta alltför länge när de beställer läkemedel. Med hänsyn härtill och till signalerna om försämrad tillgänglighet till läkemedel för konsumenter, bör frågan om leverans- och tillhandahållandeskyldighet utredas ytterligare trots slutsatserna i TLV:s rapport.

Utredaren ska därför

- kartlägga och analysera om och i så fall vilka problem det finns vad gäller leveranser och tillhandahållande av sådana läkemedel och varor som omfattas av nu gällande leverans- och tillhandahållandeskyldigheter, och i detta sammanhang undersöka hela distributionskedjan.

- vid behov lämna de författningsförslag och andra förslag som krävs för att patienter ska få förordnande läkemedel och varor inom rimlig tid, och

- beakta marknadsaktörernas behov av långsiktiga, stabila och tydliga affärsvillkor och möjligheten för såväl stora som små företag att etablera sig och överleva på den omreglerade apoteksmarknaden samt det uppdrag som givits i avsnitt 4.1.4 Tillhandahållandeskyldighet i tidigare utredningsdirektiv (dir. 2011:55).

Övriga frågor

Förslagens konsekvenser ska redovisas i enlighet med vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Särskild vikt ska läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för de allmänna.

Utredaren ska i sitt arbete avseende de uppdrag som lämnas samråda med Finansinspektionen, Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket, Vinnova, Miljömålsberedningen (M2010:04) samt andra berörda myndigheter och organisationer, utöver de som nämns i dir. 2011:55.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2012.

(Socialdepartementet)

2011:76 Översyn av regelverket kring tvister i samband med uppsägning

2011-09-15T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 15 september 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över reglerna kring tvister i samband med uppsägning och lämna förslag på hur kostnaderna för arbetsgivare vid sådana tvister ska kunna begränsas. Syftet med de regeländringar som ska föreslås är att nyanställningar ska främjas.

I uppdraget ingår bl.a. att

- kartlägga hur tvister som uppstår i samband med att en anställning avslutas hanteras i praktiken och bedöma vilka problem nuvarande regelverk medför,

- föreslå åtgärder som minskar arbetsgivarens kostnader vid tvist om uppsägning och leder till ett mer förutsägbart regelsystem,

- bedöma vilka konsekvenser de föreslagna åtgärderna får för arbetsgivarens vilja att anställa, och

- lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 28 september 2012.

Regelverket kring avslutandet av anställningar

Grundläggande för anställningsskyddet i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) är att det krävs saklig grund för uppsägning. Saklig grund för uppsägning finns endast om uppsägning sker på grund av arbetsbrist eller personliga skäl. Personliga skäl avser förhållanden som hänför sig till arbetstagaren personligen. Uppsägning på grund av arbetsbrist är övriga legala skäl, t.ex. ekonomiska skäl eller omorganisation.

En arbetstagare som blir uppsagd och som inte anser att det finns saklig grund för uppsägning kan kräva skadestånd och begära att uppsägningen ogiltigförklaras. Kräver en arbetstagare enbart skadestånd, innebär det att anställningen upphör i och med att uppsägningstiden löpt ut. Skadestånd kan lämnas som ekonomiskt skadestånd för ekonomisk skada och som allmänt skadestånd för den kränkning det innebär att bli uppsagd, om uppsägningen inte var sakligt grundad. En begäran om att en uppsägning ska ogiltigförklaras innebär som huvudregel att anställningen består under tiden tvisten prövas. Arbetstagaren får då i regel inte stängas av från arbetet och har rätt till lön och andra förmåner så länge anställningen består. Arbetstagaren har samtidigt en skyldighet att utföra arbete precis som vanligt. Vinner arbetstagaren bifall till sitt yrkande om ogiltigförklaring fortsätter arbetstagarens anställning hos arbetsgivaren. Förklarar däremot domstolen att uppsägningen var sakligt grundad, upphör anställningen i och med detta. Om det är mer eller mindre uppenbart att uppsägningen var sakligt grundad, kan arbetsgivaren genom ett interimistiskt beslut i domstol få anställningen att upphöra under tiden tvisten prövas. Det är främst uppsägningar på grund av personliga skäl som kan ogiltigförklaras. Om tvisten avser huruvida ett turordningsbrott skett i samband med uppsägning, kan arbetstagaren endast kräva skadestånd. Om en arbetsgivare inte följer en dom om ogiltigförklaring, blir han eller hon skadeståndsskyldig. Det finns alltså möjlighet för arbetsgivaren att betala ett skadestånd i stället för att låta arbetstagaren fortsätta sin anställning. Nivån på skadeståndet framgår av LAS och varierar beroende på arbetstagarens anställningstid.

Utgångspunkter för uppdraget

Den svenska modellen utgör en god grund för en väl fungerande arbetsmarknad. Regeringens utgångspunkt är att det inte finns skäl till några större förändringar av arbetsrätten. Hur balansen mellan arbetsgivarens och arbetstagarens intressen ser ut vid tvister om uppsägning enligt dagens regelverk behöver dock ses över. En annan utgångspunkt för uppdraget är att arbetsgivarens kostnader ska begränsas.

Uppdraget

Regler som gäller tvister vid uppsägning finns huvudsakligen i LAS men också i annan lagstiftning, t.ex. i diskrimineringslagen (2008:567) och i de olika ledighetslagarna. Utredaren ska

- bedöma vilka konsekvenser förslag till förändringar kan få för lagstiftningen på området, och

- beakta EU-rätten och Sveriges åtaganden enligt relevanta internationella instrument.

En avgränsning av uppdraget är att översynen endast ska avse regelverket kring tvister om avslutande av anställningar och omfatta kostnader som uppstår efter det att en uppsägning har ägt rum. Utredaren får också överväga förändringar i bestämmelserna om avskedande, om det bedöms lämpligt.

Översynen ska avse både uppsägning på grund av arbetsbrist och personliga skäl. Frågor som avser turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska dock lämnas utanför.

Hur tillämpas dagens regelverk vid tvist om uppsägning och avskedande i praktiken?

För att kunna lämna förslag som minskar arbetsgivarens kostnader vid uppsägning behöver det klargöras hur det nuvarande regelverket fungerar och vilka problem som detta medför. Utredaren ska därför

- analysera nuvarande regelverk,

- kartlägga hur tvister i samband med att en anställning avslutas hanteras i praktiken,

- bedöma vilka problem för arbetsgivare och arbetstagare som dagens regelverk medför,

- beskriva vilken roll arbetsmarknadens parter och kollektivavtal har vid tvister om uppsägning, och

- analysera om de regler som finns vållar särskilda problem för små arbetsgivare och då fästa särskild uppmärksamhet vid privata arbetsgivare.

Vilka åtgärder kan begränsa kostnaderna vid tvist om uppsägning?

De regler som tillämpas vid tvister om uppsägning bör vara rimliga och förutsägbara. Det finns annars en risk att företag avhåller sig från att anställa. Regelverket ska innefatta en balans mellan arbetsgivarnas och arbetstagarnas intressen. Sker uppsägningar utan saklig grund, ska det finnas sanktioner och en arbetstagare ska även i fortsättningen kunna få en uppsägning ogiltigförklarad.

Utredaren ska göra följande:

- Redogöra för flera olika sätt att åstadkomma begränsade kostnader för arbetsgivare vid tvist om uppsägning. Åtgärderna kan vara av olika karaktär t.ex. justering av de lagregler som gäller förfarandet när en arbetstagare har begärt att en uppsägning ska ogiltigförklaras, justering av skadeståndsbeloppen, effektivisering av regelverket som gäller förhandlingar i och utanför domstol eller åtgärder för att minska tidsåtgången vid domstolsprocesser. Även försäkringslösningar eller andra förslag får övervägas.

- Utreda alternativet att arbetsgivaren inte ska betala lön till arbetstagaren när en tvist om ogiltighet av uppsägning pågår. Utredaren ska redogöra för hur ett sådant förslag skulle kunna genomföras och föreslå hur arbetstagaren i sådant fall ska ersättas under tiden samt hur ersättningen ska finansieras. Utgångspunkten ska då vara att arbetstagaren inte ska drabbas ekonomiskt av ett sådant förslag jämfört med i dag och att arbetsgivarnas kostnader ska begränsas.

- Redovisa hur motsvarande frågor hanteras i ett urval av andra länder.

- Analysera förslagen i enlighet med vad som följer nedan.

Konsekvensutredning och avvägning mellan olika intressen

De regler som gäller vid en tvist om uppsägning styr hur arbetstagare, arbetsgivare och deras respektive intresseorganisationer agerar när en tvist om uppsägning uppstår. Utredaren ska därför

- analysera vilka konsekvenser de föreslagna åtgärderna får på parternas handlingsmönster, t.ex. om de föreslagna åtgärderna kan antas påverka antalet tvister som drivs vidare till domstol och möjligheterna att nå en lösning genom frivilliga överenskommelser,

- analysera om och hur den roll arbetsmarknadens parter har när det gäller att lösa tvister på arbetsmarknaden kan påverkas av de föreslagna åtgärderna,

- analysera vilken effekt åtgärderna kan antas få på anställningstryggheten,

- bedöma om åtgärderna kan påverka hur snabbt tvister kan lösas,

- bedöma i vilken omfattning åtgärderna kan påverka sysselsättningen och arbetsgivarnas vilja att anställa,

- analysera på vilket sätt arbetsgivarens kostnader kan komma att påverkas och uppskatta hur stor kostnadsminskning förslagen kan antas leda till för arbetsgivare när tvisten löses i domstol eller genom en enskild överenskommelse,

- beskriva vilken påverkan förslagen kan ha på stora respektive små arbetsgivare, och

- särskilt analysera hur de föreslagna åtgärderna påverkar privata arbetsgivare, i synnerhet mindre sådana.

Utredaren får även beakta andra konsekvenser och väga in andra faktorer som han eller hon finner relevanta.

Förslag till åtgärder

Utredaren ska sammanfattningsvis mot bakgrund av de överväganden som gjorts

- föreslå åtgärder som minskar kostnaderna för arbetsgivare vid tvist om uppsägning,

- utforma förslagen så att de blir enkla att förstå och tillämpa, och

- utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Kostnadsberäkningar och övriga konsekvensutredningar

Utredaren ska analysera kostnader och konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen i betänkandet påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda ska utredaren beräkna konsekvenserna av förslagen och redovisa det i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska även dessa redovisas. Skulle förslagen medföra kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska utredaren föreslå hur de ska finansieras.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med arbetsmarknadens parter och företrädare för de mindre företagen. När det gäller redovisningen av förslagens konsekvenser för företag, ska utredaren också samråda med Näringslivets regelnämnd.

Uppdraget ska redovisas senast den 28 september 2012.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

2011:77 Förvaltare av alternativa investeringsfonder

2011-09-08T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 8 september 2011.

Sammanfattning

En särskild utredare ska lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010 ska genomföras i svensk rätt.

Utredaren ska dessutom ta fram underlag till och utarbeta lagförslag som bedöms lämpliga för en ändamålsenlig reglering i svensk rätt av alternativa investeringsfonder även i de avseenden som inte omfattas av direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2012.

Bakgrund

Förvaltare av alternativa investeringsfonder

Enligt definitionen i direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIFM-direktivet) är dessa förvaltare juridiska personer vars normala verksamhet består i förvaltning av en eller flera alternativa investeringsfonder (artikel 4.1 b). Alternativ investeringsfond definieras i direktivet som företag för kollektiva investeringar, inbegripet företagets delfonder, som tar emot kapital från ett antal investerare för att investera det i enlighet med en fastställd investeringspolicy till förmån för dessa investerare, och som inte kräver auktorisation enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) (det s.k. UCITS-direktivet) (artikel 4.1 a).

I AIFM-direktivet anges att direktivet är tillämpligt på förvaltare av alternativa investeringsfonder oavsett om de alternativa investeringsfonder som de förvaltar är öppna eller slutna, om fonderna har bildats på kontraktsrättslig grund, enligt trustlagstiftning, på associationsrättslig grund eller har någon annan rättslig form och oavsett vilken rättslig struktur som fonderna har (artikel 2.2). Det finns emellertid en uppräkning av flera olika slags enheter som direktivet inte ska tillämpas på (artikel 2.3). I uppräkningen anges bl.a. holdingbolag, tjänstepensionsinstitut, överstatliga institutioner såsom Europeiska centralbanken, Europeiska investeringsbanken, Världsbanken och Internationella valutafonden, om dessa institutioner förvaltar alternativa investeringsfonder som agerar i allmänhetens intresse, nationella centralbanker, nationella, regionala eller lokala myndigheter och organ eller andra institut som förvaltar fonder som är kopplade till system för social trygghet och pensionssystem, program för anställdas andelsägande och program för anställdas sparande samt specialföretag för värdepapperisering.

Gällande svensk reglering

Det finns i dagsläget inte någon svensk reglering som omfattar alla de olika slag av företag som anses som förvaltare av alternativa investeringsfonder enligt AIFM-direktivet. Den huvudsakliga lagregleringen av verksamhet som omfattas av direktivet finns i dag i reglerna om förvaltning av specialfonder i lagen (2004:46) om investeringsfonder. I den lagen finns regler både om specialfonder och förvaltare av sådana fonder (se prop. 2002/03:150 och prop. 2007/08:57 samt jfr även prop. 2010/11:135). Tillstånd för förvaltning av specialfonder får ges till fondbolag samt till värdepappersbolag och svenska kreditinstitut som har tillstånd till portföljförvaltning avseende finansiella instrument enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Specialfonder kan exempelvis vara hedgefonder medan s.k. riskkapitalfonder (private equity) däremot inte betraktas som fonder i den svenska fondlagstiftningen. Riskkapitalfonder är nämligen vanligtvis bildade som kommanditbolag. Det finns inte heller i övrigt någon särskild näringsrättslig reglering för riskkapitalbolag eller riskkapitalfonder eller för sådan verksamhet som ibland betecknas som fastighetsfonder, råvarufonder, infrastrukturfonder eller liknande trots att den inte omfattas av den svenska fondlagstiftningen. För sådan verksamhet gäller i stället de allmänna bolagsrättsliga regler som finns i aktiebolagslagen (2005:551) eller lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag.

Direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder

Genom AIFM-direktivet införs en harmoniserad reglering i EU av förvaltare av alternativa investeringsfonder. Sådana förvaltare och fonder har hittills varit föremål för eventuell reglering i den nationella rätten i medlemsstaterna. Som skäl för att införa en harmoniserad reglering inom EU av förvaltare av alternativa investeringsfonder anges i direktivet bl.a. dessa förvaltares betydelse för handeln på marknaderna för finansiella instrument och sårbarheten för betydande risker i de strategier som används av dem, vilket har inverkan på investerare, andra marknadsaktörer och marknader.

AIFM-direktivet omfattar förvaltare av fonder såsom hedgefonder, riskkapitalfonder och fastighetsfonder. Sådana fonder är i dag inte reglerade på EU-nivå och marknadsförs ofta främst till professionella investerare (t.ex. finansiella företag och institutionella investerare). Även om direktivet reglerar förvaltare av alternativa investeringsfonder och inte alternativa investeringsfonder innehåller det trots detta även vissa krav som tar sikte direkt på alternativa investeringsfonder, såsom att det för varje sådan fond ska finnas ett förvaringsinstitut och upprättas årsredovisning. Direktivet förhindrar emellertid inte att medlemsstaterna behåller nationell reglering av alternativa investeringsfonder eller inför sådan reglering.

Ett företag som driver verksamhet som förvaltare av alternativa investeringsfonder kommer att behöva tillstånd av den behöriga myndigheten i den medlemsstat där det hör hemma. Det är också den myndigheten som kommer att ha det huvudsakliga ansvaret för tillsynen över förvaltaren, även när den driver verksamhet i andra medlemsstater.

En förvaltare av alternativa investeringsfonder som har fått tillstånd i den medlemsstat där den hör hemma kommer att kunna förvalta alternativa investeringsfonder också i andra medlemsstater. Vidare kommer förvaltaren även att genom ett anmälningsförfarande (s.k. EU-pass) kunna marknadsföra aktier eller andelar i de alternativa investeringsfonder som denne förvaltar till professionella investerare i andra medlemsstater. AIFM-direktivet ger däremot inte något EU-pass för marknadsföring av aktier eller andelar i alternativa investeringsfonder till investerare som inte är professionella investerare utan överlämnar till medlemsstaterna att reglera vad som ska gälla för sådan marknadsföring på det egna territoriet.

För förvaltare av alternativa investeringsfonder och alternativa investeringsfonder som hör hemma i tredjeland innehåller AIFM-direktivet en övergångsperiod på två år innan de kommer att kunna få EU-pass. Under dessa två år kommer möjligheten till marknadsföring utan EU-pass att regleras i den nationella regleringen i respektive medlemsstat. När övergångsperioden har löpt ut kommer möjligheten till marknadsföring utan EU-pass att finnas kvar parallellt med möjligheten till marknadsföring med EU-pass under åtminstone ytterligare tre år. I direktivet anges vissa minimikrav som måste ställas upp i medlemsstaternas nationella regleringar för sådana förvaltare och fonder.

AIFM-direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att tillämpa enbart vissa minimikrav på förvaltare av alternativa investeringsfonder där de förvaltade tillgångarna inte överstiger ett tröskelvärde på antingen 100 miljoner euro, om tillgångarna i fonden eller fonderna inte har förvärvats med användning av finansiell hävstång (leverage) eller 500 miljoner euro, om fonden eller fonderna saknar finansiell hävstång och rätt till inlösen av aktierna eller andelarna under en period på fem år från den första investeringen i fonden respektive fonderna. Finansiell hävstång definieras i direktivet som en metod genom vilken en förvaltare ökar exponeringen för en fond som den förvaltar genom lån av kontanter eller värdepapper eller genom finansiell hävstång som härrör från derivatinstrument eller på något annat sätt (artikel 4.1 v). Förvaltare av alternativa investeringsfonder som förvaltar tillgångar som inte överstiger tillämpligt tröskelvärde kommer inte att kunna få något EU-pass för marknadsföring av aktier eller andelar i de alternativa investeringsfonder som de förvaltar, om de inte själva väljer att omfattas av hela direktivet och uppfylla samtliga tillämpliga krav i det.

Uppdraget

Genomförandet av direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder

Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor som gäller lagstiftningen för förvaltare av alternativa investeringsfonder och sådana fonder med anledning av att av AIFM-direktivet ska genomföras. En särskild utredare bör få i uppdrag att göra detta.

AIFM-direktivet kommer att kräva både ändringar av befintliga bestämmelser och införande av nya bestämmelser i svensk rätt. Det som främst berörs är gällande reglering av förvaltare av specialfonder och av specialfonder i lagen om investeringsfonder samt verksamhet som omfattas av direktivet men som i dagsläget inte regleras i den svenska fondlagstiftningen.

AIFM-direktivet är bara i begränsad utsträckning tillämpligt på förvaltare av alternativa investeringsfonder där tillgångarnas sammanlagda värde inte överstiger de tröskelvärden som anges i direktivet (artikel 3.2). När det gäller sådana förvaltare krävs dock att medlemsstaterna säkerställer att det finns nationell reglering som uppfyller de minimikrav som anges i direktivet och som bl.a. innebär att förvaltarna åtminstone ska vara registrerade i hemmedlemsstaten (artikel 3.3). De regler som utredaren föreslår för förvaltare som inte överskrider tröskelvärdena bör inte gå utöver de minimikrav som anges i direktivet, om det inte bedöms vara motiverat av systemrisk- eller investerarskyddsskäl. Reglerna bör utformas med målsättningen att snedvridning av konkurrensen och administrativa bördor för företagen ska undvikas så långt det är möjligt.

AIFM-direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att tillåta att förvaltare som hör hemma i EU på medlemsstatens eget territorium får marknadsföra aktier eller andelar i alternativa investeringsfonder som de förvaltar i tredjeland (artikel 36). Medlemsstaterna ges även möjlighet att tillåta att förvaltare i tredjeland på medlemsstatens eget territorium får marknadsföra aktier eller andelar i alternativa investeringsfonder som de förvaltar (artikel 42). Om medlemsstaterna väljer att tillåta sådan marknadsföring måste den nationella regleringen uppfylla åtminstone vissa minimikrav som anges i direktivet. De regler som utredaren föreslår bör göra det möjligt att ge förvaltare både i EU och i tredjeland tillstånd för marknadsföring till investerare i Sverige av aktier eller andelar i de fonder som de förvaltar i EU eller i tredjeland. Reglerna bör utformas med målsättningen att konkurrensvillkoren för förvaltare och fonder så långt det är möjligt ska vara desamma oavsett om de hör hemma i EU eller i tredjeland.

AIFM-direktivet ger förvaltare av alternativa investeringsfonder rätt att marknadsföra aktier eller andelar i de fonder som de förvaltar till professionella investerare. Enligt direktivet får medlemsstaterna emellertid tillåta marknadsföring på det egna territoriet också till konsumenter och andra som inte är professionella investerare (artikel 43). Om medlemsstaterna väljer att tillåta det, får de även ställa upp högre krav på förvaltarna eller fonderna än de krav som gäller vid marknadsföring till professionella investerare. De regler som utredaren föreslår bör göra det möjligt att marknadsföra andelar i alternativa investeringsfonder såsom specialfonder också till dem som inte är professionella investerare. Reglerna bör ställa upp högre krav än de som föreslås gälla för marknadsföring till professionella investerare om det bedöms vara motiverat av investerarskydds- eller konsumentskyddsskäl.

AIFM-direktivet är främst en reglering av förvaltare av alternativa investeringsfonder och innehåller bara i begränsad utsträckning regler om sådana fonder (skäl 10). Direktivet ger därför utrymme för medlemsstaterna att behålla nationell reglering av alternativa investeringsfonder som hör hemma på det egna territoriet eller att införa sådan reglering i den utsträckning som regleringen är förenlig med det direktivet. Utgångspunkten är att det även framdeles bör finnas en svensk fondreglering som ska gälla för åtminstone de kontraktuella fonder som inte är sådana värdepappersfonder som avses i lagen om investeringsfonder, och att en sådan reglering ingår som en del i de förslag som utredaren lämnar när det gäller genomförandet av direktivet.

Utredaren ska därför

- ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som behövs för att genomföra AIFM-direktivet i svensk rätt,

- ta fram underlag och utarbeta de lagförslag som bedöms som lämpliga och ändamålsenliga för den svenska regleringen av alternativa investeringsfonder i de avseenden som regleringen inte omfattas av direktivet.

Utredaren ska vidare belysa i vilken utsträckning förslagen inverkar på skattekontrollen och, om behov finns, utarbeta de lagförslag som krävs för att upprätthålla den.

Beaktande av genomförandeåtgärder

De genomförandeåtgärder till AIFM-direktivet som är under utarbetande av EU-kommissionen är av sådant slag att de kan komma att påverka hur det bör genomföras i svensk rätt. Åtgärderna kommer att vara mycket nära kopplade till, och i vissa fall dessutom nödvändiga för, funktionen av reglerna i direktivet. Det är därför viktigt att genomförandeåtgärderna kan beaktas i ett så tidigt skede som möjligt i lagstiftningsarbetet. Det kan förväntas att kommissionen offentliggör långt framskridna förslag innan åtgärderna antas.

Utredaren ska därför

- följa kommissionens arbete med framtagande av genomförandeåtgärder till AIFM-direktivet,

- belysa hur genomförandeåtgärderna påverkar eller bör påverka genomförandet av direktivet, och

- lämna lagförslag där genomförandeåtgärderna beaktas.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för den enskilde, förvaltare av alternativa investeringsfonder, Finansinspektionen och staten i övrigt. Därvid ska 14-15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) tillämpas för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. I uppdraget ingår att särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser ska tas redan vid utformningen av förslagen.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer som har relevans för utredningsuppdraget.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2012.

(Finansdepartementet)

2011:66 Särskild utredare för översyn av avfallsområdet

2011-06-30T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 30 juni 2011

Sammanfattning

Utredaren ska göra en översyn av avfallsområdet främst när det gäller utformningen och ansvaret för insamlingen och omhändertagandet av hushållens avfall. Vidare ska utredaren göra en översyn av ansvaret för näringslivets avfall, särskilt avseende hushållsavfall, förpackningar och returpapper. Utifrån detta ska utredaren föreslå hur avfallshanteringen bäst bör utformas. En sådan bedömning ska göras förutsättningslöst och med möjligheten att pröva såväl nya marknadslösningar som nya administrativa och tekniska lösningar. Utredaren ska även utvärdera dagens styrmedel för att få producenterna att tillverka förpackningar på ett sådant sätt att miljöbelastningen och resursförbrukningen minimeras i ett helhetsperspektiv.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 juni 2012.

Bakgrund

Avfallshanteringens infrastruktur

Ett väl fungerande omhändertagande av avfall är en av de nödvändiga infrastrukturerna i samhället. Avfallspolitiken syftar till att omhänderta avfallet på ett hållbart sätt så att miljöpåverkan minimeras och avfallet som en resurs kan utnyttjas igen. Avfallshanteringens infrastruktur omfattar såväl insamling och transport som omhändertagande i olika former. Såväl hushåll, offentliga verksamheter som företag är beroende av att offentliga eller privata aktörer tar hand om avfallet.

Avfallshanteringens infrastruktur bör ses som en del av övrig stadsplanering och utformas på ett energi- och resurseffektivt sätt. I städer och tätorter finns goda förutsättningar för en väl utbyggd infrastruktur i form av tekniska försörjningssystem för transporter, energiförsörjning, avfallshantering samt vatten och avlopp. Det finns också goda möjligheter att i ökad omfattning integrera dessa tekniska system med varandra. Det kan t.ex. ske genom att tätbebyggda områden med fjärrvärme använder energi från avfallsförbränning eller spillvärme från industrin eller använder slam från avloppsreningsverk, organiskt avfall från hushåll och livsmedelsindustrier m.m. för att producera biogas som sedan kan användas som drivmedel i exempelvis stadsbussar, sopbilar och lokala taxiflottor. Regeringens delegation för hållbara städer har i uppdrag att utveckla dessa frågor.

Ansvarsfördelning

Enligt miljöbalken ska den som innehar avfall se till att det hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Kommunerna ansvarar för insamling och omhändertagande av hushållsavfall med undantag för sådant avfall som omfattas av producentansvar. Regeringen har meddelat föreskrifter om producentansvar i fråga om förpackningar, returpapper, däck, bilar, elektriska och elektroniska produkter, glödlampor och vissa belysningsarmaturer samt i fråga om batterier, läkemedel och radioaktiva produkter. För övrigt avfall gäller att avfallsinnehavaren har ett ansvar att hantera sitt avfall på ett miljö- och hälsomässigt godtagbart sätt. Avfallsområdet är även i stor utsträckning reglerat på EU-nivå. Utöver ramdirektivet för avfall (2008/98/EG) finns särskilda produktdirektiv för bl.a. förpackningar, men även direktiv om deponering och förbränning av avfall samt förordningar om transporter respektive om animaliska biprodukter.

Kommunernas roll på avfallsområdet har inneburit att kommunerna under åren gjort stora investeringar i olika former av avfallsbehandlingsanläggningar. Sedan mitten av 1990-talet har kommunernas ansvar successivt minskat dels genom att producentansvar införts, dels genom att det kommunala ansvaret för hantering av både icke-farligt och farligt avfall från näringslivet avskaffats. Detta har inneburit att ansvaret för insamling och omhändertagande av hushållens och näringslivets avfall har delats upp på flera olika aktörer. Detta har i sin tur medfört att parallella insamlingssystem har byggts upp för hushållen och näringslivet att lämna sitt avfall till. Under samma period som producenterna fått ansvar för viss avfallshantering har kommunerna fått strängare krav på sig för bl.a. utsortering av brännbart avfall och omhändertagandet av avfallet från hushållen.

Särskilt om hushållens avfall

Många kommuner har under senare år byggt ut sina insamlingssystem för hushållsavfall med möjlighet till källsortering av olika avfallsslag, exempelvis genom utsortering av matavfall och brännbart avfall från en deponifraktion. Även hushållens farliga avfall och grovavfall hanteras särskilt. Producenterna för förpackningar och returpapper har i sin tur använt sig främst av ett rikstäckande system med återvinningsstationer för insamlingen från hushållen. Servicenivå och kostnader skiljer sig åt beroende på om avfallet samlas in i system med fastighetsnära källsortering eller i system med återvinningsstationer.

Avfallshanteringen bygger till stor del på ett aktivt deltagande från hushåll och näringslivet. Detta i sin tur bygger på att hushåll har förtroende för systemen och ges rimliga förutsättningar att delta. Målet är att avfallshanteringen ska vara enkel, begriplig och lättillgänglig men samtidigt resurs- och kostnadseffektiv. En sammanställning av plockanalyser visar att det i villahushåll läggs ca 1,4 kilo förpackningar och tidningar i det övriga hushållsavfallet varje vecka, vilket motsvarar omkring 20 procent av det totala hushållsavfallet. I lägenhetshushåll är motsvarande siffra 2,3 kilo eller 36 procent. Vidare finns problem för olika konsumentgrupper att delta i insamlingen av förpackningar och returpapper på grund av långa avstånd till återvinningsstationerna . Det finns också oklarheter avseende fysiskt och ekonomiskt ansvar för information om avfallshanteringen och renhållningen vid återvinningsstationerna.

Av det tidningspapper som sattes på marknaden under 2009 samlades dock så mycket som 91 procent in och materialåtervanns till 100 procent. Enligt förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper ska 75 procent samlas in och materialåtervinnas. När det gäller förpackningar så redovisade producenterna år 2008 en insamlingsgrad på 81 procent , av vilken 59 procent gick till materialåtervinning och 22 procent till energiåtervinning. Alla förpackningsslag utom metall- och plastförpackningar klarar de nationella målen för återvinning och materialutnyttjande enligt förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar. De förpackningar och det returpapper som inte sorterats ut och lämnats i producenternas system, samlas in tillsammans med övrigt avfall. Eftersom det sedan 2002 är förbjudet att deponera brännbart avfall i Sverige, bedömer Naturvårdsverket att detta sannolikt går till energiåtervinning.

Särskilt om näringslivets avfall

Frågan om näringslivets hushållsavfall har diskuterats under många år. I miljöbalken definieras hushållsavfall som avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. Näringslivets hushållsavfall är bl.a. sådant avfall som uppkommer som följd av att människor uppehåller sig i en lokal, t.ex. avfall från personalmatsalar och toalettavfall. Enligt miljöbalken ansvarar kommunen för hantering av hushållsavfall.

Under många år har diskussioner pågått om vilket avfall som ingår i näringslivets hushållsavfall och vilket avfall som faller utanför definitionen och därmed utanför det kommunala ansvaret. Dagens reglering skapar en oklar rättslig situation för såväl företag som kommuner. Naturvårdsverket har vid ett par tillfällen försökt klargöra detta i en vägledning. Ett förslag om näringslivets hushållsavfall fanns med i promemorian Nya avfallsregler (Ds 2009:37). Förslaget i promemorian möjliggör för den som bedriver en yrkesmässig verksamhet att låta någon annan än kommunen ta hand om hushållsavfallet från en verksamhet. Kommunens ansvar kvarstår för sådant hushållsavfall som en verksamhetsutövare väljer att inte lämna till någon annan än kommunen. Den som lämnar hushållsavfall till någon annan än kommunen ska anmäla det till kommunen för att kommunen ska kunna planera för avfallshanteringen. Förslaget remitterades och en stor mängd remissyttranden kom in till Miljödepartementet. Regeringen anser att det finns anledning att hantera frågan i detta sammanhang eftersom frågeställningen angränsar till övriga frågor i detta utredningsuppdrag.

Producentansvaret för förpackningar omfattar alla förpackningar och således även de som uppkommer hos näringslivet. Dagens system är dock utformat på ett sådant sätt att insamling och omhändertagande av förpackningarna utförs av de avfallsentreprenörer som näringslivet själva har valt och ofta i samordning med övriga avfallsslag som uppkommer i verksamheten.

Särskilt om avfallshantering och lagen om offentlig upphandling

Avfallsområdet är ett av många områden som också berörs av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad LOU. Utredningen om offentliga företag - upphandling, kontroll, insyn. (Ofuki-utredningen) har i sitt betänkande Offentlig upphandling från eget företag?! (SOU 2011:43) föreslagit att de s.k. Teckal-kriterierna ska permanentas i svensk lagstiftning. Teckal-kriterierna innebär att kommuner, om vissa förutsättningar är uppfyllda, inte behöver tillämpa LOU när de köper tjänster från bl.a. sina helägda avfallsbolag. Hanteringen av betänkandet kommer att få konsekvenser för avfallsområdet och dess aktörer oavsett om regeringen följer utredningens förslag eller inte.

Tillsyn över producentansvaret

Naturvårdsverket har konstaterat att en stor brist med dagens regler om producentansvar för förpackningar och returpapper är att det är svårt för kommunen att bedriva en effektiv tillsyn. Någon kommunal tillsyn över producentansvaret sker inte i någon stor omfattning. Tillsynsfrågan hör samman med att producenterna för att lösa sin uppgift har bildat eller anlitat s.k. materialbolag som sköter det praktiska arbetet med producentansvaret. Materialbolagen är inte producenter i lagens mening. Ansvaret för att avfallsinsamlingen fungerar ligger på ett stort antal producenter samtidigt som hanteringen sköts av få materialbolag. När det brister i insamlingen blir det inte effektivt för tillsynsmyndigheterna att vända sig med förelägganden till var och en av de ansvariga producenterna. Även om varje producent i och för sig har ansvaret för att insamlingen fungerar, är verkligheten ofta sådan att den enskilda producenten har små möjligheter att bestämma över hur materialbolaget bedriver sin verksamhet.

Behovet av en översyn av avfallsområdet

Ett av huvudsyftena med införandet av producentansvaret var att påverka producenterna att miljöanpassa produkterna så att miljöbelastningen och resursförbrukningen minimerades i ett helhetsperspektiv. Producenterna fick därför ansvaret att samla in och omhänderta förpackningarna på ett miljömässigt sätt enligt särskilda återvinningsmål. Konsumenterna har en skyldighet att sortera ut sina förpackningar. Producenterna har också krav på sig att utforma produkterna på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas. Vidare ska förpackningarna inte innehålla vissa farliga ämnen och vara utformade så att de innehåller minsta möjliga mängd material för att ändå uppfylla sitt syfte. År 2008 redovisade Naturvårdsverket att förpackningsmängderna har minskat något, förmodligen på grund av den pågående lågkonjunkturen. Det är dock oklart hur utformningen av förpackningarna har förändrats enligt de ursprungliga syftena med producentansvaret.

Syftet med att förändra kraven på avfallshanteringen har också varit att i större utsträckning hantera avfallet på ett miljömässigt godtagbart sätt och att se avfallet som en resurs. Förutom krav på utsortering av brännbart avfall och förbud mot att deponera organiskt och brännbart avfall så har även delmål om biologisk behandling syftat till att främja utsortering av matavfall. Delmålet om biologisk behandling av matavfall från hushållen har dock inte uppnåtts. Regeringen har nu fått förslag från Miljömålsberedningen om skärpta etappmål för biologisk behandling av matavfall från hushållen samt förslag till etappmål om minskade mängder matavfall . Det vore således intressant att undersöka hur omhändertagandet av avfall skulle kunna förbättras ytterligare för att bidra till ökat resursutnyttjande i form av bl.a. biogasproduktion. Även potentialen för att förbättra omhändertagandet av det farliga avfallet för att minimera spridningen av farliga ämnen är intressant att undersöka.

Flera faktorer har under åren pekat på att aktörerna inte samarbetar i den utsträckning som krävs för att vi ska ha ett effektivt system för avfallshanteringen som fortsätter att utvecklas med tiden. Flera initiativ har tagits på senare tid för att komma till rätta med dessa problem. Bland annat gav regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att lämna förslag på utformning av system för insamling av hushållsavfall i materialströmmar. Verkets redovisning innehåller olika scenarier hur insamlingen kan utformas. Rapporten låg bl.a. till grund för regeringens proposition Förhandsgodkända insamlingssystem för förpackningar och papper (prop. 2007/08:129). Vidare tillsattes en särskild förhandlare med en överenskommelse mellan kommuner och producenter som resultat . Under senaste året har en mängd aktörer vänt sig till regeringen med skrivelser om behov av översyn av området eller förtydliganden av lagstiftningen för att kunna bedriva en effektiv och miljömässigt bra avfallshantering som också underlättar för hushåll och andra aktörer att delta. Samtliga aktörer är överens om att något måste göras, dels för att förtydliga ansvarsförhållandena, dels för att fastställa ambitionsnivåerna på avfallsområdet.

Uppdraget

En särskild utredare ska göra en allmän översyn av avfallsområdet. Översynen ska ta sin utgångspunkt i att avfallshanteringen ska ske på ett resurseffektivt och miljömässigt sätt, vara effektiv för samhället och enkel för konsumenter och andra användargrupper. Med miljömässigt sätt avses ett omhändertagande i enlighet med den avfallshierarki som finns i artikel 4 i ramdirektivet för avfall (2008/98/EG). Insamlingssystemen bör också utformas så att de kan anpassas till den tekniska utvecklingen för att möjliggöra bästa miljömässiga hantering. Målet är att avfallshanteringen ska vara enkel, begriplig och lättillgänglig för alla konsumenter och andra användargrupper, både i tätort och glesbygd. Hänsyn bör tas till att avfallshanteringen ska kunna gå hand i hand med andra infrastrukturer för hållbart stads- och samhällsbyggande.

När det gäller omhändertagandet av avfallet bör ett miljömässigt och resurseffektivt omhändertagande vara utgångspunkten. Avfallet bör ses som en resurs i form av bl.a. material och biogas, samtidigt som spridningen av farliga ämnen minimeras. Vid utformningen av förslagen ska utredaren beakta de investeringar som gjorts av olika aktörer för omhändertagandet av avfallet. I uppdraget ingår också att beakta näringsaspekter, så att en effektiv och väl fungerande konkurrens kan uppnås. I detta sammanhang bör särskild vikt ges åt betydelsen av återvunna material i råvaruförsörjningen och de speciella förutsättningar som gäller inom bl.a. den svenska skogsindustrin. I uppdraget ingår också att följa utvecklingen av hanteringen av förslaget från Ofuki-utredningen om att permanenta bestämmelser ska införas i LOU om undantag från upphandlingsskyldighet i enlighet med EU-domstolens praxis om de s.k. Teckal-kriterierna samt att beskriva och beakta de konsekvenser som detta kan medföra för avfallsområdet.

Andra aspekter som utredaren bör beakta är producentansvarsprincipen och att förslagen möjliggör en effektiv tillsyn. Vid utformningen av förslag kan det vara av intresse att inhämta information om andra länders system. Förslagen som lämnas ska innehålla en analys av förslagens förenlighet med EU-rätten.

Särskilt om hushållens avfall

I uppdraget ingår att göra en översyn av avfallsområdet när det gäller utformningen och ansvaret för insamlingen och omhändertagandet av hushållens avfall. Dagens hantering består av parallella system som kommunerna respektive producenterna ansvarar för. Särskilt producentansvar finns för förpackningar, returpapper, däck, bilar, elektriska och elektroniska produkter, glödlampor och vissa belysningsarmaturer samt för batterier, läkemedel och radioaktiva produkter. Övrigt avfall från hushållen ansvarar kommunen för. I många kommuner finns möjlighet till utsortering av matavfall som omhändertas genom rötning för att dels användas som biogas och dels som växtnäring. De flesta kommuner tillhandahåller även utsortering av andra avfallsslag vid återvinningscentraler.

Utifrån detta ska utredaren föreslå hur insamling och omhändertagande av hushållens alla olika avfallsfraktioner bör organiseras. En sådan bedömning ska göras förutsättningslöst och med möjligheten att pröva nya administrativa och tekniska lösningar. Utredaren ska även utreda och föreslå hur både det fysiska och det ekonomiska ansvaret ska utformas för hushållens avfall samt hur information ska ges. En fastighetsnära insamling bör utgöra basen för ett sådant system. Målet är att avfallshanteringen ska vara enkel, begriplig och lättillgänglig för alla konsumentgrupper, både i tätort och glesbygd.

Avfall kan utgöra en resurs som nytt material eller för bl.a. biogasproduktion. Utredaren ska utreda och föreslå åtgärder för att främja användandet av avfall som en resurs. Dock är det viktigt att inte återvinna avfall av sådan kvalité att farliga ämnen som bör fasas ur kretsloppet i stället sprids vidare i nya material och produkter. Även potentialen för att förbättra omhändertagandet av det farliga avfallet för att minimera spridningen av farliga ämnen ingår. Detta skulle kunna göras genom ytterligare krav på utsortering av fler avfallsfraktioner. Exempel på avfallsfraktioner som regeringen särskilt avser är farligt avfall, matavfall, grovavfall och textilier.

I uppdraget ingår också att analysera målen för återvinning av returpapper som framgår av förordningen för producentansvar för returpapper och vid behov ge förslag till nya.

I uppdraget ingår inte att se över insamling och omhändertagande av bilar, läkemedel, batterier, glödlampor och vissa belysningsarmaturer, radioaktiva produkter eller elektriska eller elektroniska produkter, i det fall utredaren inte ser att det finns särskilda skäl att se över även dessa avfallsslag. Inte heller retursystemet för konsumtionsfärdiga drycker ingår i uppdraget.

Särskilt om näringslivets avfall

I uppdraget ingår näringslivets avfall, särskilt hushållsavfallet, förpackningar och returpapper. Utifrån detta ska utredaren utreda och föreslå hur ansvaret för insamlingen och omhändertagandet av näringslivets hushållsavfall respektive förpackningar och returpapper bör organiseras. I den del som berör näringslivets hushållsavfall ska utredaren beakta tidigare utarbetade förslag och de synpunkter som lämnats på förslagen vid remissbehandling. Vidare ska förslagen utformas på ett sådant sätt att hanteringen av dessa avfallsslag medger en effektiv samordning med hanteringen av övrigt avfall från verksamheterna.

Uppdraget om utformning av förpackningar

Utredaren ska undersöka om producentansvaret har medfört att de negativa effekterna på miljön från förpackningar och förpackningsavfall har minskat. Utredaren ska utifrån detta föreslå åtgärder och styrmedel för att producenterna ska utveckla förpackningar som är mer resurseffektiva. Utgångspunkten ska vara kraven i EU-direktivet 1994/62 om förpackningar och förpackningsavfall.

Konsekvensbeskrivningar

De förslag och beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kommittéförordningens (1998:1474) krav på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensanalyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslagen ska även innehålla alternativa handlingsvägar.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska utveckla en bred dialog med kommuner och konsumentorganisationer, näringslivet och producenterna av förpackningar och returpapper, med länsstyrelser, andra myndigheter och med företrädare för riksdagspartierna samt med regionala och kommunala samverkansorgan och landsting, ideella organisationer och forskarsamhället. Huvudsyftet med dialogen är att inhämta kunskap och förankra utredarens förslag på området. Utredaren ska utveckla ett nära samarbete med Naturvårdsverket i dess roll som ansvarig central myndighet för avfallsområdet.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 juni 2012.

(Miljödepartementet)

2011:56 Översyn av möjligheten att ge in nationella patentansökningar på engelska

2011-06-30T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 30 juni 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska utreda och ta ställning till om det bör införas en möjlighet att ge in, behandla och bevilja nationella patentansökningar med patentbeskrivningen på engelska och endast patentkraven översatta till svenska. Syftet med utredningen ska vara att göra en allsidig bedömning av frågan med hänsyn till näringspolitiska, språkpolitiska och offentligrättsliga aspekter.

Om utredaren kommer fram till att en sådan möjlighet bör införas ska denne redovisa de författningsförslag som behövs i patentlagstiftningen och eventuell annan lagstiftning.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 mars 2012.

Bakgrund

Genom den europeiska patentkonventionen (the Convention on the Grant of European Patents, EPC) är det möjligt att söka s.k. europeiska patent. Ansökan sker vid det Europeiska patentverket (European Patent Office, EPO) som också beviljar patentet. Europeiska patent beviljas på något av EPO:s tre officiella språk, engelska, tyska eller franska. Efter beviljandet väljer sökanden i vilka av EPC:s 38 medlemsländer som patentet ska vara giltigt. Detta sker i respektive land genom en formell och nationellt reglerad valideringsprocess. I Sverige kontrollerar Patent- och registreringsverket, PRV, att patenthavaren inom föreskriven tid uppfyllt formkraven för validering i Sverige. Om så är fallet kungör PRV patentet i Svensk Patenttidning. Efter beviljandet är det europeiska patentet giltigt utifrån nationella regler. Man kan likna det europeiska patentsystemet vid ett knippe nationella patent med ett gemensamt ansökningsförfarande.

Enligt EPC (artikel 65) kan varje medlemsland sätta upp krav på att patentskriften ska översättas till landets språk för att det europeiska patentet ska kunna valideras i landet. Detta har lett till att användarna av det europeiska patentsystemet drabbats av betydande översättningskostnader. Europeiskt näringsliv har därför länge framfört önskemål om lättnader i översättningskraven. Detta har resulterat i den s.k. Londonöverenskommelsen som trädde i kraft den 1 maj 2008. Londonöverenskommelsen har tillträtts av 16 av EPC:s 38 medlemsstater, däribland Sverige, och innebär att de anslutna länderna under vissa förutsättningar avstår från möjligheten att ställa upp krav på översättningar. För svensk del innebär Londonöverenskommelsen i korthet att om ett europeiskt patent har beviljats på engelska så krävs endast att de s.k. patentkraven översätts till svenska.

Patentkraven är en volymmässigt liten men innehållsmässigt viktig del av patentskriften. Patentkraven som vanligtvis består av ca 1-3 sidor innehåller definitionen av den patenterade uppfinningen. Denna ska förstås mot bakgrund av patentskriftens andra del, den s.k. beskrivningen som vanligtvis består av 10-20 sidor, där uppfinningen och dess industriella tillämplighet beskrivs relativt ingående.

Nationella svenska patent måste beviljas på svenska. En ansökan som är formulerad på engelska handläggs dock av PRV fram till publiceringen. Senast i samband med publiceringen, som normalt sker 18 månader efter ingivningsdagen, måste patentansökan i sin helhet ha givits in i en svensk översättning och det är i denna språkdräkt som patentet beviljas. Ett svenskt patent beviljas genom att det kungörs av PRV i Svensk Patenttidning. Patentskriften biläggs kungörelsen. Svensk Patenttidning publiceras på internet.

I PRV:s patentregister fanns vid utgången av 2010 ca 97 000 patent. Av dessa var knappt 83 procent europeiska patent och drygt 17 procent nationella svenska patent. Tendensen är att andelen europeiska patent ökar. Enligt statistik från PRV var nästan 90 procent av de patent som blev gällande i Sverige under 2008 europeiska patent.

Island, Nederländerna och Danmark har valt att anpassa sina nationella regler efter Londonöverenskommelsen och tillåter numera att nationella ansökningar handläggs och patent beviljas utan att beskrivningen översätts från engelska. I Finland godkände riksdagen den 11 mars 2011 en proposition som innebär att en sådan ordning införs även i Finland. Den finska riksdagen godkände samtidigt Finlands anslutning till Londonöverenskommelsen. Finland blir således det sjuttonde av EPC:s medlemsstater som ansluter sig till Londonöverenskommelsen.

Behov av en översyn

PRV och olika branschorganisationer som t.ex. Svenskt Näringsliv, Läkemedelsindustriföreningen och Företagarna har framfört önskemål till regeringen att det ska bli möjligt att ge in ansökningar och få svenska patent beviljade på engelska på motsvarande sätt som idag är möjligt när det gäller europeiska patent validerade i Sverige. Näringslivet ser detta som en åtgärd som skulle medföra förenklingar och betydande kostnadsbesparingar. PRV har anfört att en sådan möjlighet skulle göra det mer attraktivt att söka nationella svenska patent. Samtidigt väcks vissa frågor med anknytning till offentlighetsprincipen samt språkanvändningen vid svenska myndigheter.

Näringspolitiska aspekter

Svenska innovativa företag arbetar i dag ofta internationellt och har därmed behov av patentskydd inte enbart i Sverige utan även på andra marknader. Det finns dock fördelar med att göra den första patentansökan för en viss uppfinning nationellt och därefter successivt utöka sitt patentskydd genom patentansökningar även i andra länder. På detta sätt kan man i en liten skala pröva om uppfinningen är patenterbar innan man tar de kostnader och det arbete som det innebär att söka internationellt. Vidare kan man då dra nytta av de kortare handläggningstider som ofta råder vid en liten nationell myndighet som t.ex. PRV.

I dag måste en innehavare av ett svenskt patent översätta sitt patent innan han eller hon med detta som grund kan ansöka t.ex. vid EPO eller i USA. Om patenthavaren i stället har fått sitt första patent beviljat vid EPO eller vid någon av de nationella myndigheter som accepterar engelska behöver han eller hon i motsvarande situation inte göra någon översättning.

Patentskrifter har en utpräglad teknisk natur och översättningar är en kostsam process. De näringslivsorganisationer som vänt sig till regeringen anser att den nuvarande regleringen skapar ekonomiska incitament att välja bort en svensk nationell patentansökan till förmån för en ansökan vid EPO eller en nationell ansökan i ett land som accepterar engelska i patentansökningar.

PRV har anfört att den gällande ordningen kan leda till ett minskat antal nationella patentansökningar, vilket kommer att ge minskade intäkter för PRV. Detta kan få konsekvenser för myndighetens möjlighet att upprätthålla sin kompetens på viktiga områden. PRV har anfört att det i förlängningen kan leda till att PRV förlorar sin status som s.k. PCT-myndighet. En PCT-myndighet har rätt att utföra granskningar enligt det internationella granskningssamarbetet inom ramen för Patent Cooperation Treaty (PCT). För att få vara PCT-myndighet krävs att myndigheten har ca 100 granskare.

PRV har pekat på att medan det stora flertalet patentmyndigheter ser en nedgång i antalet nationella ansökningar så är trenden i Nederländerna den motsatta. Där har under 2009 (fram till november) antalet inlämnade nationella ansökningar ökat med 5 procent. Ökningen har främst skett bland små och medelstora företag och förklaras med den där införda möjligheten att ge in nationella ansökningar och bevilja patent på engelska, vilken ca en tredjedel av sökandena använder sig av. Motsvarande statistik från PRV visar en nedgång i antalet nationella ansökningar om 8 procent. Mot bakgrund av att det sakligt och rättsligt sätt inte är någon skillnad mellan svenska patent och europeiska patent som är giltiga i Sverige, upplevs det som ett problem att förklara för användare av patentsystemet vad som motiverar de skilda översättningskraven.

Språkpolitiska och offentligrättsliga aspekter

I språklagen (2009:600) anges att svenska är huvudspråk i Sverige (4 §). För att svenska språket ska kunna fylla denna funktion och därmed vara samhällets gemensamma språk har det allmänna ålagts ett särskilt ansvar för att svenskan används och utvecklas (6 §). I detta ansvar ligger att åtgärder ska vidtas för att förhindra att svenska språket tappar mark inom de områden som omfattas av offentlig verksamhet.

Som en konsekvens av att det i språklagen uttryckligen anges att svenskan har ställning som huvudspråk, finns också en reglering i lagen av innebörd att språket inom den offentliga verksamheten är svenska (10 §). Denna reglering har inte minst sin bakgrund i bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen. För att offentlighetsprincipen ska fylla sin funktion är det väsentligt att de handlingar som blir allmänna är skrivna på svenska.

En förutsättning för svenskans funktion som huvudspråk är att det är ett komplett språk (se prop. 2008/09:153 s. 33). Det innebär att svenskan ska kunna användas inom alla områden, vilket kräver att det fortlöpande skapas svenska termer för innovation och andra nya företeelser och begrepp. Myndigheterna har därför också ålagts ett särskilt ansvar för att svensk terminologi inom deras olika fackområden finns tillgänglig, används och utvecklas (12 § språklagen). I förarbetena till språklagen betonas samtidigt att behovet av att skapa ny terminologi behöver vägas mot de förutsättningar som finns inom särskilda verksamhetsområden.

För att förstå ett patent är det nödvändigt att ta del av patentkraven men också den s.k. patentbeskrivningen. En konsekvens av att införa en möjlighet att ge in nationella patentansökningar och att få dessa beviljade delvis på engelska skulle därför bli att innebörden av ett beslut om ett nationellt patent inte går att tillgodogöra sig på svenska. Detta skulle kunna innebära minskade möjligheter till insyn. Se dock prop. 2005/06:189 s. 31 f. angående genomförandet av Londonöverenskommelsen.

Uppdraget

Utredaren ska utreda och ta ställning till om det bör införas en möjlighet att ge in, behandla och bevilja nationella patentansökningar med patentbeskrivningen på engelska och endast patentkraven översatta till svenska. Utredaren ska särskilt bedöma om fördelarna överväger nackdelarna med en sådan möjlighet utifrån näringspolitiska, språkpolitiska och offentligrättsliga aspekter. Utredaren bör studera hur frågan behandlats i andra till Londonöverenskommelsen anslutna länder, och då särskilt andra anslutna nordiska länder.

Om utredaren finner att en sådan möjlighet bör införas ska denne också lämna förslag till de författningsändringar som behövs i patentlagstiftningen och i eventuell annan lagstiftning. Utredaren ska göra en konsekvensutredning i enlighet med vad som närmare följer av 14-15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och organisationer.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas senast den 15 mars 2012.

(Näringsdepartementet)

2011:61 Översyn av avgiftsstrukturen för hälso- och sjukvård, läkemedel, äldre- och handikappomsorg m.m.

2011-06-22T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 22 juni 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över avgiftsstrukturen för hälso- och sjukvård, läkemedel, äldre- och handikappomsorg m.m. Syftet är att åstadkomma en struktur för avgifter och högkostnadsskydd som långsiktigt bidrar till att utveckla kvaliteten och effektiviteten i vården och omsorgen, värnar de grupper som är mest i behov av vård eller omsorg, styr patienten att söka vård på rätt nivå och i rätt tid, stimulerar till förebyggande och tidiga insatser och bidrar till en långsiktigt hållbar finansiering av vården och omsorgen.

Utgångspunkten ska vara att de som har det sämst ställt ekonomiskt eller är mest i behov av vård eller omsorg inte ska behöva avstå från vård och omsorg på grund av höga kostnader och därför behöver fördelningspolitiska aspekter beaktas.

I uppdraget ingår att:

- kartlägga och analysera de sammantagna effekterna av befintliga avgiftssystem och högkostnadsskydd samt de nivåer som i dag gäller inom dessa system,

- analysera hur avgifterna och högkostnadsskydden kan utformas för att effektivare styra patienter att söka vård på rätt nivå och i rätt tid, för att stimulera till förebyggande och tidiga insatser samt till en rationell användning av olika former av insatser,

- utvärdera förutsättningarna för och konsekvenserna av att öka avgiftsuttaget i syfte att stärka vårdens finansiering på längre sikt,

- identifiera alternativa utformningar av strukturerna för egenavgifter och högkostnadsskydd samt analysera konsekvenserna av dem på systemnivå och för den enskilde,

- analysera hur de administrativa kostnaderna påverkas av olika alternativa utformningar av avgiftsstrukturerna,

- analysera fördelningspolitiska aspekter av befintliga avgiftsstrukturer och framtida alternativ,

- lämna förslag till hur strukturerna för avgifter och högkostnadsskydd och de nivåer som gäller inom dessa system bör utformas och administreras i framtiden,

- lämna de konsekvensbedömningar av förslagen som behövs, särskilt i fråga om de fördelningspolitiska effekterna, och

- lämna de författningsförslag som uppdraget kan föranleda.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2012.

Bakgrund

De satsningar som regeringen genomför inom hälso- och sjukvårdens område syftar till att skapa förutsättningar för en god hälso- och sjukvård som tar sin utgångspunkt i patientens behov. I första hand syftar regeringens satsningar till att verka för en bibehållen och ökad hälsa för patienten. För invånarna, i egenskap av skattebetalare, är det av vikt att detta sker genom ett effektivt utnyttjande av gemensamma resurser. Det är angeläget att lägga särskilt fokus på att öka valfriheten, tillgängligheten och säkerheten för patienten och brukaren. Satsningar kommer också att göras för att stimulera kommuner och landsting till en effektivare och bättre sammanhållen vård och omsorg för äldre. Vidare är det viktigt för patienten och brukaren att det finns möjlighet att vara delaktig, fatta beslut och ta del av kunskap och information om vårdens utformning och resultat. Det kan i sin tur leda till att patienterna och brukarna i ökad utsträckning kan verka pådrivande i hälso- och sjukvårdens förbättringsarbete.

Utvecklingen inom vård och omsorg

Sjukvårdsutgifternas andel av BNP har ökat de senaste 20 åren, men i en relativt blygsam takt. Framöver finns det emellertid betydande utmaningar i och med den demografiska utvecklingen med allt fler äldre, tillsammans med framsteg inom forskning och teknik som kan leda till nya läkemedel och behandlingar. Den teknologiska utvecklingen har historiskt både minskat styckkostnaden för att tillhandahålla vård och vidgat användningen av vård till nya patientgrupper. Nettot hittills har inneburit ett ökat kostnadstryck inom sjukvården utöver den demografiska utvecklingen. Om samma mönster håller framöver kommer de nya behandlingsmöjligheterna att innebära ökade kostnader utöver demografin. En sådan utveckling kommer därmed att innebära ett ökat tryck uppåt på sjukvårdens andel av BNP. För att möta de framtida behoven kommer det att krävas förändringar på flera plan, såväl verksamhetsmässigt genom effektiviseringar som finansieringsmässigt.

Utvecklingen väntas vara densamma för det sociala området med kraftigt ökade kostnader för framförallt äldreomsorgen som en följd av att antalet äldre ökar. Utvecklingen av kommunernas kostnader för äldreomsorg visade på en ökning med 0,5 procent mellan 2004 och 2008 räknat i 2008 års priser. En förklaring är att antalet personer som är 80 år eller äldre under samma period inte ökat med mer än cirka 10 000 personer från 483 000 till 493 000 personer. Det är framförallt under åren efter 2020 som antalet personer över 80 år visar en tilltagande ökning som inte planar ut förrän omkring 2035.

Högkostnadsskyddet för läkemedel har varit oförändrat sedan år 1999 och för besök i öppenvården sedan år 1997. Det är cirka tio år sedan avgifterna inom äldre- och handikappomsorg sågs över. Bestämmelserna om förbehållsbelopp och avgifter inom äldre- och handikappomsorg är emellertid knutna till förändringarna i prisbasbeloppet och höjs därmed i takt med kostnadsutvecklingen i samhället i övrigt.

Avgifternas andel av huvudmännens totala intäkter har minskat över tiden. Egenavgifterna finansierar i dag omkring 3--4 procent av kostnaderna för hälso- och sjukvård och cirka 20 procent för läkemedel förskrivna på recept. De som har ett stort behov av vård kan även mötas av andra avgifter som landstingen tar ut av patienterna: sjukhusvård, hjälpmedel, transporter m.m.

Fördelningspolitiska aspekter

Inom sjukvården är det cirka 3-4 procent av befolkningen som står för hälften av kostnaderna och de cirka 20 procenten av befolkningen som har högkostnadsskydd för läkemedel står för mer än 90 procent av läkemedelskostnaderna.

Om man tittar på gruppen individer med en funktionsnedsättning som hindrar dem i vardagen, dock ej boende enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, visar SCB:s HEK-undersökning att hälften av dessa har frikort för hälso- och sjukvård och drygt 40 procent har frikort för läkemedel. Av dessa är det 14 procent som har utgifter för sjukvård, rehabilitering alternativt habilitering som inte täcks av högkostnadsskydden.

Det är cirka 3,5 gånger så vanligt att den femtedel av pensionärerna som har de lägsta inkomsterna har äldreomsorg jämfört med den femtedel av pensionärerna som har de högsta inkomsterna. Det hänger till viss del ihop med att det är de äldsta pensionärerna som har de största behoven och även de lägsta inkomsterna. En stor majoritet är kvinnor.

Nuvarande reglering

Grundläggande hörnstenar för såväl den svenska hälso- och sjukvården som äldre- och handikappomsorgen är att en god vård och omsorg ska erbjudas på lika villkor för hela befolkningen. Vården och omsorgen finansieras huvudsakligen via skatter. Den enskilda patienten eller brukaren betalar således endast en mindre del vid nyttjandet av vård och omsorg. De grundläggande målen för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Den som har det största behovet av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården. Detta framgår av 2 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).

Ansvaret för att uppfylla dessa mål är i sin tur uppdelat mellan tre olika nivåer. På den nationella nivån fastställer riksdag och regering mål och direktiv genom lagstiftning, tillsyn och olika ekonomiska styrmedel. Landstingen ansvarar sedan på den regionala nivån för att tillhandahålla och finansiera hälso- och sjukvård. På den lokala nivån ansvarar kommunerna för både äldre och personer med funktionsnedsättning. För personer som bor i särskilt boende omfattar ansvaret också hälso- och sjukvård utom läkarinsatser i hemmet (hemsjukvård). Kommunerna ska även i samband med dagverksamhet erbjuda hälso- och sjukvård åt dem som vistas där. Därutöver har ansvaret för hälso- och sjukvården i hemmet (hemsjukvården) förts över till kommun i drygt hälften av landets kommuner.

Både kommuner och landsting tar ut avgifter dels enligt de nationella bestämmelser för avgifter som följer av hälso- och sjukvårdslagen och socialtjänstlagen, dels enligt kommunallagen. De intäkter som redovisas i t.ex. räkenskapssammandraget avser de samlade avgiftsintäkterna.

I 14 kap. 3 § regeringsformen infördes den 1 januari 2011 en bestämmelse om att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad är som nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsbedömning ska göras.

Hälso- och sjukvård

Inom hälso- och sjukvården finns det ett tak för hur mycket man behöver betala för bl.a. läkarbesök. Detta regleras i 26 a § hälso- och sjukvårdslagen. Högkostnadsskyddet innebär att man under en period på tolv månader sammanlagt behöver betala högst 900 kronor i vårdavgifter inom öppenvården, avgifter för vissa förbrukningsartiklar och avgifter för viss tandvård. När man har betalat 900 kronor får man ett frikort som gäller under resten av tolvmånadersperioden. Landstingen kan i stort sett själva bestämma vilka avgifter som ska tas ut vid läkarbesök och andra tjänster i vården.

Barn och ungdomar under 18 år i samma familj (samma hushåll) har ett gemensamt högkostnadsskydd. Det innebär att deras avgifter räknas samman och ger frikort om de överstiger 900 kronor. De flesta landsting har avgiftsbefrielse för vård av barn och ungdomar upp till 18-20 års ålder.

Inom den slutna vården får en vårdavgift på maximalt 80 kronor per vårddag tas ut av landstingen enligt 26 § hälso- och sjukvårdslagen.

Till patientavgifter räknas både de avgifter som betalas hos landstingets mottagningar och avgifter hos de privata vårdgivare som har avtal med landstinget. Även besök hos andra landsting kan räknas in.

Det finns inget nationellt högkostnadsskydd för avgifter med anledning av att man är inlagd på sjukhus (sluten vård) eller för sjukresor och tekniska hjälpmedel. Det finns i vissa landsting högkostnadsskydd för sjukresor och tekniska hjälpmedel. Utformningen av dessa högkostnadsskydd bestäms av landstingen. Även vilka avgifter som tas ut bestäms av landstingen.

Tandvård

Det nuvarande statliga tandvårdsstödet trädde i kraft den 1 juli 2008 och regleras i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. Det statliga tandvårdsstödet består av två delar. Den första delen utgörs av ett allmänt tandvårdsbidrag om 150 kronor per år för åldersgrupperna 30-74 år och 300 kronor per år för de som är 20-29 år och de som är och 75 år och äldre. Den andra delen består av ett skydd mot höga kostnader som innebär att patienten under ett års ersättningsperiod själv betalar tandvårdsavgifter upp till ett första karensbelopp som för närvarande är 3 000 kronor och 50 procent av tandvårdsavgifterna mellan 3 000 kronor och 15 000 kronor. Därefter betalar patienten endast 15 procent av tandvårdsavgifterna under återstoden av ersättningsperioden.

Inom tandvården gäller oftast inte sjukvårdens högkostnadsskydd. Enligt 15 a § sjätte stycket tandvårdslagen (1985:125) gäller dock bestämmelserna om avgifter i den öppna vården enligt hälso- och sjukvårdslagen för dels sådan tandvård som avses i 8 a § tandvårdslagen, dels undersökning för och utförande av oralkirurgisk behandling som kräver ett sjukhus tekniska och medicinska resurser. Den tandvård som omfattas av 8 a § tandvårdslagen är nödvändig tandvård som ges dels till dem som omfattas av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, dels till dem som har varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och som kommunen har hälso- och sjukvårdsansvar för eller som får hemsjukvård eller som är bosatta i egen bostad och har motsvarande behov av vård eller omsorg. Även tandvård till personer med behov av särskilda tandvårdsinsatser som ett led i en sjukdomsbehandling under en begränsad tid omfattas av bestämmelserna om avgifter i hälso- och sjukvårdslagen.

Regeringen beslutade den 22 juni 2011 att överlämna en remiss till Lagrådet med förslag till nya stöd på tandvårdsområdet till personer med vissa sjukdomar eller funktionsnedsättningar. Stöd ska kunna ges dels i form av ett nytt tandvårdsbidrag, dels genom tandvård till hälso- och sjukvårdsavgift.

Läkemedel

Det nuvarande statliga förmånssystemet för läkemedel trädde i kraft den 1 januari 1997. De grundläggande bestämmelserna om de nuvarande läkemedelsförmånerna finns i lagen (2002:160) om läkemedelförmåner m.m. Bestämmelserna i lagen kompletteras av vissa bestämmelser i förordningen (2002:687) om läkemedelsförmåner m.m.

När det nuvarande förmånssystemet trädde i kraft den 1 januari 1997 begränsades patientens samlade läkemedelsutgifter under en tolvmånadersperiod till 1 300 kronor. Beloppsgränserna för högkostnadsskyddet har sedermera höjts med verkan fr.o.m. den 1 juni 1999 till nuvarande 1 800 kr per tolvmånadersperiod.

Högkostnadsskyddet bygger på att den enskilda patienten får sin totala läkemedelskostnad under en tolvmånadersperiod stegvis reducerad enligt en trappstegsmodell, den s.k. högkostnadstrappan, beroende på hur stor kostnaden är. Detta innebär enligt nuvarande beloppsgränser att den sammanlagda läkemedelskostnaden reduceras endast om den överstiger 900 kronor. Om så är fallet utgör kostnadsreduceringen 50 procent av den del som överstiger 900 kronor men inte 1 700 kronor, 75 procent av den del som överstiger 1 700 kronor men inte 3 300 kronor, 90 procent av den del som överstiger 3 300 kronor men inte 4 300 kronor samt hela den del av den sammanlagda kostnaden till den del den överstiger 4 300 kronor. Läkemedel som inte ingår i förmånerna samt läkemedel med merkostnad inom det generiska utbytessystemet kan göra att läkemedelsutgifterna överstiger 1 800 kronor under en tolvmånadersperiod.

Läkemedel som används inom den slutna vården betalas dock av sjukvårdshuvudmännen. Med sluten vård avses enligt hälso- och sjukvårdslagen sådan vård som kräver intagning på sjukhus.

Kostnadsfrihet enligt smittskyddslagen

Läkemedel som behövs från smittskyddssynpunkt vid behandling av en allmänfarlig sjukdom är enligt 7 kap. 1 § smittskyddslagen (2004:168) gratis för patienten. Även undersökning, vård och behandling som läkaren bedömer minska risken för smittspridning är enligt 7 kap. 2 § samma lag i de flesta fall kostnadsfri för patienten.

Hjälpmedel

Inom hjälpmedelsområdet finns en mycket stor variation av avgifter. Egenavgifter, besöksavgifter, hyra, avgifter för förbrukningsmaterial, utprovningsavgifter, serviceavgifter samt årsavgifter är exempel på sådana avgifter. Variationerna i avgiftsnivåer och i typer av avgifter skiljer sig även mellan olika former av hjälpmedelsverksamhet, t.ex. hjälpmedelscentraler, hörcentraler, syncentraler och ortopedtekniska avdelningar. Ett fåtal landsting har någon form av högkostnadsskydd för hjälpmedel, vilka dock inte är heltäckande för alla hjälpmedel.

Under perioden våren 2008 till slutet av 2009 genomfördes en försöksverksamhet med fritt val av hjälpmedel i tre landsting. Hjälpmedelsinstitutet har haft i uppdrag att samordna och utvärdera försöksverksamheten. Därefter har regeringen tillsatt en särskild utredning som ska lämna förslag på hur ett system för fritt val av hjälpmedel kan utformas och tydliggöra vissa frågor för att stödja, underlätta och främja införandet av fritt val av hjälpmedel i kommuner och landsting, så att fler äldre och personer med funktionsnedsättning ska få möjlighet att själva välja hjälpmedel (dir. 2011:7).

Äldre- och handikappomsorg

Enligt 8 kap. 3-8 §§ socialtjänstlagen och 26 § hälso- och sjukvårdslagen får avgiften för hemtjänst i ordinärt och särskilt boende, dagverksamhet samt kommunal hälso- och sjukvård per månad uppgå till högst en tolftedel av 0,48 gånger prisbasbeloppet, det så kallade högkostnadsskyddet. För år 2011 motsvarar det 1 712 kr per månad eller 20 544 kr per år. Avgiften begränsas även genom det s.k. förbehållsbeloppet, dvs. avgiften får inte uppgå till ett större belopp än att den enskilde har tillräckliga medel kvar för sina personliga behov och andra normala levnadskostnader.

Förbehållsbeloppet utgörs av den faktiska bostadskostnaden samt ett minimibelopp för normala levnadskostnader. För ensamboende ska minimibeloppet per månad utgöra lägst en tolftedel av 1,3546 gånger prisbasbeloppet. För år 2011 motsvarar det 4 832 kr per månad. Minimibeloppen ska täcka normalkostnader för varor och tjänster som ett hushåll vanligen behöver för att klara vardagens behov.

Om den enskilde på grund av särskilda omständigheter varaktigt har behov av ett högre belopp ska kommunen höja minimibeloppet i skälig omfattning. Enligt propositionen 2000/01:149 om avgifter inom äldre- och handikappomsorg (s. 41) bör levnadskostnader för yngre personer med funktionsnedsättning, efter en individuell prövning, beräknas till en nivå som överstiger minimibeloppet upp till 10 procent. För år 2011 innebär det en uppräkning av minimibeloppet med högst 483 kr per månad. Även för äldre personer finns möjlighet att pröva ett höjt minimibelopp för att täcka varaktiga merkostnader.

Förbehållsbeloppet utgör ingen garanti för att den enskilde har dessa medel, t.ex. om individen har hyra över taket för bostadstillägg eller har avgifter för mat i särskilt boende som överstiger schabloninkomst för livsmedel.

Ett skäl till att förbehållsbeloppet inte beaktar den enskildes inkomst eller förmögenhet är att aktiv avgiftsplanering ska undvikas, dvs. att på olika sätt föra undan tillgångar så att de inte ska tas in i avgiftsberäkningen. Skillnaderna mellan olika individer i avgifter för samma insats ska inte heller behöva upplevas som orättvis (prop. 2000/01:149, s. 43).

Behov av en översyn

Splittrat avgiftssystem inom hälso- och sjukvård och social omsorg

I dag finns det dålig kunskap om de samlade effekterna av egenavgifterna och högkostnadsskydden. Egenavgifterna och högkostnadsskydden för olika delar inom hälso- och sjukvården, läkemedesområdet och äldre- och handikappomsorgen är inte samordnade. Det medför att den som är svårt sjuk kan få betala avgifter från flera olika system. Avgifterna i de ej statligt reglerade systemen skiljer sig även åt mellan landstingen och mellan kommunerna, t.ex. när det gäller avgifter för hjälpmedel. Det är därför angeläget att analysera vilka effekter som dagens avgiftsstrukturer har för enskilda och pröva vilka behov det finns av ett mer samordnat system för avgifter och högkostnadsskydd.

Nuvarande avgiftssystem kan utnyttjas i större utsträckning

för att styra patienter till rätt vårdnivå m.m.

Vid en översyn av egenavgifterna och högkostnadsskydden är det viktigt att beakta den potential som finns i form av förbättrad resursanvändning och ökad effektivitet. I dag finns såväl över- som underkonsumtion av sjukvård, även om det ännu inte är klarlagt i vilken utsträckning så är fallet. En mer ändamålsenlig utformning av egenavgifterna och högkostnadsskydden tillsammans med nivåerna inom dessa system kan sannolikt bättre styra patienter till vård på rätt vårdnivå och premiera förebyggande insatser. Avgiftsstrukturen bör också stimulera till rätt vårdkonsumtion i rätt tid och till en mer rationell användning av olika former av insatser. I dagsläget fungerar inte avgiftsstrukturen fullt ut på detta sätt.

Konsekvenser för dem som är mest i behov av vård och omsorg

Kostnaderna för och behoven av sjukvård är skevt fördelade i befolkningen. Redan i dag finns det grupper som anger att de avstår från sjukvård för de inte har råd: ensamstående mammor, utrikesfödda personer och personer med funktionsnedsättning är överrepresenterade i detta avseende. En del av dessa grupper, särskilt personer med funktionsnedsättning, besöker även vården i större utsträckning än befolkningen som helhet. De fördelningspolitiska konsekvenserna av de befintliga avgiftsstrukturerna och högkostnadsskydden behöver därför analyseras.

Effekterna av avgifterna på individnivå och systemnivå

Det är angeläget att belysa effekterna av avgifter och identifiera vilka trösklar det finns för att söka sjukvård. Ett besök till sjukvården är inte nödvändigtvis en kostnad för samhället, snarare kan det vara värdeskapande om ohälsa förhindras, botas eller lindras. Avgifter oavsett nivå kan leda till oönskade effekter i utebliven vård eller en överkonsumtion av vård.

Högre avgifter kan leda till att personer avstår från att söka vård. Effekterna av högre avgifter för dem som faktiskt behöver vård måste därför noga belysas och analyseras i utredningen. En fråga utredningen bör belysa är konsekvenserna av att patienter med behov av vård riskerar att behöva betala högre avgifter för att i andra sammanhang förhindra överkonsumtion av vård. Resonemang bör föras kring vilket ansvar vårdgivarna har att tillhandahålla vård och omsorg med hög kvalitet och effektivitet så att de som har behov också får dessa tillgodosedda. Sannolikt utgör en effektiv sjukvård och omsorg en grundval för att det ska vara möjligt att kunna ta ut högre avgifter.

På motsvarande sätt är det angeläget att analysera de avgifter som kommuner tar ut enligt bestämmelser i socialtjänstlagen och enligt andra grunder. Utgångspunkten bör vara att den enskilde inom sina tillgängliga ekonomiska ramar kan ta ansvar för sin egen situation, bl.a. genom att klara av sina löpande levnadskostnader. Ett uttag av avgifter bör därför inte vara kontraproduktivt i denna mening. Konsekvenserna för den enskildes ekonomi av det samlade avgiftsuttaget inom vård och omsorg behöver analyseras.

Höjda avgifter kan leda till att en försäkringsmarknad utvecklas där individer kan försäkra bort risken för höga avgifter. En sådan försäkringsmarknad finns i flera länder, bl.a. Danmark. De konsekvenser som följer av detta är angelägna att analysera.

Gemensamt för högkostnadsskydden för hälso- och sjukvård samt läkemedel är att när man väl fått högkostnadsskydd blir man fullständigt avgiftsbefriad för återstoden av 12-månadersperioden. Inom läkemedelsområdet finns det indikationer på att uttagen av recept ökar innan den fria perioden tar slut vilket har lyfts fram i olika utredningar, exempelvis Olof Edhags läkemedelsutredning (SOU 2000:86). Detta innebär lägre avgiftsuttag samt risk för kassation av läkemedel som inte används.

Dagens högkostnadsskydd är relativt enkla i sin utformning och omfattar, med några få undantag, alla på samma villkor. Vid en eventuell förändring av avgiftssystemen bör komplexiteten i de föreslagna modellerna vägas mot risken att vårdbehövande avstår från att söka vård.

I en nyligen publicerad rapport från EU (EU Commission Report on Health Systems) framgår också att det svenska systemet totalt sett har låga administrativa kostnader. Vid en eventuell förändring av avgiftssystemen är det viktigt att analysera om oönskade effekter kan uppkomma i form av t.ex. ökade administrativa kostnader.

Ökad avgiftsfinansiering för att långsiktigt förstärka vården

och omsorgen

Vård- och omsorgsutgifternas andel av BNP har ökat de senaste 20 åren, men i en relativt blygsam takt. Framöver finns dock betydande utmaningar i och med den demografiska utvecklingen mot allt fler äldre, tillsammans med den teknologiska utvecklingen, som inbegriper nya läkemedel och behandlingar. Under den senaste tioårsperioden har ett antal rapporter presenterats som varnar för växande svårigheter att skattefinansiera vård- och omsorgstjänster som i ökande utsträckning efterfrågas av befolkningen (se t.ex. LU08, ESO 2009:1). Samtidigt kan höjda avgifter leda till oönskade effekter beroende på avgifternas omfattning och utformning.

Den framtida utvecklingen kommer att innebära ett ökat tryck uppåt på sjukvårdens andel av BNP jämfört med i dag. För att möta utvecklingen kan det krävas förändringar på flera plan, bl.a. finansieringsmässigt liksom i fråga om personal- och kompetensförsörjning.

Avgifternas andel av de totala intäkterna har minskat över åren. I dag utgör avgiftsintäkterna enbart en mindre del av de totala kostnaderna för hälso- och sjukvård. Eftersom högkostnadstaken för läkemedel och i öppenvården varit nominellt oförändrade en längre tid är det främst ökade volymer som påverkar avgiftsintäkterna, till skillnad från förbehållsbeloppen inom omsorgerna som är prisindexerade.

Långsiktiga effekter

En effektiv sjukvård och bättre teknologier skapar mer hälsa och välstånd till samhället. Den teknologiska utvecklingen är i sig inget problem framöver. Den fortsatta inriktningen måste vara att ge effektiv vård till dem som behöver vård. Av detta skäl är det viktigt att i denna översyn väga in de långsiktiga aspekterna av den medicintekniska utvecklingen och en ökad andel äldre och hur detta kommer att påverka de offentliga utgifterna och avgiftsuttaget.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över avgiftsstrukturen för hälso- och sjukvård, läkemedel, äldre- och handikappomsorg m.m. Syftet är att åstadkomma en struktur för avgifter och högkostnadsskydd som långsiktigt bidrar till att utveckla kvaliteten och effektiviteten i vården och omsorgen, värnar de grupper som är mest i behov av vård eller omsorg, styr patienten att söka vård på rätt nivå och i rätt tid, stimulerar till förebyggande och tidiga insatser samt bidrar till en långsiktigt hållbar finansiering av vården och omsorgen.

Utgångspunkten ska vara att de som har det sämst ställt ekonomiskt eller är mest i behov av vård eller omsorg inte ska behöva avstå från vård och omsorg på grund av höga kostnader. Därför behöver fördelningspolitiska aspekter beaktas.

Effekter av dagens system för samhället och för enskilda

I uppdraget ingår att kartlägga och analysera vilka sammantagna effekter befintliga system för avgifter och högkostnadsskydd ger upphov till för samhället, huvudmännen, enskilda och grupper av patienter och brukare samt för måluppfyllelse enligt hälso- och sjukvårdslagen och socialtjänstlagen. Utredaren ska även kartlägga förekomsten av andra avgifter, t.ex. för resor och matservice, och analysera hur de påverkar såväl huvudmännens intäkter som den enskildes ekonomi.

En internationell utblick för att se hur systemen ser ut i andra länder av intresse i sammanhanget bör genomföras.

Vidare ska utredaren beakta de långsiktiga aspekterna av den medicintekniska utvecklingen och en ökad andel äldre och hur detta kommer att påverka de offentliga utgifterna och avgiftsuttaget.

Utveckling av kvaliteten och effektiviteten i vård och omsorg

Utredaren ska analysera och pröva hur avgiftsfinansieringen och högkostnadsskydden bättre kan utformas för att långsiktigt bidra till utveckling av kvaliteten och effektiviteten i vården och omsorgen. I detta ligger att utredaren ska analysera och pröva hur avgiftsstrukturen skulle kunna utformas för att styra patienten att söka vård på rätt nivå och i rätt tid, för att stimulera till förebyggande och tidiga insatser samt till en rationell användning av olika former av insatser.

Långsiktigt hållbar finansiering av vård och omsorg

Utredaren ska analysera och pröva i vilken utsträckning det är möjligt att använda avgifter för att långsiktigt förstärka vården och omsorgen, pröva hur ett sådant system i så fall ska se ut och göra en bedömning av vilka effekter som det skulle ge upphov till. I detta ligger att utvärdera konsekvenserna av och möjligheterna till att öka avgiftsuttaget i syfte att stärka finansieringen av vården och omsorgen på längre sikt. I denna del ska utredaren även utvärdera de sammantagna effekterna av att exempelvis indexera högkostnadsskydden för hälso- och sjukvård och läkemedel.

Utredaren ska även analysera effekten på individernas vårdkonsumtion av ett ökat avgiftsuttag och behoven av att ta hänsyn till detta när avgiftssystemen ses över. Utredaren ska även analysera om höjda avgifter kan leda till en försäkringsmarknad där individer kan försäkra bort risken att betala höga avgifter och vilka konsekvenser som eventuellt följer av detta.

Vidare ska utredaren beakta de effekter som dagens högkostnadsskydd har på individers vårdkonsumtion och analysera olika modeller, t.ex. recipieavgifter, för att undvika att fria nyttigheter uppkommer och vilka konsekvenser sådana modeller ger upphov till.

Analys av alternativa avgiftsstrukturer

Utredaren ska identifiera alternativa utformningar av strukturerna för egenavgifter och högkostnadsskydd samt analysera konsekvenserna av dem på systemnivå och för den enskilde. Av analysen ska det framgå hur stor intäktsökningen blir, vilka grupper som får betala, vilka konsekvenser det får för dem som är i mest i behov av vård eller omsorg samt vilka konsekvenser ett ökat avgiftsuttag kan få på hälsan i befolkningen som helhet.

I uppdraget ligger också att pröva om det finns behov av en mer samordnad struktur för avgifter och högkostnadsskydd för hälso- och sjukvården, läkemedel eller äldre- och handikappomsorgen eller inom delar av dessa system. Vidare ska utredaren överväga om balansen mellan nationell reglering och lokalt beslutsutrymme i fråga om avgifter och högkostnadsskydd behöver förändras. Utredaren ska även beakta de skyldigheter som följer av vårt medlemskap i EU.

I uppdraget ingår även att analysera hur de administrativa kostnaderna påverkas av olika alternativa utformningar av avgiftssystemen.

Fördelningspolitiska analyser

I analysen av befintliga system för avgifter och högkostnadsskydd respektive alternativa avgiftsstrukturer ska fördelningspolitiska aspekter särskilt belysas, bl.a. vilka konsekvenser dessa system får för dem som har det sämst ställt ekonomiskt eller som mest är i behov av vård eller omsorg. I detta ingår att göra en bedömning av om patienter och brukare genom avgiftssystemen drabbas av fördyringar som förorsakas av bristande tillgänglighet till rätt vård och omsorg.

Vidare ska utredningen analysera hur en ökad grad av avgiftsfinansiering påverkar möjligheterna för äldre och funktionshindrade personer att själva ta ansvar för sin situation t.ex. i fråga om byte till en bättre anpassad och kanske dyrare bostad, teknikstöd och hjälpmedel, aktivt åldrande och hälsofrämjande insatser.

Konsekvenser för huvudmännen

Utredaren ska vid analysen av alternativa avgiftsstrukturer beakta den i regeringsformen förtydligade principen om att kommunalt självstyre gäller för all kommunal verksamhet. Vidare ska hänsyn tas till den omständigheten att kommunerna och landstingen, med begränsning av vad som följer av självkostnadsprincipen, själva äger stor frihet att bestämma nivån på den avgift som de väljer att ta ut.

Förslag på förändringar av dagens strukturer för

egenavgifter och högkostnadsskydd

Mot bakgrund av ovanstående kartläggningar och analyser ska utredaren lämna förslag till hur strukturerna för avgifter och högkostnadsskydd för läkemedel, hälso- och sjukvård samt äldre- och handikappomsorg bör utformas och administreras i framtiden. Utgångspunkten för utredarens eventuella förslag ska vara att alla som behöver vård och omsorg ska ha råd med den och att fördelningspolitiska aspekter beaktas. De som har det sämst ställt ekonomiskt eller är mest i behov av vård eller omsorg ska inte behöva avstå från vård och omsorg på grund av höga kostnader.

Vidare ska utredaren lämna de författningsförslag som uppdraget kan föranleda.

Konsekvensbeskrivningar

I uppdraget ingår att lämna de konsekvensbedömningar som behövs av förslagen, särskilt i fråga om de fördelningspolitiska effekterna. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, landstingen eller kommunerna ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas. Om förslagen medför kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner ska utredaren föreslå en finansiering av dessa. Om något av förslagen kommer att påverka det kommunala självstyret ska dess konsekvenser samt de särskilda avvägningar som föranlett förslagen särskilt redovisas.

Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Om betänkandet innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i enlighet med 15 a § samma förordning.

Avgränsning av uppdraget

Samtliga statligt reglerade avgifter och högkostnadsskydd som finns för hälso- och sjukvård, läkemedel samt äldre- och handikappomsorg m.m. ska ingå i utredarens analys av dagens befintliga strukturer och konsekvenserna av möjliga alternativa avgiftsstrukturer. I uppdraget ingår även att väga in de egenavgifter och högkostnadsskydd som beslutats på kommunal och landstingskommunal nivå.

De förslag som utredaren lämnar ska vara inriktade på de avgifter och högkostnadsskydd som finns för hälso- och sjukvård, inklusive sådan tandvård som avses i 15 a § sjätte stycket tandvårdslagen (1985:125), läkemedel samt äldre- och handikappomsorg m.m. Översynen omfattar dock inte avgifter och högkostnadsskydd inom det statliga tandvårdsstödet, insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller kostnadsfriheten enligt smittskyddslagen (2004:168).

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med Utredningen om stärkt ställning för patienten genom en ny patientlagstiftning (S 2011:03) och Utredningen om fritt val av hjälpmedel (S 2011:02).

Utredaren ska hålla berörda myndigheter, företrädare för regionala och lokala huvudmän och intresseorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. En referensgrupp med representanter för huvudmännen samt patient- brukar- och andra intresseorganisationer ska bildas. Utredaren ska även hålla Regeringskansliet informerat om arbetet.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2012.

(Socialdepartementet)

2011:59 Översyn av de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga m.m.

2011-06-22T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 22 juni 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

Utredaren ska lämna ett samlat förslag till hur arbetsmarknadspolitiska insatser bör utformas för att på ett effektivt sätt bidra till att personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga i ökad utsträckning kan få och behålla ett arbete. Utredaren ska i sammanhanget ta ställning till ett antal frågor som rör Samhall AB. Uppdraget omfattar att föreslå såväl förändringar av nuvarande insatser som eventuella nya insatser.

Utgångspunkten för översynen är att insatserna ska komma de personer till del som har störst behov av dem och vara flexibla i relation till individuella behov. Insatserna bör också samverka väl, både sinsemellan och med de generella arbetsmarknadspolitiska insatserna, samt vara kostnadseffektiva och regleras på ett så enkelt och tydligt sätt som möjligt.

I utredningsarbetet bör arbetsgivarnas roll särskilt beaktas.

Utredaren ska lämna fullständiga förslag till de författningsändringar som bedöms vara nödvändiga. Uppdraget ska redovisas senast den 16 april 2012.

Allmänt om behovet av en översyn

En grundläggande utgångspunkt för regeringens politik är att alla människors kompetens och vilja att arbeta ska tillvaratas på arbetsmarknaden. Det förutsätter att alla människor har möjlighet att delta i arbetslivet utifrån sin förmåga och sina förutsättningar. Sverige ratificerade i januari 2009 FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Av konventionen framgår att staterna ska verka för att personer med funktionsnedsättning kan delta i arbetslivet på samma villkor som andra. De åtgärder som vidtas ska enligt konventionen bl.a. främja möjligheter till anställning och befordran samt bidra till att personer med funktionsnedsättning kan finna, erhålla, behålla och återgå till en anställning.

Principen om likabehandling och icke-diskriminering är av grundläggande betydelse på arbetsmarknaden och i samhällslivet i övrigt. Huvuddelen av alla dem som har någon form av funktionsnedsättning har arbete på den reguljära arbetsmarknaden. De konkurrerar och bidrar på samma villkor som den övriga arbetskraften. För dem som inte har möjlighet att utan stöd etablera sig på arbetsmarknaden är det av avgörande betydelse med väl utformade arbetsmarknadspolitiska insatser.

Personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga tillhör arbetskraften i betydligt mindre utsträckning än personer utan nedsatt arbetsförmåga. Också sysselsättningsgraden är betydligt lägre, medan arbetslösheten är påtagligt högre. Drygt 168 000 personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga är i dag inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Ungefär hälften av dem har varit utan arbete i mer än tre år och närmare 82 procent har varit utan arbete minst ett år; att jämföra med 57 procent för övriga inskrivna hos förmedlingen.

För närvarande finns det inom arbetsmarknadspolitiken fem olika former av subventionerad anställning för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga: lönebidrag, skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA), utvecklings- respektive trygghetsanställning samt skyddad anställning hos Samhall AB. Vid sidan av de subventionerade anställningarna finns insatserna arbetshjälpmedel, personligt biträde, särskilt introduktions- och uppföljningsstöd (SIUS) samt särskilt stöd till start av näringsverksamhet. Samtliga insatser regleras i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Vid årsskiftet 2010/2011 deltog i genomsnitt cirka 87 200 personer i de särskilda insatserna. Genomgående präglas insatserna av en ojämn könsfördelning; cirka 60 procent av deltagarna är män och cirka 40 procent är kvinnor.

Majoriteten av de särskilda insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga har funnits under lång tid och har inte förändrats till sin grundläggande konstruktion. Samtidigt har villkoren på arbetsmarknaden och i arbetslivet förändrats radikalt i olika avseenden under de senaste tjugo åren.

Uppdraget

Övergripande

En särskild utredare ska se över de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

Den översikt av de särskilda insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga som Statskontoret gjort på uppdrag av Arbetsmarknadsdepartementet (A2010/803/A) är ett viktigt underlag för utredningen.

Den ojämna könsfördelningen bland deltagarna i de olika programmen bör särskilt beaktas i översynen, liksom EU:s statsstödsregler. Översynen syftar inte till att förändra gränserna för statens arbetsmarknadspolitiska åtagande.

Utredarens övergripande uppdrag är att

- föreslå hur de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga bör utformas för att på bästa sätt bidra till att dessa personer i ökad utsträckning kan få och behålla ett arbete.

För utredningsarbetet ska ett antal utgångspunkter gälla. Vidare ska ett antal frågor belysas särskilt. Utredaren har därför följande deluppdrag.

Träffsäkerhet, flexibilitet och kostnadseffektivitet

De arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga måste vara träffsäkra, flexibla och kostnadseffektiva. Det innebär bl.a. att insatserna ska komma de individer till del som behöver dem mest och, så långt som möjligt, anpassas till individuella behov. Vikten av träffsäkerhet och flexibilitet är i första hand en fråga om att optimera individens möjligheter till arbete och utveckling och om de vinster som samhället på ett allmänt plan kan göra. I och med att kostnaderna för olika former av insatser varierar mycket finns emellertid också andra resursaspekter att beakta. Att rätt person erbjuds rätt insats - med rätt subventionsnivå - kan ha betydelse för hur många personer som totalt sett kan få hjälp och stöd inom ramen för tillgängliga resurser. Det är också viktigt att analysera eventuella undanträngningseffekter och hur det kan säkerställas att utbetalningar av medel sker i enlighet med regelverket.

Det är vidare angeläget att analysera hur de arbetsmarknadspolitiska insatserna på området kan anpassas för att bättre tillgodose nya behov och möta nya utmaningar på arbetsmarknaden.

Unga med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga har generellt sett särskilda svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Ett kritiskt skede för många är övergången mellan skola och arbete eller annan sysselsättning. Antalet unga utan fullständig gymnasieutbildning ökar trendmässigt. En förklaring kan vara den växande gruppen unga med psykiska problem. Fler unga får i dag också olika typer av s.k. neuropsykiatriska diagnoser - t.ex. Aspergers syndrom och ADHD. Här finns behov av anpassade och individualiserade stödåtgärder av olika slag, inte minst för att vid behov stödja individ - och arbetsgivare - också efter det att en anställning eller praktik kommit till stånd. Andra vars behov bör analyseras särskilt i översynen är personer som har en mindre omfattande, men under överskådlig tid bestående, nedsättning av arbetsförmågan, liksom tidigare sjukskrivna och nyanlända invandrare, vilka har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

I arbetet för att erbjuda individuellt anpassade lösningar för personer med funktionssnedsättning som står långt ifrån arbetsmarknaden kan sociala företag fylla en viktig funktion. År 2010 beslutade regeringen om en handlingsplan för arbetsintegrerande sociala företag. Handlingsplanen innehåller ett antal insatser som ska genomföras i syfte att underlätta för fler och växande sociala företag. Med anledning av handlingsplanen har regeringen lämnat olika uppdrag till flera myndigheter.

Det är angeläget att uppmärksamma inte bara förutsättningarna för individen att ta steget in på arbetsmarknaden, utan också möjligheterna att kvarstå och utvecklas i arbetslivet. I regeringens skrivelse En förnyad arbetsmiljöpolitik med en nationell handlingsplan 2010-2015 (skr. 2009/10:28) betonas betydelsen av en bra arbetsmiljö. En arbetsplats med goda och stödjande arbetsmiljöfaktorer är särskilt viktigt för dem som på grund av någon form av psykisk funktionsnedsättning har en svag ställning på arbetsmarknaden. I fråga om arbetsplatsens arbetsmiljöförutsättningar kan arbetsmiljöpolitiken och arbetsmarknadspolitiken i högre grad behöva samverka.

En förutsättning för att olika former av subventionerade anställningar ska fungera väl, för individen och som arbetsmarknadspolitiskt instrument, är att bedömningen av individens arbetsförmåga i samband med en anvisning är enhetlig och håller hög kvalitet. En fråga med koppling till detta är hur Arbetsförmedlingens kodning av individens funktionsnedsättning fungerar. Det är viktigt att i utredningsarbetet följa pågående arbete i dessa hänseenden, dels på myndighetsnivå, dels inom Kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (S 2010:04).

Utredaren ska

- analysera processen för Arbetsförmedlingens bedömning av en individs nedsättning av arbetsförmågan och hur förmedlingen säkerställer att individen anvisas en ändamålsenlig insats,

- analysera och föreslå hur olika insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga bör utformas för att komma dem till del som bäst behöver dem och innebära ett effektivt och flexibelt stöd för individen,

- särskilt analysera insatsernas innehåll och utformning i relation till unga personer med funktionsnedsättning, och

- analysera hur Arbetsförmedlingens styrning, uppföljning och kontroll av de särskilda insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga kan utvecklas och förbättras.

Samordning och samverkan

Insatserna på området måste vara samordnade och samverka väl. Det är därför angeläget att närmare analysera relationen mellan de olika insatserna. En viktig aspekt är vilka effekter skillnaderna i subventionsnivå mellan olika insatser för personer med funktionsnedsättning får i olika avseenden.

Det är emellertid också viktigt att se de särskilda insatserna i perspektiv av mer generella arbetsmarknadspolitiska insatser. Utformningen av de generella insatserna kan ha betydelse för Arbetsförmedlingens möjligheter att effektivt arbeta med de särskilda insatserna och arbetsgivares vilja att t.ex. anställa personer med lönebidrag eller motsvarande. Hur olika arbetsmarknadspolitiska insatser, totalt sett, samspelar med varandra är dock inte en fråga för utredningen. Regeringen har denna dag uppdragit åt Statskontoret att kartlägga befintliga former av subventionerad anställning, inklusive nystartsjobb (A2011/2742/A). Kartläggningen ska ligga till grund för en deskriptiv analys av respektive insats utformning och hur de samspelar med varandra och med andra arbetsmarknadspolitiska insatser vid arbetsplatser. Uppdraget ska slutredovisas senast den 2 januari 2012.

Utredaren ska

- i den mån det bedöms nödvändigt i relation till ovan nämnda redovisning från Statskontoret, analysera hur de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga samverkar med varandra och med mer generellt inriktade former av subventionerad anställning eller motsvarande, i fråga om subventionsnivåer och i övrigt, och

- utifrån det övergripande uppdraget och relevanta delar av Statskontorets redovisning, föreslå eventuella förändringar av de särskilda insatserna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga syftande till bättre samlad verkan.

Enkelhet och tydlighet

Ett ytterligare centralt intresse är att regelverket för insatserna ska vara enkelt och tydligt. Regelverket måste både underlätta för arbetsgivare att erbjuda personer subventionerad anställning och bidra till en effektiv och rättssäker handläggning vid Arbetsförmedlingen. Gällande, relativt komplexa, regelverk kan vara svårt för den enskilda arbetsförmedlaren att känna till och tillämpa. Det kan också vara ett hinder i arbetet för att få arbetsgivare att erbjuda subventionerade anställningar, inte minst när det gäller små och medelstora företag.

Det finns anledning att pröva om antalet former av subventionerad anställning kan minskas. I flera av programmen är den ekonomiska ersättningen till arbetsgivaren konstruerad på samma sätt. Det kan finnas skäl att överväga att slå samman program eller avskaffa något eller några av dem. En särskild aspekt att beakta i ett förenklingsperspektiv är huruvida insatserna omfattas av lagen (1982:80) om anställningsskydd.

Utredaren ska

- analysera och föreslå hur regelverket för de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga kan göras enklare och tydligare, och

- ta ställning till såväl antalet former av subventionerad anställning som deras inriktning.

Särskilt om regelverket för lönebidrag

Den form av subventionerad anställning som berör flest personer med funktionsnedsättning är anställning med lönebidrag. Det finns ett antal förhållanden att särskilt beakta i översynen när det gäller lönebidrag.

Antalet anställningar med lönebidrag har minskat sedan 2007. En bidragande orsak kan vara att Arbetsförmedlingen, till följd av önskemål från arbetsgivare, i större utsträckning anvisar personer trygghetsanställningar - vilka parallellt har ökat i antal. Det kan också handla om att arbetsgivare föredrar att anställa en person med nystartsjobb i stället för någon med funktionsnedsättning, som har rätt till lönebidrag.

Regeringen har satt upp ett mål om att antalet övergångar från anställning med lönebidrag till osubventionerat arbete ska öka jämfört med föregående år. Målet har inte nåtts under senare år. Ungefär hälften av dem som haft en anställning med lönebidrag blir arbetslösa när insatsen upphör.

Anställningar med lönebidrag är i princip avsedda för dem som bedöms kunna öka sin arbetsförmåga i sådan utsträckning att stödet kan fasas ut inom fyra år. En mycket stor del av anställningarna med lönebidrag har dock varat under längre tid än fyra år.

Den högsta bidragsgrundande lönen vid en anställning med lönebidrag är i dag 16 700 kronor. Skillnaden mellan "taket" i lönebidraget och genomsnittslönen i befolkningen har ökat kraftigt över tid. Endast en liten andel av arbetsgivarna får full ersättning för den nedsättning av arbetsförmågan som individen bedömts ha. Beloppsgränsen kan vara en bidragande orsak till att lönebidrags- och trygghetsanställningar främst kommer till stånd i låglöneyrken.

Regeringen beslutade nyligen om en ändring i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Ändringen innebär att kravet på att en anvisning till en anställning med lönebidrag endast får ske om lön och andra anställningsförmåner följer av kollektivavtal eller är likvärdiga med förmåner enligt kollektivavtal inom branschen lättas upp något. Framöver ska likvärdighet gälla "i väsentliga delar". Bakgrunden är följande. Arbetsgivare utan kollektivavtal har tidigare hos de partsägda försäkringsbolagen kunnat teckna nödvändiga tilläggsförsäkringar för anställda med lönebidrag. Detta är dock inte längre möjligt på tjänstemannaområdet. Arbetsförmedlingens arbete att hitta anställningar för personer med lönebidrag har därmed försvårats. Detta är allvarligt. Regeringen vill med förordningsändringen motverka att möjligheterna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga att komma i arbete begränsas.

Det är dock angeläget att följa upp att förordningsändringen ger avsedd verkan. Också effekterna på individnivå bör följas upp. Det finns vidare anledning att, i samband med en mer generell översyn av regelverket för de särskilda insatserna, närmare pröva hur reglerna avseende försäkring och andra anställningsförmåner på sikt bör utformas. Utgångspunkten bör vara att regelverket ska främja möjligheterna för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga att komma i arbete samtidigt som den anställde tillförsäkras goda arbetsvillkor. Utgångspunkten bör också vara att det även fortsättningsvis ska vara arbetsgivarens ansvar att personer som anställs med lönebidrag eller motsvarande har det försäkringsskydd som bedöms behövligt.

Utredaren ska

- särskilt analysera regelverket för lönebidrag, dess tillämpning och Arbetsförmedlingens svårigheter att få ut personer i arbete med lönebidrag,

- på grundval av analysen, föreslå de förändringar som bedöms nödvändiga,

- följa upp effekterna av den beslutade ändringen avseende försäkringskravet vid anvisning till anställning med lönebidrag, och

- mot bakgrund av uppföljningen, analysera och föreslå hur regelverket för försäkringsskydd och andra anställningsförmåner för personer i anställning med lönebidrag eller motsvarande på sikt bör utformas.

Arbetsmarknadsparternas roll

En nyckelfaktor för att de arbetsmarknadspolitiska insatserna för personer med funktionsnedsättning ska fungera effektivt, är att parterna på arbetsmarknaden är beredda att bidra till att arbets- och praktiktillfällen skapas. Det är därför viktigt att vara lyhörd för synpunkter från parterna när det gäller utformningen av insatserna.

Arbetsgivarnas inställning är helt avgörande - det är arbetsgivaren som beslutar om en anställning eller en praktikplats kommer till stånd eller inte. Enkla och transparenta regler är som framgått en viktig aspekt i kontakten med arbetsgivarna. God och lättillgänglig information är en annan. Arbetsförmedlingen bedriver redan, på regeringens uppdrag, ett utvecklingsarbete på detta område. I kontakt med arbetsgivare, både privata och offentliga, är det samtidigt angeläget att klargöra betydelsen av att dessa tar ett socialt ansvar och bidrar till ett inkluderande arbetsliv. Regeringen bedömer att det finns anledning att etablera närmare dialog med näringslivet när det gäller möjligheterna att bereda fler personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga möjlighet till arbete eller praktik.

Utredaren ska

- inhämta synpunkter från arbetsgivar- och branschorganisationer, enskilda arbetsgivare och fackliga organisationer på hur olika typer av insatser bör utformas för att fler personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska erbjudas anställning eller praktik,

- analysera vilka faktorer som är avgörande för att privata och offentliga arbetsgivare, av olika storlek och i olika branscher, ska erbjuda subventionerad anställning eller praktik åt personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga,

- genomföra särskilda samtal med ledande företrädare för ett antal företag i syfte att identifiera vad företagen kan göra för att bereda fler personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga möjlighet till arbete eller praktik och ta fram idéer till hur enskilda företag och det offentliga bättre kan samverka i aktuellt avseende, och

- löpande hålla Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet) informerat om hur samtalen fortskrider samt i lämplig form sprida resultaten av dem.

Vissa frågor som gäller Samhall AB

Skyddat arbete hos Samhall AB är en av fem existerande former av subventionerad anställning för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och omfattas därmed av utredningens uppdrag. Vissa frågor kopplade till anställningsformerna inom Samhall AB samt bolagets verksamhet i övrigt bör dock särskilt övervägas.

I budgetunderlaget för 2012-2014 (A2011/1085/A) föreslår Samhall AB att bolagets kärnuppdrag bör utvecklas. Förslaget som benämns "Nya Samhall" syftar till att skapa förutsättningar för ökad genomströmning i bolaget och bygger bl.a. på:

- att en ny form av tidsbegränsad anställning införs,

- att en mindre del av personalen - den som har störst behov av det - ska ha kvar långvariga anställningar,

- att självfinansieringsgraden ska öka - och den genomsnittliga merkostnadsersättningen per anställd därmed minska, och

- att ett mer flexibelt volymmål införs som ger större möjligheter till konjunkturell anpassning av verksamheten.

Regeringen välkomnar att Samhall AB presenterat förslag om utveckling av bolaget. Förslagen behöver nu analyseras. Grunderna för Samhall AB:s verksamhet har legat fast under lång tid och det finns anledning att pröva olika delar av verksamheten i ljuset av de förändringar som ägt rum på arbetsmarknaden och i samhället i stort. Utgångspunkten för eventuella förslag till förändringar måste dock vara att Samhall AB:s kärnuppdrag förblir intakt och att otillbörlig konkurrenspåverkan kan undvikas.

Samhall AB kopplar i budgetunderlaget införandet av "Nya Samhall" till frågan om den s.k. merkostnadsersättning som bolaget får från staten. Tidigare utredningar har konstaterat att det är oklart vad denna ersättning närmare avser. Ernst & Young AB har under 2010 på Arbetsmarknadsdepartementets uppdrag utrett frågan (A2010/3335/A). I sin rapport konstaterar Ernst & Young AB att ett fullt ut ändamålsenligt ersättningssystem bl.a. måste baseras på en bedömning av varje berörd individs arbetsförmåga och behov av utvecklingsinsatser. Ernst & Young AB ser stora praktiska problem med att införa ett sådant system. Därför föreslås på kort sikt att utveckla gällande system för merkostnadsersättning. Det är, som framgått, angeläget att bättre klargöra vad staten faktiskt ersätter Samhall AB för genom den merkostnadsersättning som betalas ut. En modell för merkostnadsersättning till Samhall AB får samtidigt inte innebära orimliga administrativa bördor för bolaget eller Arbetsförmedlingen. Den måste vara möjlig att tillämpa i praktiken och att införa utan omfattande anpassning av Arbetsförmedlingens uppdrag och verksamhet.

Utredaren ska

- redovisa för- och nackdelar med Samhall AB:s förslag i budgetunderlaget för 2012-2014 om en framtida modell syftande till ökad genomströmning, samt föreslå hur en sådan modell bäst skulle kunna genomföras,

- efter samråd med Arbetsförmedlingen i relevanta delar föreslå en förändrad modell för merkostnadsersättning till Samhall AB som innebär en stärkt koppling mellan ersättningens nivå och de faktiska merkostnader som följer av bolagets uppdrag och som i högre grad är individbaserad på så sätt att den utgår ifrån nedsättningen av arbetsförmågan hos de anställda, och

- i sammanhanget pröva och, om det bedöms meningsfullt, vidareutveckla de förslag till lösningar som lämnats av Ernst & Young AB.

Konsekvensbeskrivningar

Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska utredningen, i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474), redovisa en beräkning av dessa konsekvenser. För eventuella kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska en finansiering föreslås.

Organisation, samråd m.m. samt redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete beakta pågående reformarbete av relevans. Det gäller särskilt reformer som kan komma att beslutas i samband med riksdagens hantering av budgetpropositionen för 2013.

Utredaren ska också ta del av internationella erfarenheter som bedöms ha särskild relevans.

Samråd ska ske med berörda myndigheter, inklusive Kommittén om hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet (S2010:04), samt med Samhall AB och arbetsmarknadens parter. Utredaren ska också samråda med handikapporganisationerna, inklusive deras ungdomsorganisationer. Det är angeläget att dessa ges goda möjligheter att lämna synpunkter och få information om utredningens arbete.

Utredaren ska lämna fullständiga förslag till de författningsändringar som är nödvändiga för genomförande av föreslagna åtgärder. Uppdraget ska redovisas senast den 16 april 2012.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

2011:54 Åtgärder för att öka småföretagens it-användning

2011-06-22T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 22 juni 2011

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska bl.a.

- analysera it-användningen bland småföretag och identifiera hinder mot en ökad användning som föreligger,

- kartlägga befintliga offentliga åtgärder på nationell, regional och lokal nivå med syfte att främja och underlätta it-användningen bland småföretag, samt bedöma åtgärdernas effektivitet,

- utifrån kartläggningarna och analyserna utreda och lämna förslag på justeringar i befintliga åtgärder och föreslå eventuellt nya riktade och generella åtgärder som främjar en ökad it-användning bland småföretag i alla delar av landet i de fall olika slag av marknadsmisslyckanden annars kan konstateras medföra negativa samhällsekonomiska konsekvenser.

Syftet är att stärka småföretagens utveckling och konkurrenskraft genom att undanröja hinder mot en ökad användning av it-lösningar.

Utredaren ska lämna ett delbetänkande senast den 31 mars 2012. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2012.

Bakgrund

Olika former av it-lösningar möjliggör för företag att lättare nå nya marknader, uppnå lägre kostnader, förbättra intern och extern kommunikation, förenklar samarbete och koordinering av produktionen med andra företag. It och internet ger även bättre förutsättningar för innovation genom enklare åtkomst till olika former av kunskap och information. Omfattningen av företags användning av it måste ställas i relation till deras faktiska behov utifrån affärsmässiga grunder. Både under- och överinvesteringar i it kan leda till att företagets affärsmöjligheter och ekonomiska styrka försvagas. Det slutgiltiga ansvaret för att bedöma företagets behov av it-användning, liksom förutsättningarna att investera i olika it-lösningar, ligger på de enskilda företagen.

Regeringen antog i juli 2010 en strategi för ökad tjänsteinnovation. I strategin konstateras bl.a. att det bör finnas en potential för många företag att förmedla tjänster över internet som en vidareutveckling av befintlig verksamhet. Här handlar det om att företag tar till sig den nya tekniken och integrerar den i sin verksamhet. Statliga insatser för att främja it-användningen har främst varit fokuserade på åtgärder som syftar till att stimulera bredbandsutbyggnaden. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) konstaterar i rapporten IT i landsbygder - IT-användning med fokus på företag med färre än 10 anställda (dnr N2010/4323/ITP) att tillgång till och användning av elektronisk kommunikation är en viktig förutsättning för tillväxt och sysselsättning i alla delar av landet. Flera myndigheter har också olika former av uppdrag för att uppnå en bred tillgång och användning av it. Tillväxtanalys konstaterar samtidigt att insatserna i första hand är fokuserade på infrastrukturutbyggnad för att främja en ökad tillgång till it-verktyg. Detta har varit samhällsekonomiskt motiverat då det handlat om att stimulera utbyggnad av infrastrukturen vilket skapat grundläggande tillgång till internet och it-verktyg. Åtgärder som är inriktade på kompetensfrågor för att främja en ökad användning är mindre vanligt förekommande.

Hur ett företag tillämpar it i verksamheten är en fråga för det enskilda företaget att hantera. Offentliga åtgärder för att undanröja hinder för ökad it-användning bland småföretag bör begränsas till frågor där olika former av marknadsmisslyckanden leder till samhällsekonomiskt negativa konsekvenser. Statistiska centralbyrån har sedan 2000 genomfört undersökningar om it-användningen i företag med fler än tio anställda. Sedan 2008 har undersökningen även inkluderat företag med färre än 10 anställda. Undersökningarna visar att det finns påtagliga skillnader avseende mer avancerad it-användning mellan stora och små företag. Andelen stora företag med fler än 250 anställda som bl.a. har fast anslutning till internet (inte DSL) eller använder sig av automatiserat informationsutbyte är drygt 80 procent att jämföras med endast runt 20 procent eller lägre för företag med 1-9 anställda.

I Tillväxtanalys studie om it i landsbygder framhålls från kommunala företrädare och företagsrepresentanter att det finns en kunskapsbrist hos de mindre företagen om hur de på bästa sätt kan utnyttja tekniken för att främja och utveckla verksamheten.

I en rapport som Kungliga Tekniska högskolan (KTH) skrivit på uppdrag av regeringen framgår att det finns betydande hinder för småföretagens möjligheter att använda eller utveckla it i verksamheten (Barriers to information and communication technology adoption in small firms, N2010/3662/ITP).

Globaliseringen öppnar visserligen för nya möjligheter men reser också betydande utmaningar när det gäller att bibehålla och utveckla konkurrenskraften. Ett medel för att klara dessa utmaningar är ett effektivt användande av it. Det kan t.ex. handla om it-tillämpningar som effektiviserar den egna administrationen eller kärnverksamheten, tillämpningar som möjliggör enklare och bättre kommunikation med kunder och leverantörer samt tillämpningar som möjliggör en omställning av affärsmodellen.

Sammantaget är det viktigt att närmare kartlägga hur it-användningen på centrala områden ser ut bland svenska småföretag. Med detta som grund bör sedan en avvägning göras av i vilken utsträckning och inom vilka områden ett statligt agerande kan vara samhällsekonomiskt motiverat för att undanröja hinder för en ökad it-användning baserat på marknadsmisslyckanden av olika slag.

Uppdraget

Kartlägga småföretagens it-användning och behov

Regeringskansliet (Näringsdepartementet) bjöd under hösten 2010 in bl.a. relevanta myndigheter och organisationer till ett rundabordssamtal med anledning av KTH:s rapport. En av slutsatserna från mötet är att det saknas en bred och aktuell analys av it-användningen där företagens behov, ambitioner och upplevda hinder också studeras.

Småföretag är inte en homogen grupp. Det är därför viktigt att få en god förståelse för hur synen på it-användningen skiljer sig åt mellan olika typer av småföretag. Branschtillhörighet, geografisk hemvist, kundbas och företagsledningens bakgrund är exempel på faktorer som sannolikt påverkar småföretagens vilja och förmåga att utveckla it-användningen. I KTH:s rapport lämnas exempel på hur småföretag översiktligt kan kategoriseras utifrån deras inställning till it-användning.

Utredaren ska därför

- kartlägga hur den aktuella it-användningen bland småföretag med upp till 50 anställda ser ut och redovisa företag med färre än 10 anställda som en egen kategori,

- kartlägga vilka hinder som finns för en ökad it-användning samt analysera eventuella behov av åtgärder som syftar till att uppnå bättre affärsutveckling och konkurrenskraft genom it-användning,

- kartlägga i vilken omfattning och för vilka tillämpningsområden externt kompetensstöd efterfrågas och anlitas, samt

- analysera skillnader i småföretagens användning, syn på hinder och behov av åtgärder främst med avseende på branschtillhörighet, geografisk hemvist och storlek (företag med färre än 10 anställda jämfört med företag med 10-49 anställda).

Kartlägga befintliga åtgärder på lokal, regional och nationell nivå

Det finns i dag ingen samlad bild av vilka insatser som görs för att främja en ökad it-användning bland företag i Sverige samt effektiviteten i dessa. Tillväxtanalys konstaterar bl.a. i rapporten it i landsbygder att många myndigheter har olika former av uppdrag för att förverkliga målsättningen om en bred tillgång till och användning av it. Ingen närmare genomgång av dessa åtgärder görs emellertid i rapporten.

På lokal och regional nivå genomförs också insatser som syftar till att främja en ökad it-användning bland små och medelstora företag. Länsstyrelser, kommuner och kommunala samverkansorgan är exempel på lokala och regionala aktörer som arbetar med frågan.

Det är viktigt att en bättre bild erhålls över vilka åtgärder som redan i dag genomförs nationellt, regionalt och lokalt. Utan en sådan bild är det svårt att bedöma i vilken utsträckning nya åtgärder är motiverade. Viktig erfarenhet och information om redan genomförda åtgärders effekter riskerar också att annars gå förlorad. Även relevanta EU-finansierade program ska ingå i kartläggningen.

I kartläggningen av befintliga åtgärder är det angeläget att belysa åtgärdernas genomslag utifrån antalet företag som nås med hjälp av de olika åtgärderna. Kartläggningen ska även innefatta hur och med vilka medel åtgärderna finansieras.

Utredaren ska därför

- kartlägga förekomsten av åtgärder med syfte att undanröja hinder för, och främja, it-användningen bland småföretag på nationell, regional och lokal nivå,

- redovisa åtgärdernas huvudsakliga syfte och inriktning,

- redovisa hur åtgärderna finansieras och vilka finansieringskällor som används,

- utifrån befintliga uppföljningar och utvärderingar analysera om skillnader finns gällande resultat med avseende på t.ex. åtgärdernas syfte, inriktning, genomförande, effektivitet och huvudman,

- särskilt belysa frågan om åtgärderna riktats till en bred eller smal målgrupp och om det går att se något mönster i åtgärdernas resultat med avseende på detta,

- redovisa om det finns angelägna områden som de kartlagda åtgärderna inte omfattar och möjliga skäl för detta, samt

- utifrån kartläggningen föreslå effektiviseringar och eventuella kompletteringar av befintliga åtgärder.

Internationell utblick

Avancerad it-användning bland småföretag är i vissa länder mer utbredd än i Sverige. Ett land som ofta lyfts fram är USA. Det är därför av intresse att analysera bakgrunden till skillnader i it-användning och lyfta fram goda exempel. Även andra länder som i sammanhanget bedöms vara intressanta att jämföra med Sverige bör studeras närmare.

Tillväxtanalys har regeringens uppdrag att göra internationella utblickar på bl.a. it-politikens område. Utredaren ska i första hand använda sig av de analyser som myndigheten utarbetar på området. På grundval av dessa kan särskilt intressanta exempel studeras närmare inom ramen för utredningen.

Lämna förslag till åtgärder för att främja en ökad it-användning bland småföretag

En rad förslag till åtgärder i syfte att främja småföretagens it-användning har lämnats bl.a. i den ovan nämnda rapporten från KTH. Dessa har emellertid inte utretts i tillräcklig omfattning. Det är angeläget att så görs.

Vidare är det önskvärt att analysera inom vilka tillämpningsområden en ökad it-användning främst bör prioriteras utifrån de utmaningar småföretagen ställs inför i dag.

Bristande kompetens bland småföretag och höga investeringskostnader är hinder som i olika sammanhang lyfts fram som särskilt angelägna att uppmärksamma. Även bristande anpassning av it-system och applikationer till småföretagens behov och villkor har lyfts fram som ett problemområde. Bristen på standarder inom olika tillämpningsområden kan också utgöra ett problem. Tiden är ofta en knapp resurs för många småföretag vilket måste tas hänsyn till i utformningen av åtgärder.

Bristande it-kompetens hos ledningen eller bland de anställda riskerar att medföra att företaget inte har förmågan att se vilka möjligheter en ökad it-användning skulle kunna innebära. Tillgången till extern kompetens har därför identifierats som en viktig fråga.

Investeringar i it kan utifrån ett kostnadsperspektiv vara en hindrande faktor för många småföretag. Samtidigt har utvecklingen på it-området inneburit att kostnader för både hård- och mjukvara sjunkit. Till detta kan utvecklingen av olika s.k. molntjänster, där skalbara resurser såsom processorkraft, lagring och applikationer tillhandahålls som tjänster på internet, läggas. Molnet anses av många bedömare öppna upp möjligheterna för småföretag att använda sig av samma it-tillämpningar som tidigare enbart varit förbehållna större företag. Detta möjliggörs genom att företaget enbart betalar för den kapacitet som utnyttjas och att investeringar i dyr hårdvara inte är nödvändig. Det är mot bakgrund av detta angeläget att få belyst i vilken utsträckning kostnader för it-investeringar fortfarande innebär en hindrande faktor och i så fall inom vilka områden samt orsakerna till detta och om åtgärder är påkallade.

Leverantörer av it-system och applikationer erbjuder många gånger lösningar som främst är avsedda för större företag. Det kan innebära att små företag riskerar att betala för funktioner som inte är nödvändiga utifrån ett litet företags behov. Det finns emellertid exempel där små företag med liknande behov i olika former av nätverk visat sig vara en intressant målgrupp för it-leverantörer. Det är viktigt att närmare studera hur dylika samarbeten bäst främjas och i vilken mån det kan anses föreligga marknadsmisslyckanden på detta område.

E-förvaltningstjänster lyfts fram som en möjlighet att för företagen tydliggöra nyttan med olika it-tillämpningar. Genom att myndighetskontakter förenklas och den administrativa bördan minskar blir den direkta nyttan för företagen synliggjord. För flera småföretag kan det på samma sätt vara intressant om möjligheterna att delta i offentliga upphandlingar ökar. Elektronisk upphandling har lyfts fram som en viktig förutsättning för detta. I dag pågår ett utvecklingsarbete på området som leds av Kammarkollegiet. Frågan berörs även till viss del av Upphandlingsutredningen 2010 (Fi 2010:06). Det är angeläget att kartlägga vilka områden inom e-förvaltning och elektronisk upphandling som främst kan fungera som incitament för ökad it-användning bland småföretag och skälen därtill. Vidare är det viktigt att analysera om utvecklingsarbetet på dessa områden i dag tar tillräcklig hänsyn till de små företagens förutsättningar och behov.

Minskade hinder för it-användning bland småföretag är som framgår bl.a. av KTH:s rapport viktig ur näringspolitiska och innovationsrelaterade perspektiv. Det är därför angeläget att se över relevanta statliga instrument som finns på dessa områden för att analysera i vilken utsträckning it-kompetens och it-användning kan integreras inom ramen för åtgärderna för att ytterligare stärka deras effektivitet.

Småföretag utgör inte en homogen grupp och har inte samma behov för sina verksamheter. Det är viktigt att beakta detta. En central aspekt är därför att överväga vilka åtgärder som är lämpliga att genomföra på en generell nivå. Samtidigt är det angeläget att också analysera om särskilda brister eller hinder finns för identifierbara grupper av småföretag. Det kan t.ex. handla om branschspecifika eller geografiska förutsättningar.

Utredaren ska därför

- närmare utreda de förslag som lämnas i KTH:s rapport och ta ställning till dessa,

- om behov bedöms finnas lämna förslag till prioriterade grupper av småföretag för vilka det av samhällsekonomiska skäl kan vara motiverat att rikta insatser med avseende på t.ex. bransch, företagsstorlek, geografisk hemvist,

- särskilt utreda inom vilka befintliga näringspolitiska åtgärder mekanismer för att främja en ökad it-användning skulle kunna integreras och föreslå hur det kan ske,

- särskilt analysera och redogöra för hur föreslagna åtgärder kan nå ut till identifierade målgrupper av småföretag och i det arbetet ta tillvara de analyser som gjorts av tidigare program,

- kartlägga på vilka områden inom e-förvaltningen det kan vara särskilt angeläget att utveckla e-tjänster för att förbättra förutsättningarna för en ökad it-användning bland småföretag,

- särskilt studera utvecklingen av elektronisk offentlig upphandling och identifiera eventuella kritiska brister och åtgärdsförslag ur ett småföretagsperspektiv, samt

- beakta EU:s statsstödsregler för förslag som lämnas.

Övrigt

Förslag som resulterar i eventuellt ökade kostnader ska finansieras inom nuvarande ekonomiska ramar på området. Utredningens förslag ska i övrigt följa kommittéförordningen (1998:1474).

En utgångspunkt i uppdraget är att eventuella offentliga åtgärder ska hantera ett marknadsmisslyckande samt vara samhällsekonomiskt motiverade. Eventuella åtgärdsförslag ska utformas så att kostnader som normalt skulle ha finansierats av företag inte blir en del av det offentliga åtagandet.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska under arbetets gång samråda med relevanta organisationer och myndigheter. Samråd ska ske med näringslivsrepresentanter, Tillväxtverket, Verket för innovationssystem (Vinnova), Tillväxtanalys, Almi Företagspartner AB och Upphandlingsutredningen 2010. Vidare ska utredaren samråda med Sveriges kommuner och landsting, organ som ansvarar för regional tillväxt i länen, kommuner och länsstyrelser som ansvarar för det regionala tillväxtarbetet.

Utredaren ska lämna ett delbetänkande senast den 31 mars 2012. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2012.

(Näringsdepartementet)

2011:55 Vissa frågor om prissättning, tillgänglighet och marknadsförutsättningar inom läkemedels- och apoteksområdet

2011-06-16T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 16 juni 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska göra en översyn av vissa frågor som rör prissättning, tillgänglighet och marknadsförutsättningar inom läkemedels- och apoteksområdet. I dessa direktiv beskrivs de delar av uppdraget som rör maskinell dosdispensering, vissa övriga frågor samt handeln med läkemedel för djur. Regeringen avser att i tilläggsdirektiv ta upp frågor om prissättningen av originalläkemedel utan generisk konkurrens samt ett antal andra frågor som rör prissättningen av läkemedel.

Maskinell dosdispensering

Utredaren ska genomföra en översyn av den rättsliga reglering som gäller vid maskinell dosdispensering av läkemedel till patienter i öppen och sluten vård i Sverige. I uppdraget ingår även att analysera om det finns en skyldighet att tillåta aktörer i utlandet att bedriva maskinell dosdispensering av läkemedel till patienter i Sverige och, om så inte skulle vara fallet, detta ändå är lämpligt.

Syftet med översynen är att utforma ett förslag till regelsystem och andra åtgärder som åstadkommer god tillgänglighet till dosdispenserade läkemedel, en säker och ändamålsenlig läkemedelsanvändning och goda förutsättningar för en väl fungerande konkurrens på hela apoteksmarknaden. I detta ligger bl.a. att så långt det är möjligt skapa goda förutsättningar för både små och stora aktörer att verka på likvärdiga villkor. Vidare har frågor som rör prissättning av dosdispenseringstjänsterna och de läkemedel som dispenseras stor betydelse. Regelsystemet ska vidare utformas med särskilt beaktande av de uppgifter Apotekens Service AB har att utföra och med tillgodoseende av enskildas integritetsintressen liksom de olika offentliga intressen som gäller för läkemedelshanteringen inom hälso- och sjukvården samt för handel med läkemedel.

Utredaren ska lämna de författningsförslag och andra förslag som behövs för att skapa ett ändamålsenligt regelsystem och en väl fungerande konkurrens.

Utredaren ska också analysera hur Apoteket AB:s ägande av Apoteket Farmaci AB samt de förutsättningar som gäller för sistnämnda bolags verksamhet, bl.a. enligt ägaranvisningar från staten, påverkar konkurrensen på marknaderna för dosdispensering, öppenvårdsapotek och slutenvårdens läkemedelsförsörjning. Om utredaren bedömer att det behövs förändringar på detta område för att skapa bättre förutsättningar för en väl fungerande konkurrens ska utredaren lägga fram förslag till lämpliga åtgärder.

Vissa övriga frågor

Utredaren ska lämna författningsförslag som innebär att öppenvårdsapotekens skyldighet att skriftligen underrätta den som utfärdat ett recept om att ett utbyte av ett läkemedel har skett, kan fullgöras på ett mer ändamålsenligt sätt.

Utredaren ska lämna förslag till ändringar i lagen (1996:1156) om receptregister som dels klargör att receptregistret får innehålla uppgifter om begränsningar i eller indragning av förskrivares förskrivningsrätt, dels säkerställer att Apotekens Service AB har en lagenlig skyldighet att lämna ut de nämnda uppgifterna till öppenvårdsapoteken och att dessa apotek kan behandla uppgifterna med stöd av apoteksdatalagen (2009:367). Utredaren ska vidare lämna de förslag till ändringar av förordningen (2006:196) om register över hälso- och sjukvårdspersonal som mot bakgrund av övriga författningsändringar bedöms lämpliga.

Utredaren ska utreda behovet av nya bestämmelser om tystnadsplikt för och tillsyn över personal som tillverkar läkemedel för visst tillfälle på extemporeapotek och om ett sådant behov föreligger lämna de författningsförslag och andra förslag som behövs.

Utredaren ska genomföra en översyn av gallringsbestämmelsen i 19 § lagen (1991:1156) om receptregister och, med särskilt beaktade av de integritetsskyddsintressen som finns, lämna författningsförslag som löser de problem nuvarande utformning av bestämmelsen leder till.

Utredaren ska analysera vilka ändringar som bör göras i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, avseende undantag från vissa krav på tillstånd, mot bakgrund av att omregleringen av apoteksmarknaden har möjliggjort för andra aktörer än Apoteket AB att bedriva detaljhandel med läkemedel och tillverka extemporeläkemedel.

Handel med läkemedel för djur

Syftet med denna del av utredningen är att skapa en bättre tillgänglighet till läkemedel som administreras till djur och ett ändamålsenligt regelsystem på området.

Utredaren ska analysera om det bör vara möjligt att driva särskilda apotek som endast expedierar läkemedel för administrering till djur. För det fall utredaren föreslår att sådana ska kunna inrättas ska utredaren bl.a. lämna förslag avseende tillståndsgivning, tillsyn och kontroll, ägande av apotek samt vilka krav som ska gälla för verksamheten. Utredaren ska dessutom bedöma vilka konsekvenser en sådan förändring skulle kunna få vad gäller etableringen av öppenvårdsapotek samt vilka ekonomiska konsekvenser förändringen skulle kunna få för apoteksaktörerna.

Utredaren ska vidare analysera om tillgängligheten till läkemedel för administrering till djur kan förbättras genom förändringar på följande områden:

- Begränsningarna vad gäller vilka grupper som får driva öppenvårdsapotek.

- Öppenvårdsapotekens och partihandelns skyldighet att tillhandahålla respektive leverera läkemedel som administreras till djur.

- Veterinära inrättningars möjligheter att köpa läkemedel från partihandeln.

- Veterinärers förskrivning av läkemedel.

I utredarens uppdrag ingår också att se över vissa frågor rörande register, prissättning, statistik och tillsyn vad gäller handel med läkemedel för djur.

Utredaren ska lämna de författningsförslag och andra förslag som behövs för att tillgodose uppdragets syften.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

1 Den omreglerade apoteksmarknaden 7

1.1 Bakgrund 7

1.2 IT-infrastruktur 8

2 Maskinell dosdispensering 9

2.1 Nuvarande dosverksamhet 9

2.2 Förordnande av läkemedel för dosdispensering. 11

2.3 Gällande rätt 12

2.3.1 Inledning 12

2.3.2 Skyldighet att tillhandahålla läkemedel

respektive dosdispensering 14

2.3.3 Lagen om läkemedelsförmåner m.m. 15

2.3.4 Tystnadsplikter 16

2.3.5 Behandling av personuppgifter 18

2.3.6 Tillsyn 19

2.3.7 Patientskadelagens tillämpning 19

2.4 Uppdraget 20

2.4.1 En bättre fungerande marknad 20

2.4.2 Frågor som rör Apoteket Farmaci AB 22

2.4.3 Vissa övriga frågor 23

3 Handel med läkemedel för djur 28

3.1 Bakgrund 28

3.2 Marknaden för läkemedel för djur 29

3.3 Gällande rätt 30

4 Uppdraget 32

4.1 Tillgänglighet till läkemedel för djur 32

4.1.1 Inledning 32

4.1.2 Djurapotek 32

4.1.3 Tillstånd att driva öppenvårdsapotek 33

4.1.4 Tillhandahållandeskyldighet 34

4.1.5 Läkemedel från partihandeln 34

4.1.6 Vissa receptfria läkemedel 35

4.1.7 Tillgången till godkända läkemedel för djur 35

4.2 Övrigt 36

4.2.1 Registerfrågor 36

4.2.2 Registrering av vissa uppgifter 37

4.2.3 Prissättning av läkemedel för djur 37

4.2.4 Statistik över användningen av läkemedel för

djur 37

4.2.5 Tillsyn 38

5 EU-rättsliga aspekter 39

6 Övriga frågor 40

1 Den omreglerade apoteksmarknaden

1.1 Bakgrund

Den 21 december 2006 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag som gör det möjligt för andra aktörer än Apoteket AB att bedriva detaljhandel med receptbelagda och receptfria läkemedel (dir. 2006:136).

Utredningen, som antog namnet Apoteksmarknadsutredningen (S 2006:08), överlämnade den 8 januari 2008 huvudbetänkandet Omreglering av apoteksmarknaden (SOU 2008:4). Huvudbetänkandet handlar framför allt om förutsättningarna för att få tillstånd att bedriva detaljhandel med receptfria och receptbelagda läkemedel till konsument på en omreglerad apoteksmarknad.

Utredningen lämnade härefter även betänkandena Apoteksdatalagen (SOU 2008:28), Detaljhandel med receptfria läkemedel (SOU 2008:33) och slutbetänkandet Handel med läkemedel för djur (SOU 2008:46). Slutbetänkandet är särskilt inriktat på djur, men även övriga betänkanden behandlar handel med läkemedel för djur.

Den 1 juli 2009 trädde lagändringar i kraft som innebar att apoteksmarknaden omreglerades. Förslagen till dessa lagändringar lämnades i propositionen 2008/09:145 Omreglering av apoteksmarknaden. Ytterligare lagförslag som hör samman med omregleringen lämnades i propositionen 2009/10:96 Vissa apoteksfrågor.

En övergripande målsättning för den omreglerade apoteksmarknaden är att ge konsumenter ökad tillgänglighet till läkemedel, bättre service och ett bättre tjänsteutbud. Medlet för att uppnå denna målsättning är en väl fungerande konkurrens mellan olika aktörer på apoteksmarknaden. För detta krävs bl.a. att såväl stora som små aktörer har intresse av och möjlighet att etablera sig och verka långsiktigt på den svenska apoteksmarknaden.

Sedan omregleringen har antalet apotek i landet ökat. Den 2 december 2010 hade Läkemedelsverket meddelat 1143 tillstånd att bedriva öppenvårdsapotek.

1.2 IT-infrastruktur

Apotekens Service AB är ett statligt ägt bolag som bl.a. har till uppdrag att på likvärdiga och icke-diskriminerande villkor erbjuda vissa tjänster till apoteksaktörer. Den verksamhet som bolaget bedriver är nödvändig för att öppenvårdsapotekens, vårdgivares och myndigheters verksamheter ska fungera.

De närmare överväganden som gjorts beträffande bolagets inrättande samt dess uppgifter framgår av proposition 2007/08:87 Bildande av moderbolag för Apoteket AB samt vissa omstruktureringsåtgärder, proposition 2008/09:145 Omreglering av apoteksmarknaden, proposition 2008/09:190 Handel med vissa receptfria läkemedel samt av de ägardirektiv som gäller för bolaget.

En central del av Apotekens Service AB:s verksamhet består av tillhandahållandet av IT-baserade tjänster till bl.a. öppenvårdsapotek. Dessa tjänster innefattar exempelvis åtkomst till det s.k. receptregistret, läkemedelsförteckningen, högkostnadsdatabasen, varuregistret, folkbokföringsregistret, förskrivarkodregistret, arbetsplatskodregistret och expeditionsställeregistret. Bolaget har även ansvar för att olika uppgifter lämnas till bl.a. personal inom vården, landstingen och olika myndigheter samt för den nationella läkemedelsstatistiken.

Apotekens Service AB:s IT-system omfattar således bl.a. olika databaser. Uppgifterna i databaserna används exempelvis vid beräkning av hur mycket en patient ska betala för läkemedel och vid den registrering av en patients samtliga uttag av receptbelagda läkemedel som genomförs av patientsäkerhetsskäl. Databaserna används även för lagring och sortering av olika uppgifter av betydelse för exempelvis uppföljningsverksamhet hos sjukvårdshuvudmän samt för uppföljning och tillsyn hos myndigheter. Bolagets verksamhet innefattar bl.a. hantering av integritetskänsliga personuppgifter om patienters hälsa eller andra personliga förhållanden.

Mot ovanstående bakgrund har det varit nödvändigt att reglera bl.a. Apotekens Service AB:s verksamhet genom olika författningar och i myndighetsföreskrifter. Till de lagar som har särskild betydelse för bolagets verksamhet hör lagen (1991:1156) om receptregister och lagen (2005:258) om läkemedelsförteckning. Även apoteksdatalagen (2009:367) berör bolagets verksamhet.

2 Maskinell dosdispensering

2.1 Nuvarande dosverksamhet

Med dosdispensering avses enligt 1 kap. 4 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel färdigställande av läkemedel för enskilds behov under viss tid genom uttag ur tillverkarens originalförpackning.

Patienter som har behov av dosdispenserade läkemedel finns inom såväl den öppna som den slutna vården. Patienterna rör sig också mellan öppen och sluten vård. Med sluten vård avses hälso- och sjukvård som kräver intagning vid vårdinrättning. Annan hälso- och sjukvård benämns öppen vård. Primärvården utgör en del av den öppna vården.

För närvarande får ca 187 000 patienter sina läkemedel dosdispenserade. Endast en mycket liten andel, ca 0,3 procent, av dessa patienter befinner sig inom den slutna vården. Resterande del befinner sig således i öppen vård. Inom den öppna vården finns ca 54 procent av patienterna i olika former av särskilda boenden, medan ca 46 procent av patienterna bor i ordinärt boende. En del av de patienter i den öppna vården som får dosdispensering, ca 2 000 personer, finns intagna på kriminalvårdsanstalt.

Apoteket AB och dess dotterbolag Apoteket Farmaci AB är i princip ensamma om att tillhandahålla maskinella dosdispenseringstjänster till patienter i öppen och sluten vård i Sverige. Maskinell dosdispensering av läkemedel bedrivs visserligen även av Södra Älvsborgs sjukhus i Borås, men denna verksamhet tillgodoser endast dospatienter inom den egna verksamheten i slutenvården. Apoteket AB:s och dess dotterbolags maskinella dosdispensering bedrivs i Sverige på nio öppenvårdsapotek som ägs av Apoteket AB. Det finns dock även andra aktörer som bedöms ha förutsättningar för och intresse av att bedriva maskinell dosdispensering. Vissa aktörer har även uttryckt intresse av att bedriva sådan dispensering från utlandet.

Landstingen och Kriminalvården köper de dosdispenseringstjänster som Apoteket AB och Apoteket Farmaci AB tillhandahåller. Vid dessa köp torde lagen (2007:1091) om offentlig upphandling vara tillämplig. Även om köpen endast avser själva förpackningstjänsten och inte de läkemedel som förpackas, innebär detta för Apoteket AB och Apoteket Farmaci AB att bolagen även får sälja de läkemedel som dispenseras till patienter i öppen respektive sluten vård.

Dosdispensering av läkemedel kan ske manuellt eller maskinellt. Maskinell dosdispensering är en högt specialiserad och automatiserad verksamhet och innebär en omfattande hantering av läkemedel. De flesta läkemedel som dispenseras förpackas maskinellt.

För att läkemedel ska kunna dosdispenseras maskinellt måste de tas ut ur sina originalförpackningar och för denna åtgärd krävs s.k. brytningstillstånd. Sådant tillstånd meddelas av Läkemedelsverket efter ansökan av den som ämnar dosdispensera eller av innehavaren av försäljningstillståndet. Brytningstillstånd kan inte beviljas utan medgivande av den som innehar försäljningstillståndet för läkemedlet ifråga.

Vid dosdispensering hanteras många olika sorters läkemedel däribland narkotikaklassade läkemedel. Bestämmelser rörande hantering av narkotika finns i olika lagar och förordningar, exempelvis lagen (1992:860) om kontroll av narkotika och förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika. Vidare finns sådana bestämmelser i myndighetsföreskrifter, exempelvis Läkemedelsverkets föreskrifter (LVFS 1997:11) om kontroll av narkotika.

Läkemedel som inte lämpar sig för dosdispensering, t.ex. läkemedel i flytande form eller läkemedel som enligt ordination ska intas "vid behov", tillhandahålls i originalförpackningar.

När ett dosrecept kommit fram till den som ska utföra dispenseringen genomför en farmaceut en författningsmässig och farmakologisk kontroll av samtliga läkemedelsförordnanden på dosreceptet. När kontrollen utförts dispenseras läkemedlen för upp till två veckors förbrukning. För att den som utför dispenseringen ska kunna åtgärda en ändring av en dosförskrivning till nästa ordinarie dosleverans krävs, utom i akuta situationer, att ändringen görs före en viss angiven tid (s.k. stopptid). De dosförpackningar som framställs vid maskinell dosdispensering måste enligt Läkemedelsverkets föreskrifter (LVFS 2010:9) om maskinell dosverksamhet märkas. Märkningen ska bl.a. omfatta patientens namn och födelsedata, datum och tidpunkt för administreringstillfälle, läkemedlets namn, styrka och dosering. De uppgifter som används vid märkningen hämtas i huvudsak från dosreceptet eller dosrekvisitionen. När läkemedlen dispenserats kontrolleras varje dosförpackning. Därefter levereras dosförpackningarna på det sätt som patienten anvisat.

Dosdispenseringen till den slutna vården fungerar i huvudsak på samma sätt som dispenseringen till öppen vård. Det finns dock vissa skillnader som bör framhållas. Vid dosdispensering till slutenvården förordnas de läkemedel som ska dispenseras på dosrekvisitioner. Dessa rekvisitioner måste enligt landstingens krav kunna ändras dagligen.

2.2 Förordnande av läkemedel för dosdispensering

Bedömningen av om en viss patient har behov av dosdispenserade läkemedel vilar ytterst på patientens läkare. Som utgångspunkt för denna bedömning finns som regel riktlinjer avseende dosdispensering som landstingen har utfärdat. Grundförutsättningarna för att en patient ska få dosdispensering enligt riktlinjerna kan sägas vara att patienten har en stabil grundmedicinering, att det ur patientsäkerhetssynpunkt bedöms vara mest fördelaktigt med dosdispensering och att patienten lämnar samtycke till sådan dispensering.

De läkemedel som ska dosdispenseras förordnas inom öppen vård på ett dosrecept och inom sluten vård på en dosrekvisition. Föreskrifter om dosrecept och dosrekvistioner finns i Läkemedelsverkets föreskrifter (LVFS 2009:13) om förordnande och utlämnande av läkemedel och teknisk sprit.

Dosrecept finns tillgängliga i form av tryckta receptblanketter samt i elektronisk form.

Ett dosrecept innehåller inte enbart förordnanden av läkemedel som ska dispenseras, utan även läkemedel som ska tillhandahållas i originalförpackning. Tanken är att samtliga läkemedel som en dospatient behöver ska förskrivas på dosreceptet.

2.3 Gällande rätt

2.3.1 Inledning

För en säker och ändamålsenlig läkemedelshantering krävs att det finns tydliga regler för att skydda bl.a. människor och miljö. Det krävs även enhetliga och tydliga regler som tillgodoser enskildas integritetsintressen samt olika offentliga intressen såsom bl.a. kontrollen av läkemedelskostnadernas utveckling.

Framställning, förpackning eller ompackning av läkemedel eller mellanprodukter utgör enligt 15 § första stycket läkemedelslagen (1992:859) tillverkning. I 15 § andra stycket nämnda lag anges att tillverkning ska äga rum i ändamålsenliga lokaler och utföras med hjälp av ändamålsenlig utrustning. En sakkunnig med tillräcklig kompetens och tillräckligt inflytande ska se till att kraven på läkemedlens och mellanprodukternas kvalitet och säkerhet uppfylls.

Yrkesmässig tillverkning av läkemedel får enligt 16 § läkemedelslagen bedrivas endast av den som har Läkemedelsverkets tillstånd.

Maskinell dosdispensering har ansetts innebära yrkesmässig ompackning av läkemedel och utgör därför tillverkning enligt läkemedelslagen. För sådan tillverkning krävs tillstånd enligt 6 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel eller 16 § läkemedelslagen. Manuell dosdispensering betraktas dock inte som tillverkning, bl.a. på grund av att den inte sker i någon större omfattning (jfr prop. 1991/92:107, s. 100 om begreppet yrkesmässig).

Enligt 6 kap. 1 § lagen om handel med läkemedel får endast den som har Läkemedelsverkets tillstånd bedriva maskinell dosdispensering på öppenvårdsapotek. Ett tillstånd får beviljas endast den som visar att den har förutsättningar att uppfylla kraven i 15 § andra stycket läkemedelslagen.

Apoteket AB och Apoteket Farmaci AB säljer också som regel de läkemedel som dosförpackas. Lagen (2009:366) om handel med läkemedel innehåller centrala bestämmelser för sådan handel. Det krävs enligt lagen om handel med läkemedel tillstånd för att bedriva handel med läkemedel.

Enligt författningskommentaren till 6 kap. 1 § lagen om handel med läkemedel måste den som vill bedriva maskinell dosdispensering men som inte har eller har för avsikt att ansöka om tillstånd till detaljhandel med läkemedel (dvs. driva öppenvårdsapotek) ansöka om tillverkningstillstånd hos Läkemedelsverket (prop. 2008/09:145, s. 426 ff). Av uttalandet följer således att den som ansöker om tillstånd enligt 6 kap. 1 § lagen om handel med läkemedel även måste ha tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument enligt 2 kap. 1 § samma lag.

Den som bedriver maskinell dosdispensering med tillstånd enligt 16 § läkemedelslagen kan enligt bestämmelser i lagen om handel med läkemedel sälja de läkemedel som dosdispenseras till slutenvården, men inte till patienter i den öppna vården eller kriminalvården. Läkemedelsverkets föreskrifter (LVFS 2010:9) om maskinell dosverksamhet innehåller bestämmelser om maskinell dosdispensering och övriga arbetsmoment som ingår i maskinell dosverksamhet. Föreskrifterna innehåller bestämmelser om ansökan om tillstånd till dosverksamhet och om olika krav som gäller för tillståndshavarens verksamhet. Föreskrifterna innebär bl.a. att den som vill bedriva dosverksamhet med annat tillstånd än sådant som anges 6 kap. 1 § lagen om handel med läkemedel, är hänvisad till att förpacka och eventuellt sälja läkemedel för att tillgodose slutenvårdens behov.

Av 2 kap. 6 § 5 lagen om handel med läkemedel följer att den som har tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument vid expediering av en förskrivning ska lämna vissa uppgifter till Apotekens Service AB för detta bolags hantering av bl.a. receptregistret och läkemedelsförteckningen. För att uppgiftslämnandet ska kunna ske krävs att det på öppenvårdsapoteken finns datautrustning som möjliggör detta och i 2 kap. 6 § 6 lagen om handel med läkemedel finns krav på att ha ett elektroniskt system som gör det möjligt för öppenvårdsapotek att få direktåtkomst till uppgifter hos Apotekens Service AB. Några motsvarade krav finns inte för den som bedriver maskinell dosdispensering med tillstånd enligt 16 § läkemedelslagen.

I lagen (1996:1156) om receptregister, förkortad receptregisterlagen, finns bl.a. bestämmelser om olika skyldigheter för Apotekens Service AB att lämna uppgifter till bl.a. öppenvårdsapoteken, förskrivare och myndigheter. Uppgiftsskyldigheten gentemot öppenvårdsapoteken omfattar bl.a. underlag för tillämpningen av bestämmelserna om läkemedelsförmåner vid köp av läkemedel och uppgifter om dosrecept. Någon motsvarande skyldighet att lämna uppgifter till en aktör som bedriver maskinell dosdispensering med tillstånd enligt 16 § läkemedelslagen finns inte.

Den som ansöker om eller innehar tillstånd att bedriva maskinell dosdispensering är skyldig att betala avgifter enligt vad som föreskrivs i förordningen (2009:659) om handel med läkemedel eller förordningen (2010:1167) om avgifter för den statliga kontrollen av läkemedel. De avgifter som sökande och innehavare av tillstånd till maskinell dosdispensering har att betala skiljer sig åt. Det är tveksamt om dessa skillnader är välmotiverade.

Den som bedriver detaljhandel med läkemedel med tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen om handel med läkemedel är enligt förordningen (2009:1031) om producentansvar för läkemedel bl.a. skyldig att utan ersättning ta hand om läkemedelsavfall som uppkommit hos hushåll och lämnats av allmänheten. Den som bedriver maskinell dosdispensering av läkemedel med tillstånd enligt 16 § läkemedelslagen omfattas inte av denna skyldighet.

2.3.2 Skyldighet att tillhandahålla läkemedel respektive dosdispensering

Enligt statens ägaranvisningar för Apoteket AB daterade den 28 april 2011, har bolaget ålagts en skyldighet att tillhandahålla dosdispensering på likvärdiga och icke-diskriminerande villkor i den utsträckning som det efterfrågas.

För att konsumenter ska få god tillgänglighet till läkemedel infördes vid omregleringen av apoteksmarknaden vissa bestämmelser om tillhandahållandeskyldighet. Enligt 2 kap. 6 § 3 lagen om handel med läkemedel är den som har tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument skyldig att tillhandahålla samtliga förordnade läkemedel och samtliga förordnade varor som omfattas av lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. Denna skyldighet kan inte anses innefatta något åläggande att tillhandahålla dosdispensering. Inte heller kan den anses innefatta någon skyldighet för ett öppenvårdsapotek att lämna ut läkemedel som dispenseras och säljs av en konkurrent.

För att kunna utföra maskinell dosdispensering krävs tillgång till de läkemedel som ska förpackas. Den som innehar tillstånd till partihandel är enligt 3 kap. 3 § 6 lagen om handel med läkemedel skyldig att till öppenvårdsapoteken leverera de läkemedel som omfattas av tillståndet. Lagen om handel med läkemedel innehåller dock inte någon bestämmelse som medför skyldighet att leverera läkemedel till den som bedriver maskinell dosdispensering med tillstånd enligt 16 § läkemedelslagen.

2.3.3 Lagen om läkemedelsförmåner m.m.

Lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m., som bl.a. tillkommit för att skapa förutsättningar för prispress och offentlig kostnadskontroll, innehåller bestämmelser om bl.a. läkemedelsförmåner och prisreglering av varor som ingår i förmånerna. Flertalet läkemedel som dosdispenseras för patienter i öppen vård omfattas av läkemedelsförmånen. Prissättningen av de läkemedel som dispenseras är bl.a. en viktig marknadsfaktor för de aktörer som tillhandahåller dosdispensering och för den offentliga kostnadskontrollen.

Lagen innehåller även bestämmelser om utbyte av läkemedel på öppenvårdsapotek. Bestämmelserna om utbyte finns i 21 § och innebär kortfattat att om ett läkemedel som ingår i läkemedelsförmånerna förskrivits och det på det enskilda apoteket finns ett eller flera utbytbara sådana läkemedel, ska läkemedlet som huvudregel bytas ut mot det billigaste tillgängliga läkemedlet. Öppenvårdsapoteket ska upplysa patienten om att utbyte kommer i fråga och om patientens rätt att mot betalning få det förskrivna läkemedlet eller något annat utbytbart läkemedel. När utbyte sker ska öppenvårdsapoteket skriftligen underrätta den som utfärdat receptet. Sistnämnda skyldighet har av apoteksaktörer och landsting beskrivits som svåradministrerad och kostsam.

Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) har meddelat föreskrifter och allmänna råd om prissättning av utbytbara läkemedel och utbyte av läkemedel m.m. (TLVFS 2009:4). Enligt dessa föreskrifter beslutar TLV om priserna för en månad i taget, vilket innebär att utbyte kan behöva ske varje månad.

Det har visat sig att det vid maskinell dosdispensering finns vissa svårigheter att genomföra utbyten av läkemedel. Det är oklart vad dessa svårigheter beror på. Om utbyte av läkemedel inte kommer till stånd på det sätt som förutsätts i lagen om läkemedelsförmåner m.m. finns en risk för högre läkemedelskostnader.

2.3.4 Tystnadsplikter

Vid omregleringen av apoteksmarknaden skapades ett regelsystem av bl.a. olika tystnadsplikter för att skydda dels enskilda mot sådana integritetsintrång som hanteringen av uppgifter om bl.a. deras hälsa kan medföra, dels bl.a. dosaktörer mot att konkurrenter och andra får obehörig insyn i olika affärs- och driftsförhållanden.

För personal verksam inom den allmänna hälso- och sjukvården gäller tystnadsplikt främst enligt bestämmelser i 25 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, som bl.a. föreskriver tystnadsplikt för uppgifter om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden.

Av bestämmelserna i 2 kap. 1-5 §§ OSL följer att lagen endast är tillämplig på myndigheter och vissa andra organ som vid tillämpning av lagen ska jämställas med myndigheter. I 2 kap. 1 § OSL föreskrivs att förbudet att röja eller utnyttja en uppgift gäller för myndigheter. Av bestämmelsen framgår även att ett sådant förbud också gäller för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt, eller på annan liknande grund.

OSL gäller således inte enbart för anställda vid en myndighet, utan även uppdragstagare som är fysiska personer. Dessa kan i sekretesshänseende i vissa fall vara att jämställa med arbetstagare hos en myndighet. Vid uppdrag av affärsmässig karaktär, är dock uppdragstagaren i allmänhet en juridisk person. För sådana uppdragstagare gäller inte bestämmelserna i OSL. Mot denna bakgrund torde OSL inte vara tillämplig på de privata aktörer som kan tänkas få i uppdrag av landstingen eller Kriminalvården att bedriva maskinell dosdispensering.

Med uttrycket hälso- och sjukvård förstås i 25 kap. 1 § OSL främst den öppna och slutna sjukvård för vilken grundläggande bestämmelser finns i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), förkortad HSL. Det är tveksamt om maskinell dosdispensering av läkemedel kan anses utgöra hälso- och sjukvård enligt HSL. Verksamheten bedöms dock utgöra sådan annan medicinsk verksamhet som avses i 25 kap. 1 § OSL och om ett landsting för att tillgodose slutenvårdens behov av dosdispenserade läkemedel till patienter skulle bedriva maskinell dosdispensering med sådant tillstånd som avses i 16 § läkemedelslagen i egen regi, omfattas således den personal som deltar i dosdispenseringen av tystnadsplikt enligt nämnda bestämmelse i OSL.

Verksamhet vid sjukhus och andra liknande inrättningar som drivs av enskilda faller utanför OSL:s tillämpningsområde. För personal inom den enskilda hälso- och sjukvården finns dock föreskrifter om tystnadsplikt i 6 kap. 12-16 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659).

Vid maskinell dosdispensering till öppen och sluten vård som bedrivs på ett öppenvårdsapotek och som innefattar detaljhandel med läkemedel, gäller patientsäkerhetslagens bestämmelser om tystnadsplikt. Bestämmelserna gäller för den personal som har legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården, såsom exempelvis legitimerade apotekare och receptarier. De gäller också för den apotekspersonal som tillverkar eller expedierar läkemedel eller lämnar råd och upplysningar.

En privat aktör som endast bedriver maskinell dosdispensering med tillstånd enligt 16 § läkemedelslagen driver inte apotek och således förekommer inte heller någon apotekspersonal i en sådan verksamhet. Om en sådan tillståndshavare bedriver dosdispensering till sluten vård som innefattar försäljning av läkemedel kommer patientsäkerhetslagens bestämmelser om tystnadsplikt endast att gälla för de farmaceuter och annan personal som har legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården. Personal som deltar i maskinell dosdispensering som bedrivs med tillstånd enligt 16 § läkemedelslagen och där försäljning av läkemedel inte sker, torde inte omfattas av patientsäkerhetslagens tystnadspliktsbestämmelser.

2.3.5 Behandling av personuppgifter

Vid omregleringen av apoteksmarknaden skapades genom olika författningar och myndighetsföreskrifter ett regelsystem för att skydda enskilda mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter.

Patientdatalagen torde inte vara tillämplig på verksamheter som avser detaljhandel med läkemedel (se prop. 2007/08:126, s. 105). Det är också som tidigare sagts tveksamt om maskinell dosdispensering av läkemedel kan anses utgöra en sådan verksamhet som omfattas av HSL. Det är därför osäkert om patientdatalagen är tillämplig i de fall ett landsting i egen regi skulle bedriva maskinell dosdispensering av läkemedel till patienter i slutenvården. Vad som nu sagts gäller även för det fall ett landsting genom avtal skulle uppdra åt någon aktör som bedriver maskinell dosdispensering med tillstånd enligt 16 § läkemedelslagen att sköta dispensering till patienter inom slutenvården.

Den personuppgiftsbehandling som är nödvändig vid maskinell dosdispensering på öppenvårdsapotek till öppen och sluten vård kan ske med stöd av apoteksdatalagen (2009:367). Apoteksdatalagen är inte tillämplig på den personuppgiftsbehandling som utförs av den som bedriver maskinell dosdispensering med tillstånd enligt 16 § läkemedelslagen. För den som bedriver sådan dosdispensering gäller att personuppgiftsbehandlingen måste vara förenlig med bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PuL. Det är dock tveksamt om bestämmelserna i PuL medger sådan personuppgiftsbehandling som behöver utföras vid maskinell dosdispensering och även om detta vore möjligt är frågan om det är lämpligt (se prop. 2008/09:145, s. 329 f).

2.3.6 Tillsyn

Läkemedelsverket har tillsyn över efterlevnaden av lagen (2009:366) om handel med läkemedel och av de föreskrifter och villkor som har meddelats i anslutning till lagen.

Hälso- och sjukvården och dess personal står enligt 7 kap. 1 § patientsäkerhetslagen (2010:659) under tillsyn av Socialstyrelsen.

Vid maskinell dosdispensering på öppenvårdsapotek omfattar Socialstyrelsens tillsyn personal som har legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården, vilka är verksamma inom detaljhandel med läkemedel enligt lagen om handel med läkemedel samt apotekspersonal inom sådan detaljhandel som tillverkar eller expedierar läkemedel eller lämnar råd och upplysningar. Vid maskinell dosdispensering till patienter i sluten vård som bedrivs med tillstånd enligt 16 § läkemedelslagen och som innefattar försäljning av läkemedel, är Socialstyrelsens tillsynsansvar mer begränsat än vad som gäller sådan dosdispensering som sker på öppenvårdsapotek. Detta eftersom den personal utan legitimation för yrke inom hälso- och sjukvården som deltar i tillverkningen av dos inte är apotekspersonal. Eftersom det är tveksamt om maskinell dosdispensering av läkemedel utgör hälso- och sjukvård enligt HSL, är det oklart om Socialstyrelsen har tillsynsansvar över personal som deltar i sådan maskinell dosdispensering som inte innefattar försäljning av de dispenserade läkemedlen.

2.3.7 Patientskadelagens tillämpning

Patienter som har skadats av läkemedel har olika möjligheter till ersättning. Rätt till skadestånd kan föreligga enligt både skadeståndslagen (1972:207) och produktansvarslagen (1992:18). Skadeståndets roll vid personskador som orsakats av läkemedel har dock till stor del övertagits av läkemedelsförsäkringen och den skyldighet för vårdgivare att teckna patientförsäkring som följer av patientskadelagen (1996:799).

Den som drabbas av patientskada i samband med hälso- sjuk- och tandvård i Sverige kan i vissa fall få ersättning enligt patientskadelagen. Enligt 5 § patientskadelagen avses med hälso- och sjukvård bl.a. verksamhet inom detaljhandel med läkemedel, under förutsättning att det är fråga om verksamhet som utövas av personal som omfattas av 1 kap. patientsäkerhetslagen (2010:659). Det är tveksamt om sådan dosdispensering av läkemedel till öppenvårdspatienter som enbart sker med tillstånd enligt 16 § läkemedelslagen är att anse som hälso- och sjukvård enligt patientskadelagen.

2.4 Uppdraget

2.4.1 En bättre fungerande marknad

Det finns vissa oklarheter och brister i den rättsliga reglering som gäller vid maskinell dosdispensering, vilket framgår av den föregående redogörelsen. Brister och oklarheter i den rättsliga reglering som gäller för en marknad kan påverka förutsättningarna för effektiv konkurrens negativt, exempelvis genom att aktörer är obenägna att etablera sig på marknaden.

Ur affärssynpunkt torde maskinell dosdispensering till patienter i öppen vård vara av störst intresse. Samtliga läkemedel som förskrivs på dosrecept säljs av öppenvårdsapotek. Det torde inte finnas någon skyldighet för landstingen eller kriminalvården att tillse att läkemedel dosdispenseras. De köp som dessa aktörer gör av dosförpackningstjänster till patienter i öppen vård innebär att Apoteket AB även får sälja de läkemedel som dispenseras. Vidare kan det förmodas att Apoteket AB:s öppenvårdsapotek har bättre förutsättningar än konkurrerande öppenvårdsapotek att sälja de på dosrecepten förskrivna läkemedel som ska lämnas ut i originalförpackningar samt i viss mån även att öka sin försäljning av andra varor.

Det finns ingen författningsreglerad skyldighet för öppenvårdsapotek att lämna ut läkemedel som dispenseras och säljs av en konkurrent. De läkemedel som dosförskrivits till patienter som bor i ordinärt boende hämtas inte sällan ut på öppenvårdsapotek. För dessa patienter kan nuvarande ordning innebära sämre tillgänglighet till dosläkemedel.

Mot ovanstående bakgrund finns skäl att överväga om gällande reglering och marknadens funktionssätt som helhet skapar de bästa förutsättningarna för den effektiva konkurrens som eftersträvas på dosmarknaden och på marknaden för detaljhandel med läkemedel till konsument.

En särskild utredare ska därför genomföra en översyn av den rättsliga reglering som gäller vid maskinell dosdispensering av läkemedel till patienter i öppen och sluten vård i Sverige. I uppdraget ingår även att analysera om det finns en skyldighet att tillåta aktörer i utlandet att bedriva dosdispensering av läkemedel till patienter i Sverige och, om så inte är fallet, detta ändå är lämpligt. Utredaren ska därvid analysera hur detta påverkar läkemedelsförmånssystemet, särskilt bestämmelserna om utbyte av läkemedel.

Syftet med översynen är att föreslå ett regelsystem och andra åtgärder som åstadkommer god tillgänglighet till dosdispenserade läkemedel, en säker och ändamålsenlig läkemedelsanvändning och goda förutsättningar för en väl fungerande konkurrens på hela apoteksmarknaden. I detta ligger bl.a. att så långt det är möjligt skapa goda förutsättningar för både små och stora aktörer att verka på likvärdiga villkor. Vidare har frågor som rör prissättning av dosdispenseringstjänsterna och de läkemedel som dispenseras stor betydelse. Regelsystemet ska vidare utformas med särskilt beaktande av de uppgifter Apotekens Service AB har att utföra och med tillgodoseende av enskildas integritetsintressen liksom de olika offentliga intressen som gäller för läkemedelsförsörjning och läkemedelshantering inom hälso- och sjukvården samt för handel med läkemedel.

Utredaren ska lämna de författningsförslag och andra förslag som behövs för att skapa ett ändamålsenligt regelsystem och en väl fungerande konkurrens.

De förslag utredaren lämnar ska grunda sig på analyser av nuvarande konkurrensförhållanden på den svenska marknaden för maskinell dosdispensering av läkemedel till patienter i öppen och sluten vård. Utredaren ska därvid särskilt beakta hur den maskinella dosdispensering som avser patienter i öppen vård påverkar konkurrensen på marknaden för öppenvårdsapotek samt hur läkemedelsförmånssystemet, särskilt bestämmelserna om utbyte, påverkas.

Utredaren ska särskilt tillse att de som bedriver maskinell dosdispensering kan behandla de uppgifter om bl.a. patienters hälsotillstånd och andra personliga förhållanden som är nödvändiga för verksamheten. Utredaren ska därvid särskilt beakta den IT-infrastruktur som Apotekens Service AB har ansvar för. De förslag som lämnas ska utformas så att denna infrastruktur kan bibehållas.

2.4.2 Frågor som rör Apoteket Farmaci AB

I rapporten Förberedelsearbetet i apoteksreformen (RiR 2010:19) rekommenderar Riksrevisionen bl.a. att regeringen snarast tar ställning till om verksamheten i ApoDos (Apoteket AB:s dosverksamhet) och Apoteket Farmaci AB ska avyttras från Apoteket AB så att företaget och övriga aktörer kan planera för framtida strategiska åtgärder inom verksamhetsområdena. Konkurrensverket har också tagit upp frågan i sin slutredovisning av uppdraget att följa utvecklingen med anledning av omregleringen av apoteksmarknaden. Verket framför att det är angeläget att regeringen skyndsamt tar ställning till och kommunicerar hur den ser på det långsiktiga ägandet av Apoteket Farmaci AB. Det bör enligt Konkurrensverket övervägas om bolaget ska skiljas från Apoteket AB.

Enligt statens ägaranvisningar för Apoteket AB gäller att bolaget ska tillse att Apoteket Farmaci AB:s inriktning inte är direkt mot konsument, dvs. att någon marknadsföring av receptexpediering till hemgående patienter inte sker. Det är oklart vilka effekter som detta åliggande haft. Mot bakgrund av det som framförs nu och i ovan nämnda rapporter ska utredaren analysera hur Apoteket AB:s ägande av Apoteket Farmaci AB samt de förutsättningar som gäller för Apoteket Farmaci AB:s verksamhet, påverkar konkurrensen på marknaderna för dosdispensering, öppenvårdsapotek och slutenvårdens läkemedelsförsörjning. Vid denna analys ska bl.a. de ägaranvisningar från staten som gäller för Apoteket AB beaktas. Om utredaren bedömer att det behövs förändringar på detta område för att skapa bättre förutsättningar för konkurrens ska utredaren lägga fram förslag till lämpliga åtgärder.

2.4.3 Vissa övriga frågor

Utbyte av läkemedel

Som framgår av avsnitt 2.3.3 Lagen om läkemedelsförmåner m.m. har öppenvårdsapoteken enligt 21 § nämnda lag en skyldighet att skriftligen underrätta den som utfärdat ett recept om att ett utbyte av ett läkemedel har skett. Denna skyldighet har av apoteksaktörer och landsting beskrivits som svåradministrerad och kostsam.

Utredaren ska lämna författningsförslag som innebär att ovan angivna skyldighet för öppenvårdsapoteket kan fullgöras på ett mer ändamålsenligt sätt.

Uppgifter om förskrivningsrätt

Socialstyrelsen för ett register över hälso- och sjukvårdspersonal. Registret regleras i förordningen (2006:196) om register över hälso- och sjukvårdspersonal och innehåller bl.a. uppgifter som är nödvändiga att ha tillgång till vid den receptexpediering som sker på öppenvårdsapotek. Vid en sådan expediering måste alltid förskrivarens rätt att skriva ut det aktuella läkemedlet kontrolleras. Socialstyrelsen rapporterar därför dagligen in uppgifter från registret över hälso- och sjukvårdspersonal till Apotekens Service AB och till det receptregister som bolaget för med stöd av lagen (1996:1156) om receptregister.

I 12 § lagen om receptregister har Apotekens Service AB ålagts en uttrycklig skyldighet att lämna ut uppgifter från receptregistret till öppenvårdsapoteken. De uppgifter som ska lämnas ut är underlag för expediering av läkemedel och andra varor som förskrivits, underlag för tillämpningen av bestämmelserna om läkemedelsförmåner samt uppgifter om dosrecept, recept för flera uttag och elektroniska recept. Den uppgiftsskyldighet som följer av 12 § bryter den tystnadsplikt som gäller för personalen vid Apotekens Service AB.

Tillgången till uppgifter om begränsningar i eller indragning av förskrivares förskrivningsrätt är således nödvändig vid receptexpeditioner, men det är tveksamt om nuvarande lydelse av 8 § lagen om receptregister medger att registret innehåller sådana uppgifter.

Utredaren ska lämna förslag till ändringar i lagen om receptregister som dels klargör att receptregistret får innehålla uppgifter om begränsningar i eller indragning av förskrivares förskrivningsrätt, dels säkerställer att Apotekens Service AB har en lagenlig skyldighet att lämna ut de nämnda uppgifterna till öppenvårdsapoteken och att dessa apotek kan behandla uppgifterna med stöd av apoteksdatalagen (2009:367).

Utredaren ska vidare lämna de förslag till ändringar av förordningen om register över hälso- och sjukvårdspersonal som mot bakgrund av övriga författningsändringar bedöms lämpliga.

Tillsyn över och tystnadsplikt för personal på extemporeapotek

Enligt 16 § läkemedelslagen (1992:859) får yrkesmässig tillverkning av läkemedel och mellanprodukter bedrivas endast av den som har Läkemedelsverkets tillstånd. En inrättning som har Läkemedelsverkets tillstånd att tillverka läkemedel för ett visst tillfälle (extemporeapotek) ska vid sådan tillverkning vara bemannad med en eller flera farmaceuter.

Det är tveksamt om den tillverkning av läkemedel som sker på extemporeapotek är att anse som hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Försäljning av läkemedel från ett extemporeapotek till ett öppenvårdsapotek utgör inte detaljhandel med läkemedel enligt lagen (2009:366) om handel med läkemedel. De öppenvårdsapotek som inte själva tillverkar extemporeläkemedel måste köpa in dessa läkemedel från ett extemporeapotek. Vad nu sagts innebär att det, på motsvarande sätt som tidigare redogjorts för i avsnitt 2.3.4 Tystnadsplikter och 2.3.6 Tillsyn, är oklart vilken tystnadsplikt som gäller för personal som deltar i tillverkning av extemporeläkemedel. Vidare är det oklart i vilken utsträckning Socialstyrelsen ska utöva tillsyn över denna personal.

Frågor som rör lagen om receptregister

Gallring

I dag registreras samtycken för att förskrivaren ska ha möjlighet att läsa läkemedelsförteckningen, samtycken avseende fortsatt lagring av elektroniska recept och samtycken avseende lagring av uppgift om läkemedelskostnad med förmån. Dessa samtycken anknyter alla till receptregistret eller läkemedelsförteckningen. Apotekens Service AB har på uppdrag av regeringen utrett förutsättningarna för inrättandet av ett nationellt samtyckesregister (S2009/10159/FS). I sin redovisning av uppdraget anför Apotekens Service AB att det enligt bolagets uppfattning inte finns något behov av ett centralt, nationellt samtyckesregister. Däremot finns det behov av ett gemensamt format och en struktur för hantering av olika former av samtycken, vilket Apotekens Service AB har utarbetat. Detta för att uppbyggnaden av alla samtyckesregister ska kunna ske på standardiserade sätt vilket underlättar för elektronisk anpassning och användares igenkänning.

Enligt 19 § lagen (1991:1156) om receptregister (receptregisterlagen) ska uppgifter som kan hänföras till enskilda personer tas bort ur registret under den tredje månaden efter den under vilken de registrerades. Om uppgifterna bevaras för registerändamålen enligt 6 § första stycket 2 eller 8 ska uppgifterna dock tas bort ur registret först under den femtonde månaden efter den under vilken de registrerades.

Av 6 § första stycket 2 och 8 receptregisterlagen framgår att personuppgifterna i receptregistret får behandlas om det är nödvändigt för registrering av underlaget för tillämpningen av bestämmelserna om läkemedelsförmåner vid köp av läkemedel m.m., för registrering av recept och blanketter som används för flera uttag, samt registrering av dosrecept och elektroniska recept. Behandling av personuppgifter för de ändamål som nu redovisats får enligt 6 § andra stycket, med undantag för registrering av elektroniska recept, endast ske i fråga om den som har lämnat sitt samtycke till behandlingen. En uppgift om samtycke till sådan behandling måste enligt den redovisade gallringsbestämmelsen således gallras senaste den femtonde månaden efter att uppgiften registrerades. När samtycket gallrats måste även den behandling av uppgifter som samtycket avser upphöra.

Enligt lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. ska den kostnadsreducering som sker beräknas på den sammanlagda kostnaden för varor som den förmånsberättigade köper under ett år räknat från det första inköpstillfället. Ett samtycke som en enskild lämnat till behandling av uppgifter om läkemedelsförmånen, kan således behöva gallras under en pågående kostnadsreduceringsperiod. Den ovan redovisade gallringsbestämmelsen medför inte enbart problem och kostnader vid hanteringen av läkemedelsförmånerna utan även vid hanteringen av elektroniska recept och dosrecept.

Utredaren ska genomföra en översyn av gallringsbestämmelsen i 19 § lagen om receptregister.

Utredaren ska, med särskilt beaktade av de integritetsskyddsintressen som finns, lämna författningsförslag som löser de problem nuvarande utformning av gallringsbestämmelsen leder till.

Fullmakter

Det förekommer sedan lång tid att läkemedel för en patient hämtas ut från apoteket av någon annan än patienten. I dessa fall krävs att ombudet har fullmakt att hämta ut läkemedlen. Före omregleringen av apoteksmarknaden hade Apoteket AB ett fullmaktsregister av vilket det framgick vem som hade rätt att hämta ut läkemedel för någon annans räkning. Eftersom samtliga apotek hade tillgång till uppgifterna i det registret, kunde ett ombud hämta ut läkemedel på elektroniskt lagrade recept på det apotek som passade. Efter omregleringen får öppenvårdsapoteken enligt 7 § 5 apoteksdatalagen (2009:367) behandla personuppgifter om det är nödvändigt för administrering av fullmakter att hämta ut läkemedel. Dessa uppgifter är dock inte tillgängliga för samtliga öppenvårdsapotek.

Apotekens Service AB tillhandahåller i dag ett fullmaktsregister för receptexpediering. Lagen om receptregister innehåller inte någon bestämmelse som motsvarar 7 § 5 apoteksdatalagen. Bestämmelsen i 8 § lagen om receptregister, som reglerar vilka uppgifter som får finnas i registret, torde inte medge att registret innehåller uppgifter om fullmaktstagare. Det är således tveksamt om Apotekens Service AB med stöd av lagen om receptregister kan behandla de personuppgifter som finns i fullmakterna. Inte heller finns det bestämmelser i lag eller i förordning som avviker från personuppgiftslagen (1998:204, PuL) som ska tillämpas i stället för PuL vid den personuppgiftsbehandling som fullmaktsregistret kräver.

Utredaren ska analysera om det vore lämpligt att göra ändringar i lagen om receptregister som dels medger att Apotekens Service AB kan behandla nödvändiga uppgifter i sådana fullmakter som ovan nämnts, dels säkerställer att bolaget har en lagenlig skyldighet att lämna ut de nämnda uppgifterna till öppenvårdsapoteken. Bedömer utredaren att det vore lämpligt att göra sådana ändringar, ska utredaren lämna nödvändiga författningsförslag.

Tillstånd för apotek och partihandlare att hantera narkotika

Enligt artiklarna 29.1 och 30.1 i FN:s narkotikakonvention från år 1961 (SÖ 1964:59) ska särskilda tillstånd utfärdas för andra än statliga företag som tillverkar eller bedriver handel med eller distribuerar narkotika. Lagen (1992:860) om kontroll av narkotika undantar apotek från skyldigheten att söka sådana tillstånd (4 § andra stycket och 5 § 2 lagen om kontroll av narkotika).

Omregleringen av apoteksmarknaden har möjliggjort för andra aktörer än Apoteket AB att bedriva detaljhandel med läkemedel och tillverka extemporeläkemedel. Utredaren ska analysera vilka ändringar som med hänsyn till detta bör göras i lagen om kontroll av narkotika avseende undantag från kraven på tillstånd för apotek för att tillverka narkotika och för öppenvårdsapotek och partihandlare för att bedriva handel med narkotika.

Utredaren ska lämna förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.

3 Handel med läkemedel för djur

3.1 Bakgrund

I Apoteksmarknadsutredningens slutbetänkande (SOU 2008:46) konstaterade utredaren bl.a. att de lämnade förslagen huvudsakligen fungerar bra även beträffande handel med läkemedel för djur. Utredaren pekade även på områden som borde utredas ytterligare. En sådan fråga var om det borde införas en möjlighet att driva djurapotek, dvs. apotek som bedriver detaljhandel endast med läkemedel för djur. Utredaren kom dock till slutsatsen att man borde avvakta med ett eventuellt införande av djurapotek tills omregleringen genomförts och dess konsekvenser kunde överblickas. När slutbetänkandet remissbehandlades var tretton av de totalt femton remissinstanser som yttrade sig negativa till utredarens bedömning att man borde avvakta med ett eventuellt införande av djurapotek. De ansåg i stället att det borde vara möjligt att driva sådana apotek och menade bl.a. att tillgängligheten till läkemedel för djur skulle öka och att mångfald och konkurrens beträffande priser och service därmed skulle förbättras.

Regeringen gav 2008 Konkurrensverket i uppdrag att göra en bred översyn av konkurrensen i Sverige och lämna konkreta förslag på konkurrensfrämjande åtgärder (regeringsbeslut I:2, regeringsuppdrag N2008/5153/MK). Den 31 mars 2009 redovisade Konkurrensverket ett 60-tal förslag till konkurrensfrämjande åtgärder. Ett av förslagen var att göra det möjligt att driva apotek som enbart säljer läkemedel för djur.

Före omregleringen av apoteksmarknaden drev Apoteket AB 110 apotek som hade ett utökat lager av efterfrågade läkemedel för djur samt personal med fördjupad farmaceutisk kompetens på området. Dessutom drev bolaget 54 s.k. lantbruksapotek som hade ett utökat sortiment för lantbrukets djur i djurtäta områden. Vissa av apoteken hade båda inriktningarna.

Efter omregleringen har Apoteket AB kvar 42 av de 110 apotek som hade inriktning mot sällskapsdjur. Av de 54 lantbruksapoteken finns 21 kvar i bolagets ägo. Bolaget har numer koncentrerat sin ordermottagning och skickningsverksamhet avseende läkemedel för djur till djurapoteket i Eskilstuna.

Omregleringen av apoteksmarknaden har genomförts och dess konsekvenser kan bättre överblickas. Det finns nu skäl att åter överväga frågan om tillgängligheten till läkemedel för djur och vissa därmed sammanhängande frågor.

3.2 Marknaden för läkemedel för djur

Veterinärer är behöriga att förordna läkemedel för behandling av djur. I den veterinärmedicinska verksamheten används dels veterinärmedicinska läkemedel, dels humanläkemedel. Med läkemedel för djur avses i dessa direktiv läkemedel för administrering till djur, dvs. både veterinärmedicinska läkemedel och sådana humanläkemedel som förskrivs för djur.

Den s.k. kaskadprincipen avgör i vilken utsträckning humanläkemedel får användas vid behandling av djur. För vissa djurslag och många ovanliga indikationer saknas godkända veterinärmedicinska alternativ helt. Enligt kaskadprincipen får veterinär i undantagsfall av djurskyddsskäl förskriva läkemedel godkänt för annan indikation eller annat djurslag än det avsedda samt förskriva humanmedicinska läkemedel och läkemedel godkända i annat land (efter licensansökan) till djur. Kaskadprincipen gäller dock bara när ett godkänt alternativ för indikationen och djurslaget i fråga saknas. Det är därför inte tillåtet för veterinär att förskriva humanmedicinska läkemedel av t.ex. ekonomiska skäl. Bestämmelsen har sitt ursprung i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/82/EG av den 6 november 2001 om upprättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel (EGT L 311, 28.11.2001 s. 1, Celex 32001L0082). Statens Jordbruksverk har tagit in bestämmelser härom i sina föreskrifter om läkemedel och läkemedelsanvändning (SJVFS 2009:84).

Handel med läkemedel för djur skiljer sig på flera sätt i förhållande till handel med läkemedel för människor. Det kan konstateras att läkemedel för djur är en förhållandevis liten marknad. Under 2009 motsvarade försäljningen av sådana läkemedel cirka två procent av apotekens totala försäljning.

Vidare är marknaden inte homogen. Den kan delas upp i två delmarknader med olika förutsättningar:

- Lantbruksdjur, som ägs och sköts av professionella djurägare som bedriver näringsverksamhet.

- Sällskapsdjur, där det förekommer att djuret står på stadigvarande medicinering.

När det gäller prissättningen kan det konstateras att priserna inte är reglerade och inte heller subventioneras av det allmänna. I stället sätter öppenvårdsapoteken själva priset på läkemedel för djur och läkemedlen bekostas av kunden, i vissa fall med hjälp av en försäkring. Apotekens inköpspris för veterinärmedicinska läkemedel påverkas av att det främst är fråga om patentskyddade originalläkemedel. Det finns ett fåtal generiska och parallellimporterade produkter.

3.3 Gällande rätt

Lagen (2009:366) om handel med läkemedel skiljer inte på läkemedel för människor och läkemedel för djur. Den i dag gällande regleringen avseende öppenvårdsapotekens handel med läkemedel gäller därmed även för läkemedel för djur. Detta innebär bl.a. att läkemedel för djur som regel endast får säljas på öppenvårdsapotek. Undantag gäller t.ex. för sårsalvor och andra s.k. vissa utvärtes medel (VUM).

Tillstånd att driva apotek får enligt 2 kap. 5 § 1 och 2 inte beviljas den som innehar godkännande för försäljning av läkemedel eller den som är behörig att förordna läkemedel. Bestämmelserna träffar tillverkare av såväl humanläkemedel som djurläkemedel samt såväl läkare som veterinärer.

Som redovisats i avsnitt 2.3.2 har öppenvårdsapoteken och den som har tillstånd att bedriva partihandel med läkemedel ålagts vissa skyldigheter att tillhandahålla respektive leverera läkemedel. Dessa skyldigheter innebär dock inte någon direkt reglering av deras lagerhållning.

Öppenvårdsapoteken ska enligt 2 kap. 6 § 6 ha ett elektroniskt system som gör det möjligt att få direktåtkomst till uppgifter hos Apotekens Service AB. Vid en expediering ska de lämna de uppgifter som anges i 8 § lagen (1996:1156) om receptregister. Eftersom läkemedel för djur inte behandlas i lagen om receptregister gäller inte denna uppgiftsskyldighet beträffande läkemedel för djur. Däremot gäller skyldigheten i 2 kap. 6 § 7 lagen om handel med läkemedel att lämna uppgifter som är nödvändiga för att Apotekens Service AB ska kunna föra statistik över detaljhandeln.

Enligt förordningen (2009:1031) om producentansvar för läkemedel är öppenvårdsapoteken skyldiga att ta hand om läkemedelsavfall som uppkommit hos hushåll och lämnas av allmänheten. Läkemedelsavfall från näringsidkare, t.ex. lantbrukare och veterinärer, omfattas inte av skyldigheten.

Läkemedelsförsörjningen till veterinära inrättningar sker via öppenvårdsapotek. Någon motsvarighet till bestämmelsen i 4 kap. 1 § andra stycket lagen om handel med läkemedel, som innebär att sjukvårdshuvudmän och sjukhus kan köpa läkemedel från partihandeln, finns inte för veterinära inrättningar.

Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket sätter priset på sådana läkemedel för människor som omfattas av läkemedelsförmånerna. Någon motsvarighet finns, som tidigare nämnts, inte beträffande läkemedel för djur, utan fri prissättning gäller och läkemedlen subventioneras inte av det allmänna.

Sedan den 1 november 2009 gäller lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel. Lagen gör det möjligt för andra än öppenvårdsapotek att sälja vissa receptfria humanläkemedel. Det är Läkemedelsverket som bedömer vilka läkemedel som får säljas enligt regelverket. Den som vill sälja läkemedlen ska göra en anmälan till Läkemedelsverket. Det finns dock ingen motsvarighet beträffande läkemedel för djur.

4 Uppdraget

4.1 Tillgänglighet till läkemedel för djur

4.1.1 Inledning

Marknaden för läkemedel för djur är förhållandevis liten. Eftersom den dessutom är uppdelad i två delmarknader avseende lantbruksdjur och sällskapsdjur finns det en utmaning i att få ut läkemedlen till de platser där de behövs. Utredaren ska därför analysera och lämna förslag på hur tillgängligheten till läkemedel för djur kan förbättras.

4.1.2 Djurapotek

Utredaren ska överväga om det bör inrättas särskilda apotek som endast expedierar läkemedel för djur, här kallade djurapotek. I uppdraget ingår att analysera vilka konsekvenser en sådan förändring skulle kunna få vad gäller tillgänglighet, pris och servicegrad när det gäller läkemedel för djur och för etableringen av apotek samt vilka ekonomiska konsekvenser förändringen skulle kunna få för aktörerna.

För det fall utredaren föreslår att det ska kunna inrättas djurapotek ska utredaren analysera och lämna förslag avseende tillståndsgivning, tillsyn och kontroll, ägande av apotek samt vilka krav som ska gälla för verksamheten. Utredaren ska också lämna förslag på hur risken för förväxling mellan öppenvårdsapotek och djurapotek ska kunna minimeras. I sammanhanget bör det beaktas att den s.k. apotekssymbolen är förbehållen öppenvårdsapotek. Uppdraget avseende tillsyn utvecklas under avsnitt 4.2.5.

När det gäller tillståndsgivning ska utredaren analysera om de krav som i dag gäller för att beviljas tillstånd att driva öppenvårdsapotek ska gälla för att få tillstånd att driva djurapotek samt om några ytterligare krav bör uppställas.

Utredaren ska dessutom lämna förslag på vilka krav som ska gälla för verksamheten fortsättningsvis. De krav som gäller för öppenvårdapoteken bör uppmärksammas, men även om det bör ställas särskilda krav på verksamheten, t.ex. om det bör krävas farmaceuter med specialistkompetens på djurområdet. Även vilka krav som ska ställas på djurapoteken när det gäller elektroniska system för att få tillgång till och lämna uppgifter till Apotekens Service AB ska övervägas. Vidare ska vilka krav som bör ställas på andra tekniska lösningar såsom receptexpeditionssystem analyseras.

Utredaren ska dessutom överväga om djurapotekens verksamhet ska vara begränsad till detaljhandel till konsument eller om även detaljhandel till veterinärer och veterinära inrättningar ska få bedrivas.

En annan fråga som utredaren ska ta ställning till är vem eller vilka som ska få driva djurapotek. Härvid bör uppmärksammas de frågor som behandlas nedan i avsnitt 4.1.3 rörande tillstånd att driva öppenvårdsapotek.

Utredaren ska vidare föreslå hur djurapotekens tillhandahållandeskyldighet avseende veterinärmedicinska läkemedel och läkemedel för människor ska avgränsas. Härvid bör det uppmärksammas att humanläkemedel under vissa förutsättningar kan förskrivas för djur. Även den försäljning av vissa receptfria humanläkemedel som kan bedrivas på andra försäljningsställen än öppenvårdsapotek enligt lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel behöver uppmärksammas i sammanhanget.

Utredaren ska vidare analysera hur djurapoteken ska bidra till finansieringen av Apotekens Service AB samt hur en avgift ska beräknas och fastställas.

4.1.3 Tillstånd att driva öppenvårdsapotek

Det finns vissa grupper som inte får beviljas tillstånd att driva öppenvårdsapotek. Enligt 2 kap. 5 § 1-3 lagen (2009:366) om handel med läkemedel får tillstånd att driva öppenvårdsapotek inte beviljas den som bedriver yrkesmässig tillverkning av läkemedel, innehar godkännande för försäljning av läkemedel eller är behörig att förordna läkemedel. I sammanhanget kan det konstateras att bl.a. veterinärer träffas av bestämmelsen.

Utredaren ska analysera om tillgängligheten till läkemedel för djur kan förväntas öka om det görs förändringar beträffande vilka grupper som får driva öppenvårdsapotek. Särskilt bör för- och nackdelar med en etablering av öppenvårdsapotek i nära anslutning till veterinära inrättningar analyseras. Läkemedel till djur ska, enligt Jordbruksverkets föreskrifter om läkemedel och läkemedelsanvändning (SJVFS 2009:84), användas med återhållsamhet och bara då det finns behov av det. Användningen av antibiotika till djur är vidare låg i Sverige jämfört med många andra EU-länder där veterinärer har rätt att sälja läkemedel. I sammanhanget bör därför särskilt analyseras om en ändring av regelverket som medger att t.ex. veterinärer ges rätt att driva apotek riskerar att öka förskrivningen av läkemedel och inverka menligt på Sveriges gynnsamma läge vad gäller antibiotikaresistens inom veterinärmedicinen. Om utredaren bedömer att förändringar bör göras, ska förslag lämnas.

4.1.4 Tillhandahållandeskyldighet

När det gäller bl.a. skyldigheterna att tillhandahålla läkemedel görs det, som tidigare sagts, ingen skillnad mellan läkemedel för människor och läkemedel för djur. Det kan konstateras att läkemedel för djur står för en liten del av öppenvårdsapotekens totala försäljning.

Utredaren ska kartlägga i vilken utsträckning öppenvårdsapoteken har läkemedel för djur i lager och därmed kan leverera dessa till kunden omedelbart.

Utredaren ska vidare analysera huruvida förändringar bör göras beträffande reglering av öppenvårdsapotekens lagerhållning eller tillhandahållandeskyldighet avseende läkemedel för djur och vid behov föreslå sådana förändringar. Motsvarande överväganden och eventuella förslag ska lämnas beträffande partihandlarnas leveransskyldighet gentemot öppenvårdsapoteken.

4.1.5 Läkemedel från partihandeln

Veterinära inrättningar köper läkemedel till sina verksamheter från öppenvårdsapotek. Öppenvårdsapotekens lagerhållning kan därmed få konsekvenser för tillgängligheten till läkemedel som ska användas i veterinär verksamhet.

Utredaren ska analysera om det bör vara möjligt för veterinära inrättningar att förvärva läkemedel som ska användas i verksamheten direkt från partihandeln. Om utredaren finner att detta bör vara möjligt ska förslag lämnas. När sådana förslag utformas är det angeläget att behovet av farmaceutisk kontroll säkerställs.

4.1.6 Vissa receptfria läkemedel

Det är i dag inte möjligt att köpa vissa receptfria läkemedel för djur på andra platser än öppenvårdsapotek.

Utredaren ska analysera om det bör vara möjligt att sälja vissa receptfria läkemedel för djur på andra försäljningsställen än apotek. Häri ingår att analysera vilka läkemedel för djur som skulle kunna vara lämpliga att sälja på andra platser än apotek och i vilken utsträckning detta skulle bidra till att öka tillgängligheten till läkemedel för djur.

Om utredaren finner att en sådan reglering är lämplig ska förslag lämnas. Härvid ska det särskilt beaktas vilka kriterier som bör vara avgörande för att ett läkemedel ska få säljas på andra platser än apotek samt huruvida det bör finnas inskränkningar beträffande vilka försäljningsställen som ska få bedriva sådan handel.

4.1.7 Tillgången till godkända läkemedel för djur

Under år 2009 motsvarade försäljningen av läkemedel för djur cirka två procent av apotekens totala försäljning. Att marknaden är förhållandevis liten kan påverka apotekens lagerhållning av sådana läkemedel och därigenom tillgängligheten till dessa.

Hur många godkända djurläkemedel som finns tillgängliga på den svenska marknaden påverkas av i vilken utsträckning de förskrivs. Av den s.k. kaskadprincipen följer att en veterinär som regel ska förskriva ett läkemedel som är godkänt i Sverige för aktuellt tillstånd hos det djurslag som ska behandlas och att läkemedel för människor och läkemedel som förskrivs på licens ska förskrivas endast under vissa förutsättningar. Det är angeläget att bestämmelserna följs. En sviktande försäljning av djurläkemedel kan föranleda att de dras bort från marknaden, vilket i sin tur medför att veterinärer blir hänvisade till att förskriva andra läkemedel än de som ska väljas i första hand.

Utredaren ska analysera om kaskadprincipen efterlevs på ett korrekt sätt samt hur tillsynen av efterlevnaden av bestämmelserna härom fungerar. Vid behov ska utredaren lämna förslag på hur efterlevnaden kan förbättras och tillsynen förstärkas.

Utredaren ska vidare analysera hur licensansökningarna avseende djurläkemedel fördelar sig på olika aktiva substanser. För det fall läkemedel som innehåller vissa substanser står för en särskilt stor andel av ansökningarna om licens ska utredaren analysera skälen till detta och föreslå hur tillgängligheten till godkända djurläkemedel ska kunna öka. Utredaren ska i detta sammanhang överväga om det finns anledning för Sverige att utnyttja möjligheten i artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/82/EG att, när djurhälsoläget så kräver, tillåta försäljning eller administrering till djur av veterinärmedicinska läkemedel som är godkända för försäljning i en annan EU-medlemsstat.

4.2 Övrigt

4.2.1 Registerfrågor

Receptregistret innehåller inga uppgifter om läkemedel för djur. Detta innebär bl.a. att Apotekens Service AB inte har någon lagstadgad skyldighet att föra ett register över elektroniska förskrivningar för djur samt att hantering av recept för djur inte finansieras via den avgift som öppenvårdsapoteken erlägger för bl.a. förandet av receptregistret. Apotekens Service AB har tagit fram ett register över elektroniska recept för djur, som erbjuds till öppenvårdsapoteken mot en avtalad avgift.

Utredaren ska lämna förslag på om det bör inrättas ett nationellt receptregister för läkemedel för djur och vilka krav som i övrigt ska ställas på öppenvårdsapoteken när det gäller receptexpeditionssystem för läkemedel för djur.

Utredaren ska också analysera och lämna förslag på hur öppenvårdsapotekens recepthantering avseende läkemedel för djur ska bidra till finansieringen av Apotekens Service AB samt hur en avgift ska beräknas och fastställas.

4.2.2 Registrering av vissa uppgifter

Enligt artikel 66.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/82/EG av den 6 november 2001 ska var och en som innehar tillstånd att sälja veterinärmedicinska läkemedel vara skyldig att föra utförliga register och notera vissa uppgifter för alla in- och utgående transaktioner. Registren ska hållas tillgängliga för granskning under en tid av fem år.

Förslag rörande nämnda direktivs genomförande behandlades i Apoteksmarknadsutredningens slutbetänkande, Handel med läkemedel för djur (SOU 2008:46). Datainspektionen och Läkemedelsverket framförde vissa synpunkter på förslagen i sina remissvar avseende betänkandet.

Utredaren ska föreslå hur direktivets bestämmelse kan genomföras i svensk rätt avseende samtliga aktörer som har tillstånd att sälja djurläkemedel.

4.2.3 Prissättning av läkemedel för djur

Priserna för läkemedel för djur är inte reglerade, utan fri prissättning gäller. Det finns inte heller något krav på att en aktör ska erbjuda läkemedel till samma pris över hela landet. Det finns inget centralt register där t.ex. en veterinär kan jämföra priser när ett preparat ska skrivas ut, utan veterinären är hänvisad till de olika öppenvårdsapoteken för att jämföra priser. Detta kan få konsekvenser för prispressen på läkemedel för djur.

Utredaren ska lämna förslag på hur ökad prispress kan uppnås beträffande läkemedel för djur. Utredaren ska därvid bl.a. analysera och föreslå hur det ska bli möjligt att göra prisjämförelser på läkemedel för djur.

4.2.4 Statistik över användningen av läkemedel för djur

Regeringen beslutade i april 2003 att Jordbruksverket årligen senast den 30 april ska redovisa användningen av läkemedel till djur under föregående år. Av regeringsbeslutet framgår att verket får begära statistik från Apoteket AB för ändamålet. Enligt tidigare gällande verksamhetsavtal med staten var Apoteket AB skyldigt att på begäran av regeringen, eller av regeringen angiven myndighet, producera och erbjuda analyser av statistik över läkemedelsanvändningens art och omfattning avseende läkemedel för djur. I verksamhetsavtalet hade parterna antecknat att bolagets system, dataprogram, rutiner m.m. skulle medge att statistiken redovisas per djurslag, samt att kostnaden för sådan statistik fick täckas vid prissättning av djurläkemedel.

Apotekens Service AB ska enligt det ägardirektiv som antogs på bolagsstämma den 14 april 2010 framställa och redovisa nationell läkemedelsstatistik. I lagen om receptregister (1996:1156), som endast omfattar förskrivningar av läkemedel och andra varor för människor, finns bestämmelser om skyldighet för Apotekens Service AB att lämna ut uppgifter ur receptregistret till bl.a. Socialstyrelsen och Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket.

Utredaren ska ta ställning till hur Apotekens Service AB:s ansvar för statistik över läkemedel för djur ska utformas och hur framtagandet och tillhandahållandet av statistiken ska finansieras. Om utredaren bedömer att det behövs författningsändringar ska sådana föreslås.

4.2.5 Tillsyn

Läkemedelsverkets tillsynsansvar innebär bl.a. att verket kontrollerar öppenvårdsapotekens hantering av läkemedel. Detta ansvar omfattar även läkemedel för djur.

Verksamhet inom detaljhandel med läkemedel enligt lagen om handel med läkemedel är att anse som hälso- och sjukvård enligt patientsäkerhetslagen (2010:659). Apotekspersonal som tillverkar eller expedierar läkemedel eller lämnar råd och upplysningar är hälso- och sjukvårdspersonal. Både hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och patientsäkerhetslagen kan tolkas så att de endast gäller vid hälso- och sjukvård av människor. Detta eftersom det i lagarna talas om patienter, avlidna, efterlevande och befolkning. Apoteksmarknadsutredningen kom i sitt slutbetänkande till den slutsatsen att detta innebär att Socialstyrelsens tillsyn över farmaceuterna endast gäller då de expedierar läkemedel som är förskrivna för människor. Farmaceuter som expedierar läkemedel avsedda för djur omfattas inte av de bestämmelser som rör djurhälsopersonal enligt lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och står därmed inte under tillsyn enligt den lagen.

Utredaren ska föreslå hur tillsynen avseende farmaceuter som expedierar läkemedel för djur ska bedrivas samt vilka åtgärder som ska kunna vidtas om en farmaceut inte fullgör sina skyldigheter på föreskrivet sätt. Det är viktigt att tillsynen kan bedrivas effektivt.

5 EU-rättsliga aspekter

Detaljhandel med läkemedel är inte harmoniserad inom EU-rätten. Medlemsstaterna är därför fria att lagstifta på området, men är skyldiga att beakta de bestämmelser om bl.a. fri rörlighet för varor och tjänster, etableringsfrihet och de särskilda reglerna om förbud mot konkurrenshämmande åtgärder som finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).

Beträffande de EU-rättsliga aspekter som berör utredningens arbete hänvisas till propositionen Omreglering av apoteksmarknaden 2008/09:145. I denna finns en översiktlig behandling av de allmänna bestämmelser om EU-rätten som beaktades vid utformningen av förslagen till omregleringen, de bedömningar som regeringen gjorde avseende vissa horisontella direktiv liksom de EU-rättsliga aspekter som var av betydelse för de separata förslag som lämnades i propositionen. Utredaren ska uppdatera rättsläget inom området från tiden efter avlämnandet av ovan nämnda proposition.

Utredarens förslag ska vara utformade så att de är förenliga med unionsrätten. Detta innebär bl.a. att bestämmelserna ska utformas så att Sveriges genomförande av sekundärrätt inte kan ifrågasättas.

Utredaren ska beträffande samtliga förslag redovisa motiverade bedömningar av förslagens förenlighet med EU-rätten, särskilt grundläggande rättsprinciper om varors fria rörlighet och etableringsfriheten inom EU.

Utredaren ska vidare redovisa bedömningar av om lämnade förslag utgör tekniska föreskrifter eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster i enlighet med direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L104, 21.07.1998, Celex 31998L0034) och Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998 om ändring av direktiv 98/34/EG om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L217, 05.08.1989, Celex 398L0048). Utredaren ska även redovisa om förslagen omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006 s. 36, Celex 32006L0123) och i så fall motivera förslagen enligt direktiven.

6 Övriga frågor

Företagens behov av regler som inte ger upphov till onödig administrativ börda ska beaktas av utredningen.

Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Särskild vikt ska läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar förslagen innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna.

Utredaren ska i sitt arbete avseende de uppdrag som lämnas samråda med Konsumentverket, Kommerskollegium, Socialstyrelsen, Läkemedelsverket, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket, Statskontoret, Apotekens Service AB, Jordbruksverket, Statens veterinärmedicinska anstalt, Livsmedelsverket, Konkurrensverket, Sveriges Kommuner och Landsting, Apotekarsocieteten, Läkemedelsindustriföreningen, Sveriges Apoteksförening, Sveriges Veterinärförbund samt andra berörda myndigheter och organisationer.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 september 2012 i de delar som gäller maskinell dosdispensering och de övriga frågor som anges i avsnittet 2.4.3. Den del av uppdraget som avser handel med läkemedel för djur ska redovisas senast den 1 april 2013.

(Socialdepartementet)

2011:32 Översyn av Statistiska centralbyrån och statistiksystemet

2011-03-31T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 31 mars 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över Statistiska centralbyrån (SCB) och systemet för den officiella statistiken och analysera för- och nackdelar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem. Utredaren ska särskilt granska statistik-kvaliteten och tillgängligheten till statistiken, inbegripet pris-sättning och dokumentation.

I utredarens uppdrag ingår också att analysera vad det innebär för den samlade statistikproduktionen att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Det gäller dels konsekvenserna för SCB och systemet för den officiella statistiken, dels effekterna på de marknader där myndigheterna är verksamma. Utredaren ska dessutom analysera konsekvenserna för SCB av lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen.

Med utgångspunkt i den genomförda översynen och analysen ska utredaren föreslå bl.a.

- hur kvaliteten i den officiella statistiken ska säkerställas och tillgängligheten förbättras,

- hur systemet för den officiella statistiken ska utformas,

- vilka mål, uppgifter, resurser och prioriteringar som ska gälla för SCB,

- vilka författningsändringar som behövs till följd av förslagen.

Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 10 december 2012.

Det svenska statistiksystemet och det europeiska

SCB firade 2009 150 år som statlig myndighet. Verksamheten dominerades till en början av befolkningsstatistik. Efter hand tillkom jordbruksstatistik, kommunal finansstatistik, spar-banksstatistik och fattigvårdsstatistik. I början av 1960-talet påbörjades en centralisering av den statliga statistiken till SCB och några år senare etablerades verksamhet i Örebro.

Det är 20 år sedan det genomfördes en heltäckande statistikutredning som resulterade i att ansvaret och motsvarande medel för delar av den officiella statistiken överfördes från SCB till andra statliga myndigheter.

Mer avgränsade utredningar har dock genomförts därefter. Statistikreformen utvärderades 1999 (SOU 1999:96). Författningarna på statistikens område sågs över samma år (Ds 1999:75). En översyn av den ekonomiska statistiken genomfördes 2002 (SOU 2002:118). En fördjupad prövning av inriktning och omfattning av officiell statistik inom SCB:s ansvarsområde gjordes 2002. En arbetsgrupp tillsatt av Finansdepartementet granskade 2003 SCB:s underlag för fördjupad prövning.

Det svenska statistiksystemet är decentraliserat sedan statistikreformen i början av 1990-talet (prop. 1992/93:101, bet. 1991/93:FiU7, rskr. 1992/93:122, prop. 1993/94:100, bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269). Det innebär att SCB ansvarar för sektorsövergripande statistik såsom arbets-marknadsstatistik, befolkningsstatistik, ekonomisk statistik, välfärdsstatistik och viss utbildningsstatistik medan 25 sektorsansvariga myndigheter ansvarar för den officiella statistiken inom sina områden. Därtill kommer att Riksbanken ansvarar för betalningsbalansstatistik och finansmarknads-statistik.

SCB ansvarar också för att samordna och stödja det svenska systemet för officiell statistik, exempelvis nomenklaturarbete, nationell statistiksamordning, internationellt statistiksamarbete, information och statistikservice samt vissa centrala databaser.

SCB ansvarar vidare för långsiktiga prognoser och analyser om befolkningsutveckling, utbildning och arbetsmarknad.

Utvärderingen av statistikreformen visade att verksamheten med den officiella statistiken efter reformen i huvudsak fungerat bra, men att samordningen av och överblicken över statistik-systemet försämrats.

Det europeiska statistiksystemet är ett partnerskap mellan Europeiska unionens statistikkontor (Eurostat), de nationella statistikbyråerna och andra nationella statistikproducerande myndigheter för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. Medlemsstaterna samlar in, bearbetar och överlämnar uppgifterna till Eurostat som sammanställer statistiken för EU-ändamål. Den europeiska statistiken styrs av femårsprogram där huvudområden och mål fastställs. Det nuvarande programmet omfattar perioden 2008-2012. Femårsprogrammen kompletteras med detaljerade årliga program.

Det svenska statistikregelverket och EU-rätten

Statistiken regleras av såväl svenska författningar som EU-rätt. I lagen (2001:99) om den officiella statistiken finns bestämmelser om officiell statistik och viss annan statistik som tas fram hos en statistikansvarig myndighet.

Personuppgiftslagen (1998:204) gäller vid framställning av statistik i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lagen och i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I personuppgiftslagen finns det bl.a. bestämmelser om skydd mot kränkning av en enskilds personliga integritet genom behandling av personuppgifter.

I lagen om den officiella statistiken sägs att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Vidare anges vilka uppgifter som näringsidkare, kommuner, stiftelser m.fl. är skyldiga att lämna för den officiella statistiken. I 5 § anges att den officiella statistiken ska framställas och offentliggöras med beaktande av behovet av skydd för fysiska och juridiska personers intressen. Enligt 6 § gäller att uppgifter i den officiella statistiken inte får sammanföras med andra uppgifter i syfte att ta reda på en enskilds identitet. I 19 § finns vidare bestämmelser om gallring och arkivering.

I förordningen om den officiella statistiken anges vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den.

I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, finns det bestämmelser om statistiksekretess. I 24 kap. 8 § anges att sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde.

I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik, finns det bestämmelser om utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. Här finns också bestämmelser om statistisk konfidentialitet.

Därutöver finns det ett stort antal EU-författningar som reglerar definitioner, tidsramar, frekvenser, överföring av uppgifter till Eurostat m.m. för framställning av bl.a. ekonomisk statistik, jordbruksstatistik, företagsstatistik, befolkningsstatistik och välfärdsstatistik.

Efter en uppmaning av rådet 2004 har de nationella statistikinstituten tagit fram en uppförandekod för europeisk statistik. Uppförandekoden är ett instrument för självreglering med normer för oberoende, integritet och ansvar och omfattar medlemsstaternas statistikmyndigheter och Eurostat. Europeiska rådgivande organet för statistikstyrning rapporterar årligen till Europaparlamentet och rådet om hur medlemsstaterna och Eurostat följer koden. Mot bakgrund av revisionen av statistiska data i Grekland hösten 2009 har Ekofinrådet föreslagit att uppförandekoden stärks genom att vissa minimistandarder införs i en rättsakt.

Uppdraget att se över Statistiska centralbyrån och statistiksystemet

Kvaliteten i den officiella statistiken måste säkerställas

Att säkerställa god kvalitet i den officiella statistiken är grundläggande för att skapa tillförlitlighet och trovärdighet i statistiken. Det gäller alla myndigheter som ansvarar för och producerar officiell statistik. SCB ansvarar för en stor del av den officiella statistiken och är den dominerande statistikproducenten.

Ett övergripande mål för SCB är att producera statistik av god kvalitet. För det krävs, förutom att säkerställa kvaliteten i själva produktionsprocessen, tillgång till data och god kvalitet i indata, dvs. god kvalitet i det statistiska materialet. Urvalsstorleken i de statistiska undersökningarna är en viktig faktor för att kunna uppnå god kvalitet i indata. Det ska dock vägas mot målet om minskad börda för uppgiftslämnare. I detta sammanhang bör också nämnas att svarsfrekvensen i de statistiska undersökningarna generellt försämras sakta, såväl i Sverige som internationellt.

Under 2008 och 2009 upptäcktes flera allvarliga kvalitetsbrister i statistikprodukter som är centrala för den ekonomiska politiken.

Riksrevisionen redovisade i februari 2010 en revisions-rapport, som ett led i den årliga revisionen av SCB (Revisionsrapport 2010-02-18: Granskning av IT-miljön för statistikproduktion av KPI och NR samt processen för intern styrning och kontroll). Riksrevisionen granskade IT-miljön för statistikproduktion av konsumentprisindex (KPI) och nationalräkenskaper (NR) samt förberedelserna för att kunna följa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Riksrevisionen har tidigare under 2008 vid två tillfällen skriftligen framfört iakttagelser om brister i SCB:s interna styrning och kontroll för framtagandet av KPI. Enligt Riksrevisionen visar granskningen på stora brister i ledning, styrning och uppföljning av statistikproduktionens IT-miljö för KPI och NR. Även om granskningen i första hand har avsett IT-miljöerna för produktion av KPI och NR, hade Riksrevisionen anledning att förmoda att liknande brister finns i IT-miljöer för andra statistikprodukter.

Regeringen uppdrog den 25 mars 2010 åt SCB att löpande informera regeringen dels om myndighetens pågående arbete med att säkerställa kvaliteten i statistikproduktionen, särskilt i statistikproduktionens IT-miljö, dels om åtgärder för att säkerställa den interna styrningen och kontrollen.

Det är nödvändigt att säkerställa kvaliteten i statistikproduktionen så att trovärdigheten till den officiella statistiken inte urholkas. Mot den bakgrunden behöver det göras en bedömning av statistikkvaliteten vid SCB och andra myndigheter som producerar officiell statistik.

Förbättringar av den interna styrningen och kontrollen vid dessa myndigheter kan vara ett led i att öka statistikens kvalitet. I detta sammanhang bör det även göras en avvägning mellan krav på hög kvalitet och hur snabbt statistiken måste tillgängliggöras. Internationella jämförande studier kan ge lärdomar av framgångsrik kvalitetssäkring och goda exempel i omvärlden.

Kvalitetskraven i lagen om den officiella statistiken är allmänt beskrivna. Enligt 3 § ska statistiken vara objektiv och allmänt tillgänglig. Förordningen om europeisk statistik har en betydligt mer utförlig beskrivning av statistikens kvalitet. I artikel 12 i nämnda förordning beskrivs sju kvalitetskriterier: relevans, noggrannhet, aktualitet, punktlighet, tillgänglighet och tydlighet, jämförbarhet samt samstämmighet. Det bör övervägas om kvalitetskraven i lagen om den officiella statistiken bör preciseras och hur kraven ska följas upp.

Tillgängligheten till den officiella statistiken måste förbättras

Att förbättra tillgängligheten till den officiella statistiken är en utmaning för alla myndigheter som ansvarar för och producerar officiell statistik.

Statistiken kan anses vara tillgänglig om man kan hitta och få tillgång till statistiken, inom rimlig tid, utan avgift eller till rimlig kostnad, enkelt kan tolka statistiken samt använda den för egna bearbetningar och analyser. Förbättrad tillgänglighet till statistiken var en av hörnstenarna i statistikreformen. Tillgängligheten har sedan reformen förbättrats avsevärt på flera områden. Bland annat är Sveriges statistiska databaser numera avgiftsfritt tillgängliga genom SCB:s webbplats. Tillgängligheten måste dock förbättras ytterligare.

Förbättrad tillgänglighet borde kunna leda till ökade möjligheter att tillgodose statistikanvändarnas behov av uppföljning inom olika politikområden. Det bör exempelvis analyseras i vilken mån det är möjligt att tillgodose nya behov av aktuell och mer detaljerad statistik inom välfärdspolitiken och miljöpolitiken. Förbättrad tillgänglighet innebär också att man bör försöka underlätta forskningens behov av att kunna bedriva registerbaserad forskning på ett mer effektivt sätt än i dag.

Strategiskt viktiga områden för förbättrad tillgänglighet är dokumentation, prissättning och statistiksekretess. Andra områden är säker teknik och bra presentation.

Sammanfattningsvis bör utredarens förslag till förbättrad tillgänglighet till den officiella statistiken ha som mål att göra det lätt att söka och komma åt all officiell statistik, att underlätta även för icke-specialister att tolka och använda officiell statistik, att göra det möjligt för kvalificerade statistikanvändare, inte minst forskare vid universitet och högskolor, att använda den officiella statistikens datamaterial på egen hand, att förbättra dokumentationen, att förenkla och förtydliga statistiksekretessen (även när det är fråga om annan statistik än officiell statistik), att inte inskränka tillgängligheten mer än nödvändigt för att säkra statistiksekretessen samt att ge tillgång till den officiella statistiken genom bastjänster i kombination med valfria tilläggstjänster. Ett system för tillsyn av tillgängligheten bör övervägas.

Dokumentation

God dokumentation är grundläggande för att förbättra tillgängligheten. För att kunna söka efter statistik måste statistikanvändarna få en överblick över vilken statistik som finns tillgänglig och vad den omfattar. För att kunna tolka statistiken behövs ytterligare kunskap. För mer djupgående analyser krävs det dessutom kunskap om de underliggande datamaterialen och processerna.

Vissa hävdar att enbart statistikproducenten har tillräcklig kunskap för att rätt kunna tolka och analysera statistiken. Andra hävdar motsatsen, att statistiken ska vara så väl dokumenterad att i stort sett vem som helst kan använda den på egen hand. Det är en prioriterad uppgift för SCB och andra statistikansvariga myndigheter att, inom ramen för befintliga anslagsmedel, genomföra fullständiga dokumentationer och kvalitets-deklarationer. Mot den bakgrunden behöver det utredas hur dokumentationen av statistiken kan förbättras.

Prissättning

Rationell, transparent och enhetlig prissättning är ett annat strategiskt område för att förbättra tillgängligheten.

Officiell statistik är ett bra exempel på en kollektiv nyttighet. Kostnaden för att producera den officiella statistiken är praktiskt taget densamma, oavsett hur många som konsumerar den. När den väl producerats för någon konsument är marginalkostnaden för att ställa den till ytterligare konsumenters förfogande allt mindre, ibland nära noll. Det är rationellt att finansiera officiell statistik genom anslagsmedel. Det är dock inte optimalt att låta den i alla delar vara helt avgiftsfri.

De flesta kostnaderna för att producera och tillgängliggöra en viss statistikprodukt är helt oberoende av hur många som använder statistikprodukten. Det gäller t.ex. kostnaderna för att konstruera ett produktionssystem, samla in, granska och rätta data, genomföra bearbetningar och att konstruera ett system för tillgängliggörande. Det finns dock vissa kostnader som ökar med antalet användare. Det gäller t.ex. kostnader för att ge betydligt fler användare tillgång till en databas med given servicenivå, skräddarsy särskilda varianter av statistikprodukten för vissa användare, eller utföra vidarebearbetningar och analyser av statistiken för en viss användare.

Det ekonomiska målet för statlig avgiftsfinansierad verksamhet är, om inget annat mål beslutats, full kostnadstäckning enligt 5 § avgiftsförordningen (1992:191). Förordningen gäller för alla myndigheter under regeringen. En myndighet får bara ta betalt för sina tjänster om det finns ett uttryckligt stöd för det. För SCB:s del finns det sådant stöd i 24 § förordningen (2007:762) med instruktion för Statistiska centralbyrån. Enligt SCB:s regleringsbrev gäller att myndigheten själv bestämmer avgifternas storlek och att inkomsterna disponeras av myndigheten. Enligt 7 § avgiftsförordningen ska avgifterna beslutas efter samråd med Ekonomistyrningsverket (ESV).

Riksrevisionen granskade 2004 SCB:s uppdragsverksamhet (RiR 2004:8). Riksrevisionens övergripande slutsatser är att förutsättningarna för insyn i SCB:s uppdragsverksamhet är begränsade. Mot bakgrund av Riksrevisionens rapport beslutade regeringen att skärpa återrapporteringskraven för den avgiftsfinansierade verksamheten i regleringsbrevet från och med budgetåret 2005.

ESV har i en skrivelse till SCB i oktober 2008 rekommenderat att SCB överväger en ny prissättningsmodell.

Beställare av statistik har under lång tid kritiserat SCB:s prissättning. Kritiken gäller bl.a. höga priser och bristande transparens i prissättningen.

För- och nackdelar med olika prissättningsmodeller bör belysas utifrån kostnads- och tillgänglighetsperspektiv. De ekonomiska konsekvenserna av olika alternativ bör tydliggöras. Det bör övervägas att införa ett undantag från det ekonomiska målet om full kostnadstäckning i avgiftsförordningen när det gäller officiell statistik. Marginalkostnadsprissättning för officiell statistik skulle kunna innebära att de fasta kostnaderna för att producera och tillgängliggöra en basversion av den officiella statistiken och bakomliggande datamaterial, inklusive kostnaderna för nödvändig infrastruktur, ska vara helt anslagsfinansierade och inte till någon del debiteras statistikanvändaren. De rörliga kostnaderna för att tillgängliggöra och vidareförädla basmaterialen (mikrodata, makrodata och metadata) som ingår i den officiella statistiken skulle kunna debiteras användarna genom avgifter. Det bör också analyseras om marginalkostnadsprissättning riskerar att komma i konflikt med konkurrenslagstiftningen. De ekonomiska konsekvenserna av marginalkostnadsprissättning ska belysas.

Statistiksekretess

Statistiksekretessen är av central betydelse för statistikens trovärdighet. Syftet med statistiksekretessen är att säkerställa förutsättningarna för statistikansvariga myndigheter att skydda uppgiftslämnare och därigenom kunna framställa statistik av god kvalitet. Om uppgiftslämnarna misstänker att de uppgifter som lämnas för statistik kan komma att spridas eller användas för andra ändamål än de som uppgifterna samlades in för, finns det risk att uppgiftslämnarna lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt avstår från att lämna uppgifter.

Den svenska lagstiftningen och EU-lagstiftningen ger ett mycket gott skydd för uppgiftslämnarna. Regleringen kring statistiksekretessen är dock komplex och svårtillgänglig. Ett förvirrande förhållande är att ordet statistik betyder en sak i offentlighets- och sekretesslagen och annan i vardagligt språkbruk. Som nämnts tidigare gäller enligt 24 kap. 8 § första stycket första meningen OSL absolut sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som gäller framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Denna bestämmelse omfattar endast en viss form av statistik, nämligen allmänt utredande statistik utan anknytning till något särskilt ärende, dvs. framför allt officiell statistik. Sådan statistik som en myndighet framställer för att använda som underlag för t.ex. ett beslut i ett ärende hos myndigheten benämns i OSL "annan jämförbar undersökning". Med undantag för undersökningar som utförs av Riksrevisionen eller riksdagsförvaltningen, omfattas sådana undersökningar av statistiksekretess endast om regeringen föreskriver om det (24 kap. 8 § första stycket andra meningen OSL). Regeringen har med stöd av denna bestämmelse meddelat föreskrifter om sekretess i 7 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:619), förkortad OSF.

Konsekvensen av denna reglering är bl.a. att en undersökning som SCB utför på uppdrag av t.ex. en statlig utredning eller en annan statlig myndighet ska anses utgöra "statistik" i den mening som avses i OSL, medan samma undersökning skulle ha betecknats "annan jämförbar undersökning" om den hade utförts av utredningen själv. Vidare försenas ofta statliga utredningar och statliga myndigheter med utredande uppgifter, t.ex. Statskontoret, i sitt utredningsarbete, eftersom de uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som de avser att begära in i syfte att framställa statistik inte kan skyddas av sekretess förrän regeringen har gjort en ändring i 7 § OSF.

Mot denna bakgrund bör 24 kap. 8 § OSL ses över. Ordet statistik bör ta sikte på metoden och inte ges en begränsad innebörd beroende på i vilket sammanhang statistiken framställs. Eventuella begränsningar av bestämmelsens tillämpningsområde bör göras på annat sätt än genom att använda olika ord för samma arbetsmetod. Det bör också övervägas om inte det behov av sekretess som andra myndigheter än statistikansvariga myndigheter samt Riksrevisionen och riksdagsförvaltningen har för sådana uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som begärs in för framställning av statistik, bör tillgodoses genom en sekretessbestämmelse direkt i OSL. Detta skulle kunna vara bättre än att en ändring ska behöva göras i OSF varje gång en myndighet behöver utföra en statistisk undersökning. I detta sammanhang bör även den sekretessbrytande regeln i 24 kap. 8 § första stycket tredje meningen OSL ses över. Enligt den bestämmelsen kan uppgifter som omfattas av s.k. statistiksekretess endast lämnas ut i avidentifierad form när det är fråga om utlämnande för andra ändamål än forsknings- och statistikändamål (i den begränsade betydelsen ordet statistik har enligt OSL). Vid en översyn av bestämmelsen i övrigt kan den sekretessbrytande regeln behöva omformuleras för att få samma sakliga innebörd som i dag. Vid översynen bör även beaktas att statistik används vid olika typer av verksamhetsuppföljningar. Vid sådana uppföljningar torde den sekretess som gäller i den aktuella verksamheten vara tillräcklig för de uppgifter som hämtats från verksamheten. Om utredaren föreslår en utvidgning av bestämmelsens tillämpningsområde till att omfatta utförande av statistikundersökningar och statistikverksamhet hos alla myndigheter bör därför utredaren överväga om statistik som framställs i samband med verksamhetsuppföljningar redan har ett tillräckligt sekretesskydd och därför bör undantas från bestämmelsens tillämpningsområde.

Den officiella statistiken behöver avgränsas och preciseras

Definitionen av officiell statistik i lagen om den officiella statistiken är mycket omfångsrik. Enligt lagen ska officiell statistik finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Statistikförordningen specificerar den officiella statistiken i 22 ämnesområden som i sin tur är indelade i statistikområden. Även dessa ämnesområden är relativt allmänt hållna. Förordningen anger också vilken myndighet som är ansvarig för respektive statistikområde. Statistikansvariga myndigheter beslutar om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde.

Det offentliga åtagandet på statistikområdet bör definieras. Det bör övervägas att avgränsa den officiella statistiken och tydligare än i dag fastställa vilka samhällsområden som ska beskrivas med hjälp av officiell statistik. Ett skäl för detta är att det årligen framförs omfattande krav och önskemål på ny och förbättrad inhemsk statistik samtidigt som EU utvidgar lagstiftningen inom statistikområdet. Ett annat skäl för omprioriteringar är att det fortfarande finns brister inom centrala statistikområden. Vidare bör det övervägas om det finns skäl till att förändra regelverket så, att officiell statistik inte enbart är traditionella summerade sammanställningar utan också observationsregister och redovisningar på lägre aggregeringsnivåer som ligger till grund för sådana summeringar. Statistiksekretessen måste naturligtvis beaktas i detta sammanhang.

Uppgiftsskyldigheten behöver förtydligas

Uppgiftsskyldigheten är en viktig del av statistiklagstiftningen. Uppgiftsskyldigheten beslutas normalt inte på EU-nivå utan faller enligt den s.k. subsidiaritetsprincipen på den nationella lagstiftningen. Skälet till att uppgiftsskyldigheten finns i lagen om den officiella statistiken är att regeringsformens bestämmelser kräver reglering i lag för att en uppgiftsplikt ska konstitueras (8 kap. 3 §). Det krävs också att den är preciserad till sitt innehåll. Den måste vara så exakt att den som blir uppgiftsskyldig ska kunna bedöma dess innehåll och omfattning.

Uppgiftsskyldigheten i lagen om den officiella statistiken gäller näringsidkare, kommuner och olika organisationer. Enskilda personer i egenskap av privatpersoner omfattas inte av uppgiftsskyldigheten här. Det enda fall på statistikområdet där privatpersoner varit skyldiga att lämna uppgifter är då folk- och bostadsräkningar genomförts. Sista gången en sådan genomfördes var 1990.

Enligt 7 § lagen om den officiella statistiken ska näringsidkare lämna uppgifter om

1. namn och person- eller organisationsnummer för den som bedriver verksamheten,

2. produktion av varor och tillhandahållande av tjänster,

3. förbrukning av varor och anlitande av tjänster,

4. antalet anställda, deras sysselsättning, löner och yrken samt vakanser,

5. lagerhållning,

6. investeringar,

7. beställningar, köp, försäljningar och leveranser av varor och tjänster,

8. priser för varor och tjänster,

9. intäkter och kostnader,

10. import och export,

11. energiåtgång,

12. tillgångar och skulder,

13. sparande samt kapital-, kredit- och valutaförhållanden,

14. omfattning av upplåtelse och nyttjanderätt,

15. miljöskyddskostnader.

Kommuner och landsting ska lämna uppgifter motsvarande de som begärs från näringsidkare enligt punkterna 1-7 ovan. Kommuner ska för detta ändamål dessutom lämna uppgifter från de årliga boksluten.

De föreskrifter som meddelas för de statistiska undersökningarna av respektive myndighet tas i regel in i myndighetens egen författningssamling. Innehållet i föreskrifterna är normalt först och främst en uppräkning av vilka uppgifter som ska lämnas. Detta görs vanligtvis genom att frågeformuläret läggs med som en bilaga till föreskrifterna.

Uppgiftsskyldigheten i lagen om den officiella statistiken ska ses över. Utredaren ska analysera om förteckningen över de uppgifter som näringsidkare och andra är skyldiga att lämna för den officiella statistiken är ändamålsenlig när det gäller avvägningen mellan behovet av uppgifter för den officiella statistiken och målsättningen att minska bördan för uppgiftslämnarna. I detta sammanhang ska behovet av och förutsättningarna för att samla in och behandla ekonomiska uppgifter för den officiella statistiken från kommuner och landsting analyseras. I detta sammanhang bör uppgiftsskyldigheten för kommuner, kommunalförbund och landsting ses över. Förslaget om ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken, från 2008 års översyn av kommunalstatistik (SOU 2009:25), bör analyseras. Det bör också analyseras om det förekommer fall där en myndighet å ena sidan behöver framställa statistik för att uppfylla EU-rättsliga förpliktelser och å andra sidan inte har något eget behov av eller någon rätt att begära in uppgifterna för att framställa officiell statistik och inte kan få tillgång till uppgifterna på annat sätt. Om så är fallet bör det övervägas att införa en lagstadgad skyldighet för juridiska personer att lämna uppgifter i sådana situationer.

Statistiksystemet behöver ses över

Statistiksystemet har under 1960-talet gått från att vara ett decentraliserat system till ett centraliserat system för att på 1990-talet återgå till att vara ett decentraliserat system.

Argument för en centraliserad statistikorganisation har varit knappa resurser och svårdelbara resurser, t.ex. datorkraft och metodkompetens. Andra argument har varit stordriftsfördelar, professionalism, samordning, standardisering, statistiksekretess och EU-medlemskap.

Argument för en decentraliserad statistikorganisation har varit bättre anpassning av statistiken till användarnas behov och en mer optimal prioritering genom att statistiken vägs mot andra behov inom ett sakområde i stället för, mot annan statistik. Andra argument har varit ökade inslag av konkurrens till förmån för nytänkande och effektivitet.

Mot denna bakgrund ska för- och nackdelar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem analyseras.

Målkonflikterna behöver hanteras

SCB har tre olika roller i det statistiska systemet: en ansvarsroll, en produktionsroll och en förvaltningsroll. SCB har ansvar för den sektorsövergripande officiella statistiken, dvs. stora delar av den officiella statistiken. När det gäller statistikproduktion har SCB en än mer dominerande ställning. SCB producerar dels den officiella statistik som myndigheten ansvarar för, dels merparten av den officiella statistik som andra statistikansvariga myndigheter ansvarar för. Förvaltningsuppgifterna innebär samordning och stöd samt uppgifter i övrigt som är gemensamma för statistiksystemet. SCB:s olika roller i det statistiska systemet kan innebära målkonflikter, exempelvis när SCB ska samordna myndigheterna i systemet och samtidigt producera officiell statistik på uppdrag av samma myndigheter. Mot denna bakgrund behöver det utredas hur de beskrivna målkonflikterna ska hanteras.

EU-samarbetet bör få större genomslag i det svenska statistiksystemet

EU-samarbetet på statistikområdet skiljer sig från annat internationellt statistiksamarbete såtillvida att det ytterst handlar om beredning av förslag till tvingande lagstiftning. Lagstiftningen har till syfte att harmonisera statistiken för att möjliggöra jämförelser mellan medlemsländerna. Dessa producerar statistiken medan Eurostat sammanställer och publicerar den gemensamma statistiken. Regelverket är omfattande och består av ca 320 rättsakter, varav ca 40 procent reglerar ekonomisk statistik och jordbruksstatistik. Genom utvidgningen av EU:s politik har harmoniseringen av statistiken utvidgats till nästan alla politikområden. Utvecklingsarbetet inom många statistikområden sker i dag i stor utsträckning snarare inom Eurostats ca 160 arbetsgrupper, där medlemsländerna är representerade, än på nationell nivå.

Europeiska kommissionen presenterade i augusti 2009 ett meddelande till Europaparlamentet och rådet om produktionsmetoden för EU-statistik: en vision för det kommande årtiondet (KOM (2009) 404). Syftet med en förändrad produktionsmetod är att åstadkomma effektivitetsvinster och minska uppgiftslämnarbördan.

Till följd av revisionen av statistiska data i Grekland hösten 2009 beslutade rådet sommaren 2010 skärpningar av förordningen med avseende på kvaliteten på statistiken i samband med alltför stora underskott, se rådets förordning (EG) nr 679/2010 om ändring av förordning (EG) nr 479/2009 med avseende på kvaliteten på statistiken i samband med förfarandet vid alltför stora underskott. Ekofinrådet har därefter föreslagit att uppförandekoden för europeisk statistik ska stärkas.

Händelserna i Grekland visar på nödvändigheten av god kvalitet i EU-statistiken och nära samarbete mellan Eurostat och de nationella statistikmyndigheterna.

Vidare har harmoniseringen av ekonomisk statistik stor betydelse för finansieringen av EU-budgeten. Merparten av EU-budgeten finansieras genom nationella bidrag baserade framför allt på BNI-statistik, vilket ytterligare understryker vikten av EU-samarbetet på statistikområdet. SCB har här en central roll.

Mot denna bakgrund bör det övervägas om EU-medlemskapet bör få ett ännu större genomslag i det svenska statistiksystemet i allmänhet och i SCB:s verksamhet, prioriteringar och arbetsformer i synnerhet.

Myndigheters säljverksamheter inom statistikområdet behöver analyseras

Förvaltningskommittén (SOU 2008:118) föreslog att det införs en huvudregel som innebär att statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad eller en potentiell konkurrensutsatt marknad. Regeringen har i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315) gjort bedömningen att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Mot denna bakgrund behöver det analyseras hur beslutet om myndigheters säljverksamheter påverkar statistikområdet.

Konsekvenserna av lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen behöver utredas

Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet) har regler införts för att skapa ökade förutsättningar för informationsmarknaden inom EU och ge allmänheten och näringslivet bättre möjligheter att utnyttja och kommersiellt använda den information som finns inom den offentliga sektorn.

Genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) genomförs PSI-direktivet i svensk rätt (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Lagen trädde i kraft den 1 juli 2010.

SCB kan beröras av lagen på flera sätt. Inom ramen för sina offentliga uppgifter tillhandahåller myndigheten information såväl fritt som mot avgift. Myndigheten bedriver också affärsverksamhet som innefattar vidareutnyttjande av de egna informationsresurserna. Mot den bakgrunden behöver det utredas vilka konsekvenser den nya lagen får för myndighetens verksamhet.

Sammanfattning av uppdraget

Utredaren ska se över SCB och systemet för den officiella statistiken och i detta sammanhang analysera för- och nackdelar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem. Utredaren ska särskilt granska statistikkvaliteten och tillgängligheten till statistiken, inbegripet dokumentation, prissättning och statistiksekretess.

I utredarens uppdrag ingår också att analysera vad det innebär för den samlade statistikproduktionen att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Det gäller dels konsekvenserna för SCB och systemet för den officiella statistiken, dels effekterna på de marknader där myndigheterna är verksamma. Utredaren ska också analysera konsekvenserna för SCB av PSI-lagen.

Med utgångspunkt i den genomförda översynen och analysen ska utredaren föreslå

- åtgärder som säkerställer kvaliteten i den officiella statistiken inklusive förslag till förbättringar av den interna styrningen och kontrollen,

- åtgärder som minskar uppgiftslämnarnas kostnader,

- åtgärder som förbättrar tillgängligheten till statistiken inklusive ett system för tillsyn av tillgängligheten,

- åtgärder som förbättrar dokumentationen av statistiken,

- en prissättningsmodell, för- och nackdelar och ekonomiska konsekvenser av denna modell samt andra tänkbara modeller,

- de ändringar som behövs i lagen om den officiella statistiken särskilt när det gäller dels det offentliga åtagandet på statistikområdet, dels avgränsning och precisering av begreppet officiell statistik och dels uppgiftsskyldigheten,

- hur systemet för den officiella statistiken ska utformas,

- de ändringar som behövs i förordningen om den officiella statistiken särskilt när det gäller vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den,

- mål, uppgifter, resurser och prioriteringar för SCB,

- effektiviseringar i SCB:s verksamhet,

- hur målkonflikterna inom SCB ska hanteras,

- en ny förordning med instruktion för SCB,

- hur EU-medlemskapet ska få ett ännu större genomslag i det svenska statistiksystemet i allmänhet och i SCB:s verksamhet, prioriteringar och arbetsformer i synnerhet,

- ändringar i svenska författningar till följd av Europaparlamentets och rådets förordning om europeisk statistik,

- hur uppförandekoden för europeisk statistik kan införlivas i det nationella statistikregelverket,

- hur beslutet om myndigheters säljverksamheter ska tillämpas på statistikområdet,

- eventuella förändringar för SCB till följd av PSI-lagen,

- hur SCB:s samverkan med universitet och högskolor och andra myndigheter kan stärkas så att kompetensen vid myndigheten säkerställs,

- eventuella övriga författningsändringar som bedöms nödvändiga till följd av förslagen.

Utredaren ska också analysera och lämna förslag på hur sekretesskyddet för personuppgifter som begärts in i samband med såväl statistikansvariga som andra myndigheters framställning av statistik bör regleras. Här ingår att överväga om inte det behov av sekretess som andra myndigheter än statistikansvariga myndigheter har bör tillgodoses genom en sekretessbestämmelse direkt i OSL i stället för att en ändring ska behöva göras i OSF varje gång en myndighet behöver utföra en statistisk undersökning.

Konsekvensbeskrivningar

Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt 14-15a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska belysa de ekonomiska konsekvenserna och lämna förslag till finansiering. Utredaren ska även bedöma och redovisa förslagens konsekvenser av betydelse för miljön.

Uppdragets genomförande

Utredaren ska bedriva arbetet i kontakt med statistikanvändare, statistikansvariga myndigheter, Riksbanken, berörda utredningar och Näringslivets regelnämnd.

Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 10 december 2012.

(Finansdepartementet)

2011:26 Utredning om åtgärder mot fusk, oegentligheter och överutnyttjandeav den statliga assistansersättningen

2011-03-24T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 24 mars 2011

Sammanfattning

En särskild utredare ska utreda hur stor del av den totala kostnadsökningen inom den statliga assistansersättningen som utgörs av fusk, oegentligheter och överutnyttjande. I utredningen ska också grundorsakerna till kostnadsutvecklingen inom assistansersättningen analyseras bl.a. när det gäller hur stor del av kostnadsutvecklingen som kan hänföras till övervältring av kostnader mellan huvudmän. Utredningen ska, på grundval av denna analys och med utgångspunkt i och med beaktande av de mål och den allmänna inriktning som föreskrivs i 5 och 6 §§ lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), presentera förslag i syfte att säkerställa assistansreformens långsiktiga hållbarhet samtidigt som den enskildes rättigheter enligt lagen värnas.

Den särskilde utredaren ska, med utgångspunkt i de mål och den allmänna inriktning som anges

- analysera hur stor del av kostnadsutvecklingen inom den statliga assistansersättningen som kan hänföras till fusk, oegentligheter och överutnyttjande

- beskriva vilka slag av fusk, oegentligheter och överutnyttjande som bidrar till de ytterligare kostnader som uppstått, samt bedöma hur kostnaderna fördelar sig mellan dessa

- redovisa orsakerna till att fusk, oegentligheter och överutnyttjande kan förekomma och fortgå, beskriva dessa förhållanden samt i detta sammanhang särskilt bedöma:

o hur samordningen mellan ansvariga myndigheter på området fungerar

o vilka möjligheter till insyn i assistansanordnarnas verksamheter som finns

o vilka risker för överutnyttjande av reglerna som finns

o vilka möjligheter nuvarande regelverk innebär för uppföljning och kontroll

o hur nuvarande ordning för timredovisning m.m. fungerar i praktiken

o vad eventuella lokala och regionala skillnader i förekomst av fusk m.m. beror på

- föreslå dels konkreta och väl genomarbetade åtgärder för att förhindra fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistansersättningen, dels åtgärder för att stärka förutsättningarna för att följa upp och kontrollera utbetalda assistansersättningar

- analysera grundorsakerna till kostnadsutvecklingen inom assistansersättningen, bl.a. när det gäller hur stor del av kostnadsutvecklingen som kan hänföras till övervältring av kostnaderna mellan huvudmän

- på grundval av analysen föreslå åtgärder för att komma till rätta med kostnadsutvecklingen med utgångspunkt i de mål och den allmänna inriktning som föreskrivs i 5 och 6 §§ LSS

- vid behov lämna förslag till författningsändringar.

Det ingår inte i uppdraget att föreslå förändringar i straffansvaret på området.

En slutredovisning av uppdraget inklusive förslag ska redovisas till regeringen senast den 15 februari 2012.

Bakgrund

I det följande görs en genomgång av förändringar och insatser som genomförts sedan assistansreformens genomförande 1994. I detta avsnitt redovisas också sådana utredningar som genomförts med syfte att analysera kostnadsutvecklingen och säkerheten i utbetalningar på området.

Förändringar inom den statliga assistansersättningen

Riksdagen fattade år 1993 beslut om att anta regeringens proposition om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321). Riksdagens beslut innebar bl.a. att en särskild rättighetslag för vissa funktionshindrade personer infördes den 1 januari 1994, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Genom denna lag har bl.a. personer med utvecklingsstörning och andra personer med stora och varaktiga funktionshinder getts rätt till stöd- och serviceinsatser som t.ex. personlig assistans eller ekonomiskt stöd till sådan assistans.

Samtidigt infördes en statlig assistansersättning för personer som inte fyllt 65 år. Assistansersättningen är avsedd att täcka kostnader för personlig assistans och lämnas till personer som har behov av personlig assistans för grundläggande behov under i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Rätten till assistansersättning regleras i socialförsäkringsbalken och i förordningen (1993:1091) om assistansersättning. Bestämmelserna fanns tidigare i lagen (1993:389) om assistansersättning, förkortad LASS, som numera är upphävd. Ersättningen administreras och beslutas av Försäkringskassan.

Under år 1995 infördes begränsningar för personlig assistans som ges av någon som den assistansberättigade lever i hushållsgemenskap med. Sådana personer måste anställas av en annan arbetsgivare än den ersättningsberättigade själv, t.ex. kommunen eller en enskild assistansanordnare. Det reglerades också att assistansersättning inte lämnas för arbete som utförs på arbetstid som överstiger en viss tid som anges i lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete.

En tid efter assistansreformens genomförande konstaterades att kostnaderna ökade mer än väntat. År 1995 beviljades i genomsnitt 68 timmar i veckan i stället för förväntade 40 timmar per vecka. Följden av detta blev att kostnaderna för assistansersättningen blev ca 1,2 miljarder kronor högre än beräknat. En särskild utredare tillkallades därför för att se över finansieringen och regelsystemet för den statliga assistansersättningen (dir. 1995:6). Utredningen, som tog namnet Assistansutredningen, lämnade förslag som låg till grund för ett antal lagändringar de följande åren (SOU 1995:126).

År 1996 trädde en lagändring i kraft som innebar att grundläggande behov definierades och infördes i LSS (prop. 1995/96:146, bet. 1995/96:SoU15, rskr. 1995/96:262). Samtidigt gjordes ett förtydligande i lagen att det är de grundläggande behoven som måste uppgå till minst 20 timmar per vecka för att assistansersättning ska beviljas. Begränsningar i rätten till personlig assistans infördes i och med att personlig assistans inte längre kunde beviljas för tid i skola, barnomsorg och daglig verksamhet om det inte fanns särskilda skäl. Samtidigt fastställdes att sjukvårdande insatser inte ska ingå i personlig assistans.

År 1997 infördes regler i LASS om att timersättningen för personlig assistans ska utgöras av ett s.k. schablonbelopp (prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). Detta innebär att ersättningen lämnas med högst ett belopp per timme som regeringen årligen fastställer. En ytterligare ändring infördes samma år i LASS som innebär att staten och kommunerna har ett delat finansieringsansvar för assistansersättningen. Kommunerna ersätter de första 20 assistanstimmarna för alla assistansberättigade, oavsett det totala antalet timmar som beviljas (prop. 1996/97:146, bet. 1997/98:SoU4, rskr. 1997/98:5).

Under 2001 ändrades LSS och LASS så att personer som före fyllda 65 år har personlig assistans och assistansersättning har rätt att behålla assistansen och ersättningen efter det att de fyllt 65 år (prop. 2000/01:5, bet. 2000/01:SoU3, rskr. 2000/01:23). Timantalet för assistansen kan dock inte utökas efter det att den assistansberättigade fyllt 65 år.

År 2004 infördes ett system för utjämning av LSS-kostnader (prop. 2002/03:151, bet. 2003/04:FiU9, rskr. 2003/04:40). Utjämningssystemet innebär att en standardkostnad per invånare beräknas för varje kommun. Ett bidrag betalas från staten eller en avgift betalas till staten, beroende på hur den enskilda kommunens standardkostnad avviker från hela landets genomsnittliga standardkostnad per invånare.

Samma år ändrades LASS genom att bestämmelser infördes som innebär att assistansersättning inte får lämnas för längre tid tillbaka än en månad före den månad då ansökan eller anmälan gjorts (prop. 2003/04:100, bet. 2003/04:FiU21, rskr. 2003/04:273).

År 2004 tillkallades en parlamentarisk kommitté för att göra en bred översyn av personlig assistans enligt LSS och LASS (Dir. 2004:107). Kommittén lämnade år 2005 delbetänkandet På den assistansberättigades uppdrag. God kvalitet i personlig assistans - ändamålsenlig användning av assistansersättning (SOU 2005:100) samt år 2007 delbetänkandet Kostnader för personlig assistans. Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning (SOU 2007:73) och slutbetänkandet Möjlighet att leva som andra - Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning (SOU 2008:77). Dessa betänkanden låg till grund för de lagändringar som infördes år 2008 och 2011.

Den 1 juli år 2008 gjordes ändringar i LASS genom att en bestämmelse infördes om att assistansersättning endast betalas ut under förutsättning att den används för köp av personlig assistans, eller för kostnader för att avlöna egna personliga assistenter (prop. 2007/08:61). Vidare infördes bestämmelser om att en assistansberättigad som inte har använt hela assistansersättningen för att köpa assistans eller betala kostnader för personliga assistenter ska betala tillbaka den återstående delen till Försäkringskassan. I propositionen framhölls att förslagen som lämnades kräver att Försäkringskassan har möjlighet till uppföljning och kontroll. Det handlar om tillgång till uppgifter från ersättningsberättigade om att de har använt den utbetalade assistansersättningen i enlighet med vad som anges i lag, förordning eller föreskrift. För att följa upp att ersättningsberättigade, som inte själva är arbetsgivare för sina personliga assistenter, använder den utbetalade ersättningen till assistans hos assistansanordnare bör Försäkringskassan få tillgång till uppgifter om vilka anordnare det handlar om. Försäkringskassan bör också få tillgång till underlag i form av avtal m.m. som visar att anordnarna anlitats och att assistansersättningen använts för köp av assistans och inte finns kvar på den ersättningsberättigades bankkonto eller pluskonto. Grundläggande för kontrollen bör vara att Försäkringskassan begär att den ersättningsberättigade antingen kan visa någon form av kvittens från assistansanordnaren som styrker köp av assistans eller redovisa att lön m.m. har betalats till personliga assistenter (prop. 2007/08:61). Enligt 110 kap. 4 § andra stycket socialförsäkringsbalken ska den som ansöker om assistansersättning lämna uppgifter om faktiska förhållanden på heder och samvete. Försäkringskassan ska se till att ansökningsärendet blir tillräckligt utrett och kan begära att den enskilde lämnar ytterligare uppgifter. Även dessa uppgifter ska lämnas på heder och samvete om inte särskilda skäl talar emot det. Särskilda skäl som kan tala emot ett uppgiftslämnande på heder och samvete kan exempelvis finnas i ärenden om återkrav (se prop. 1996/97:121, s. 37). Den redovisning som den enskilde ska lämna till Försäkringskassan om antalet assistanstimmar som använts och uppgifterna om vad assistansersättningen använts till är inte avsedd att utgöra underlag för återkrav i egentlig mening utan avser att möjliggöra en avräkning mot den preliminära ersättning som har betalats ut. Av propositionen Kostnader för personlig assistans (prop. 2007/08:61) framgår att i det sammanhanget bör det därför vara möjligt att begära att den enskilde intygar på heder och samvete vem som utfört assistansen och kostnaderna för denna. Försäkringskassans möjligheter till hembesök bör också kunna användas för att få information från den ersättningsberättigade om i vilken utsträckning denne får assistans (prop. 2007/08:61, bet. 2007/08:SoU13, rskr. 2007/08:158).

År 2011 upphävdes LASS och reglerna om assistansersättning överfördes till socialförsäkringsbalken.

Den 1 januari 2011 trädde även nya regler i kraft som bl.a. har till syfte att dämpa kostnadsutvecklingen för personlig assistans (prop. 2009/10:176, bet. 2009/10:SoU21, rskr. 2009/10:300). Det gäller ett tillägg till 9 a § LSS att den som har behov av mer än en personlig assistent samtidigt har rätt till två eller flera assistenter endast om möjligheterna att få bidrag enligt lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. eller hjälpmedel enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) har utretts. Dessutom infördes krav på tillstånd för att enskilda ska få bedriva yrkesmässig verksamhet med personlig assistans. De bestämmelser som avser tillståndsmyndighet, sanktionsmöjligheter och rätten att överklaga som gäller övrig tillståndspliktig verksamhet gäller även i fråga om tillstånd för verksamhet med personlig assistans. En assistansberättigad som är arbetsgivare åt sina assistenter är skyldig att göra en anmälan till Socialstyrelsen (prop. 2009/10:176, bet. 2009/10:SoU21, rskr. 2009/10:300). I propositionen anfördes att den personliga assistansen är en uppskattad insats bland de assistansberättigade och att deras stöd och självbestämmande i dagligt liv har förbättrats genom den personliga assistansen. I propositionen framhålls att det finns skäl att uppmärksamma kostnadsutvecklingen för bl.a. den personliga assistansen då statens kostnader för assistansersättning har stigit kraftigt från 4 miljarder kronor år 1995 till ca 22 miljarder kronor år 2009. Det finns också skäl att även fortsättningsvis överväga åtgärder för att skapa ökad tydlighet beträffande vilka behov som ska tillgodoses med personlig assistans och beakta skillnader i bedömning och beräkning av behoven. Regeringen anförde därför att möjligheterna att dämpa kostnadsutvecklingen måste övervägas så att inte assistansersättningens långsiktiga hållbarhet hotas.

Den 1 augusti 2007 trädde bidragsbrottslagen (2007:612) i kraft. För bidragsbrott kan den dömas som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp. Det är inte bara den som ansöker om en förmån som kan dömas för bidragsbrott utan även andra som lämnar oriktiga uppgifter som leder till fara för felaktig utbetalning till någon annan (prop. 2006/07:80 s. 96). Den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning kan dömas för vårdslöst bidragsbrott. Av 1 § bidragsbrottslagen framgår att lagen gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Assistansersättning omfattas alltså av bidragsbrottslagens tillämpningsområde.

Av 6 § bidragsbrottslagen följer att myndigheter som nämns i den lagen samt kommuner och arbetslöshetskassor är anmälningsskyldiga när det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts. Anmälan ska göras till polis- eller åklagarmyndighet.

Riksdagen har genom den nationella handlingsplanen för handikappolitiken Från patient till medborgare (prop. 1999/2000:79) beslutat om bl.a. nationella mål för handikappolitiken. Dessa är:

- en samhällsgemenskap med mångfald som grund

- att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir delaktiga i samhällslivet

- jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder.

Dessa mål stämmer väl med det nya instrumentet för mänskliga rättigheter, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.

Myndigheters utredningar av kostnadsutvecklingen inom den statliga assistansersättningen

Sedan 1994, när assistansreformen infördes, har statliga myndigheter tagit ett antal initiativ för att förklara kostnadsutvecklingen inom assistansersättningen.

Riksförsäkringsverket (RFV) fick år 2000 i uppdrag av regeringen att analysera orsakerna till de ökade utgifterna för assistansersättning. Uppdraget redovisades 2001 i rapporten Resurser för att leva som andra. RFV angav att kostnadsökningen var en följd av ambitionsnivån i lagstiftningen och förklarar kostnadsökningarna med bl.a. att nya grupper hade tillkommit, att de assistansberättigades hälsotillstånd hade försämrats, att fler lever längre på grund av att den medicinsk-tekniska utvecklingen, att kännedomen om assistansersättningen ökat, att dubbel assistans hade ökat och att fler personer hade ett eget boende.

Socialstyrelsen analyserade på uppdrag av LSS-kommittén kostnadsutvecklingen för assistansersättning perioden 1994 2005. Socialstyrelsen framhöll i sin rapport Personlig assistans enligt LASS ur ett samhällsekonomiskt perspektiv (Socialstyrelsen 2008), att en bidragande orsak till att antalet personer som beviljas personlig assistans har ökat väsentligt var att antalet personer i åldern 60-64 år har ökat kraftigt och att detta hade fått genomslag även i assistanssystemet när åldersbegränsningen för assistans togs bort 2001. Enligt Socialstyrelsen är det huvudsakligen antalet äldre personer med stora funktionshinder och ett omfattande behov av stöd eller service (personkretsgrupp 3) som har ökat kraftigt och väntas öka av demografiska skäl.

Riksrevisionen lämnade i sin rapport Personlig assistans till funktionshindrade (RIR 2004:7) förslag som skulle kunna genomföras på såväl kort som lång sikt. Riksrevisionen ansåg att det fanns behov bl.a. av att införa tillsyn av verksamheten personlig assistans och att tillstånd borde krävas för privata assistansanordnare. När det gäller åtgärder på lång sikt ansåg Riksrevisionen att förändringar bör övervägas bl.a. i fråga om assistansens utformning, finansiering och avvägning gentemot andra stödformer.

Rapporter om säkerhet i utbetalningar av assistansersättning

Delegationen mot felaktiga utbetalningar har i rapporten Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen (rapport 7, november 2007) redovisat sin bedömning av för mycket utbetald assistansersättning 2005 och funnit att det finns problem inom detta område. Väsentliga orsaker som legat till grund för bedömningarna är bl.a. fel i tidredovisning och räkningar, överdrivet funktionshinder och hjälpbehov, otydligt definierade boendeformer, ändrade förhållanden som inte anmälts samt att omprövning efter två år inte genomförts.

Ekonomistyrningsverket (ESV) lämnade i februari 2011 rapporten Gemensam skrivelse, Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010 (2011:11). Av rapporten framgår att den sammanvägda bedömningen av andelen för mycket utbetald assistansersättning som experterna i omfattningsstudierna har gjort, är 12,2 procent av totalt utbetalt belopp, vilket motsvarar 2 147 miljoner kronor år 2010. Av detta bedöms 7,0 procent bestå av avsiktliga fel från allmänheten, 1,7 procent oavsiktliga fel från allmänheten och 3,5 procent oavsiktliga fel från myndigheten.

Vid experternas bedömningar har bl.a. följande väsentliga orsaker till fel framhållits:

- Behovet av assistans överdrivs av assistansanordnaren på grund av vinstintresse. Det finns kommuner som avsiktligt uppskattar att behovet överstiger 20 timmar för att kunna lämna över det ekonomiska ansvaret. Även brukaren kan överdriva vårdbehovet,

- Tidrapporterna fylls i och täcker upp beviljade timmar trots att man inte lämnat så mycket assistans. Det är svårt för Försäkringskassan att kontrollera hur mycket assistans som har utförts,

- Det finns inte formella krav på läkarutlåtanden vilket kan leda till att läkarutlåtandet endast skrivs utifrån den försäkrades egen berättelse och inte efter objektiva fynd,

- Tiden för omprövning följs inte alltid av Försäkringskassan. Nyansökningar prioriteras före omprövningar.

Av rapporten från ESV framgår att osäkerhetsintervallet för experternas bedömning uppgår till 1,8 - 27,6 procent vilket motsvarar 309 - 4 859 miljoner kronor år 2010

Andra utredningsinitiativ på området

Regeringen beslutade i maj 2010 att ge Försäkringskassan i uppdrag att följa upp sina lokala försäkringscenters beslut om personlig assistans enligt 9 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Försäkringskassan ska till regeringen rapportera hur arbetet med enhetlighet i beslut som gäller såväl grundläggande behov som andra personliga behov avseende personlig assistans utvecklas. Om Försäkringskassan finner att åtgärder behöver vidtas för att öka rättssäkerheten och enhetligheten i besluten ska förslag till sådana åtgärder lämnas. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet senast den 30 juni 2011.

Socialstyrelsen och IMS fick i regleringsbrevet för år 2008 i uppdrag att i samarbete med Försäkringskassan utarbeta ett vetenskapligt instrument som ska användas när behovet av personlig assistans ska bedömas. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 augusti 2011.

Behov av en utredning

Det behöver klargöras hur stor del av kostnadsutvecklingen som kan hänföras till fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistansersättningen

Kostnaderna för assistansersättningen har ökat betydligt sedan införandet 1994. De totala kostnaderna har ökat från ca 4 miljarder kronor 1995 till ca 22 miljarder kronor 2009. Enligt gällande prognoser bedöms att statens kostnader för assistansersättning kan komma att öka från ca 19 miljarder kronor 2010 till ca 24 miljarder kronor 2014.

Under hösten 2010 framkom det exempel på fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistansersättningen som är av betydande ekonomisk omfattning. Enligt de preliminära bedömningar som hittills gjorts av polismyndigheter och Försäkringskassan kan den ekonomiska omfattningen av dessa oegentligheter m.m. vara av betydande storlek. Det pågår inom Försäkringskassan ett fortlöpande arbete med att klarlägga problemets omfattning och art i hela landet samt med att föra en dialog med bl.a. andra berörda myndigheter samt med branschföreträdare om vilka åtgärder som kan vidtas.

Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det finns behov av att ge en särskild utredare i uppdrag att dels klarlägga hur stor del av kostnadsökningen inom assistansersättningen som kan hänföras till fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistansersättningen, dels lämna förslag till hur detta kan förhindras. Med begreppen fusk och oegentligheter avses framförallt brott enligt bidragsbrottslagen men även annan handling eller underlåtenhet i syfte att tillskansa sig själv eller någon annan felaktig eller för hög assistansersättning.

Utredarens uppdrag bör också omfatta att bedöma s.k. överutnyttjande av reglerna i assistansersättningen. Med detta avses utnyttjande av gällande regler för att tillskansa sig högre ersättning än vad som är motiverat av den assistansberättigades verkliga behov av stöd och service. Det kan gälla t.ex. användning av assistansmedel i större omfattning än vad situationen i praktiken kräver, för att på detta sätt slippa att återbetala outnyttjad ersättning.

Regeringen beslutade i november 2010 att ge Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera kontrollen av användningen av assistansersättning och lämna förslag som syftar till att stärka säkerheten i utbetalningarna av sådan ersättning.

En utgångspunkt i uppdraget till Statskontoret är konstaterandet att en förutsättning för att upprätthålla välfärdssystemens legitimitet är att ersättningar och bidrag endast betalas ut till dem som är berättigade till dessa. Redovisningar från Försäkringskassan visar också att det behövs fortsatta åtgärder för öka säkerheten i utbetalningar av bl.a. assistansersättningen.

Socialstyrelsen konstaterar i rapporten Personlig assistans enligt LASS ur ett samhällsekonomiskt perspektiv (Socialstyrelsen 2008) att det är huvudsakligen antalet äldre personer med stora funktionshinder och ett omfattande behov av stöd eller service (grupp 3 i LSS personkrets) som har ökat kraftigt och väntas fortsätta att öka av demografiska skäl.

Det finns i dag en osäkerhet om hur stor del av den totala kostnadsökningen som utgörs av fusk, oegentligheter och överutnyttjande i förhållande till kostnadsökningar som beror på regelverk och huvudmannaskapsgränser. Det är av stor betydelse att klargöra dessa förhållanden för att få fram ett underlag för att bedöma vilka åtgärder som är lämpliga att vidta för att motverka fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistansersättningen.

Det finns också skäl att analysera grundorsakerna till kostnadsutvecklingen bl.a. när det gäller hur stor del av kostnadsutvecklingen som kan hänföras till övervältring av kostnader mellan huvudmän.

Det behövs konkreta och väl genomarbetade åtgärder för att förhindra fusk, oegentligheter och överutnyttjande av assistansersättningen

Försäkringskassan kontrollerar användningen av assistansersättningen genom att den assistansberättigade redovisar hur många assistanstimmar som använts, vem som arbetat som personlig assistent och till vilka kostnader som förhöjd ersättning använts. Varje månad lämnar den assistansberättigade in två sammanställningar till Försäkringskassan. Det är en redovisning av vilka personliga assistenter som arbetat. Den skrivs under av de berörda assistenterna. Dessutom redovisas hur många timmar som utnyttjats. Räkningen skrivs under av den assistansberättigade. Räkningen används som underlag för kommande månadsutbetalning. Det är mot räkningen som Försäkringskassan gör den månatliga avräkningen och slutavräkningen. Avräkningarna syftar till att kontrollera hur många assistanstimmar den assistansberättigade använt under en månad och under tidsperioden, som är längst sex månader. Den som beviljats förhöjd ersättning ska i samband med slutavräkningen även redovisa vilka kostnader ersättningen använts till. Bland annat måste alla utbetalningar överstigande 40 000 kronor dubbelattesteras och en efterkontroll av dessa utbetalningar och attester ska göras. Resultaten av efterkontrollen ska månadsvis rapporteras till huvudkontoret.

Som nämnts tidigare ska Försäkringskassan, från och med den 1 juli 2008, även kontrollera att hela assistansersättningen använts antingen till köp av personlig assistans från annan fysisk eller juridisk person eller för att avlöna personliga assistenter. I propositionen om Kostnader för personlig assistans (prop. 2007/08:61), anfördes bl.a. att om de förslag som lagts fram för att reglera vad assistansersättningen får användas till visar sig otillräckliga för att förhindra missbruk av assistansersättning, kan de komma att kompletteras med andra åtgärder än de som nu föreslås.

I tidigare avsnitt har det också nämnts att det från den 1 januari 2011 krävs tillstånd för att enskilda ska få bedriva yrkesmässig verksamhet med personlig assistans. De bestämmelser som avser tillståndsmyndighet, sanktionsmöjligheter och rätten att överklaga som gäller övrig tillståndspliktig verksamhet gäller även i fråga om tillstånd för verksamhet med personlig assistans. En assistansberättigad som är arbetsgivare åt sina assistenter är skyldig att göra en anmälan om detta till Socialstyrelsen.

Försäkringskassan har under hösten 2010 vidtagit en rad åtgärder för att minska risken för oegentligheter. Bland annat har myndigheten inlett ett samarbete med andra myndigheter och organisationer för att effektivisera kontrollen av utbetalningarna och utnyttjandet av dessa.

Socialdepartementet tog i december 2010 initiativ till en dialog med företrädare för enskilda assistansanordnare om åtgärder mot oegentligheter och fusk med assistansersättning. Syftet med dialogen är att komma fram till vilka åtgärder som kan vidtas av branschen för att säkerställa att ersättningen verkligen kommer de assistansberättigade till del och på så sätt också förstärka förtroendet för branschen.

Det har framkommit behov av att komplettera de initiativ som tidigare tagits för att motverka fusk, oegentligheter och överutnyttjande. Det uppdrag till Statskontoret som nämnts tidigare gäller främst att effektivisera Försäkringskassans kontroll av assistansersättningen. Den senaste tidens utveckling har visat på behovet av att vidga analysen till att omfatta även fusk och oegentligheter som ligger utanför Försäkringskassans uppgifts- och ansvarsområde. Det kan gälla samordning mellan myndigheter på området, åtgärder som syftar till att öka möjligheter till kontroll av assistansanordnarnas verksamhet och redovisning samt åtgärder för att motverka medvetet överutnyttjande av förmånen.

Som nämnts tidigare finns också skäl att analysera grundorsakerna till kostnadsutvecklingen bl.a. när det gäller hur stor del av kostnadsutvecklingen som kan hänföras till övervältring av kostnader mellan huvudmän, men också faktiskt konstaterade och motiverade behov. Dessutom ska utredningen presentera förslag inom detta område, på grundval av denna analys och med utgångspunkt i och beaktande av de mål och den allmänna inriktning som föreskrivs i 5 och i 6 § § LSS. Syftet med dessa åtgärder är att säkerställa assistansreformens långsiktiga hållbarhet samtidigt som den enskildes rättigheter enligt lagen värnas.

Uppdraget

Utgångspunkter för uppdraget

Syftet med utredningen är att säkerställa assistansersättningens långsiktiga hållbarhet samtidigt som den enskildes rättigheter inom LSS värnas.

De bedömningar och förslag som utredaren lämnar ska utgå från och ta hänsyn till verksamhetens mål och allmänna inriktning som detta uttrycks i 5 och 6 §§ LSS, nämligen att verksamhet enligt den lagen ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för lagens personkrets. Målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra.

Verksamheten ska vara av god kvalitet och bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över de insatser som ges. Insatserna ska anpassas till mottagarens individuella behov och utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.

Uppdragets inriktning

Utredaren ska, med utgångspunkt i de mål och den allmänna inriktning som anges

- analysera hur stor del av kostnadsutvecklingen inom den statliga assistansersättningen som kan hänföras till fusk, oegentligheter och överutnyttjande

- beskriva vilka slag av fusk, oegentligheter och överutnyttjande som bidrar till de ytterligare kostnader som uppstått, samt hur kostnaderna fördelar sig mellan dessa

- redovisa orsakerna till att fusk, oegentligheter och överutnyttjande kan förekomma och fortgå, beskriva dessa förhållanden samt i detta sammanhang särskilt bedöma:

o hur samordningen mellan ansvariga myndigheter på området fungerar

o vilka möjligheter till insyn i assistansanordnarnas verksamheter som finns

o vilka risker för överutnyttjande av reglerna som finns

o vilka möjligheter nuvarande regelverk innebär för uppföljning och kontroll

o hur nuvarande ordning för timredovisning m.m. fungerar i praktiken

o vad eventuella lokala och regionala skillnader i förekomst av fusk, oegentligheter och överutnyttjande beror på

- på grundval av analysen föreslå åtgärder för att komma till rätta med kostnadsutvecklingen med utgångspunkt i de mål och i den allmänna inriktning som föreskrivs i 5 och 6 §§ LSS

- vid behov lämna förslag till författningsändringar.

Det ingår inte i uppdraget att föreslå förändringar i straffansvaret på området.

En slutredovisning av uppdraget inklusive förslag ska redovisas till regeringen senast den 15 februari 2012.

Konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar

De ekonomiska konsekvenserna av förslagen ska i enlighet med 14-15 §§ i kommittéförordningen (1998:1474) analyseras. Utredaren ska beakta eventuella konsekvenser av förslaget i den kommunalekonomiska utjämningen.

Samråd om uppdraget

Utredaren ska under arbetet ha fortlöpande samråd med Statskontoret och Försäkringskassan. Utredaren ska vidare samråda med Skatteverket, Socialstyrelsen, Inspektionen för socialförsäkringen, Sveriges Kommuner och Landsting, brukarorganisationer samt arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Relevanta utredningar och rapporter ska beaktas.

Utredaren ska fortlöpande informera regeringen om arbetet.

(Socialdepartementet)

2011:18 Utredning om nystartszoner i stadsdelar med utbrett utanförskap

2011-03-10T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 10 mars 2011

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska se över möjligheten att införa ett system med skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanförskap, s.k. nystartszoner. Utredningen ska ses som ett viktigt led i regeringens pågående arbete med att förbättra integrationen på arbetsmarknaden.

En målsättning med åtgärden är att skapa jobb och öka sysselsättningen i områden där bl.a. sysselsättningsgraden avsevärt understiger det nationella genomsnittet. En annan målsättning är att det ska startas fler företag och att företag ska ges bättre förutsättningar att växa. Detta medför även s.k. grannskapseffekter av både ekonomisk och social art, som ytterligare bidrar till åtgärdens positiva effekter för samhället.

Utredaren ska identifiera och analysera för- och nackdelar med ett system med nystartszoner. Oavsett vad utredaren rekommenderar ska ett förslag med författningstext utarbetas. Förslaget ska bland annat innehålla regler för avgränsning av nystartszoner, regler om vilka kriterier som bör ställas på företag inom zonerna samt regler om vilka skattelättnader som ska ges och storleken på dessa.

Utredaren ska lägga särskild vikt vid att ett system med nystartszoner måste vara förenligt med de fria rörligheterna och statsstödsreglerna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt även i övrigt vara hållbart och försvarbart i ett EU-perspektiv.

Till den del förslagen har offentligfinansiella konsekvenser ska utredaren föreslå finansiering av förslagen. Vidare ska förslagens påverkan på den administrativa bördan för Skatteverket, andra myndigheter och företag redovisas. Även konsekvenser för de personer som berörs av förslaget ska redovisas.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 augusti 2012.

Bakgrund och utgångspunkter

I Sverige finns kring de flesta stora och medelstora städer områden som kännetecknas av hög arbetslöshet, låg förvärvsfrekvens, en hög andel invånare som upplever otrygghet samt en hög andel invånare som är beroende av försörjningsstöd.

Samhället behöver bli bättre på att ta till vara de outnyttjade resurser som finns i dessa områden, inte minst bland de personer som har kommit till Sverige från andra länder och som ofta utgör en stor andel av befolkningen i dessa områden. Fler jobb och företag och en bättre fungerande arbetsmarknad är viktiga förutsättningar för ett samhälles utveckling. Om människor ges verktyg för egen utveckling, arbete och företagande ökar också möjligheterna till att minska utanförskapet. Att få ett jobb är den främsta vägen in i ett samhälle, och en ökad sysselsättning i området kan även leda till s.k. grannskapseffekter. Dessa medför att de personer som bor i området kan få mer gynnsamma livsvillkor om de omges av en befolkning som i högre utsträckning har arbete.

Det är därför viktigt att förbättra situationen genom att skapa arbetstillfällen och öka sysselsättningen i de områden där utanförskapet är utbrett. Det handlar om att ta till vara människors arbetsförmåga, förbättra drivkrafter och hjälpa till med att hitta nya vägar till arbete. Alternativa metoder för att öka antalet jobb i stadsdelar med utbrett utanförskap måste därför undersökas för att försöka ge fler människor en chans till en ny start. Arbetet med att skapa jobb och öka sysselsättningen är avgörande för att många människor ska kunna se framtiden an med tillförsikt och stärkt självkänsla.

Ekonomiska frizoner - s.k. nystartszoner - finns inte i Sverige i dag. Däremot finns en rad andra former av åtgärder med syfte att främja utvecklingen i avgränsade geografiska områden, få fler och växande företag samt bryta utanförskapet. Åtgärderna är av olika karaktär. Inom den regionala tillväxtpolitiken förekommer stöd riktade direkt till företag (regionala företagsstöd och nedsatta socialavgifter inom vissa stödområden). Inom arbetsmarknadspolitiken finns åtgärder för att så snabbt som möjligt hjälpa arbetsgivare med önskad arbetskraft och för att öka sysselsättningen bland grupper som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Exempel här är ekonomiskt stöd till företag som anställer personer som står långt från arbetsmarknaden (nystartsjobb, instegsjobb, anställningsstöd och lönebidrag) och stöd till arbetslösa för start av näringsverksamhet. Inom integrationspolitiken finns urbant utvecklingsarbete som för närvarande omfattar 21 av landets kommuner, där staten och kommunerna tillsammans arbetar för en positiv utveckling i 38 stadsdelar. Inom näringspolitiken finns en mängd insatser för att underlätta för individer som vill starta ett eget företag. Nystartskontoren, som erbjuder individuellt anpassad vägledning och service inom området starta och driva företag, är utbyggda och förstärkta på orter med utbrett utanförskap.

Konceptet med ekonomiska frizoner har funnits under en lång tid i andra länder och sådana stöd finns för närvarande i bl.a. Frankrike och USA. Det är viktigt att beakta de erfarenheter och resultat som finns på området samt att analysera de utvärderingar av liknande system som har gjorts i andra länder. Det förhållandet att väl beprövade system med ekonomiska frizoner funnits sedan länge i andra länder talar för att ett motsvarande koncept även kan fungera i Sverige. Alla vägar som kan leda till en förbättrad integration och ett minskat utanförskap måste utvärderas och övervägas.

Utländska system med ekonomiska frizoner

Som tidigare nämnts finns det eller har det funnits system med ekonomiska frizoner i flera andra länder. I USA har s.k. Urban Enterprise Zones funnits sedan början av 1980-talet. Även i Storbritannien har det sedan lång tid tillbaka funnits områden som är ekonomiska frizoner. Ett framgångsrikt exempel är London Docklands, som utsågs till en sådan zon år 1982. Företag som etablerade sig i området fick skattelättnader och vissa andra fördelar. Detta gjorde att det blev mer attraktivt att investera i Docklands och systemet bidrog till den starka utveckling som området därefter har genomgått.

Frankrike har sedan år 1996 ett system med frizoner i utsatta urbana områden, s.k. zones franches urbaines (ZFU). Nybildade företag och företag som etablerar sig i frizonerna är undantagna från viss beskattning och från att betala socialavgifter.

Det franska systemet omfattar för närvarande 100 zoner. Systemet är godkänt av Europeiska kommissionen, eftersom det enligt kommissionen är förenligt med EU:s statsstödsregler. Det avser stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner som inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

I Frankrike väljs frizonerna ut på grundval av vissa socioekonomiska kriterier som ska visa att det är fråga om utsatta områden. I den ursprungliga lagstiftningen var villkoren att arbetslöshetsnivån var mer än 25 procent högre än den genomsnittliga nivån i Frankrike, andelen utbildade personer över 15 år var lägre än 29 procent, den skattemässiga potentialen i de aktuella områdena var lägre än 3 800 franc per invånare, andelen unga var högre än 36 procent och att det fanns fler än 10 000 invånare per zon.

Sedan år 2006 får endast företag som omfattas av den gemenskapsrättsliga definitionen av mikro- eller småföretag (företag med högst 50 anställda samt med en omsättning eller balansomslutning om högst 10 miljoner euro) dra nytta av åtgärderna. Det gäller nybildade företag och företag som etableras i en ZFU under tiden 1 januari 2006 - 31 december 2011.

Företag i frizonerna omfattas av befrielser från både skatt och socialavgifter. Undantag medges från bolagsskatt i fem år, upp till ett visst takbelopp per år. Efter fem år minskas undantaget successivt under nio år, oavsett företagets storlek. Företagen kan vidare få fullständigt undantag från socialavgifter under fem år. Det finns dock en begränsning till en viss högsta lön per månad och anställd. Denna period följs av ett minskande undantag under en period om högst nio år. Företagen har även rätt till vissa undantag från s.k. lokal företagsskatt och fastighetsskatt.

Uppdraget

Utredaren ska se över möjligheten att införa ett system med skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanförskap, s.k. nystartszoner. Målsättningarna med systemet är följande.

- Skapa jobb och öka sysselsättningen i områden där bl.a. sysselsättningsgraden avsevärt understiger det nationella genomsnittet, vilket kan leda till s.k. grannskapseffekter av både ekonomisk och social art.

- Leda till att det startas fler företag inom zonerna och att företag ska ges bättre förutsättningar att växa.

Förslaget ska utformas så att reglerna på bästa sätt uppfyller de uppställda målsättningarna.

Utifrån de olika aspekter som närmare anges nedan ska utredaren analysera innebörden av ett system med nystartszoner. Det innebär att göra en inventering av såväl de fördelar och möjligheter som de risker och svårigheter som finns och hur dessa kan hanteras. Resultatet av analysen ska därefter vägas samman i en slutsats om huruvida ett system med nystartszoner bör införas.

Oavsett vilken slutsats som utredaren drar i fråga om lämpligheten av att införa skattelättnader för företag i stadsdelar med utbrett utanförskap, ska utredaren lämna förslag till ett heltäckande system för detta med de författningsändringar, inklusive ändringar i det skatteadministrativa regelverket och i andra regelverk, som bedöms nödvändiga. Utredaren ska vid utformningen av författningsförslagen beakta de föreslagna reglernas möjliga inverkan på andra regelsystem och dess samverkan med andra insatser som bedrivs med motsvarande syfte. Utredaren ska särskilt beakta hur systemet förhåller sig till regeringsformen.

Det står utredaren fritt att under arbetets gång samråda med berörda myndigheter och organisationer, såsom näringslivs- och företagarorganisationer.

Allmänna riktlinjer

Som en allmän utgångspunkt gäller att uppdraget ska utföras med beaktande av de generella riktlinjer för skattereglernas utformning som riksdagen beslutat om i 2008 års ekonomiska vårproposition (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, rskr. 2007/08:259).

Ett system som det nu aktuella kan utformas som en inkomstminskning för staten, dvs. i form av t.ex. nedsättning av skatt, skattereduktion, avdrag eller som en kreditering av skattekontot (ett exempel på ett sådant stöd är stödet för nystartsjobben). Alternativt kan åtgärden utformas som en utgiftsökning, helt utan koppling till skattesystemet. Utredaren ska ta ställning till om det är lämpligast att åtgärden belastar inkomst- eller utgiftssidan i statsbudgeten och om det är lämpligast att den ges inom eller utom ramen för skattesystemet. Även om utredaren bedömer att det är lämpligast med ett stöd utanför skattesystemet, ska förslag lämnas på lättnader inom skattesystemet. Förslaget bör utformas så att effekterna på sysselsättningen blir stora och att åtgärderna genomförs på ett kostnadseffektivt sätt.

Ekonomiska frizoner - s.k. nystartszoner - är något som inte förekommer i det svenska skattesystemet i dag, varför det är viktigt med en noggrann analys. Utredaren bör beakta de erfarenheter som finns från det fleråriga svenska arbetet med olika regionala stödordningar i form av t.ex. lokaliseringsstöd, anställningsstöd och nedsatta socialavgifter som tillämpats inom vissa s.k. stödområden.

Utredaren ska även beakta de analyser som gjorts när det gäller system med ekonomiska frizoner i andra länder. I och med att det franska systemet har genomgått en EU-rättslig statsstödsprövning är det systemet särskilt intressant att studera. Utredaren bör göra en analys av det franska systemet, såväl av de ekonomiska effekterna som av den närmare utformningen av reglerna. Vägledning kan även hämtas från de andra länder som har eller har haft system med ekonomiska frizoner, som t.ex. USA och Storbritannien.

Utredaren måste också beakta att ett förslag om skattelättnader ska kunna samordnas med övriga system som medger skattelättnader till vissa grupper (t.ex. nedsatta socialavgifter för unga och skattereduktion för hushållsarbete). Förslaget om nystartszoner får inte i kombination med andra stöd leda till en alltför låg eller en negativ beskattning. Utredaren bör även säkerställa att förslaget om nystartszoner samordnas med befintliga insatser inom näringspolitiken, den regionala tillväxtpolitiken, arbetsmarknadspolitiken och integrationspolitiken som syftar till att minska utanförskapet och främja företagandet och tillväxten i stadsdelar med utbrett utanförskap.

Förenlighet med EU-rätten

Utredaren ska studera och analysera det ovan beskrivna franska systemet med frizoner. Det franska systemet har flera gånger genomgått en prövning mot EU:s regler om statsstöd. Det franska systemet är enligt Europeiska kommissionen förenligt med statsstödsreglerna eftersom det avser stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner som inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Kommissionen beslutade senast den 22 juni 2006 (N 70/A/2006) att den franska stödordningen är förenlig med statsstödsreglerna. Beslutet gäller till och med den 31 december 2011.

Som tidigare redovisats omfattar det franska systemet numera bara företag som omfattas av den gemenskapsrättsliga definitionen av mikro- och småföretag enligt den s.k. SME-definitionen (small and medium-sized enterprises) och detta har poängterats särskilt i kommissionens beslut. SME-definitionen är omfattande och detaljerad, särskilt när det gäller i vilken mån ägarförhållanden och intresseföretag påverkar bedömningen av om ett företag tillhör kategorin. Frågan om en sådan begränsning har tidigare varit uppe inom ramen för regeringens förslag om sänkta socialavgifter för tjänstesektorn [se promemorian Kompletteringar till förslaget om sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn, dnr Fi2008/873, och skrivelsen Återkallelse av propositionen Sänkta socialavgifter för vissa delar av tjänstesektorn (prop. 2007/08:29), skr. 2007/08:133] där ett flertal komplikationer med en sådan begränsning identifierades.

Det är viktigt att utredaren studerar det franska systemet och applicerar kriterierna för statsstödsgodkännande på svenska förhållanden och det tänkta svenska systemet. Avgörande skillnader mellan franska och svenska förhållanden måste identifieras och effekterna av dessa bedömas. Förutsättningarna kan vara olika på flera områden, vilket gör att ett system för nystartszoner i Sverige kan behöva utformas delvis på annat sätt.

Utredaren bör även studera system med frizoner i andra EU-länder än Frankrike, om det bedöms som relevant för svenska förhållanden.

Avgränsningar

Ett förslag om inrättande av nystartszoner kräver tydliga och väl genomtänkta regler för avgränsning av zonerna. Den geografiska utformningen bör syfta till att maximera fördelarna på framför allt sysselsättningen, men också i möjligaste mån undvika nackdelar i form av bland annat s.k. dödviktskostnader och konkurrenssnedvridning. De kriterier som ska användas för att bestämma om ett område kan utses till en nystartszon ska vara klara och tydliga. Utredaren ska därutöver även bedöma på vilket sätt de berörda zonerna ska utses. För närvarande finns i Sverige 38 stadsdelar som omfattas av det urbana utvecklingsarbetet som syftar till att skapa en positiv utveckling i stadsdelar med utbrett utanförskap. Inom Regeringskansliet pågår ett framtagande av kriterier för vilka stadsdelar som ska omfattas av det urbana utvecklingsarbetet efter 2011. Utredaren bör beakta resultatet av detta arbete och särskilt överväga om de stadsdelar som omfattas, eller några eller delar av dessa, kan vara lämpliga som nystartszoner.

Utredaren ska vidare avgöra hur lång tid zonerna ska omfattas av systemet och vad som händer om en zon som omfattas av systemet med skattelättnader inte längre uppfyller kriterierna. Utredaren ska även bedöma om förslaget bör inledas med ett begränsat antal zoner, för att sedan utvidgas när positiva effekter i de ursprungliga zonerna kan konstateras.

En annan fråga är om de anställda i företagen inom zonen också ska vara bosatta inom en nystartszon, eller om den bedömningen ska göras utifrån zoner med större omfång. I detta sammanhang är inlåsningseffekter för enskilda individer särskilt viktiga att ta hänsyn till.

Det är även viktigt att utredaren behandlar frågan om även befintliga företag inom zonerna ska omfattas av systemet eller om det bara ska rikta sig till nyetablerade företag. Konkurrenseffekterna inom zonen kommer sannolikt att bli större om befintliga företag inte ingår. Det finns dock nackdelar med att inkludera befintliga företag, t.ex. kostnadsaspekten och risken för dödviktseffekter.

Ytterligare en fråga är hur länge varje företag ska omfattas av nedsättningarna. En viktig fråga för utredaren i detta avseende är om - och i så fall hur - åtgärden ska fasas ut. I möjligaste mån ska det undvikas att systemet indirekt subventionerar olönsamma företag och därmed motverkar nödvändig strukturomvandling. En annan fråga är vilka effekter det får om ett företag som omfattas av systemet, under en period inte längre uppfyller de uppställda kriterierna.

Risken för missbruk

Utredaren ska kartlägga risken för missbruk av de föreslagna reglerna. Inför denna kartläggning kan det vara värdefullt för utredaren att samla in erfarenheter när det gäller missbruk av det franska systemet. Reglerna ska utformas så att kontrollen av efterlevnaden underlättas och riskerna för missbruk minimeras. Utredaren ska överväga om det för att förebygga missbruk är rimligt att ställa vissa krav på företaget och dess företrädare, som t.ex. att de inte får vara restförda för skatter eller avgifter eller att det måste finnas en F-skattsedel.

Som även anges i det följande är det angeläget att såväl företagens som Skatteverkets administrativa kostnader ökar så litet som möjligt med anledning av förslaget.

Åtgärdens närmare utformning

Utredaren ska lämna förslag om hur åtgärden ska utformas och vilken omfattning den bör ha. Den empiriska forskning som finns på området bör beaktas. Skatter är inte det enda incitamentet för ett företags lokaliseringsbeslut. Exempel på andra incitament är satsningar på god infrastruktur (inklusive lokaler), social miljö, tillgång till välutbildad arbetskraft samt effektiva institutioner. Om det bedöms som ändamålsenligt kan utredaren föreslå ett system med lättnader för företag i nystartszoner som lämnas i annan form än som skatteincitament. Det är också möjligt att föreslå att de ges både i form av skattelättnader och på annat sätt.

Även om utredaren bedömer att det är lämpligare med ett stöd utanför skattesystemet, ska förslag lämnas på lättnader inom skattesystemet. Oavsett vilken form av åtgärd som föreslås ska denna utformas så att regelbunden uppföljning och utvärdering underlättas.

När det gäller den närmare utformningen av föreslagna lättnader på skatteområdet ska utredaren beakta följande.

Utgångspunkten är att skattelättnaderna inom zonerna ska ges på företagsnivå. Förslaget bör dock så långt som möjligt vara likvärdigt oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Det är därför viktigt att särskilt överväga hur nedsättningen kan tillgodoföras enskilda näringsidkare och handelsbolag. De lättnader som utredaren ska överväga och bedöma lämpligheten av är hel eller delvis befrielse från eller nedsättning av bolagsskatten, socialavgifterna och fastighetsskatten.

Bolagsskatten är i dag en statlig skatt som uppgår till 26,3 procent av vinsten, oavsett var verksamheten bedrivs. Nedsättning av bolagsskatt kan i huvudsak ske antingen genom att ett företag som bedriver verksamhet inom en nystartszon befrias från bolagsskatten på all vinst, eller att befrielse av bolagsskatt bara medges på vinster som tjänats in inom nystartszonen. Det finns dock frågeställningar som måste hanteras oavsett vilken grundprincip som väljs. Om företagen skattebefrias för all vinst, kan en befrielse komma att omfatta verksamhet som bedrivs utanför zonen. Om det i stället är den i zonen intjänade vinsten som ska skattebefrias uppstår ett administrativt merarbete med bl.a. fördelning av intäkter och kostnader samt vinstöverföringar mellan olika delar av en näringsverksamhet. En eventuell nedsättning av bolagsskatten aktualiserar även frågan om huruvida vissa typer av verksamheter eller inkomster (t.ex. finansiell verksamhet, värdepappershandel eller inkomster från virtuell försäljning) generellt är mindre lämpade att omfattas av en sådan ordning.

När det gäller socialavgifterna bör det påpekas att ålderspensionsavgiften (för närvarande 10,21 procent) inte kan reduceras. Det inkomstgrundande ålderspensionssystemet är ett fristående försäkringssystem vid sidan av statsbudgeten där kopplingen mellan avgifterna och förmånerna ska bevaras. Om det bedöms som önskvärt med en större nedsättning av socialavgifterna måste det ske på annat sätt, t.ex. genom att företagen ges en kreditering på skattekontot med motsvarande belopp (jfr reglerna om nystartsjobb). Om utredaren föreslår en nedsättning av socialavgifterna för anställda och enskilda näringsidkare i nystartszonerna så ska befintliga nedsättningar beaktas vid utformningen.

Slutligen ska utredaren, vid ett eventuellt förslag om en skattelättnad för fastighetsskatt, överväga om en motsvarande lättnad även bör gälla för kommunal fastighetsavgift och hur en sådan lättnad i så fall bör utformas för att kommunerna inte ska drabbas ekonomiskt.

Offentligfinansiella konsekvenser m.m.

Syftena med ett system med nystartszoner är att skapa jobb och öka sysselsättningen i stadsdelar med utbrett utanförskap samt att stimulera nyföretagandet inom dessa områden. Effekterna är tänkta att uppnås genom att vissa riktade skattelättnader ges till företag som bedriver verksamhet inom dessa områden och som anställer människor som i huvudsak är bosatta där.

Utredaren ska presentera en grundlig samhällsekonomisk analys av förväntade konsekvenser och effekter. Sysselsättningseffekter, i form av arbeten i nystartszoner för personer som bor i nystartszonen och i landet som helhet, är av särskild vikt. Påverkan på konkurrensen ska bedömas såväl för den lokala situationen i och omkring zonerna som för situationen för hela landet. Frågan om huruvida förslaget riskerar att påverka samhandeln inom EU är av stort intresse, särskilt för statsstödsprövningen. Den ovan angivna utvärderingen av det franska systemet kan tjäna som ledning för analysen.

Förslagets offentligfinansiella effekter ska beräknas. Utredaren bör bedöma förväntade beteendeförändringar hos företag och privatpersoner både i och utanför nystartszonerna. Särskilt viktigt är att bedöma effekterna på sysselsättningen. En analys bör även göras av hur de nya reglerna kommer att påverka olika slags företag, t.ex. företag i olika utvecklingsfaser och med olika storlek. Utredaren bör vidare analysera vilka typer av arbetstillfällen som kan tänkas skapas genom förslaget samt hur dessa arbetstillfällen tillfaller män respektive kvinnor.

Redogörelsen för effekterna bör vara uppdelad i en del som avser effekterna på lokal nivå, dvs. för en zon och dess närhet, och i en del som avser riket i dess helhet.

Det är också viktigt att redovisa hur personer som är bosatta i de områden som omfattas av åtgärden kan komma att påverkas avseende t.ex. rörlighet och eventuella inlåsningseffekter. Förväntad inströmning av arbetstagare som inte är bosatta i området bör om möjligt också kartläggas.

Utredaren ska föreslå finansiering av förslagen enligt gällande finansieringsprinciper.

De administrativa konsekvenserna av förslagen för Skatteverket, andra myndigheter och företagen ska belysas. Effekten på företagens administrativa kostnader bör vara så liten som möjligt och ska ses sammantaget för samtliga förslag. Även behovet av förändringar av de skatteadministrativa regelverken ska undersökas och behövliga författningsförslag ska lämnas.

Utredaren ska göra en konsekvensutredning av eventuella förslag och belysa effekterna av dessa. Därvid ska 14, 15 och 15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474) tillämpas för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas senast den 1 augusti 2012.

(Finansdepartementet)

2011:1 Översyn av företagsbeskattningen

2011-01-13T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 13 januari 2011

Sammanfattning av uppdraget

Ett dynamiskt och innovativt företagsklimat som vilar på förutsägbara regler, sund konkurrens och utvecklingskraft är viktigt för att Sverige ska få en starkare ekonomisk utveckling, fler växande företag och en högre sysselsättning. Beskattningen av bolag är av central betydelse för investeringar och tillväxt i Sverige och för företagens konkurrensmöjligheter. Förändringar av reglerna för beskattning av bolag kan framför allt öka kapitalbestånd, produktivitet, BNP och välfärd. Dessa effekter uppkommer genom reglernas inverkan på företagens val mellan olika tillgångsslag, på hur investeringarna finansieras liksom på risktagande och entreprenörskap. Strukturomvandlingen i svensk ekonomi bör mötas genom goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar i Sverige. På så sätt tryggas sysselsättning och välstånd.

Med detta som den centrala utgångspunkten får en kommitté i uppdrag att se över beskattningen av bolag. Syftet är att beskattningen utformas så att företagande, investeringar och sysselsättning gynnas. Kommitténs uppdrag tar främst sikte på aktiebolag. Kommittén ska således inte ha särskilt fokus på handelsbolag och enskilda näringsidkare, som dock kan komma att omfattas av föreslagna generella åtgärder. Kommittén ska bl.a. analysera effekterna av de skatteförändringar som kan vara aktuella i en värld med global konkurrens. I detta ligger att kommittén ska undersöka olika möjligheter att minska beskattningen av riskkapital i bolagssektorn och göra villkoren mer lika för finansiering med eget kapital och med lån. Kommittén ska också föreslå regeländringar för att skydda den svenska bolagsskattebasen i en allt mer globaliserad värld. Samtidigt ska Sverige dock även fortsättningsvis vara attraktivt för realinvesteringar och för lokaliseringar av moderbolag och huvudkontor samt för entreprenörer som vill starta och driva företag. Det är alltså viktigt att befintliga företag kan expandera, utländska företag etableras och nya företag bildas. Därigenom skapas goda förutsättningar för en gynnsam sysselsättningsutveckling och ett gott företagsklimat. Kommittén bör i så stor utsträckning som möjligt sträva efter att ta fram förslag som breddar bolagsskattebasen för att finansiera en sänkning av de skatter som betalas av bolagssektorn. Sådana sänkningar bör göras på ett sådant sätt att de leder till att fler investeringar blir lönsamma, vilket ökar kapitalbestånd och reallöner, vilket i sin tur leder till en ökad BNP och tillväxt samt till en högre välfärd. De föreslagna ändringarna bör sammantaget inte leda till att skattebetalningarna från bolagssektorn ökar vid en statisk beräkning av budgeteffekten. I sammanhanget ska även en analys göras av långsiktiga effekter av förslagen. I den mån de förslagna ändringarna skulle leda till minskade skatteintäkter inom bolagssektorn ska kommittén föreslå finansiering.

Med beaktande av de analyser och den forskning som finns på området och som bl.a. redovisats av OECD, ska kommittén analysera effekterna på företagande, investeringar, tillväxt, sysselsättning, inkomstfördelning, välfärd samt för de offentliga finanserna av de skatteförändringar som övervägs. Analysen ska omfatta samtliga alternativ som övervägs, dels de konkreta reformförslag som kommittén presenterar, dels andra sätt att sänka skattebetalningarna från bolagssektorn t.ex. genom sänkta socialavgifter. En analys ska också göras av hur alternativa lösningar påverkar olika grupper av företag och företagsformer. Baserat på dessa analyser ska kommittén rangordna de olika alternativen i ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv, men också utifrån ett mikroperspektiv.

För att förbättra den skattemässiga neutraliteten mellan eget och lånat kapital samt för att bredda bolagsskattebasen aktualiseras frågan om hur begränsningar av möjligheten att göra ränteavdrag tillsammans med åtgärder för att stärka det egna kapitalet kan bidra till ökad motståndskraft hos företagen och till stabila skatteintäkter.

Det finns en dubbel asymmetri i dagens företagsbeskattning som sammantaget innebär att lånefinansierade investeringar gynnas jämfört med investeringar som finansieras med riskkapital i form av eget kapital. Kommittén ska därför undersöka om det är lämpligt att ta fram mer generellt utformade regler som begränsar ränteavdragen och om skattelättnader för eget kapital bör införas samt lämna förslag i dessa avseenden. Kommittén ska också lämna förslag på skatteincitament för att stimulera tillgången på riskvilligt kapital. Kommittén bör särskilt uppmärksamma kravet på att svenska skatteregler ska vara EU-rättsligt hållbara och försvarbara.

Även möjligheten att införa källskatt på räntebetalningar ska bedömas samt förslag på regler om detta tas fram.

Vidare ska reglerna om koncernbidrag samt behovet av reglerna om underprisöverlåtelser utvärderas och, om det bedöms lämpligt, förslag till förändringar lämnas.

Kommittén ska även belysa de svenska reglerna om avdrag för forskning och utveckling (FoU) och lämna förslag på skatteincitament för FoU.

Slutligen ska kommittén undersöka behovet av förändringar av de skatteadministrativa reglerna och lämna behövliga författningsförslag.

Som en allmän utgångspunkt för uppdraget gäller att olika reformalternativ sammantaget ska vara offentligfinansiellt neutrala.

I ett delbetänkande, som ska lämnas senast den 31 januari 2012, ska kommittén lämna förslag på skatteincitament för riskkapital. Vidare ska kommittén lämna förslag på skatteincitament för FoU i ett delbetänkande som ska lämnas senast den 1 oktober 2012. För de förslag som kommittén lämnar i delbetänkanden ska finansiering presenteras genom förslag på förändringar inom området.

Kommittén ska redovisa det slutliga uppdraget senast den 1 november 2013.

Bakgrund och utgångspunkter

Ekonomiska utgångspunkter

Strukturomvandlingen i svensk ekonomi bör mötas genom goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar i Sverige. Beskattningen av bolag är av central betydelse för investeringar och tillväxt. Företags konkurrensmöjligheter och lönsamhet påverkas också av detta, vilket särskilt gäller för utländska företags lokaliseringsbeslut samt för svenska företags beslut att behålla sina huvudkontor i Sverige. Befintliga företag ska kunna expandera, utländska företag etableras och nya företag bildas. En lägre bolagsbeskattning är gynnsam för tillväxten eftersom fler investeringar blir lönsamma, vilket ökar kapitalbestånd och reallöner. En konkurrenskraftig skattebelastning inom bolagssektorn leder också till ökad sysselsättning, bredare skattebas och en starkare tillväxt. Förändringar av reglerna för beskattning av bolag kan framför allt öka kapitalbestånd, produktivitet, BNP och välfärd. Dessa effekter uppkommer genom reglernas inverkan på företagens val mellan olika tillgångsslag, på hur investeringarna finansieras liksom på incitamenten för risktagande och entreprenörskap. Det finns ett värde i ansvarsfulla enskilda ägare som kan stå för långsiktighet och närvaro i den svenska företagssektorn.

Erfarenheterna av den ekonomiska krisen visar att det är angeläget att stärka det egna kapitalet i bolagssektorn. Detta gäller för etablerade företag som visserligen har god tillgång till de internationella kapitalmarknaderna, men även för dessa företag kan en stärkt soliditet öka motståndskraften vid ekonomiska nedgångar. Ett tillräckligt eget kapital är också viktigt för nyetablering av företag där konkursrisken, i frånvaro av ett tillräckligt eget kapital, är av privatekonomiskt slag. Särskilt gäller detta för riskfyllda projekt.

Utöver de positiva effekter för företagen som en stärkt soliditet innebär är det även gynnsamt för långivarna att företagen har ett större eget kapital. Vidare kan ett större eget kapital i företagen minska svängningarna i den makroekonomiska utvecklingen.

Mot denna bakgrund kan det vara motiverat med åtgärder som sänker skattebelastningen på investeringar som finansieras med eget kapital. Effekterna av olika alternativa förslag till förändringar styrs av de samband som råder mellan marknadens avkastningskrav, olika skatteregler och realinvesteringar. Sambanden beror i hög grad på hur företagen för finansiering av sina investeringar har tillgång till och påverkas av förhållandena på de internationella kapitalmarknaderna.

För företag med goda möjligheter till finansiering på de internationella kapitalmarknaderna bestäms avkastningskraven på nyinvesteringar, förutom av avkastningskraven på de internationella kapitalmarknaderna, även av de svenska bolagsskattereglerna.

Detsamma gäller för företag som i sig saknar en direkt koppling till de internationella kapitalmarknaderna, men där det finns en indirekt koppling genom att det finns en stor andel "externa" ägare som förutom att äga aktier i det berörda företaget i sin portfölj också innehar aktier i företag med direkt koppling till de internationella marknaderna. För de företag som för sin finansiering saknar såväl direkta som indirekta kopplingar till de internationella kapitalmarknaderna spelar beskattningen av företagens ägare en större roll.

Betydelsen av entreprenörskap och innovation för ekonomisk tillväxt har under senare år uppmärksammats i den nationalekonomiska forskningen. Innovation - nya varor, tjänster, produktionsprocesser, organisatoriska lösningar, affärsmodeller m.m. - uppstår när entreprenören kombinerar kunskap, kompetens och andra resurser med behov och efterfrågan från privata marknader eller i offentliga tjänster. Detta skyndar på den teknologiska utvecklingen, skapar nya marknader, ökar konkurrensen på befintliga marknader, pressar priserna och driver på strukturomvandlingen i ekonomin. Därigenom främjas produktiviteten och BNP. Ett systematiskt forsknings- och utvecklingsarbete, i egen regi eller i samverkan mellan företag och andra forskningsaktörer, har en stor och växande betydelse som konkurrensfaktor i kunskapssamhället.

Inkomstskatter kan påverka benägenheten att bli egenföretagare eller entreprenör bl.a. eftersom nivån på skatten påverkar nettoavkastningen av att vara egen företagare. Ju högre skatten är, desto lägre blir nettoavkastningen av eget företagande. I detta sammanhang är den statliga skatten på förvärvsinkomster av betydelse, och särskilt dess inverkan på progressiviteten i skatteuttaget. Förändringar av denna skatt aktualiserar dock bedömningar som ligger utanför denna kommittés uppdrag och behandlas därför inte vidare i dessa direktiv. Kommitténs uppdrag tar främst sikte på aktiebolag. Kommittén ska således inte ha särskilt fokus på handelsbolag och enskilda näringsidkare, som dock kan komma att omfattas av föreslagna generella åtgärder.

Diskussionen ovan har handlat om skattereglernas allmänna betydelse för företagens investeringar och för entreprenörskap. Mer precist brukar bolagsskattereglerna för en liten öppen ekonomi som den svenska, med ett stort antal internationellt verksamma företag med tillgång till den internationella kapitalmarknaden, anses vara betydelsefulla i tre avseenden:

1. Bolagsskattesatsen påverkar de multinationella företagen i deras investerings- och lokaliseringsbeslut genom att den påverkar den genomsnittliga skattebelastningen för exempelvis ett dotterbolag i ett visst land. En lägre bolagsskattesats gör det mer lönsamt att lokalisera produktion till Sverige.

2. Bolagsskattesatsen är betydelsefull för var företag väljer att redovisa och beskatta sin vinst - och därmed för storleken på den svenska skattebasen. Genom internprissättning och vinstöverföringar påverkar skattereglerna i vilket land företagen redovisar sina vinster. En sänkt bolagsskatt värnar svensk skattebas genom att göra det relativt mer förmånligt att redovisa vinsterna i Sverige.

3. Bolagsskattesatsen är en av flera viktiga faktorer som påverkar företagens avkastningskrav på investeringar. Ett sänkt avkastningskrav innebär att fler investeringar blir lönsamma, vilket kan öka kapitalinvesteringar och därmed BNP. Detta kan i sin tur leda till en högre sysselsättning. I ett kortare tidsperspektiv sker det genom höjd efterfrågan på arbetskraft och i ett längre tidsperspektiv genom höjda reallöner som kan öka arbetsutbudet.

Bolagsskatten är inte den enda faktorn bakom beslut om företags investeringar och lokalisering, utan även andra förhållanden som arbetsmarknadsregleringar, administrativ börda, arbetskraftskostnader, tillgången till välutbildad arbetskraft, infrastruktur, öppenhet, institutioner m.m. spelar en roll. Analysen av dessa förhållanden ligger dock utanför kommitténs uppdrag.

De svenska bolagsskattereglerna i ett historiskt perspektiv

I 1990 års skattereform förändrades bolagsbeskattningen på ett genomgripande sätt genom kraftiga basbreddningar som kombinerades med en stor sänkning av skattesatsen från ca 57 procent till 30 procent. Denna reform, genomförd i två steg, 1990 och 1991, kompletterades med en ytterligare basbreddning och en sänkning av skattesatsen till 28 procent. Fr.o.m. år 2009 är skattesatsen 26,3 procent.

Skattereformen, inklusive de kompletterande förändringar som gjordes 1994, bidrog till att skapa ett mer neutralt företagsskattesystem. Investeringar i olika slag av tillgångar (maskiner, byggnader och lager) kom att beskattas mer likformigt samtidigt som olika finansieringsformer (nyemission, kvarhållen vinst och lån) kom att behandlas mer likvärdigt. Den breddade skattebasen i kombination med bolagsskattesatssänkningen bidrog också till att jämna ut skattebelastningen mellan företag av olika storlek.

I början av 1990-talet hade Sverige ett av OECD-världens mest konkurrenskraftiga bolagsskattesystem. År 1995 var t.ex. den svenska nominella bolagsskattesatsen 28 procent och genomsnittet för EU:s 27 medlemsstater var 37,5 procent. Därefter har bolagsskatten sänkts i många länder. Den genomsnittliga bolagsskatten uppgår nu till 25,9 procent i EU och till 23,5 procent för euroländerna. Trots sänkningen till 26,3 procent 2009 ligger Sverige fortfarande över EU-genomsnittet och har därmed förlorat en viktig konkurrensfördel jämfört med läget 1995.

Efter 1990-talets skattereformer har utvecklingen medfört att stora delar av företagsskattesystemet nu bör ses över. En annan viktig anledning till översynen är att det - i en alltmer globaliserad ekonomi - är angeläget att företagsskattereglerna är utformade så att de är konkurrensneutrala och att de bidrar till en hög investeringsnivå och en snabb produktivitetsutveckling, vilket i sin tur främjar BNP. Nedan redovisas ett antal identifierade problem som finns inbyggda i det nuvarande företagsskattesystemet.

Två asymmetrier

I dagens företagsbeskattning finns en dubbel asymmetri. Betydelsen av detta har successivt ökat efter de skattereformer som genomfördes under 1990-talet, bl.a. som en följd av den fortgående globaliseringen. Detta medför problem och hotar den svenska skattebasen, inte minst i ett internationellt sammanhang.

Den första asymmetrin gäller det förhållandet att avkastningen på vissa tillgångar, som t.ex. näringsbetingade andelar, är skattefri samtidigt som ränteutgifter - med vissa undantag - får dras av. Den andra asymmetrin ligger i den olikartade behandlingen av olika finansieringskällor, där kostnaden för lånat kapital (ränta) får dras av medan kostnaden för eget kapital (utdelning och värdeförändring) inte får dras av. Dessa relationer mellan å ena sidan skatteplikt på avkastningen och avdragsmöjlighet för finansieringskostnaden och å andra sidan skattebehandlingen för olika finansieringskällor illustreras översiktligt i nedanstående schematiska tablå. För olika kombinationer av skatteplikt och finansieringskällor anges vad som ger ett neutralt skatteutfall medan dagsläget beskrivs inom parentes. I förhållande till en neutral utformning av skattereglerna kännetecknas dagens läge av en överbeskattning av skattepliktiga investeringar som finansieras med eget kapital och av en underbeskattning av skattefria investeringar som finansieras med lån.

Olika kombinationer av skatteplikt för avkastning och avdragsrätt för olika finansieringskällor (neutrala regler och dagens regler):

Eget kapital Lånat kapital

Skattepliktig Avdrag Avdrag avkastning (inte avdrag) (avdrag)

Skattefri Inte avdrag Inte avdrag avkastning (inte avdrag) (avdrag i vissa fall)

Det fanns starka skäl för den skattefrihet vid försäljning av näringsbetingade andelar som infördes år 2003. Det tidigare systemet med skatteplikt för kapitalvinster och avdragsrätt för kapitalförluster innebar incitament för internationellt verksamma företag att skatteplanera på ett oacceptabelt sätt genom att kapitalvinster redovisades i utlandet (utan skattekonsekvenser där) medan kapitalförluster redovisades i Sverige. Därtill kan den äldre ordningen sägas ha medfört en principiell felaktighet, i och med att samma vinst beskattades två gånger inom bolagssektorn. Dessa skäl är fortfarande giltiga.

En grundläggande princip i företagsskattesystemet bör emellertid vara att intäkter är skattepliktiga och utgifter avdragsgilla. I detta perspektiv kan nämnda skattefrihet i kombination med den obegränsade möjligheten att göra avdrag för räntor - det första slaget av asymmetri - anses strida mot systemets logik. Detta skapar problem, bl.a. i form av skatteplanering med ränteupplägg (s.k. räntesnurror). En ny lagstiftning med ränteavdragsbegränsningar i syfte att motverka sådana förfaranden trädde i kraft den 1 januari 2009 (prop. 2008/09:65, bet. 2008/09:SkU19, rskr. 2008/09:114, SFS 2008:1343). De nya reglerna gäller dock bara vid interna lån som finansierar interna förvärv av andelar och inte vid externa lån eller externa förvärv. Under de senaste åren har även många andra europeiska länder (t.ex. Danmark, Italien, Nederländerna och Tyskland) infört olika - mer eller mindre omfattande - regelsystem för att försöka åtgärda problem av detta slag. I detta sammanhang bör det även beaktas att rättvisa spelregler är nödvändiga för att skapa konkurrensneutralitet både mellan större respektive mindre företag och svenska respektive utländska företag i samband med investeringar i Sverige. Detta mot bakgrunden av att förutsättningarna varierar för företagen att använda sig av skatteplanering med ränteupplägg, vilket snedvrider konkurrensen.

Till följd av den andra asymmetrin, dvs. den olikformiga behandlingen av olika finansieringskällor, kommer skattebelastningen på egenfinansierade investeringar att vara högre än skattebelastningen på investeringar som finansieras med lån. Denna asymmetri utgör ett incitament för företag att finansiera verksamheten genom lån i stället för med eget kapital. Detta leder till en lägre soliditet och en större sårbarhet för företag med hög belåning. Därmed kan t.ex. en finanskris få ännu mer allvarliga ekonomiska effekter än om Sverige hade haft mer neutrala skatteregler som inte diskriminerat finansiering genom eget kapital.

Det finns i princip två sätt att åtgärda eller begränsa effekterna av de olika slagen av asymmetrier. För det första kan avdrag för ränteutgifter begränsas i kombination med att skattebetalningarna från bolagssektorn sänks i motsvarande omfattning. För det andra kan det införas en lättnad i beskattningen av eget kapital, t.ex. genom att det införs ett avdrag för viss avkastning på eget kapital, vilket medför en lägre beskattning av riskkapital. När det gäller det sistnämnda alternativet kan skattebelastningen - sett isolerat - eventuellt behöva justeras upp, beroende på vilka andra åtgärder i företagsskattesystemet som vidtas.

I den internationella debatten finns sedan ett par decennier tillbaka två renodlade reformalternativ som följer ovanstående två linjer. Det första alternativet är den s.k. CBIT-modellen (Comprehensive Business Income Tax), vars huvudegenskap är frånvaro av avdrag för ränteutgifter. Det andra alternativet är den s.k. ACE-modellen (Allowance for Corporate Equity) där avdrag ges för en uppskattad avkastning på eget kapital.

I den praktiska skattepolitiken har inget av de båda reformalternativen genomförts renodlat och isolerat i något land. Vad gäller CBIT-modellen bör detta delvis bero på att en sådan reform sett isolerat höjer skatteuttaget i bolagssektorn. Detta kan behöva balanseras. För ACE-modellen gäller motsatsvis att införandet av avdragsrätt isolerat sett krymper skattebasen och därför kräver finansiering. En begränsad ACE-modell tillämpas dock i Belgien fr.o.m. den 1 januari 2006.

Mot bakgrund av de kompletteringar som de båda renodlade reformalternativen aktualiserar är det naturligt att fråga sig om och hur de olika alternativen skulle kunna kombineras. Ett arbete med att analysera olika kombinationsalternativ har påbörjats på initiativ av Europeiska kommissionen. Detta arbete - som innehåller analyser av de olika alternativens effekter på bl.a. rörlighet hos skattebasen och ekonomisk välfärd i olika berörda länder - bör kunna användas när olika reformalternativ för Sverige analyseras. Det kan även vara lämpligt att undersöka hur andra länder har försökt att lösa problemen. Den huvudsakliga strävan bör vara att få fram regelverk som sammantaget medför mer neutral skattemässig behandling av eget och lånat kapital.

Incitament för riskkapital

Ett tillräckligt eget kapital är särskilt viktigt för små företag, i synnerhet i ett uppbyggnadsskede. Redan i 2007 års budgetproposition (prop. 2006/07:1 s. 152) uttalade regeringen att möjligheterna att stimulera tillgången till riskvilligt kapital för småföretag borde utredas. I sammanhanget nämndes bl.a. en möjlighet för fysiska personer att göra riskkapitalavdrag. Regeringen beslutade i juni 2008 att tillsätta en utredning (dir. 2008:80) för att analysera förutsättningarna för att införa särskilda skatteincitament för mindre företag och för att lämna förslag till utformning av sådana incitament. I betänkandet Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar (SOU 2009:33) från Skatteincitamentsutredningen presenterades förslag där skattelättnaden knyts till utdelningar från ett onoterat företag eller till ett tillskott som lämnas till företaget genom nyemissioner eller på annat sätt. Förslagen har inte lett till lagstiftning på grund av att vissa frågor bedömts vara otillräckligt belysta. Det gäller framför allt förslagens förenlighet med EU:s statsstödsregler samt risken för skatteundandraganden genom kringgåenden. Därutöver ska befintliga skatteavtal beaktas.

Källskatt på räntebetalningar

Till skillnad från många andra länder saknar Sverige källskatt på räntebetalningar till utlandet, vilket kan underlätta sådant skatteundandragande som sker genom att obeskattade medel förs ut ur landet, exempelvis till lågskattejurisdiktioner.

Koncernbidrag och underprisöverlåtelser i ett internationellt perspektiv

Reglerna om koncernbidrag och underprisöverlåtelser syftar till att verksamhet som bedrivs via flera bolag inte ska missgynnas skattemässigt i förhållande till verksamhet som bedrivs i ett bolag. Reglerna (eller dess tidigare motsvarigheter) har funnits i många år och är utformade för att fungera i en sluten ekonomi. I ett nationellt perspektiv och för den slutna ekonomin balanseras exempelvis avdragsrätt för koncernbidrag i ett företag av skatteplikt för koncernbidraget i ett annat företag på ett sätt som skyddar skattebasen, frånsett vissa tidsmässiga förskjutningar. Vidare leder reglerna om underprisöverlåtelser till uppskjuten beskattning. En sådan uppskjuten beskattning skapar dock problem med hänsyn till den alltmer utbredda internationaliseringen. Dessutom leder internationaliseringen i kombination med utvecklingen inom EU-rätten till att lagstiftarens möjligheter att utforma regler för att skydda den svenska skattebasen blivit allt mindre. I den öppna ekonomin, där företag bedriver sin verksamhet på en alltmer globaliserad basis och med de EU-rättsliga kraven, försvagas balansen mellan möjligheten att göra avdrag och skatteplikt respektive mellan uppskov med beskattning av inkomster och en senare möjlighet att beskatta dessa inkomster. Därmed försvagas också skyddet för den svenska skattebasen.

Skatteregler för forskning och utveckling

Avdragsrätten för kostnader för forskning och utveckling (FoU) regleras i en särskild bestämmelse i inkomstskattelagen (16 kap. 9 §) och innebär att utgifter för FoU som har eller kan antas få betydelse för näringsverksamheten ska dras av. Även utgifter för att få information om sådan FoU ska dras av. Avdragsrätten är vidare än vad som gäller generellt för kostnader i näringsverksamhet. Enligt förarbetena krävs det inte mer än att företaget har ett rimligt intresse av FoU-arbetet i näringsverksamheten för att utgiften ska kunna dras av. Med FoU avses såväl målinriktad forskning som grundforskning samt utvecklingsarbete. På senare tid har ett flertal länder inom EU infört särskilda skatteregimer för att skapa ökade incitament för FoU. Det kan inte uteslutas att Sverige - vars FoU-utgifter i dagsläget utgör en hög andel av BNP vid en internationell jämförelse - i avsaknad av en särskild skatteregim för FoU riskerar att gå miste om sådana investeringar. Under åren 1973-1983 hade även Sverige ett särskilt FoU-avdrag. Ordningen avskaffades fr.o.m. 1984 eftersom den inte hade fått avsedd effekt, dvs. ökat företagens insatser för FoU. Avdraget ansågs dessutom vara komplicerat både för företagen och för skatteförvaltningen. Vidare ansågs ett särskilt problem vara att utgifter omklassificerades till FoU-utgifter för att omfattas av möjligheten till avdrag. I prop. 1983/84:64 konstaterades att endast en mindre del av de skatteintäkter som på detta sätt undandragits staten kommit den tekniska utvecklingen till godo.

De skattepolitiska riktlinjerna

I 2008 års ekonomiska vårproposition (prop. 2007/08:100 s. 75-78) presenterade regeringen ett antal hållpunkter för skattepolitiken för de kommande åren samt allmänna krav på utformningen av det svenska skattesystemet. Riksdagen antog regeringens förslag (bet. 2007/08:FiU20, rskr. 2007/08:259) och de olika riktlinjerna utgör därmed en central utgångspunkt för reformarbetet på skatteområdet.

Enligt riktlinjerna bör ett framtida företagsskattesystem ge goda villkor för både utländska och svenska företags investeringar i Sverige. Därutöver ska också goda villkor gälla för svenska företags investeringar i utlandet. Vidare ska skattereglerna utformas så att medborgarna uppfattar dem som legitima och att skattebrott, skattefusk och skatteundandraganden motverkas. Reglerna bör vara generella och så enkelt utformade som möjligt. Existerande särregler bör ses över för att förenkla systemet och för att skapa finansiellt utrymme för att sänka skattesatser på strategiska områden. Skatteregler och åtgärder ska vara hållbara och försvarbara i ett EU-rättsligt perspektiv. Olika inslag av s.k. uppskjuten beskattning bör undvikas och skattereglerna ska förenklas för att öka effektiviteten.

Riktlinjerna och företagsbeskattningen

För att främja den varaktiga sysselsättningen och BNP bör företagsskattereglerna vara utformade så att de bl.a. ger ett incitament till en hög investeringsnivå och en snabb produktivitetsutveckling i Sverige. Ett sätt att uppnå detta vore att minska beskattningen av riskkapital i form av eget kapital.

Den bärande principen bör vara att uppnå EU-rättsligt och även i övrigt hållbara och försvarbara regler. För detta krävs regler som är mer symmetriska, enkla och enhetliga. Skattereglerna bör vara enhetliga oavsett storleken på företaget och oavsett i vilken bransch det verkar, inte minst på grund av att man annars riskerar gränsdragningsproblem. Reglerna ska samtidigt vara konkurrenskraftiga i ett internationellt perspektiv, utan att den svenska skattebasen hotas. Regler måste fungera både för gränsöverskridande och inhemska förhållanden. Regelverk som har sin utgångspunkt i rent nationella situationer bör utvärderas i ljuset av den ökade internationaliseringen och EU-rätten (inklusive reglerna för statsstöd).

Uppskov med beskattning bör i största möjliga mån undvikas och befintliga uppskovsmöjligheter bör omprövas. Innehållet i de skatteavtal som Sverige har ingått med andra stater för att undvika dubbelbeskattning behöver också beaktas.

Vid utformningen av en reformerad företagsbeskattning kan enskilda förändringar visserligen leda till att den administrativa bördan ökar i viss mån, men reformen som helhet bör resultera i ett enklare och mer stabilt system samt i regler som sammantaget medför att den administrativa bördan minskar för företagen.

Uppdraget

För att stärka den ekonomiska utvecklingen och för att främja att fler företag startas, etableras och växer samt att sysselsättningen ökar är det nödvändigt att företagsklimatet vilar på stabila och förutsägbara regler, sund konkurrens och utvecklingskraft samt goda ramvillkor. En central utgångspunkt för kommittén är att bolag även fortsättningsvis ska beskattas genom traditionell inkomstbeskattning. Reglerna bör ge goda skattemässiga villkor för företagande och investeringar samt utformas på ett sådant sätt att en större enhetlighet uppnås och att asymmetrier undviks i största möjliga utsträckning. Kommittén bör i så stor utsträckning som möjligt sträva efter att ta fram förslag som breddar bolagsskattebasen för att finansiera en sänkning av de skatter som betalas av bolagssektorn.

De föreslagna ändringarna bör sammantaget inte leda till att skattebetalningarna från bolagssektorn ökar vid en statisk beräkning av budgeteffekten. I sammanhanget ska även en analys göras av långsiktiga effekter av förslagen. I den mån de förslagna ändringarna skulle leda till minskade skattebetalningar från bolagssektorn ska kommittén föreslå finansiering.

Vidare är det - inte minst mot bakgrund av den finansiella krisen - viktigt med åtgärder som stärker det egna kapitalet, vilket leder till mindre sårbara företag. Bolagsskattebasen ska värnas samtidigt som skattereglerna även fortsättningsvis ska göra det attraktivt med realinvesteringar i Sverige och med lokalisering av moderbolag och huvudkontor här samt för entreprenörer som vill starta och driva företag. Syftet är också att företagsskattereglerna ska vara såväl internationellt som EU-rättsligt hållbara och försvarbara, samtidigt som de fungerar väl i ett nationellt perspektiv. Således ska de lösningar som föreslås utformas så att de inte står i strid med bl.a. EU:s statsstödsregler. För att skapa förutsebarhet och därmed bra förutsättningar för företag som bedriver verksamhet i Sverige är det viktigt att de nya reglerna är hållbara på längre sikt i så stor utsträckning som möjligt.

Incitament för riskkapital

Kommittén ska i ett delbetänkande lämna förslag på skatteincitament för att stimulera tillgången på riskvilligt kapital, utformat antingen på bolagsnivå eller ägarnivå. En naturlig utgångspunkt är de förslag som presenterades i Skatteincitamentsutredningens betänkande Skatterabatt på aktieförvärv och vinstutdelningar (SOU 2009:33). Kommittén är oförhindrad att välja en annan utformning av skatteincitamenten om detta bedöms vara mer lämpligt i syfte att stimulera riskvilligt riskkapital. Lättnaden ska utformas så att den har en effektiv inverkan bl.a. på företagande, investeringar, BNP, sysselsättning och välfärd. Riskerna för skatteundandraganden ska beaktas. Vidare ska förslagen vara förenliga med EU:s statsstödsregler. Till stöd för arbetet ska särskilt utformningen av liknande incitament i andra medlemsstater beaktas och hur dessa bedömts av Europeiska kommissionen.

Förbättrad och mer neutral skattemässig behandling mellan lånat och eget kapital

Den dubbla asymmetri som gäller för de svenska företagsskattereglerna har beskrivits mer ingående i bakgrunden. Där framgår det också att företagsskattereglerna kan bidra till ett mer gynnsamt företagsklimat genom att stimulera investeringar och främja en god utveckling av produktiviteten. Vidare visar erfarenheter från den finansiella krisen att det är viktigt med robusta och välkonsoliderade företag. Åtgärder som stärker det egna kapitalet i stället för att enbart gynna lånefinansiering kan bidra till detta. Vid reformeringen av företagsbeskattningen ska kommittén åtgärda eller begränsa effekterna av de båda asymmetrierna.

Ytterligare en problematik rör de nyligen införda reglerna om ränteavdragsbegränsningar, som har till syfte att förhindra skatteplaneringsom sker inom en intressegemenskap med hjälp av ränteavdraghänförliga till skattefria tillgångar och således till viss del hanterar den första asymmetrin. Reglerna är dock inte heltäckande och med hänsyn till att de i viss utsträckning förutsätter att företagen kan öronmärka vilkaskulder ränteutgifterna hänför sig till är de inte enkla att tillämpa. När detgäller den andra asymmetrin, saknas det i nuläget regler för att minska diskrimineringen av eget kapital i förhållande till lånat kapital.

Kommittén ska lämna förslag på ett mer heltäckande system som, om möjligt, kan ersätta de nuvarande ränteavdragsbegränsningarna och minska diskrimineringen av det egna kapitalet. De nya reglerna ska värna bolagsskattebasen, vara enkla för företagen att tillämpa, motverka kringgåenden samtidigt som hänsyn tas till EU-rätten. Ett eventuellt alternativ skulle kunna vara att kombinera underkapitaliseringsregler med någon form av proportioneringsregel för ränteavdrag samt en variant av den s.k. ACE-modellen enligt följande.

Kommittén ska undersöka förutsättningarna för att - med beaktande av EU-rätten och OECD:s riktlinjer (och då särskilt den s.k. armlängdsprincipen) - införa s.k. underkapitaliseringsregler. Med underkapitaliseringsregler avses regler enligt vilka ett underkapitaliserat företag t.ex. nekas avdrag för en viss del av räntekostnaderna eller där en viss del av räntan omklassificeras till utdelning. Ett företag är underkapitaliserat om företagets egna kapital understiger en viss gräns i förhållande till skulderna. Vidare ska kommittén överväga generella begränsningar i möjligheten att göra ränteavdrag där hänsyn tas till lånens storlek i förhållande till de skattepliktiga tillgångarna (skattemässigt restvärde), t.ex. genom en proportionering eller genom någon form av presumtionsregel.

För att lindra diskrimineringen av eget kapital ska kommittén överväga att kombinera de ovan beskriva åtgärderna med en skattemässig lättnad för det egna kapitalet. En modell för detta har kommenterats i bakgrunden, den s.k. ACE-modellen. Vid analysen av en ACE-modell bör det beaktas att en sådan modell utan begränsningar kan ge upphov till samma slag av problem som vid obegränsade ränteavdrag. Kommittén bör beakta konsistensen med övriga förslag och lagstiftning samt överväga om ett införande av en ACE-modell skulle kräva ändringar i andra regelsystem.

Det är angeläget att det råder konkurrensneutralitet vid investeringar i Sverige mellan mindre och större företag samt mellan svenskägda och utlandsägda företag, vilket i praktiken inte alltid är fallet. Det blir t.ex. allt vanligare att vissa aktörer vid externa förvärv minskar sina utgifter genom skatteplanering som framför allt innebär att rätten till ränteavdrag utnyttjas. Resultatet blir att vinster i svenska bolag förs över till bolag i lågbeskattade jurisdiktioner. Denna typ av upplägg omfattas inte av den lagstiftning som infördes 2009, eftersom den är begränsad till avdrag i samband med interna förvärv och interna lån. Som ett mer begränsat reformalternativ bör kommittén överväga om reglerna om ränteavdragsbegränsning skulle kunna utvidgas till att även omfatta externa lån och externa förvärv, för att komma till rätta med problemen med avancerad skatteplanering med ränteavdrag.

För uppdraget att förbättra den skattemässiga neutraliteten ska kommittén undersöka möjligheterna att så långt som möjligt begränsa båda de asymmetrier som beskrivits ovan och presentera en modell för detta som innebär att beskattningen av eget kapital minskas.

Kommittén kan även överväga andra lämpliga kombinationer än de som föreslås ovan. Vidare står det kommittén fritt att föreslå andra alternativa lösningar än de som beskrivits ovan. Vid bedömningen av lämpligheten av att införa olika modeller gäller generellt att de ska bedömas utifrån sin träffsäkerhet, förutsebarhet och om de bedöms vara enkla att tillämpa i praktiken. Vidare ska särskilt beaktas vilka effekter de olika alternativen kan antas få när det gäller företagande, investeringar, sysselsättning, inkomstfördelning och BNP. Om kommittén föreslår mer långtgående förändringar som i väsentliga avseenden ändrar förutsättningarna för exempelvis valet av finansieringsformer, bör behovet av särskilda övergångsregler analyseras. Slutligen ska modellernas förenlighet med Sveriges internationella åtaganden beaktas, både med hänsyn till EU-rätten och till ingångna skatteavtal.

Förslagen bör i sin helhet leda till en breddning av bolagsskattebasen för att möjliggöra en sänkning av skattebetalningarna från bolagssektorn. Detta skulle sammantaget främja investeringar och produktion i Sverige. Det är även angeläget att återvinna en del av den konkurrensfördel som Sverige tidigare hade i förhållande till andra EU-länder när det gäller den nominella bolagsskattesatsen, vilket har beskrivits närmare i bakgrunden. I annat fall riskerar Sverige att även i fortsättningen ha en bolagsskattesats som är högre än EU-genomsnittet. En sänkning av skattebetalningarna från bolagssektorn medför vidare att det är naturligt att också sänka skattebetalningarna från enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag i motsvarande utsträckning. Vid utvärderingen av olika förslag bör ledning vidare hämtas från regelsystem i vissa andra länder (t.ex. Belgien, Danmark, Italien, Nederländerna och Tyskland).

Källskatt på räntebetalningar

Många länder har - till skillnad från Sverige - källskatt på räntebetalningar till utlandet. I syfte att ytterligare skydda bolagsskattebasen från urholkning ska kommittén analysera och bedöma om det bör införas källskatt på räntebetalningar till mottagare som hör hemma i andra länder som ett komplement till förslagen att åtgärda asymmetrierna och skatteplanering med hjälp av ränteavdrag, eller som en möjlig finansiering av en annan föreslagen åtgärd. Eftersom syftet är att skydda bolagsskattebasen är tanken främst att räntebetalningar till och från juridiska personer ska omfattas av en sådan källskatt. Om kommittén anser att det är lämpligt - t.ex. för att motverka kringgåenden eller i syfte att skapa mer neutrala regler - kan kommittén föreslå att också fysiska personer ska ingå i systemet. En sådan källskatt skulle antingen kunna gälla generellt eller enbart för betalningar till lågskattejurisdiktioner. Kommittén ska föreslå lagstiftning om källskatt på räntebetalningar med beaktande av våra skatteavtal och EU-rätten samt risken för kringgåenden. En särskild risksituation är att kedjor av äganden utnyttjas, t.ex. genom att ett företag tar ett lån från ett närstående företag i ett högskatteland, som i sin tur lånat pengarna från ett företag i en lågskattejurisdiktion. Det är också viktigt att kommittén noggrant undersöker hur ett system för att ta ut en sådan källskatt bör vara utformat rent praktiskt, bl.a. avseende vem som ska innehålla skatt. I detta sammanhang bör bl.a. kommissionens rekommendation om källskatteförfarandet från den 19 oktober 2009 beaktas, C(2009)7924.

Koncernbidrag och underprisöverlåtelser

Reglerna om koncernbidrag och underprisöverlåtelser har tillkommit för att verksamhet som bedrivs via fler bolag inte ska missgynnas skattemässigt i förhållande till verksamhet som bedrivs i ett bolag. Som beskrivs ovan i bakgrunden har - i den öppna svenska ekonomin med den ökade internationaliseringen och med de EU-rättsliga kraven - balansen mellan avdragsrätt och skatteplikt och därmed också möjligheten att förhindra urholkning av skattebasen försvagats. Detta motiverar en omprövning av regelverken med syfte att finna alternativa lösningar.

Koncernbidragsreglerna har funnits i många år och är utformade för att fungera i en sluten ekonomi, dvs. har sin utgångspunkt i nationella förhållanden. De fungerar mindre väl i ett internationellt sammanhang. Det finns därför anledning att undersöka både hur koncernbidragsreglerna fungerar i ett mer allmänt företagsskatteperspektiv och hur de fungerar utifrån den alltmer utbredda internationaliseringen, särskilt med beaktande av vikten av att värna den svenska skattebasen. Kommittén ska bl.a. ta ställning till om det med hänsyn till dessa omständigheter skulle vara mer ändamålsenligt att ersätta reglerna med andra regler, t.ex. ett förlustutjämningssystem eller s.k. carry-backregler (dvs. regler som innebär att förluster kan kvittas mot vinster som har uppkommit tidigare år). Om så är fallet, ska kommittén lämna förslag på sådan lagstiftning. Som en naturlig följd av denna översyn ingår det även att undersöka behovet av de nyligen införda reglerna om koncernavdrag (prop. 2009/10:194, bet. 2009/10:SkU36, rskr. 2009/10:257, SFS 2010:353) och föreslå lämpliga förändringar.

Precis som koncernbidragen har reglerna om underprisöverlåtelser sin utgångspunkt i nationella förhållanden. De fungerar mindre väl i ett internationellt sammanhang. Kommittén bör således även utvärdera behovet av reglerna om underprisöverlåtelser - såväl för företag som för fysiska personer - och utarbeta förslag till förändringar om det bedöms lämpligt. Dessa regler utformades för att passa i en sluten ekonomi och generellt sett bör uppskov med beskattning i största möjliga mån undvikas. Att även underprisöverlåtelser som involverar fysiska personer ska omfattas beror dels på strävan efter neutrala regler, dels för att undvika kringgåenden. Vid utvärderingen bör även beaktas behovet av en basbreddning i syfte att kunna finansiera sänkta skattebetalningar från bolagssektorn.

Kommittén kan även föreslå förändringar av andra närliggande regelverk inom företagsbeskattningen där samma slag av problem som har beskrivits ovan aktualiseras. Det gäller alltså sådana regelverk som utformats för att fungera i en sluten ekonomi, men där globaliseringen och den EU-rättsliga utvecklingen kan skapa ett behov av att skydda skattebasen.

Skatteregler för forskning och utveckling

Kommittén ska belysa de svenska skattereglerna för forskning och utveckling (FoU) och lämna förslag på ökade skatteincitament för FoU i ett delbetänkande. Ett skäl till att särskilt gynna FoU skattemässigt är att FoU-investeringar ger positiva externa effekter och kan leda till att det skapas kluster i en region. Utöver detta är goda förutsättningar för forskning och innovation av stor betydelse för Sverige för att skapa tillväxt i en globaliserad ekonomi. Skatteregler som ger incitament till ökade investeringar i FoU kan spela en viktig roll i detta sammanhang. Skatteincitament för FoU-investeringar kan införas på avdrags- eller på intäktssidan. De svenska avdragsreglerna är generösa. För avdrag krävs det inte mer än att företaget har ett rimligt intresse av FoU-arbetet i näringsverksamheten (prop. 1970:135, s. 33). Flera andra EU-länder har dock infört särskilda skatteincitament i sin lagstiftning som innebär att avdrag för FoU-investeringar får göras med mer än 100 procent av utgifterna för dessa investeringar. Vidare har företag i rättspraxis nekats avdrag för utgifter för FoU med hänvisning till att denna inte ansetts ha samband med företagens kärnverksamhet, vilket lett till kritik mot att avdragsrätten har tolkats för snävt. Detta kan tala för att det kan finnas behov av att vidga avdragsrätten, för att därigenom tillförsäkra att den bättre stämmer överens med lagstiftarens intentioner. Kommittén bör också pröva alternativet att införa incitament på intäktssidan, t.ex. genom en sänkt beskattning av vissa intäkter som hänför sig till FoU-investeringar. I detta sammanhang bör det övervägas om det nederländska systemet med en s.k. innovationsbox eller andra liknande system kan tjäna som vägledning.

Vid bedömningen av lämpligheten att införa skatteincitament för FoU ska bl.a. kravet på enkelhet beaktas samt de risker för dödviktskostnader och omklassificeringar av kostnader respektive intäkter som kan finnas vid särskilda skatteincitament. Kommittén ska särskilt beakta de krav EU-rätten ställer, både avseende EU-fördragets grundläggande friheter och statsstödsreglerna. När det gäller statsstöd ska kommittén särskilt beakta de rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation som Europeiska kommissionen lämnat i ett särskilt meddelande (2006/C 323/01). Eftersom många länder i dag har system med skatteincitament för FoU kan lärdomar dras från hur dessa system är konstruerade och hur det säkerställs att det finns ett verkligt FoU-innehåll i de fall incitament ges. Vidare bör ledning hämtas från de svenska erfarenheterna av det numera avskaffade särskilda FoU-avdraget.

Skatteadministrativa effekter

De nya företagsskattereglerna ska vara hållbara på längre sikt. Bolagsskattebasen ska skyddas samtidigt som det ska vara attraktivt att bedriva verksamhet i Sverige. Det är av största vikt att reglerna utformas på ett sådant sätt att möjligheterna till skatteundandraganden minimeras, samtidigt som de administrativa kostnaderna för såväl företagen som Skatteverket hålls så låga som möjligt. En förutsättning för att detta ska uppnås är att det finns regler som medger ett effektivt och smidigt skatteförfarande. I uppdraget ingår därför även att undersöka de skatteadministrativa effekterna av de ändringar som övervägs i företagsskattereglerna. Vidare ingår i uppdraget att undersöka vilket behov av ändringar i de skatteadministrativa reglerna som lämnade förslag medför och att lämna förslag på sådana författningsförslag som anses nödvändiga.

Samhällsekonomiska effekter m.m. av förslagen

Med beaktande av de analyser och den forskning som finns på området och som bl.a. redovisats av OECD, ska kommittén analysera effekterna på investeringar, tillväxt, sysselsättning, inkomstfördelning och välfärd av de skatteförändringar som övervägs. Kommittén ska även analysera effekterna på villkoren för det enskilda ägandet, inhemskt som utländskt. Analysen ska omfatta samtliga alternativ som övervägs, dels de konkreta reformförslag som kommittén presenterar, dels andra sätt att sänka skattebetalningarna från bolagssektorn. En analys ska också göras av hur alternativa lösningar påverkar olika grupper av företag och företagsformer, t.ex. avseende olika sektorer, företagens storlek och kapitalintensitet i uppstartsskeden. Baserat på dessa analyser ska kommittén rangordna de olika alternativen i ett bredare samhällsekonomiskt perspektiv, bl.a. med avseende på företagande, sysselsättning och produktivitet. En jämförelse kan även göras med skattepolitiska åtgärder som ligger utanför kommitténs uppdrag t.ex. förändringar i socialavgifter och beskattning av förvärvsinkomster. Rangordningen kan antingen ske av varje föreslagen åtgärd för sig eller av en kombination av åtgärder. Vid analysen bör också uppmärksammas de eventuella effekter på samhällsekonomisk effektivitet som kan uppkomma genom interaktion mellan olika skattebaser, exempelvis bolagsskattebasen och basen för förvärvsinkomstbeskattningen.

Offentligfinansiella konsekvenser m.m.

Ett grundläggande syfte med uppdraget är att utvärdera och lämna förslag på möjliga breddningar av bolagsskattebasen som ska möjliggöra en motsvarande sänkning av skattebetalningarna från bolagssektorn och där också den skattemässiga neutraliteten mellan lånat kapital och riskkapital i form av eget kapital förbättras för att i förlängningen främja BNP, tillväxt och välfärd. Till den del enskilda lämnade förslag ändå skulle medföra negativa offentligfinansiella effekter, ska kommittén föreslå finansiering av förslagen enligt gällande finansieringsprinciper. Kommittén bör även analysera kortsiktiga och långsiktiga effekter som förslagen kan förväntas medföra, bl.a. vad avser reallöner och BNP. En analys bör även göras av hur ändrade regler påverkar olika grupper av företag och företagsformer, t.ex. företag i olika sektorer och i olika utvecklingsfaser samt företag av olika storlek. Vidare ska förslagens påverkan på den administrativa bördan för både företag och myndigheter redovisas. Effekten på företagens administrativa kostnader ska ses sammantaget för samtliga förslag med inriktningen att de ska minskas. De administrativa konsekvenserna av förslagen för Skatteverket och andra myndigheter ska belysas, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa. Utredaren ska särskilt redovisa hur förslagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män i företagandet och arbetslivet.

Utredaren ska tillämpa 14, 15 och 15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474) för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar.

Redovisning av uppdraget

I ett delbetänkande, som ska lämnas senast den 31 januari 2012, ska kommittén lämna förslag på incitament för riskkapital. Vidare ska kommittén lämna förslag på skatteincitament för forskning och utveckling i ett delbetänkande som ska lämnas senast den 1 oktober 2012. För de förslag som kommittén lämnar i sina delbetänkanden ska finansiering presenteras genom förändringar av skatteregler inom området. Ett alternativ är bl.a. att undersöka möjligheten att utvidga de befintliga ränteavdragsbegränsningsreglerna till externa förvärv.

Kommittén ska redovisa det slutliga uppdraget senast den 1 november 2013.

(Finansdepartementet)

2010:133 Förutsättningar för att avveckla Statens va-nämnd

2010-12-09T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 9 december 2010

Sammanfattning

En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera verksamheten vid Statens va-nämnd och utreda förutsättningarna för att de nya mark- och miljödomstolarna eller annan domstol jämte en eller flera länsstyrelser kan överta nämndens prövning i olika delar enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Utredaren ska föreslå en lämplig organisatorisk lösning av verksamheten. Vidare ska utredaren utarbeta de författningsändringar som behövs.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2011.

Bakgrund

Statens va-nämnd

Statens va-nämnd (Va-nämnden) handlägger tvister enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen). För Va-nämndens verksamhet gäller lagen (1976:839) om Statens va-nämnd, förkortad LSV, och förordningen (2007:1058) med instruktion för Statens va-nämnd. Förutom tvister mellan va-huvudmän och fastighetsägare prövar Va-nämnden tvister där kommunen överklagat länsstyrelsens föreläggande om utbyggnad av en allmän va-anläggning. Enligt 10 § LSV är nämnden skyldig att hålla förhandling i alla mål där det behövs. Dessa förhandlingar ska hållas på en plats som är välbelägen för parterna. Av 12 § LSV följer att om det behövs kan nämnden eller ledamot av nämnden göra besiktning på platsen. Nämnden ska vara verksam för att målet utreds och söka förlika parterna (11 § LSV). Nämnden är första instans för mål från hela landet. Nämndens beslut kan överklagas till Svea hovrätt i dess sammansättning som Miljööverdomstol och därefter till Högsta domstolen. Utöver den dömande verksamheten ska nämnden på begäran av en domstol eller länsstyrelse yttra sig i mål eller ärenden om vattenförsörjning och avlopp.

Antalet mål som kommer in till Va-nämnden har varierat från tid till annan. Under 2009 kom det in 241 va-mål. Det året uppgick nämndens kostnader till 7 351 000 kr. Nämnden avgjorde 75 procent av va-målen inom tolv månader. Av nämndens slutliga beslut och domar överklagas 5-10 procent till Miljööverdomstolen. Under 2009 fastställde Miljööverdomstolen samtliga domar och slutliga beslut som hade prövats av Va-nämnden. Nämnden redovisar sin praxis på sin webbplats.

Va-nämnden består av ordföranden, fem andra ledamöter och ersättare för dessa. Enligt 2 § LSV ska två ledamöter vara väl förtrogna med förvaltning och skötsel av en allmän va-anläggning. En ledamot ska vara väl förtrogen med bostadsfastigheters va-förhållanden. En ledamot ska vara väl förtrogen med va-förhållanden för annan bebyggelse än bostäder. Bestämmelserna om kvalifikationskraven på ledamöterna är utformade så att inga ledamöter ska utses som företrädare för vissa partsintressen. Kvalifikationskraven har i stället utformats som krav på vissa insikter och färdigheter. För närvarande finns det tio ersättare för ledamöterna.

För ordföranden finns en ersättare (vice ordförande) som är anställd av Va-nämnden och ytterligare en som anlitas vid behov. Va-nämndens ordförande är också chef för nämndens kansli. Kansliet hade under budgetåret 2009 sex anställda: myndighetschefen/ordföranden, en ersättare för ordföranden, två juristsekreterare, en kansliföreståndare och en kanslisekreterare. Kansliet är lokaliserat till Stockholm. Kammarkollegiet hanterar kansliets löneadministration och viss annan ekonomiadministration.

Statens va-nämnd inrättades i samband med införandet av lagen (1970:838) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Ett av skälen för nämndens tillkomst var att man ville förenkla det tidigare prövningssystemet som bl.a. innebar att vissa ärendegrupper kunde prövas av både länsstyrelse och domstol. Den 1 januari 2007 infördes den nuvarande vattentjänstlagen. I denna klargjordes kommunernas ansvar, bl.a. på så sätt att allmänna vattentjänster ska tillhandahållas genom kommunala va-anläggningar.

Mark- och miljödomstolar

Riksdagen beslutade den 21 juni 2010 att det fr.o.m. den 2 maj 2011 ska finnas fem mark- och miljödomstolar som ska pröva miljömål, mål enligt plan- och bygglagen (2010:900) och fastighetsmål (prop. 2009/10:215, bet. 2009/10:JuU27, rskr. 2009/10:364). Syftet med reformen är att förenkla, samordna och effektivisera handläggningen och prövningen av dessa mål. Till de nya domstolarna förs de mål som enligt nuvarande ordning handläggs i miljödomstol, huvuddelen av de mål enligt plan- och bygglagen som enligt nuvarande ordning handläggs i förvaltningsrätt och hos regeringen samt huvuddelen av de mål som enligt nuvarande ordning handläggs i fastighetsdomstol. De nya mark- och miljödomstolarna ska tillhöra tingsrätterna i Nacka, Umeå, Östersund, Växjö och Vänersborg. Beslut av mark- och miljödomstolarna kan överklagas till Miljööverdomstolen som byter namn till Mark- och miljööverdomstolen. Mark- och miljööverdomstolens avgörande i mål som inletts genom överklagande till mark- och miljödomstol kan i princip inte överklagas. Mark- och miljööverdomstolen ska i fastighetsmål och mål enligt plan- och bygglagen för frågor av särskilt prejudikatintresse kunna tillåta att avgörandet överklagas till Högsta domstolen. De processuella reglerna för mark- och miljödomstolarna finns i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. I mark- och miljödomstolarna ska det finnas lagfarna domare, tekniska råd och särskilda ledamöter.

Reformeringsbehov

Regeringen har under många år arbetat med att utveckla den statliga förvaltningen. Av propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) framgår bl.a. att regeringens arbete med att utveckla en tydligare och mer ändamålsenlig myndighetsorganisation kommer att drivas vidare och att regeringen även fortsättningsvis kommer att hålla en hög takt i arbetet med strukturförändringar inom olika verksamhetsområden. Regeringen framhåller även att den statliga förvaltningen bör vara organiserad på ett sådant sätt att rättsäkerhet och effektivitet upprätthålls samt att ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter är tydlig.

Utöver de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna finns det specialdomstolar och nämnder med domstolsliknande uppgifter. Statens va-nämnd är exempel på en sådan nämnd med domstolsliknande uppgifter. Målet för all dömande verksamhet är att den ska bedrivas med hög kvalitet och vara effektiv, varvid behovet av att upprätthålla korta handläggningstider beaktas. Regeringen har under många år genomfört ett omfattande arbete med att reformera domstolsväsendet. Målsättningen för detta arbete har bl.a. varit att skapa förutsättningar för specialisering, kompetensutveckling och en väl fungerande beredningsorganisation samt säkerställa möjligheterna att rekrytera personal. Organisationen måste utvecklas i takt med att kraven från samhället ökar.

Va-nämnden är en liten myndighet. I allmänhet är kostnaderna för ekonomisk administration högre för små myndigheter än för andra myndigheter. Vidare är en organisation med få anställda känslig och sårbar eftersom den har svårt att hantera förändringar i arbetsbelastningen och arbetskraftsbortfall vid sjukdom, föräldraledighet eller annan frånvaro.

Regeringen vill nu, i enlighet med intentionerna bakom reformeringen av den statliga förvaltningen, särskilt inom domstolsväsendet, och mot bakgrund av inrättandet av mark- och miljödomstolar, analysera verksamheten vid Statens va-nämnd och utreda förutsättningarna för hur de nya mark- och miljödomstolarna eller annan domstol kan överta nämndens arbetsuppgifter. I det sammanhanget bör även förutsättningarna för om vissa typer av tvister kan handläggas hos en eller flera länsstyrelser i första instans utredas.

Uppdraget

Utredaren ska analysera verksamheten vid Va-nämnden och utreda förutsättningarna för hur de nya mark- och miljödomstolarna eller annan domstol ska kunna handlägga tvister enligt vattentjänstlagen. Om utredaren finner att handläggningen av tvister enligt vattentjänstlagen bör koncentreras till en domstol eller ett fåtal domstolar, ska utredaren ange vilken eller vilka. Vidare ska utredaren undersöka förutsättningarna för att handlägga vissa tvister hos en eller flera länsstyrelser i första instans.

Utredaren ska också redovisa i vilken omfattning Va-nämnden yttrar sig till domstol eller länsstyrelse i mål eller ärenden om vattenförsörjning och avlopp. Om utredaren inte bedömer att denna del av verksamheten kan upphöra, bör utredaren ange den myndighet som ska avge dessa yttranden.

Utredaren ska vidare

· föreslå vilken sammansättning som ska gälla i domstol vid prövning av tvister enligt vattentjänstlagen,

· föreslå hur de kompetensbehov som uppkommer vid domstol och länsstyrelser till följd av en eventuellt ändrad prövningsordning ska tillgodoses så att handläggningen av tvister enligt vattentjänstlagen även fortsättningsvis kan ske på ett effektivt och rättssäkert sätt,

· ta fram en handlings- och tidsplan för en eventuell avveckling av Va-nämnden,

· föreslå de författningsändringar som behövs,

· redovisa de verksamhetsmässiga och personella konsekvenserna av en avveckling av Va-nämnden, samt

· redovisa förslagens konsekvenser i relevanta delar i övrigt enligt vad som anges i 14, 15 och 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete samverka med Statens va-nämnd och Domstolsverket samt samråda med Statskontoret och föra en dialog med andra berörda myndigheter och intresseorganisationer.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2011.

(Miljödepartementet)

2010:113 Reglering av industriutsläpp

2010-10-21T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 21 oktober 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ska föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) ska genomföras i svensk rätt. Utredaren ska föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder som direktivet ger anledning till.

Utöver frågan om genomförandet av direktivets bestämmelser om ansvar för avhjälpande av föroreningsskador på mark och grundvatten ska utredaren analysera om de svenska reglerna om avhjälpande av miljöskador behöver förtydligas.

Utredaren ska också analysera systemet för omprövning av miljöfarliga verksamheter och lämna de förslag som behövs för att skapa ett system som möjliggör omprövningar med den frekvens som EU-rätten kräver.

Slutligen ska utredaren analysera och föreslå hur frivilliga tillstånd enligt miljöbalken lämpligen regleras samt om tillstånd ska kunna begränsas även med föreskrifter för jordbruket meddelade med stöd av 12 kap. 8-10 §§ miljöbalken.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2011.

Bakgrund

IPPC-direktivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EUT L 24, 29.1.2008, s. 8, Celex 32008L0001), det s.k. IPPC-direktivet, trädde i kraft den 30 oktober 1996. Direktivet infördes med syftet att säkerställa att det för de industrianläggningar som omfattas av direktivet sker en samordnad tillståndsprövning där hänsyn tas till olika typer av miljöeffekter.

Enligt det nuvarande IPPC-direktivet ska alla lämpliga förebyggande åtgärder vidtas för att undvika föroreningar, särskilt genom att använda bästa tillgängliga teknik, på engelska "best available techniques" vilket ofta förkortas BAT (artikel 3.1). Villkoren i tillstånden för anläggningar som omfattas av IPPC-direktivet ska grundas på bästa tillgängliga teknik. Europeiska kommissionen organiserar ett informationsutbyte mellan medlemsstaterna och de berörda industrierna om vad som är bästa tillgängliga teknik för de områden som IPPC-direktivet omfattar (artikel 17.2). Även miljöorganisationer deltar. Arbetet utförs i arbetsgrupper, en för varje industriområde, och leds av Europeiska IPPC-byrån som har sitt kontor i Sevilla i Spanien. Förfarandet kallas ofta för Sevillaprocessen. Arbetet inom arbetsgrupperna leder till BAT-referensdokument s.k. BREF-dokument.

I ett BREF-dokument anges vad som anses vara bästa tillgängliga teknik för branschen vid den tidpunkt då dokumentet arbetades fram och de utsläppsnivåer som användning av bästa tillgängliga teknik kan antas leda till. Utsläppsnivåerna benämns BAT-utsläppsvärden. Enligt IPPC-direktivet är BREF-dokumenten inte bindande, men man ska ta hänsyn till dem när man fastställer vad som är bästa tillgängliga teknik.

Enligt IPPC-direktivet ska tillstånd innehålla villkor som säkerställer skyddet för mark och grundvatten (artikel 9.3). När verksamheten definitivt har upphört ska också nödvändiga åtgärder vidtas för att undvika alla föroreningsrisker och för att återställa platsen i ett tillfredsställande skick (artikel 3.1).

Cirka 52 000 anläggningar inom EU omfattas av IPPC-direktivet. Av dessa finns cirka 1 000 i Sverige.

Industriutsläppsdirektivet

Inom Europeiska unionen har Europaparlamentet och Europeiska unionens råd kommit överens om ett nytt direktiv som förutom IPPC-direktivet omfattar ett antal sektorsdirektiv som rör industriverksamhet och energiproduktion. Detta direktiv om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) kallas industriutsläppsdirektivet eller IED (Industrial Emissions Directive). Direktivet har ännu inte publicerats i Europeiska unionens officiella tidning.

Industriutsläppsdirektivet innebär att Sevillaprocessen blir formaliserad och reglerad (artikel 13). De delar av ett BREF-dokument där slutsatserna om bästa tillgängliga teknik fastställs, BAT-slutsatserna, ska beslutas i ett så kallat kommittéförfarande. BAT-slutsatserna ska ligga till grund för fastställande av tillståndsvillkor (artikel 15.3). Avsikten är att förstärka tillämpningen av BAT. Utgångspunkten är att tillståndsmyndigheten ska sätta gränsvärden för utsläpp som garanterar att utsläppen under normala driftsförhållanden inte är högre än de utsläppsgränser som motsvarar bästa tillgängliga teknik enligt BAT-slutsatserna.

Det regleras inte i direktivet hur ofta ett nytt BREF-dokument ska tas fram, men enligt Europeiska kommissionen är målsättningen att det ska ske ungefär vart åttonde år. Enligt direktivet ska den behöriga myndigheten inom fyra år efter att nya BAT-slutsatser har offentliggjorts säkerställa att alla tillståndsvillkor för den berörda anläggningen bedöms på nytt och vid behov uppdateras för att säkerställa att direktivet följs, och då bl.a. det nya BREF-dokumentet (artikel 21).

Industriutsläppsdirektivet innehåller ett nytt regelverk om skador på mark och grundvatten (artiklarna 14, 16 och 22) som är betydligt mer detaljerat än IPPC-direktivet när det gäller föroreningsskador. Varje tillstånd ska innehålla bestämmelser om regelbunden kontroll av mark och grundvatten i fråga om farliga ämnen som kan påträffas på platsen och som kan leda till föroreningar inom anläggningens område. Direktivet anger en lägsta frekvens för sådana undersökningar. I övrigt gäller olika bestämmelser beroende på vilken typ av verksamhet som bedrivs. Det avgörande är om verksamheten innefattar användning, produktion eller utsläpp av relevanta farliga ämnen som kan leda till föroreningar av mark eller grundvatten. För verksamheter som kan leda till föroreningar ska verksamhetsutövaren lämna in en statusrapport innan anläggningen tas i drift eller ett tillstånd uppdateras för första gången efter direktivets ikraftträdande. När verksamheten definitivt har upphört ska verksamhetsutövaren bedöma föroreningssituationen och om anläggningen orsakat betydande föroreningar i mark och grundvatten jämfört med tillståndet i statusrapporten. Därefter ska verksamhetsutövaren avhjälpa skadorna så att området återställs till det tillstånd som beskrivits i statusrapporten.

Även verksamhetsutövare som inte har någon skyldighet att upprätta en statusrapport har vissa skyldigheter. När en verksamhet läggs ned ska verksamhetsutövaren vidta åtgärder så att farliga ämnen inte utgör en betydande risk för människors hälsa eller miljön.

Till skillnad från det nuvarande IPPC-direktivet innehåller industriutsläppsdirektivet bestämmelser om tillsyn (artikel 23). Det ska finnas ett system för miljötillsyn som ska omfatta undersökning av relevanta miljöeffekter från de berörda anläggningarna. Det ska finnas program för rutinmässig tillsyn som ska ange frekvensen av tillsynsbesök. För att bestämma hur ofta tillsynsmyndigheten ska besöka en anläggning ska den behöriga myndigheten göra en systematisk bedömning av miljöriskerna. Tiden mellan besöken får inte överstiga ett år för de verksamheter med störst risker och tre år för de anläggningar som bedöms medföra minst risk.

Omprövning och tillståndens rättskraft

Den som vill anlägga eller driva en miljöfarlig verksamhet måste ofta ansöka om tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken. Det finns också en möjlighet att frivilligt ansöka om tillstånd. Enligt 24 kap. 1 § miljöbalken gäller en dom eller ett beslut i ett ansökningsmål enligt miljöbalken mot alla när det gäller de frågor som har prövats i domen eller beslutet sedan detta har vunnit laga kraft. Bestämmelsen ger uttryck för tillståndens s.k. rättskraft. Rättskraften innebär att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Det gäller även den som inte har blivit kallad till förhandling och inte heller fört talan i målet. Enligt 24 kap. 1 § har ett tillstånd rättskraft i de frågor som har prövats i målet. Det är inte självklart vad den skrivningen avser. Eftersom tillstånd ofta innehåller ett s.k. allmänt villkor som innebär att tillståndet omfattar de omständligheter som angetts i ansökan, kan det vara svårt att förutse hur rättskraften ska avgränsas.

Ett tillstånds rättskraft begränsas av bestämmelserna om återkallelse och omprövning i 24 kap. miljöbalken. Förutom verksamhetsutövaren är det Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen som kan ansöka om att ett tillstånd ska återkallas eller omprövas eller att villkor i ett tillstånd ska ändras eller upphävas. I praktiken förekommer det sällan att myndigheter ansöker om omprövning av tillstånd eller villkor eftersom omprövningsförfarandet är resurskrävande för myndigheten.

Som ett alternativ till omprövning kan tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att vidta åtgärder som tillsynsmyndigheten anser behövs. Möjligheten för en tillsynsmyndighet att meddela ett föreläggande eller förbud begränsas enligt 26 kap. 9 § tredje stycket av tillståndets rättskraft. Tillstånd enligt miljöbalken gäller enligt huvudregeln för all framtid men får, enligt 16 kap. 2 § första stycket miljöbalken, ges för en begränsad tid. Möjligheten till tidsbegränsade tillstånd utökades när miljöbalken infördes 1999 (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 344). Trots denna förändring är det fortfarande ovanligt med tidsbegränsade tillstånd. Tidsbegränsade tillstånd gäller främst för täktverksamheter.

Föroreningsskador och allvarliga miljöskador

De offentligrättsliga svenska reglerna om ansvaret för förorenade områden finns i 10 kap. miljöbalken. Den grundläggande regeln finns dock i 2 kap. 8 §. Där fastslås principen om att förorenaren ska betala, dvs. att den som har orsakat en skada eller olägenhet för miljön ska avhjälpa denna. Reglerna i 10 kap. avser dels föroreningsskador i allmänhet, dels föroreningsskador och andra miljöskador som är så allvarliga att de faller under en särskild reglering (allvarliga miljöskador). Med föroreningsskada avses en miljöskada som genom förorening av mark- och vattenområden, grundvatten, byggnader och anläggningar kan medföra en risk för skador eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Bestämmelserna om allvarliga miljöskador är ett genomförande av det s.k. miljöansvarsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, EUT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex 32004L0035).

I första hand är det verksamhetsutövaren som ska utföra eller bekosta de avhjälpandeåtgärder som behövs. Ansvaret är som huvudregel strikt, dvs. oberoende av vållande. För allvarliga miljöskador finns vissa undantag från det strikta ansvaret. Undantagen framgår av förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador. Om inte någon verksamhetsutövare kan hållas ansvarig för en föroreningsskada, övergår ansvaret på den fastighetsägare som vid förvärvet av fastigheten känt till eller bort upptäcka att den var förorenad.

Omfattningen av ansvaret för föroreningsskadorna ska avgöras efter en särskild skälighetsavvägning enligt 10 kap. 4 § miljöbalken. När ansvarets omfattning bestäms ska hänsyn tas till hur lång tid som har förflutit sedan föroreningen ägde rum, vilken skyldighet den ansvarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och omständigheterna i övrigt. Om en verksamhetsutövare visar att verksamheten bidragit till föroreningen endast i begränsad mån, ska man ta hänsyn även till detta vid bedömningen av ansvarets omfattning. När det gäller allvarliga miljöskador är möjligheterna till skälighetsavvägningar mer begränsade. Det avhjälpande som krävs för allvarliga miljöskador framgår av 10 kap. 5 § miljöbalken.

Efterbehandlingsansvaret kan inte preskriberas. Om det finns flera ansvariga verksamhetsutövare, svarar de solidariskt för den efterbehandling som anses skälig.

Utredningsbehovet

Enligt artikel 5.1 i IPPC-direktivet ska medlemsstaterna ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa att befintliga anläggningar genom nya tillstånd eller en förnyad bedömning eller i förekommande fall uppdatering av villkoren drivs i överensstämmelse med kraven i IPPC-direktivet senast den 30 oktober 2007. Bestämmelser som syftade till att genomföra artikel 5.1 beslutades genom förordningen (2004:989) om översyn av vissa miljöfarliga verksamheter.

Den omständigheten att tillstånd enligt miljöbalken har rättskraft i alla frågor som prövats i domen eller beslutet samtidigt som tillstånden i de allra flesta fall inte är tidsbegränsade, innebär att en ändring av tillstånd eller villkor i princip endast kan åstadkommas genom en omprövning enligt 24 kap. miljöbalken eller genom ändrad lagstiftning. Möjligheten till omprövning enligt 24 kap. används dock sällan i praktiken på en myndighets initiativ eftersom ett omprövningsförfarande är mycket resurskrävande för den myndighet som ansöker om omprövning. Snart tre år efter det att verksamheter som omfattas av IPPC-direktivet skulle ha anpassats till direktivets krav är det fortfarande cirka trettio anläggningar som inte har tillstånd som överensstämmer med IPPC-direktivet eller som på annat sätt omfattas av IPPC-direktivets krav. Även för en verksamhetsutövare som ansöker om omprövning är omprövningsförfarandet resurskrävande.

Med det nya industriutsläppsdirektivet kommer kravet på omprövningar att öka. Om nya BREF-dokument och BAT-slutsatser tas fram vart åttonde år, leder bestämmelserna i artikel 21 i direktivet till att det kan bli aktuellt med omprövning av en verksamhet med intervaller om tretton år.

Med det system för omprövning av verksamheter som för närvarande finns skulle det kräva stora resurser hos myndigheterna. Om myndigheterna ska driva omprövningsprocesser, riskerar det också att inverka på myndigheternas möjligheter att fullgöra andra uppgifter, t.ex. tillsyn eller att företräda allmänna miljöintressen i tillståndsprocesser.

När industriutsläppsdirektivet ska vara genomfört i Sverige måste det finnas ett system för omprövningar som möjliggör den omprövningsfrekvens som direktivet kräver.

Till stora delar bygger industriutsläppsdirektivet på samma principer som IPPC-direktivet. Utöver de ändrade omprövningsreglerna innehåller industriutsläppsdirektivet ändringar bl.a. i fråga om villkorssättning och föroreningsskador. Det finns därför ett behov av en utförlig analys av hur direktivet ska genomföras i svensk rätt. I det följande ges exempel på frågor som behöver belysas närmare.

Genom industriutsläppsdirektivet får BAT-slutsatserna en helt ny roll. BAT-slutsatserna ska ligga till grund för fastställande av tillståndsvillkoren. Gränsvärden som fastställs får under normala driftsförhållanden inte vara högre än de utsläppsgränser som motsvarar bästa tillgängliga teknik i BAT-slutsatserna. En fråga som uppkommer är vilka ändringar som behöver göras i miljöbalkens bestämmelser om prövning av miljöfarliga verksamheter.

Även när det gäller industriutsläppsdirektivets bestämmelser om mark och grundvatten uppstår frågor vid genomförandet. Bestämmelserna i industriutsläppsdirektivet har en annan systematik än bestämmelserna i 10 kap. miljöbalken. Industriutsläppsdirektivet omfattar bara mark och grundvatten medan 10 kap. miljöbalken därutöver omfattar vissa skador på biologisk mångfald, vattenområden, byggnader och anläggningar. Till skillnad från miljöbalken reglerar industriutsläppsdirektivet endast föroreningar medan 10 kap. miljöbalken omfattar skador orsakade av t.ex. genetiskt modifierade organismer. Industriutsläppsdirektivet ger inga möjligheter till skälighetsavvägningar medan skälighetsavvägningen är central i 10 kap. miljöbalken, i vart fall vid bedömningen av ansvaret för föroreningsskador. Industriutsläppsdirektivet reglerar inte vilka avhjälpandeåtgärder verksamhetsutövaren ska vidta om en miljöskada uppstår innan verksamheten läggs ned, t.ex. i samband med de periodiska undersökningarna. Inte heller reglerar direktivet vilket ansvar verksamhetsutövaren har för föroreningar som uppkommit före direktivets ikraftträdande. En fråga är hur det nuvarande svenska systemet för avhjälpande av miljöskador ska kunna förenas med regelverket i industriutsläppsdirektivet.

Genom ändringar i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, som trädde i kraft 2008, har tillståndsplikten för ett antal verksamheter helt tagits bort eller ändrats till anmälningsplikt. Dessa verksamheter har i många fall kvar sina tillstånd trots att de inte längre är tillståndspliktiga. Det finns även andra skäl till att en verksamhetsutövare kan bedriva sin verksamhet i enlighet med ett tillstånd utan att vara tillståndspliktig enligt miljöbalken. Den som driver en verksamhet som inte är tillståndspliktig kan frivilligt ansöka om tillstånd. Tillsynsmyndigheten kan också, även om tillståndsplikt inte gäller i det enskilda fallet, förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. Det finns många oklarheter om hur tillstånd för verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt miljöbalken, s.k. frivilliga tillstånd, ska behandlas. Ett exempel är att det inte finns någon reglering av vad som gäller vid ändring av verksamheten. Det finns inte heller reglerat i miljöbalken hur sådana tillstånd ska upphävas. Dessa frågor berördes i Naturvårdsverkets rapport Pröva eller inte pröva? (5353) men behöver analyseras ytterligare.

I 12 kap. miljöbalken regleras jordbruk och annan verksamhet. I 12 kap. 8-10 §§ miljöbalken finns bemyndiganden att meddela föreskrifter om bl.a. hänsyn som ska tas vid skötsel av jordbruksmark och vid annan markanvändning i jordbruket. Enligt 24 kap. 1 § kan ett tillstånd begränsas av t.ex. föreskrifter meddelade med stöd av bl.a. 9 kap. 5 §. Lagtexten anger ingen motsvarande möjlighet att begränsa ett tillstånd med föreskrifter som meddelas med stöd av 12 kap. 8-10 §§ miljöbalken. Det är därför svårt att genomföra exempelvis nya EU-regler på jordbruksområdet om frågorna är reglerade i tillstånd.

Uppdraget

Genomförande av industriutsläppsdirektivet

En särskild utredare ska föreslå hur artiklarna 1-27 och 71-82 i industriutsläppsdirektivet ska genomföras i svensk rätt. Utredaren ska föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som är nödvändiga eller som annars bedöms lämpliga i samband med ett genomförande. Det är viktigt att skapa ett tydligt och enkelt regelverk och att de regler som behövs för att genomföra direktivet passar in i miljöbalkens system. Utredaren ska i övrigt lämna de förslag som utredningsarbetet kan föranleda.

Industriutsläppsdirektivet gör det också nödvändigt att på ett betydande sätt ändra eller komplettera regelverket om avhjälpande av föroreningsskador i 10 kap. miljöbalken. Det är viktigt att också det regelverket är tydligt och ändamålsenligt. Utredaren ska, utöver det som krävs för genomförandet av industriutsläppsdirektivet, analysera om andra bestämmelser om avhjälpande av miljöskador i 10 kap. miljöbalken bör ändras för att skapa ett tydligt och effektivt regelverk. Utredaren ska lämna de förslag som han eller hon anser lämpliga.

Särskilt om omprövning av miljöfarliga verksamheter

Utredaren ska analysera det svenska systemet för omprövning av miljöfarliga verksamheter och mot bakgrund av analysen föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett effektivt system för omprövning av miljöfarliga verksamheter så att den frekvens av omprövningar som krävs enligt EU-rätten kan garanteras. Vid utformningen av systemet för omprövning bör hänsyn tas till verksamhetsutövarnas förutsättningar och behov såsom investeringscykler och ändring av produktion m.m. I syfte att åstadkomma ett effektivt system för omprövning av tillstånd ska utredaren överväga om bestämmelserna om tillståndens rättskraft och tidsbegränsade tillstånd samt verksamhetsutövarens respektive tillsynsmyndighetens ansvar för omprövning är ändamålsenliga eller behöver ändras. Vid analysen av miljöbalkens bestämmelser om omprövning ska utredaren ta hänsyn till Århuskonventionen. Utredaren ska även analysera förutsättningarna för att förenkla omprövningen vid förändrad produktion.

Utgångspunkten för utredarens förslag ska vara att åstadkomma ett system för omprövning av miljöfarliga verksamheter som säkerställer en tillräckligt hög nivå för miljöskydd, tar hänsyn till belastningen för prövningsmyndigheterna samtidigt som de administrativa bördorna och andra kostnader för verksamhetsutövarna minimeras.

I arbetet med omprövningsreglerna ska utredaren studera hur regelsystemet vid omprövning av miljöfarliga verksamheter ser ut i några andra EU-länder - vilka likheter och olikheter som finns mellan det svenska omprövningssystemet och det i andra länder och om lösningarna i andra länder har fördelar som kan användas som förebild för att skapa ett effektivare system för omprövning i Sverige.

Övriga tillståndsfrågor

Utredaren ska analysera om bestämmelserna för verksamheter som har tillstånd enligt miljöbalken utan att vara tillståndspliktiga är tillräckliga och ändamålsenliga. Utredaren ska föreslå de ändringar som kan behövas för att åstadkomma ett fungerande system när det gäller sådana tillstånd.

Utredaren ska även analysera om det är lämpligt att skapa en möjlighet att begränsa ett tillstånds rättskraft med föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 8-10 §§ miljöbalken. Utredaren ska lämna de förslag som analysen föranleder.

Konsekvenser och redovisning av uppdraget

Enligt 14, 15 och 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekvenser i olika avseenden av utredningsförslag beräknas och redovisas. Utredaren ska särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna. Frågan om resursbehovet för berörda prövnings- och tillsynsmyndigheter ska belysas. Utredaren ska därutöver bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering.

Utredaren ska samråda kontinuerligt med berörda myndigheter, departement och organisationer samt representanter för näringslivet.

Uppdraget ska redovisas till regeringen (Miljödepartementet) senast den 31 december 2011.

(Miljödepartementet)

2010:87 Tolktjänst för döva och hörselskadade

2010-09-09T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 9 september 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ska kartlägga och analysera hur nuvarande reglering, finansiering, organisering och tillsyn av tolktjänst till barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och dövblinda fungerar inom olika samhällsområden. Utredaren ska lämna de förslag, inklusive förslag till författningsändringar, som föranleds av analysen. Analysen ska omfatta frågor som rör klargörande av begreppet vardagstolkning. Analysen ska också omfatta upphandling, IT-utveckling och utvecklingsmöjligheter för distanstolkning samt säkerställande av framtida statistiska uttag om bl. a. brukarnas behov. Målsättningen ska vara en brukarorienterad modell för tolktjänst med ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation. Regelverket för tolktjänsten ska vara tydligt, förutsägbart och lättöverskådligt.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2011.

Bakgrund

De funktionshinderspolitiska målen och den nationella handlingsplanen för funktionshinderspolitiken

I den nationella handlingsplanen för funktionshinderspolitiken "Från patient till medborgare" slås det fast att personer med funktionsnedsättning ska ha samma möjligheter till delaktighet som andra medborgare (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240). Målet för den svenska funktionshinderspolitiken är en samhällsgemenskap med mångfald som grund. Samhället ska utformas så att människor i alla åldrar med funktionsnedsättning blir fullt delaktiga i samhällslivet och att flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionsnedsättning uppnår jämlikhet i fråga om levnadsvillkor. Alla ska ha samma möjligheter att ta del av information och göra sig hörda. För att uppnå detta måste funktionshindersperspektivet genomsyra alla samhällsområden. Enligt förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken ska statliga myndigheter utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktionshinderspolitiska målen. Detta innebär bl.a. att verksamhet och information ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. De myndigheter som har ett sektorsansvar inom sitt respektive verksamhetsområde har ett särskilt stort ansvar för att de nationella målen för funktionshinderspolitiken förverkligas.

FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

Förenta nationerna (FN) antog 2006 en konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Konventionen omfattar de flesta samhällsområden. Teckenspråkstolkning nämns bland annat i artikel 9, som bland annat innebär att konventionsstaterna ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att erbjuda teckenspråkstolkning för att underlätta tillgänglighet till byggnader och andra anläggningar som är öppna för allmänheten. I artikel 21 om yttrandefrihet och åsiktsfrihet samt tillgång till information nämns att konventionsstaterna ska erkänna och främja användning av teckenspråk samt godta och underlätta användning i offentliga sammanhang.

Till konventionen finns också ett fakultativt (frivilligt) protokoll som innebär att den enskilde har möjlighet att klaga till FN:s internationella kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning om han eller hon anser att hans eller hennes rättigheter är kränkta. Sverige ratificerade konventionen och tilläggsprotokollet den 15 december 2008. Båda trädde för Sveriges del i kraft den 14 januari 2009.

Tolktjänst som samhällsinsats

Riksdagen beslutade 1968 att ge stöd till försöksverksamhet med tolkservice för teckenspråkiga. Verksamheten kom att knytas till landstingens hjälpmedelsverksamhet och ledde till att en tolkverksamhet byggdes upp i de olika landstingen. Tidigare utfördes tolkning framförallt av anhöriga, Frälsningsarmén och vissa yrkesgrupper som t.ex. teckenspråkiga präster och dövkonsulenter inom arbetsmarknadsmyndigheterna. År 1981 utfärdade Handikappinstitutet en rekommendation om samordnad tolktjänst för döva, dövblinda och vuxendöva. 1989 års handikapputredning hade i uppdrag att se över tolkverksamheten. I betänkandet En väg till delaktighet och inflytande - tolk för döva, dövblinda, vuxendöva och talskadade (SOU 1991:97) föreslog utredningen att landstingen skulle bli skyldiga att tillhandahålla tolktjänst för teckenspråkiga personer. Denna skyldighet infördes i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), förkortad HSL, efter förslag av regeringen (prop. 1992/93:159) och trädde i kraft 1994. I dag sker tolkning på flera olika sätt: teckenspråkstolkning, tecken som stöd (TSS), dövblindtolkning, mun-handsystemet (MHS), taltolkning och skrivtolkning.

Antalet tolkanvändare

I Handikapputredningen från 1989 gjordes bedömningen att det finns totalt mellan 8 000 och 10 000 personer i Sverige som är födda döva eller som blivit döva under ungdomsåren. Antalet hörselskadade och vuxna i behov av teckenspråk beräknades till ungefär lika många. Antalet dövblinda beräknas till 1 200 varav 200 använder teckenspråk. Antalet personer som blivit döva i vuxen ålder bedömdes till cirka 4 000. Den utredning som hade i uppdrag att se över teckenspråkets ställning (SOU 2006:54) bedömde utifrån sina beräkningar att Handikapputredningens skattningar fortfarande kan anses vara tillförlitliga. Enligt Statens beredning för medicinsk utvärdering är det ungefär 1-2 promille av alla barn i Sverige som föds med hörselnedsättningar som kräver någon form av hörselrehabilitering. Antalet döva och hörselskadade med cochleaimplantat är ungefär 1 000 personer. De demografiska förändringarna leder till en större andel äldre i befolkningen som helhet vilket också betyder att vissa grupper ökar, t ex personer med hörselnedsättningar.

Teckenspråkstolkning ur ett språkpolitiskt perspektiv

I Sverige liksom i övriga nordiska länder har funktionshinderspolitiken under de senaste årtiondena utvecklats från ett medicinskt synsätt, där tonvikten legat vid frågor om vård, behandling och träning, till en politisk fråga om rätten till delaktighet i det samhälle man tillhör (SOU 1999:21). En förutsättning för delaktighet är rätten och möjligheterna för teckenspråkiga personer att använda sitt språk.

Genom denna förskjutning av perspektivet på teckenspråket ändras även perspektivet på språkanvändarna, från objekt för språkträning till medborgare med teckenspråk som första språk. Därför kan tillgången till tolktjänst inte enbart betraktas som en funktionshinderspolitisk fråga utan även som en språkpolitisk fråga.

Från och med den 1 juli 2009 gäller en särskild språklag (2009:600). I lagen finns bestämmelser om svenska språket, de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråket. Enligt lagen har det allmänna en skyldighet att skydda och främja de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråket. Den som är döv eller hörselskadad och den som av andra skäl har behov av teckenspråk ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda sig av det svenska teckenspråket. Språklagen är en ramlag som anger principer och skyldigheter för det allmänna, men inte ger den enskilde särskilda rättigheter.

Regeringen presenterade i mars 2009 en ny minoritetspolitisk strategi i propositionen Från erkännande till egenmakt - regeringens strategi för de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158). Strategin innehåller en rad förändringar för att stärka de nationella minoriteternas rättigheter och för att höja ambitionen i hur minoritetspolitiken ska genomföras. Sveriges nationella minoriteter är judar, romer, samer, sverige-finnar och tornedalingar. De nationella minoritetsspråken är jiddisch, romani chib, samiska, finska och meänkieli. En ny lag (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk trädde i kraft den 1 januari 2010 och ersatte dåvarande lagar om rätt att använda samiska, finska och meänkieli.

Ansvars- och finansieringsprincipen

I slutbetänkandet från 1966 års handikapputredning lanserades den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen. Enligt denna princip ska varje sektor i samhället utforma och bedriva en verksamhet som är tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionsnedsättning. Att se till att verksamheten är tillgänglig är varje sektors ansvar. Om det finns hinder för delaktighet är undanröjandet av dessa en del av ordinarie verksamhet. Kostnaderna för att undanröja hinder och skapa tillgänglighet ska finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. Undantag kan ske t.ex. när kostnaderna anses vara stora i förhållande till huvudmannens ekonomiska möjligheter. När staten beslutar om nya åtaganden och skyldigheter för kommunerna ska detta finansieras av staten enligt den överenskommelse staten har med kommunsektorn, den s.k. kommunala finansieringsprincipen.

Lagen om valfrihetssystem

Den 1 januari 2009 trädde lagen (2008:962) om valfrihetssystem, förkortad (LOV), i kraft. Lagen reglerar vad som ska gälla för de kommuner och landsting som vill öka mångfalden av utövare och konkurrensutsätta kommunala verksamheter genom att överlåta valet av utförare av stöd, vård- och omsorgstjänster till brukaren eller patienten. Valfrihetssystem enligt LOV är ett alternativ till upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad (LOU). LOV kan tillämpas när det gäller tjänster inom hälsovård och socialtjänster som är upptagna som B-tjänster i kategori 25 i bilaga 3 till LOV. Lagen gäller dock inte tjänster som omfattas av (CPV-kod 85311300-5) barn- och ungdomsomsorg enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EEG nr 2195/2002) av den 5 november 2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling.

Den upphandlande myndighet som vill inrätta ett valfrihetsystem måste annonsera löpande på en nationell webbplats för valfrihetssystem. Såväl privata företag som ideella organisationer kan ansöka om att bli godkända som leverantörer. Alla leverantörer som ansökt om att få vara med i ett valfrihetssystem och som uppfyller de fastställda kraven godkänns, varefter kontrakt tecknas. Lagen bygger på att det inte är någon priskonkurrens mellan leverantörerna. Den enskilde ges i stället möjlighet att välja den leverantör som han eller hon uppfattar tillhandahåller den bästa kvaliteten. Enligt lagen ansvarar kommunen eller landstinget för att brukaren eller patienten får fullödig information om samtliga leverantörer som man kan välja emellan. För personer som inte väljer ska det finnas ett ickevalsalternativ. Leverantörer som anser sig förfördelade ges en möjlighet att ansöka om rättelse hos allmän förvaltningsdomstol.

Ny teknik

De senaste årens tekniska utveckling har lett till nya möjligheter för personer med funktionsnedsättning. Ett sådant exempel är bildtelefoni och möjligheten att använda teckenspråkstolk på distans vilket i dag sker genom tjänsten bildtelefoni.net som finansieras av Post- och Telestyrelsen. Myndigheten har även finansierat projektet "Tolken i fickan" som gör det möjligt för en teckenspråkig person att utnyttja tolktjänst genom videosamtal via mobiltelefon. Det finns även möjlighet att kombinera denna service i offentliga lokaler genom tryckkänsliga displayer - Sign on Site. Tolkning via bildtelefoni har etablerats som samhällstjänst även i andra länder, framförallt USA.

Socialstyrelsen har i regleringsbrevet för 2010 fått i uppdrag att lämna stimulansmedel till landstingen för att utveckla skrivtolkning på distans inom vardagstolkningen. Medlen ska även användas till att följa upp, dokumentera och sprida erfarenheter av verksamheten utifrån ett teknik- och brukarperspektiv. En första redovisning av uppdraget ska lämnas senast den 31 december 2010. En slutredovisning ska lämnas senast den 1 augusti 2011.

Nuvarande reglering

Landstingen är enligt HSL skyldiga att erbjuda dem som är bosatta i landstinget tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade (3 b § HSL). Tolktjänsten är reglerad som en skyldighet för landstingen och inte som en särskild rättighet för den enskilde. Det finns möjlighet att anmäla klagomål avseende utförd eller utebliven vardagstolkning till landstingets patientnämnd. Nämnden kan dock inte överpröva eller ändra ett beslut om t.ex. vardagstolkning. Socialstyrelsen är tillsynsmyndighet för verksamhet enligt HSL.

Myndigheter bör enligt förvaltningslagen (1986:223) anlita tolk vid handläggning av ärenden när myndigheten har att göra med någon som är allvarligt hörsel- eller talskadad. Det är myndigheten som bedömer behovet, men den enskildes önskemål ska vara styrande. Användning av tolk vid rättskipning i domstolar regleras i förvaltningsprocesslagen (1971:291) och i rättegångsbalken. Statliga myndigheter har en generell skyldighet att verka för att göra sina lokaler, sin verksamhet och information tillgängliga för personer med funktionsnedsättning enligt förordning (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken.

I uppbyggnadsskedet av tolkverksamheten skedde en finansiering genom överenskommelse mellan staten och landstingsförbundet (numera Sveriges Kommuner och Landsting). Från och med 1991 ingår denna ersättning i den allmänna sjukvårdsersättningen till landstingen. När landstingen fick skyldighet att tillhandahålla tolktjänst 1994 infördes ett statsbidrag som skulle kompensera landstingen för det utökade ansvaret. Anslaget disponeras av Socialstyrelsen och fördelades fram till 2007 utifrån antalet invånare i landstingen. Efter förslag i betänkandet Teckenspråk och teckenspråkiga (SOU 2006:54) infördes den 1 januari 2008 en ny fördelningsmodell. Modellen tar i högre grad hänsyn till landstingens faktiska kostnader för tolkverksamheten än tidigare. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att utvärdera den nya fördelningsmodellen. Resultaten ska redovisas senast den 1 oktober 2011.

Arbetslivstolkning

Inom arbetslivet har arbetsgivaren en skyldighet att genom skäliga stöd- och anpassningsåtgärder se till, när arbetsgivaren kan, att den som har en funktionsnedsättning kommer i jämförbar situation med personer utan sådan funktionsnedsättning. Denna skyldighet infördes 1999 i lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, men följer nu av diskrimineringslagen (2008:567) som gäller sedan den 1 januari 2009.

När det gäller tolkning på arbetsplatser har Arbetsförmedlingen ett ansvar genom förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Enligt 16 § uppgår stödet till högst 50 000 kronor per år och kan ges för tolkning till barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade som går en utbildning inom ett företag. Av 17 § samma förordning framgår att stödet endast betalas ut om insatserna inte omfattas av landstingets ansvar.

Enligt samma förordning kan stöd till personligt biträde lämnas med högst 60 000 kronor per år till arbetsgivare eller den som har kostnaden för biträdet. Till företagare som har en funktionsnedsättning som medför stora kommunikationssvårigheter får stöd lämnas med högst 120 000 kronor per år (19 §). Enligt betänkandet Teckenspråk och teckenspråkiga (SOU 2006:54) saknas uppgifter om nyttjandegraden.

Utbildningstolkning

I skollagen (1985:1100) regleras förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, förskoleklasss, grundskola, gymnasieskola och motsvarande skolformer samt kommunernas vuxenutbildning. Verksamheten bedrivs huvudsakligen av kommuner samt fristående eller enskilda huvudmän. Landsting kan också bedriva utbildning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Enligt skollagen ska alla elever få det stöd de behöver för att kunna nå utbildningens mål. Det kan t.ex. innebära tolkning om rektor bedömer att en elev har sådant behov. Riksdagen har våren 2010 beslutat om en ny skollag (prop. 2009/10:165, bet. 2009/10: UbU21, rskr. 2009/10:370). Den nya skollagen (2010:800) som börjar tillämpas från den 1 juli 2011 innebär stärkta rättigheter för elever i behov av särskilt stöd. Under våren 2010 beslutade regeringen att tillsätta en utredare för att föreslå hur en flexibel specialskola ska kunna införas (dir. 2010:47). I uppdraget ingår bl.a. att föreslå hur elever i grundskolan och den obligatoriska särskolan som har behov av undervisning i teckenspråk ska kunna få sådan undervisning.

Inom vuxenutbildningen har kommunen ansvar för att alla kommuninvånare som har rätt till grundläggande vuxenutbildning inom skolformerna kommunal vuxenutbildning (komvux) vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi) ska kunna delta i utbildningen. Motsvarande uttryckliga ansvar saknas dock när det gäller gymnasial komvux och respektive särvux. Det finns inte heller inom högskoleområdet någon uttrycklig skyldighet för högskolorna att stå för tolkar till studenterna inom utbildningen. Enligt den utvärdering Socialstyrelsen gjort kring vardagstolkning beviljas tolktjänster i högskolan utifrån demokratiska principer, ansvars- och finansieringsprincipen, diskrimineringslagstiftningen samt medelstilldelningen i regleringsbrevet.

Folkbildningsrådet beslutar om vilka studieförbund, folkhögskolor och studerandeorganisationer inom folkhögskolan som ska få statsbidrag. Enligt 2 § förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen utgör verksamhet för personer med funktionsnedsättning ett särskilt motiv för statligt stöd. En viss del av statsbidraget utgör ett förstärkningsbidrag som bland annat kan användas för personer med hörselskada, dövhet eller synskada. Specialpedagogiska skolmyndigheten kan bevilja tilläggsbidrag till folkhögskolor för särskilt kostnadskrävande insatser som är nödvändiga för att deltagare med funktionsnedsättning ska kunna nå målet med sina studier. Insatserna kan vara tolk för döva, dövblinda och vuxendöva, anpassning av läromedel eller teknisk utrustning m.m.

Vardagstolkning

Enligt 3 b § HSL ska tolktjänst erbjudas för vardagstolkning. Begreppet vardagstolkning har vuxit fram successivt och omfattar tolktjänst i olika situationer i vardagslivet. Frågan berörs i propositionen (1992/93:159) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Handikapputredningen hade konstaterat att begreppet hade gällt tolk vid t.ex. läkar- och tandläkarbesök, kontakter med myndigheter, olika ärenden till affär, apotek, bibliotek och fackliga möten samt information på arbetsplatser. Dop, konfirmationer, vigslar och begravningar var andra exempel på situationer som omfattades av vardagstolkningen. Efter förslag från Handikapputredningen ställde sig regeringen bakom en vidgning av begreppet så att det även skulle omfatta tolk i arbetslivet, vid nyanställning, introduktion och utbildning inom företag. Men det tydliggörs även i propositionen att begreppet är svårdefinierbart och att landstingen i sin praktiska verksamhet skulle ge begreppet en sådan innebörd att döva m.fl. kan få sina grundläggande behov av tolktjänst tillgodosedda. Exemplen i propositionen ska ses som vägledande men inte uttömmande.

Kombinerad tolkning och ledsagning

Vardagstolkning kombineras ibland med ledsagning och gäller framförallt personer som är dövblinda. Medan ansvaret för vardagstolkningen är landstingens, ligger det på kommunerna att ansvara för ledsagning enligt socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. I många sammanhang kan det för den enskilde vara lämpligast att dessa uppgifter utförs av samma person, det vill säga den som tolkar. En praxis har utvecklats att huvudmännen ska dela på kostnaderna men det förutsätter att den enskilde även har ansökt om ledsagning hos kommunen. Detta sker dock inte i någon större utsträckning.

Tidigare uppföljningar och utvärderingar

Tolktjänst som en lagstadgad skyldighet för landstingen har funnits i mer än 15 år. Under denna tid har ett antal utvärderingar gjorts som visar på att tolktjänsten har haft mycket stor betydelse för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och dövblindas möjligheter till delaktighet i samhället. I prop. 1992/93:159 anger regeringen att en väl fungerande tolktjänst är en grundläggande förutsättning för att döva ska kunna vara delaktiga, utöva inflytande och ha tillgång till det hörande samhället.

Samtidigt visar flera av utvärderingarna att teckenspråkigas behov av tolk för vardagstolkning inte är tillgodosett.

Socialstyrelsen fick ett uppföljningsansvar för handikappreformen och där ingår även landstingens tolkverksamhet. Sammanlagt sex uppföljningar har gjorts av Socialstyrelsen fram till år 2001. För verksamhetsåret 2000 visade utvärderingen att 63 000 uppdrag hade beställts och att 10 procent av de beställda uppdragen inte utförts på grund av tolkbrist. Socialstyrelsen drog då slutsatsen att tolktjänsten inte kunde anses vara fullt utbyggd på det sätt som avsågs i handikappreformen.

Riksrevisionsverket (RRV) fick år 2002 i uppdrag av regeringen att granska hur bidraget till landstingen för tolktjänst användes och undersöka i vilken grad behoven av tolktjänst tillgodosågs. RRV konstaterade i sin rapport (RRV 2002:16) att det fanns risk för att tolktjänsten misslyckades med att möta vissa gruppers och individers behov bl.a. beroende på bristande resurser och på att tolktjänsten inte känner till gruppens eller individens behov. Rapporten uppmärksammar också att det råder osäkerhet om vilka kostnader statsbidraget är avsett att kompensera för och att statsbidragets träffsäkerhet är begränsad.

Vardagstolkning

Utredningen Översyn av teckenspråkets ställning (SOU 2006:54) tillsattes 2003 i syfte att göra en bred översyn av teckenspråkets ställning i Sverige. Ett av uppdragen var att bedöma tillgången till tolk för döva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade i olika situationer, t.ex. i arbetslivet och under utbildning. Utredningen fann att teckenspråkigas behov av vardagstolkning inte blir tillgodosett. Utredningen pekade på gränsdragningsproblem mellan vad som ingår i den vardagstolkning som landstingen ska svara för och annan tolkning som en annan huvudman ska svara för. Särskilt tydligt var problemet i gränsdragningen mellan vad som gäller för tolk i arbetslivet utöver vad som ingår i landstingens vardagstolkning. Landstingen hade olika principer och den praxis som förutspåddes i propositionen 1993 hade inte utvecklats.

Socialstyrelsen fick i regleringsbrevet för 2008 i uppdrag att kartlägga hur bestämmelsen om vardagstolkning tillämpas samt tydliggöra vad som ingår i begreppet. Socialstyrelsen presenterade sina slutsatser i rapporten Begreppet vardagstolkning. Kartläggningen visar att en mycket stor del av beställningarna om vardagstolkning utförs. Den statistik som presenteras visar också att andelen utförda beställningar varierar mellan olika landsting. Det finns dock problem, bland annat när det gäller tolkning som gäller fritid och sociala sammanhang. Brukaren väljer att inte beställa tolk för vissa situationer eftersom man vet att det är svårt att få. Det finns brister när det gäller statistik och behovsinventering. Landstingens ansvar för vardagstolkning i arbetslivet anses oklart och det finns svårigheter med att definiera begreppet. Det finns även problem med att klargöra betalningsansvaret i de fall landstinget inte ska stå för kostnaderna. Sammanfattningsvis anser Socialstyrelsen att tolksystemet med många betalningsansvariga generellt är rörigt och svårtolkat för samtliga inblandade parter. Socialstyrelsen föreslår därför att en offentlig utredning tillsätts för att se över hela systemet.

Arbetslivstolkning

Frågan om tolk i arbetslivet är ett ansvar för både arbetsgivaren, Arbetsförmedlingen och landstinget. När vardagstolkningsbegreppet vidgades till att även omfatta tolkning i arbetslivet uttalades inte att landstingen skulle ha huvudansvaret för all den tolkning som teckenspråkiga kan behöva i arbetslivet. Det är fortfarande oklart vilket ansvar landstinget egentligen har. Landstingets insatser ska komplettera arbetsgivarens, men inte heller dennes ansvar är klarlagt. Socialstyrelsen konstaterar att både tolkcentralerna och brukarorganisationerna är missnöjda över oklarheterna kring vardagstolkning i arbetslivet. Även Socialstyrelsen berörde frågan om tolk i arbetslivet i rapporten Begreppet vardagstolkning.

Arbetsförmedlingen har i sitt regleringsbrev för 2008 haft ett uppdrag att kartlägga insatserna i 16 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder och belysa gränsdragningen gentemot vardagstolkning som landstinget ska erbjuda enligt HSL. Arbetsförmedlingen uppmärksammar att tolkstödet för utbildning är ett svårtillgängligt stöd med onaturliga kontaktvägar. Trots att tolkbehovet beskrivs som stort och växande visar redovisningen att det genomsnittliga stödet för teckenspråkstolk inom ett företag är 11 984 kronor per person och år. Stödet för tolk för utbildning inom ett företag kan ges med högst 50 000 kronor. En förklaring till den låga utnyttjandegraden är att man måste vara inskriven på Arbetsförmedlingen för att få del av stödet. För dem som fått en anställning utan Arbetsförmedlingens medverkan blir det en onaturlig situation att uppsöka en arbetsförmedling och skriva in sig för att få tolkstöd för att kunna ta del av en fortbildningsinsats på sin arbetsplats eller en utbildning som är anordnad av arbetsgivaren. Arbetsförmedlingens sammanfattande bedömning är att tolkstödet ska samlas till en instans och att frågan bör utredas för att få en helhetsbedömning med brukarens behov i centrum.

Tolk vid vuxen- och högskoleutbildning

Tillgång till tolk är en förutsättning för att barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och vissa hörselskadade ska kunna delta i utbildning. Ansvaret för finansieringen av tolken inom vuxenutbildningsområdet ligger på respektive huvudman, i enlighet med ansvars- och finansieringsprincipen. På en övergripande nivå betyder detta att de medel som avsätts för vuxenutbildningen i princip ska täcka kostnader även för studerande med funktionsnedsättning. Varje utbildningsanordnare, oftast kommun eller folkhögskola, bör därför tillhandahålla det tolkstöd som behövs. Regeringen uppmärksammade dock i propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72, s.79 f.) att studerande som behöver utbildningstolk kan ha svårigheter att få tolkinsatsen finansierad. Utbildningstolkning är bl.a. förknippat med stora kostnader för utbildningsanordnaren.

Universitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare med statligt bidrag till utbildning och tillstånd att utfärda examina kan hos Stockholms universitet ansöka om bidrag för särskilt pedagogiskt stöd för studenter med funktionsnedsättning för de kostnader som överstiger 0,3 procent av anslaget för grundutbildning. Detta framgår av regleringsbrevet för universitet och högskolor. Stockholms universitet har också ett återkommande uppdrag i regleringsbrevet att samla in och redovisa uppgifter om kostnader för särskilt pedagogiskt stöd inklusive teckenspråktolkning till studenter med funktionsnedsättning.

Högskoleverket konstaterar i rapporten Högskolestudier och funktionshinder (2000:4 R) att studerande har fått ställa in sina planerade studier på grund av att tolk inte funnits att tillgå. Saken berörs även i betänkandet Teckenspråk och teckenspråkiga (SOU 2006:54) som likt Högskoleverket bedömer att förekomsten av sådana situationer är allvarlig, även om den är av liten omfattning.

I Högskoleverkets rapport Teckenspråkstolkning för studerande - ett regeringsuppdrag (2004) framgår att det finns brister med nuvarande modell. Till exempel har vissa lärosäten inte fått full kostnadstäckning, allt fler forskarstuderande med funktionsnedsättning finansieras ur grundutbildningsanslaget och det saknas en tydlig ekonomisk redovisning och uppföljning av kostnaderna för teckenspråkstolkning och andra former av pedagogiskt stöd till personer med funktionsnedsättning.

Behov av översyn av tolktjänsten

Tillgången till tolkar och en väl fungerande tolkservice är en grundläggande förutsättning för att uppnå de övergripande mål som regeringen presenterat i den nationella handlingsplanen för funktionshinderspolitiken. Samtidigt visar flera utvärderingar att teckenspråkigas behov av tolk för vardagstolkning inte är tillgodosett så som avsågs i handikappreformen år 1994 (prop. 1992/93:159). Det råder ovisshet om ansvarsförhållanden och oklarheter om vilka kostnader det statliga bidraget för tolktjänsten är avsett att täcka. Bidragets träffsäkerhet har konstaterats vara begränsad.

Gränserna är oklara mellan vad som ingår i begreppet vardagstolkning som landstingen ansvarar för och den tolkning som en annan huvudman har ansvar för och själv ska finansiera. I dag arbetar och deltar döva m.fl. i samhällslivet och arbetslivet på ett annat sätt än tidigare, vilket även ställer tolktjänsten inför stora utmaningar. Bilden kompliceras av att brukarnas behov är ofullständigt kartlagt. Brukarorganisationerna menar att många väljer att inte beställa tolk beroende på att man inte tror sig kunna få tolkning t. ex. på fritiden. Nuvarande system innebär flera betalningsansvariga och oklara ansvarsförhållanden som kan leda till att bl.a. myndigheter inte fullt ut tillämpar ansvars- och finansieringsprincipen. Gränsdragningen mellan vardagstolkningen och arbetslivet nämns ofta som en svårighet.

Regeringen anser det angeläget att en sektorsövergripande översyn av tolktjänstsystemet genomförs.

Utredningsuppdraget

Hur fungerar tolkverksamheten?

Utredaren ska kartlägga och analysera hur nuvarande organisering, reglering, tillsyn och finansiering av tolk till barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och dövblinda fungerar inom olika samhällsområden och vid behov lämna förslag. I uppdraget ska de funktionshinderspolitiska målen, ansvars- och finansieringsprincipen samt att varje huvudman konsekvent ska tillämpa denna princip vara en styrande utgångspunkt. Utredaren ska utöver de funktionshinderspolitiska målen beakta aspekter som kön, etnisk tillhörighet och tillhörighet till nationell minoritet när det gäller behov av eller efterfrågan på tolktjänst. Barns och ungdomars behov av tolk och hur dessa behov bäst kan mötas ska belysas. Utredaren ska i sitt arbete beakta de åtaganden Sverige har enligt konventionen om barns rättigheter.

Utredaren ska i sitt arbete även beakta åtaganden Sverige gjort genom att ratificera FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt ta del av relevanta internationella erfarenheter. Utredaren ska även se över hur kunskaperna om tolksystemet hos brukare och huvudmän ska kunna öka.

Utredaren ska kartlägga och analysera målgruppernas behov och hur dessa kan komma att utvecklas de närmaste tio åren bl.a. mot bakgrund av teknikutveckling, samt bedöma vilka konsekvenser detta kan få för tolkverksamhetens utformning och omfattning.

Analysen ska omfatta frågor som rör klargörande av begreppet vardagstolkning. Analysen ska också omfatta ansvarsfördelning, finansiering, upphandling, tillsyn, IT-utvecklingen och utvecklingsmöjligheter för distanstolkning, förutsättningar för att bedriva verksamheten mer kostnadseffektivt samt säkerställande av framtida statistiska uttag om bl. a. brukarnas behov.

Målsättningen ska vara en brukarorienterad modell för tolktjänst med ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation. Regelverket för tolktjänsten ska vara tydligt, förutsägbart och lättöverskådligt.

Utredaren ska lämna de förslag, inklusive författningsförslag som föranleds av analysen.

Utredaren ska också i sin analys väga in de synpunkter och förslag som framförts i betänkandet Teckenspråk och teckenspråkiga (SOU 2006:54) liksom remissutfallet i relevanta delar och Socialstyrelsens rapport Begreppet vardagstolkning och Arbetsförmedlingens Redovisning av stöd inom arbetsmarknadspolitiken till personer som är barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade enligt 16 § i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder

som medför nedsatt arbetsförmåga.

Ny teknik

Utredaren ska undersöka hur IT och hjälpmedel kan fungera som alternativa lösningar vid behov av tolkning och hur denna användning ytterligare kan stimuleras för att nå mer kostnadseffektiva lösningar. I detta ska utredaren utvärdera problem och möjligheter som finns med nuvarande erfarenheter av distanstolkning. Utredaren ska även pröva frågan om flera av de grupper som ska erbjudas tolktjänst enligt HSL kan komma ifråga för distanslösningar och vid behov föreslå finansiella och organisatoriska lösningar.

Lagstiftning och tillsyn

Utredaren ska belysa för- och nackdelar med att reglera tolkverksamheten på annat sätt jämfört med nuvarande bestämmelse i HSL. Utredaren ska även se över om det är nödvändigt att reglera rätten till tolktjänst inom områden som i dag inte omfattas t. ex. inom högskoleutbildning och privata utbildningar. Utredaren ska även se över hur nuvarande lagstiftning fungerar i relation till andra bestämmelser och vilka preciseringar som behövs för att tydliggöra ansvarsfördelningen.

I utredarens uppdrag ingår att överväga hur uppföljning och tillsyn av tolktjänsten ska ske och vilka åtgärder som behövs för att möjliggöra systematiska statistiska uttag om tolktjänsten och brukarna. Utredaren ska även kartlägga och föreslå eventuella förändringar i frågan om kombinerad vardagstolkning och led- sagning.

Upphandling

Utredaren ska analysera förutsättningarna för att upphandla tolktjänster genom att inrätta valfrihetssystem enligt lagen (2009:962) om valfrihetssystem och föreslå eventuella nödvändiga författningsändringar.

Tydliggörande av betalningsansvaret

Nuvarande system med flera betalningsansvariga har kritiserats för att vara rörigt och svåröverblickbart. I vissa fall, t. ex. beträffande privata utbildningsinstanser, är ansvaret oreglerat. Detta har lett till att döva och hörselskadade inte har kunnat få del av utbildning. Utredaren ska se över om betalningsansvaret kan förtydligas och förenklas och vid behov lämna författningsförslag. Utredaren ska belysa för- och nackdelar med en gemensam huvudman för tolktjänst jämfört med dagens system. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéeförordningen (1998:1474).

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete samråda med Socialstyrelsen, Myndigheten för handikappolitisk samordning, Diskrimineringsombudsmannen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Folkbildningsrådet, Ekonomistyrningsverket, Tolk- och översättarinstitutet, Institutet för språk och folkminnen, Post- och Telestyrelsen, Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket och Stockholms universitet. Utredaren ska även samråda med Sveriges Kommuner och Landsting, Hjälpmedelsinstitutet, berörda handikapporganisationer, ungdomsorganisationer och arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2011.

(Socialdepartementet)

2010:82 Sveriges internationella engagemang på narkotikaområdet

2010-08-26T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 26 augusti 2010

Sammanfattning

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att kartlägga Sveriges internationella engagemang på narkotikaområdet och lämna förslag till hur Sverige kan främja att respekten för FN:s narkotikakonventioner upprätthålls samt beskriva möjligheter till bättre resursutnyttjande och samordning. Förslaget ska utgå från den svenska narkotikapolitiken såsom den fastslagits i propositionen Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplanen (prop. 2005/06:30) och det av riksdagen godkända betänkandet Svensk narkotikapolitik (2005/06:JuSoU1, rskr. 2005/06:218).

Bakgrund

Narkotikakommissionens översyn

De svenska narkotikapolitiska insatserna var föremål för en sammanhållen översyn och utvärdering för tio år sedan av en narkotikakommission (dir. 1998:18), som tillsattes i maj 1998 och som överlämnade sitt slutbetänkande (SOU 2000:126) i januari 2001. Översynen omfattade lagstiftning och insatser för att förebygga missbruk och rehabilitera narkotikamissbrukare och insatser för att begränsa tillgången på narkotika.

Kommissionen, vars huvuduppgift var att lägga fram förslag för att på lång sikt skapa bättre förutsättningar för samordnade och intensifierade insatser mot narkotikamissbruk, konstaterade att den svenska narkotikasituationen i hög grad var beroende av synen på och arbetet mot narkotika i andra länder, och vice versa. Det framstod som mer eller mindre omöjligt att åstadkomma mer än en begränsad förändring av narkotikaproblemen i Sverige om inte samtidigt den globala situationen förbättrades. Därför föreslog kommissionen att Sverige borde intensifiera arbetet med att tillsammans med andra länder utveckla strategier för att minska narkotikaproblemen.

Enligt kommissionens bedömning var det i första hand samarbete för att effektivisera kontrollen av den illegala narkotikahandeln som borde prioriteras. En annan fråga som ansågs vara av central betydelse gällde europeiskt samarbete kring det förebyggande arbetet. I det sammanhanget ansågs det angeläget att driva linjen att all icke-medicinsk konsumtion av narkotika måste minimeras. Slutligen lyfte kommissionen fram behovet av att begränsa produktionen i traditionella narkotikaproducerande länder och vikten av att den aspekten tas med i biståndet. Fungerande internationella narkotikaorgan var en förutsättning för detta. Därför ansåg kommissionen att Sverige borde prioritera frågor som rör styrning och arbetsformer i dessa organ.

När det gällde nationell ledning och samordning landade kommissionen i bedömningen att Regeringskansliet måste intensifiera sina insatser och mer aktivt driva svenska frågor i det internationella samarbetet mot narkotika. Ärendemängden i kombination med det begränsade antalet ansvariga personer gjorde arbetet mycket personberoende och känsligt för störningar.

I propositionen Nationell narkotikahandlingsplan (prop. 2001/02:91) redovisade regeringen sin bedömning. Det övergripande målet för narkotikapolitiken - ett narkotikafritt samhälle - skulle ligga fast. Vidare förklarade regeringen avsikten att intensifiera arbetet med att, tillsammans med andra länder, utveckla strategier för att minska narkotikaproblemen. De prioriterade områden som pekades ut var att förstärka den internationella kontrollen av den illegala narkotikan, fokusera på narkotikafrågan i svenskt bistånd, effektivisera internationella narkotikaorgan samt verka för att respekten för FN:s narkotikakonventioner upprätthålls.

Inom EU skulle Sverige även fortsättningsvis prioritera frågor som rör illegal europeisk produktion av narkotika, förebyggande insatser samt narkotikaproblemen i kandidatländerna.

Samordningen när det gällde svenskt agerande skulle förstärkas genom regelbundet samråd med myndigheter och andra som företräder svenska intressen i internationella sammanhang. Svenska experters och ideella sektorns medverkan i internationella projekt och internationellt utbyte borde öka, liksom möjligheterna för svenska tjänstemän att få tillgång till tjänster i internationella organisationer.

I propositionen Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplaner (prop. 2005/06:30) slog regeringen åter fast att politiken skulle syfta till ett narkotikafritt samhälle. Det var viktigt att balansen mellan olika insatser för att minska efterfrågan och tillgången på narkotika upprätthölls och att narkotikapolitiken hade en fortsatt tydlig socialpolitisk och folkhälsopolitisk profil.

Regeringen konstaterade att huvuddelen av all narkotika kommer från utlandet och det var regeringens målsättning att även fortsättningsvis försöka stoppa narkotikan redan innan den når Sverige. Ett utvecklat internationellt samarbete var avgörande för en effektiv narkotikabekämpning. Det var därför viktigt att det internationella samarbetet fortsatte att utvecklas såväl regionalt inom Norden och Östersjöregionen som inom EU och i ett bredare internationellt perspektiv. Det var också viktigt att skapa förutsättningar för att fullt ut använda internationella samarbetsformer i narkotikabekämpningen och att möjligheter till internationellt samarbete blev en del av de brottsbekämpande myndigheternas löpande verksamhet.

Riksdagen har godkänt denna inriktning (betänkande 2005/06:JuSoU1, rskr. 2005/06:218).

Politik för global utveckling

I regeringens skrivelse om Sveriges politik för global utveckling (skr. 2007/08:89) redogör regeringen för hur Sverige på ett effektivt sätt ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Utvecklingspolitiken inbegriper både ett effektivt bistånd och en samstämmighetspolitik som omfattar samtliga politikområden, vilket innebär att tackla globala utmaningar som utgör hinder för rättvis och hållbar utveckling. Ett sådant hinder är gränsöverskridande organiserad brottslighet. Narkotikahandel, vapenhandel, korruption, penningtvätt, smuggling och människohandel är uttryck för hur den gränsöverskridande brottsligheten undergräver grundläggande samhällsfunktioner och bidrar till socialt, ekonomiskt och politiskt förtryck. Den illegala drogtrafiken uppskattas årligen generera stora vinster som tvättas och/eller återinvesteras i illegal verksamhet för att finansiera bl.a. väpnade konflikter och terrorism.

Samstämmighetspolitiken, dvs. den del av utvecklingspolitiken som syftar till att främja utvecklingshänsyn i den samlade politiken genom ett samstämmigt agerande mellan politikområden, har redovisats i Att möta globala utmaningar - skrivelse om samstämmighet för utveckling (skr. 2009/10:129). Bland de fokusområden som gäller för 2010-2012 finns organiserad brottslighet (med fokus på människohandel) och hälsofrämjande åtgärder. Båda dessa områden har kopplingar till arbetet mot narkotika.

Internationellt samarbete

Narkotikaproblemen hör till de utmaningar som kräver insatser på alla nivåer: lokalt, nationellt, regionalt och globalt. Det regionala samarbetet sker dels inom EU, dels genom Europarådets Pompidougrupp och genom den informella tjänstemannagruppen Nordiskt narkotikaforum. Globalt är det främst FN-systemet som utgör plattform för samarbetet, huvudsakligen via FN:s narkotikakommission, Internationella narkotikakontrollbyrån (INCB) och FN:s organ mot brott och narkotika (UNODC). Även inom WHO och UNAIDS sker samarbete i narkotikafrågor. Omfattande tekniska biståndsinsatser sker bl.a. genom UNODC och UNDP.

Det är mer än ett decennium sedan FN:s generalförsamling genomförde en specialsession om narkotika (UNGASS 1998). Den politiska förklaring som då antogs tillsammans med en rad handlingsplaner har fått en efterföljare i form av en ny politisk förklaring med vidhängande handlingsplan som båda antogs av ett högnivåmöte inom ramen för FN:s narkotikakommission (CND) 2009. Nya former för uppföljning är under diskussion.

Även på angränsande områden har förändringar skett under det senaste decenniet. FN:s generalförsamling har antagit två politiska förklaringar om hiv/aids, 2001 och 2006, där insatser för att förhindra spridning av hiv bland narkotikamissbrukare behandlas. I november 2008 antog regeringen en policy för Sveriges internationella hiv- och aidsarbete.

EU-samarbete

Ett förbättrat internationellt samarbete är ett prioriterat område i EU:s handlingsplan mot narkotika för 2009-2012 (EGT 2008/C 326/09). EU är världens största bidragsgivare i strävan efter hållbara lösningar på det globala narkotikaproblemet. I handlingsplanen konstateras att arbetet skulle bli mer effektivt om medlemsstaterna och gemenskapens politik samordnades bättre i förhållande till tredjeländer och internationella organisationer. Hittills har samarbetet ägt rum inom olika ramar såsom samarbets- och samordningsmekanismen mellan EU och länderna i Latinamerika och Karibien, genom s.k. narkotikatrojkor mellan länder och regioner utanför EU och genom handlingsplaner mot narkotika med ett antal regioner och länder, bl.a. västra Balkan och de centralasiatiska republikerna.

Förutsättningarna för samarbetet inom EU:s ram har förändrats i och med Lissabonfördraget. Det straffrättsliga samarbetet och de brottsbekämpande myndigheternas samarbete förstärks genom ändrade beslutsformer för antagande av rättsliga instrument där Europaparlamentet ges ett större inflytande.

När det gäller utrikes frågor har det genom Lissabonfördraget blivit möjligt att slå fast övergripande mål för unionens yttre agerande i alla dess delar: utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik, handelspolitik, utvecklingspolitik, humanitära insatser, restriktiva åtgärder, internationella avtal och yttre representation. Detta möjliggör samordning och samstämmighet mellan politikområdena samt en tydligare representation gentemot omvärlden. Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik har en central roll när det gäller att samordna och genomföra unionens yttre politik. Bestämmelserna om samordning vid internationella organisationer ger den höga representanten mandat att leda samordningen. Vad detta kommer att innebära i praktiken är ännu inte klarlagt.

Nationell samordning

Det tidigare samordningsorganet inom Regeringskansliet för narkotikapolitik, SAMNARK, som opererade på två nivåer - berörda statssekreterare respektive tjänstemän - ersattes 2008 med en samordningsfunktion för regeringens alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitik. Funktionen består dels av en interdepartemental arbetsgrupp (SAMANT), dels av ett sekretariat (ANDT-sekretariatet). SAMANT ska utgöra ett forum för att utbyta erfarenheter och information samt utveckla samarbetet mellan politikområdena.

Dessutom finns regeringens råd för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobaksfrågor. Rådet, som består av berörda myndighetschefer, en representant från Sveriges Kommuner och Landsting, forskare samt representanter för idéburna organisationer, fungerar som rådgivare till regeringen i ANDT-frågor.

Ändrade förutsättningar

Det sammanhang som kommissionen verkade i har förändrats, både när det gäller den globala narkotikasituationen och de politiska och organisatoriska förutsättningarna för arbetet. Nya missbruksmönster växer fram. Narkotikan tar delvis nya vägar in i Europa och Sverige. Dagens unga påverkas inte bara av sin lokala miljö och sina uppväxtvillkor utan också av en större omvärld och av den ökade tillgänglighet som Internet medför. Den svenska narkotikasituationen är därför i hög grad beroende av synen på och arbetet mot narkotika i andra länder, och vice versa. Det är därför viktigt, också ur ett nationellt perspektiv, att ha kunskap om de internationella förutsättningarna och förhållandena.

Efter en dramatisk ökning i Europa under nittiotalet av unga som någon gång hade använt cannabis pekar det mesta nu mot en stabilisering och till och med minskning. Däremot ses ingen minskning av antalet personer som dagligen missbrukar cannabis. En liknande bild finns i andra utvecklade delar av världen, däremot inte i utvecklingsländerna där cannabismissbruket rapporteras öka.

När det gäller heroin och kokain finns det inga tecken på minskning, vare sig i Europa eller i världen i stort. Den minskning av heroinmissbruk som observerades i Europa i slutet av nittiotalet verkar inte ha hållit i sig. Bilden är komplex, men flera länder rapporterar en ökad efterfrågan på behandling för heroinberoende och heroinet svarar fortfarande för den största andelen narkotikarelaterade dödsfall. Inom EU är kokainmissbruket huvudsakligen koncentrerat till länderna i västra EU, men det finns uppgifter om att det sprids till andra länder. Dessutom ökar efterfrågan på behandling.

Missbruk av syntetiska droger som amfetamin och metamfetamin ökar i Asien och Mellanöstern liksom i vissa EU-länder. Inom EU finns sedan 1997 ett förvarningssystem för nya droger som inte står under internationell kontroll (2005/387/RIF). Sedan systemet för informationsutbyte, riskbedömning och kontroll av nya psykoaktiva ämnen infördes har över 110 ämnen upptäckts och rapporterats. Dessa s.k. "designer drugs" marknadsförs ofta som "laglig påtändning" och är framtagna för att kringgå systemet för kontroll av narkotika. Hur många av de rapporterade ämnena som har ställts under kontroll av enskilda medlemsstater varierar. För Sveriges del handlar det om drygt hälften, antingen som hälsofarliga varor eller som narkotika. Utvecklingen av nya rökbara örtprodukter som "spetsats" med syntetiska cannabinoider ("Spice") och den växande populariteten hos olika sorters syntetisk katinon är viktiga nya företeelser när det gäller s.k. "designer drugs".

I Europa ändrar insatserna mot missbruket karaktär i riktning mot en starkare roll för åtgärder som går i en annan riktning än det svenska narkotikapolitiska målet, bl.a. i form av s.k. injektionsrum, också i våra närområden. Vissa av EU:s medlemsstater har inte samma bild av vinsterna med de förebyggande insatser på befolkningsnivå som sedan länge är en viktig del i den svenska narkotikapolitiken. Sammantaget gör dessa förändringar i den nationella narkotikapolitiken i andra medlemsländer att Sverige måste anpassa sitt agerande på den internationella arenan för att få gehör för en fortsatt restriktiv narkotikapolitik.

Det senaste decenniets informationsteknologiska framsteg har inverkan också när det gäller narkotika och andra droger. Internet utgör inte bara en informationskälla utan också en marknad för försäljning av varor och tjänster, även mediciner och droger. De traditionella kontrollsystemen blir lättare att kringgå och en mängd nya droger, som inte står under internationell kontroll, bjuds ut till försäljning. Kreativa och aggressiva marknadsföringsmetoder har blivit vanliga. Både tillverkare och försäljare kan befinna sig utanför EU:s jurisdiktion.

Enligt Europol domineras den europeiska kriminella marknaden av ett antal internationella nav. Den teknologiska utvecklingen underlättar den illegala hanteringen. Anonym kommunikation via Internet, elektronisk överföring av pengar och on-line handel hör till de utmaningar som den internationella och nationella brottsbekämpningen möter.

Afghanska opiater dominerar världsmarknaden och heroin fortsätter att smugglas in i Europa via Balkan eller områdena norr om Svarta havet. Kokain tillverkas i den andinska regionen i Sydamerika och smugglingen till Europa sker i ökad utsträckning via Västafrika. Marocko håller sin ställning som den främsta leverantören av cannabis till Europa, men under senare år har flera av EU:s medlemsstater noterat en ökning av inomhusodling för kommersiellt bruk. Billig produktion, höga vinster och låg specialiseringsgrad kännetecknar handeln med syntetiska droger. Produktionen ökar i östra Europa, men holländska och belgiska organiserade kriminella grupper dominerar fortfarande. Amfetamintillverkningen är på uppgång i Bulgarien och Turkiet, även med siktet inställt på Mellanöstern. Tillverkningen av metamfetamin ökar, liksom tillverkningen av s.k. "designer drugs".

Nya politiska överenskommelser har slutits, med direkt eller indirekt bäring på narkotikapolitiken.

De främsta exemplen är den politiska förklaring som antogs av högnivåmötet vid FN:s narkotikakommission 2009 och den åtföljande handlingsplanen som omfattar efterfrågeminskning, utbudsminskning, kontroll av prekursorer och stimulantia, internationellt samarbete mot olaglig odling av narkotika och för alternativ utveckling, insatser mot penningtvätt samt rättsligt samarbete. Andra överenskommelser innefattas i de förklaringar som generalförsamlingen antagit om hiv/aids. När det gäller EU har som nämnts ett antal narkotikahandlingsplaner avtalats med viktiga producent- eller transitländer.

De organisatoriska förutsättningarna för det internationella narkotikapolitiska engagemanget har också förändrats. En ny EU-strategi antogs 2005 och den andra handlingsplanen för strategins genomförande började gälla 2009. Den innehåller omfattande åtgärder med avseende på internationellt samarbete. Vad de senaste förändringarna som följer av Lissabonfördraget kommer att innebära är fortfarande oklart.

Uppdraget

Sveriges internationella narkotikapolitiska engagemang berör många olika politikområden och därmed flera olika departement och myndigheter. Det handlar dels om organisatoriskt och operativt samarbete, dels om samordningen av det svenska agerandet i internationella samarbetssammanhang på en mer övergripande normativ eller strategisk nivå. Vissa delar av samarbetet är tvingande i bemärkelsen att de följer av Sveriges anslutning till konventioner och avtal. Andra delar är frivilliga. En allt viktigare del av det globala samarbetet sker numera bilateralt, mellan EU och ett antal viktiga tredjeländer.

Den särskilda utredaren ska kartlägga Sveriges internationella engagemang på narkotikaområdet och beskriva möjligheter till bättre resursutnyttjande och samordning. Förslaget ska utgå från den svenska narkotikapolitiken såsom den slagits fast i regeringens proposition Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplanen (prop. 2005/06:30) och det av riksdagen godkända betänkandet Svensk narkotikapolitik (2005/06:JuSoU1, rskr. 2005/06:218). Utredningen ska inte ha någon styrverkan vad gäller biståndsallokeringar.

I uppdraget ingår:

- att kartlägga existerade organ och sammanhang för internationell samverkan på narkotikaområdet och att redovisa svenska kontakter och samarbeten,

- att identifiera aktuella frågor i respektive internationell organisation,

- att redovisa den aktuella narkotikapolitiska debatten inom EU och globalt,

- att identifiera hur svensk narkotikapolitik kan föras ut på ett mer samordnat sätt inom EU och internationellt,

- att se över de kontakter och det samarbete som sker direkt mellan Sverige och olika länder och organisationer å ena sidan och de kontakter och det samarbete som sker via EU å andra sidan,

- att göra en genomgång av den nationella ansvarsfördelningen,

- att presentera förslag till hur Sverige kan främja att respekten för FN:s narkotikakonventioner upprätthålls,

- att presentera förslag som gäller ansvarsfördelning och samordning, både inom Regeringskansliet och på myndighetsnivå.

Vidare ingår i uppdraget att se över hur Sverige kan främja ett ökat deltagande av svenska experter i olika internationella verksamheter på narkotikaområdet, inte minst inom EU-institutionerna.

Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Arbetsformer

Utredaren ska samråda med berörda departement och myndigheter samt med frivilligorganisationer som är narkotikapolitiskt engagerade. Det är särskilt viktigt att experter inom områdena rättsligt samarbete och utvecklingsfrågor knyts till utredningen.

Övrigt

Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2011.

(Socialdepartementet)

2010:43 Vissa livförsäkringsfrågor

2010-04-29T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 29 april 2010.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska analysera flytträtt av försäkringssparande och vissa andra livförsäkringsfrågor med huvudsakligt syfte att stärka försäkringstagarnas intressen. Utredaren ska

- kartlägga i vilken utsträckning det för närvarande är möjligt att flytta försäkringssparande och de villkor som gäller för en sådan flytt

- lämna förslag till lagstiftning om flytträtt för försäkringssparande avseende avtal som har tecknats före den 1 juli 2007 och redovisa de för- och nackdelar som förslaget innebär

- överväga om nya regler om flytträtt motiverar ändrade krav på information från livförsäkringsföretagen

- analysera gällande regler om konsolideringsfond och föreslå hur överskottshanteringen i livförsäkringsföretag som drivs enligt ömsesidiga principer bör regleras i framtiden

- föreslå hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i livförsäkringsaktiebolag som inte får dela ut vinst och överväga om de åtgärder som föreslås kan bedömas tillräckliga för att det inte ska anses vara motiverat med en tvingande ombildning till vinstutdelande verksamhet eller till ett ömsesidigt försäkringsbolag

- överväga vilka förändringar som bör göras för att skapa tydlighet i reglerna om ombildning till vinstutdelande verksamhet och som ökar försäkringstagarnas möjlighet att utöva inflytande över ombildningen.

Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2011.

Bakgrund

Livförsäkring

Livförsäkring är försäkring mot olika ekonomiska risker kopplade till en enskild individs levnad. De levnadsrisker för vilka det finns försäkring är främst de ekonomiska konsekvenserna av att dö tidigt (dödsfallsförsäkring) och av att leva länge (livfallsförsäkring). Pensionsförsäkring används som samlingsbegrepp för försäkring som skyddar mot risken att den försäkrade efter en viss tidpunkt inte har en inkomst och i vissa fall även att efterlevande drabbas ekonomiskt av den försäkrades död. En pensionsförsäkring kan således innehålla såväl dödsfalls- som livfallsmoment. Begreppet har sin grund i att försäkringen normalt börjar betalas ut när pensionsåldern inträder.

Skatterättsligt är en försäkring att anse som en pensionsförsäkring om den uppfyller de villkor som uppställs i 58 kap. inkomstskattelagen (1999:1229). En livförsäkring som inte uppfyller villkoren för en pensionsförsäkring är en kapitalförsäkring.

En tjänstepension omfattar pensionsförmåner som följer av ett anställningsförhållande. Dessa förmåner grundar sig antingen på ett kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter (kollektivavtalad tjänstepension) eller på ett individuellt avtal mellan arbetsgivaren och arbetstagaren (individuell tjänstepension). Arbetsgivarutfästelsen om tjänstepension kan vara förmånsbestämd eller avgiftsbestämd. En förmånsbestämd tjänstepension kännetecknas normalt av att det i kollektivavtalet utlovas att pensionen ska utgöra en viss procent av den pensionsgrundade lön den anställde har i anslutning till pensioneringen. En avgiftsbestämd tjänstepension utgörs i stället av att arbetsgivaren och de fackliga organisationerna eller den enskilde arbetstagaren kommit överens om att en viss procent av den anställdes lön årligen ska avsättas till arbetstagarens pension. Den framtida ersättningen från en avgiftsbestämd tjänstepension bestäms av inbetalningarna och avkastningen på dessa.

Andra viktiga begrepp i sammanhanget är traditionell livförsäkring och fondförsäkring. Kännetecknande för traditionell livförsäkring är att försäkringsgivaren garanterar försäkringstagaren en viss avkastning på inbetalda premier. Storleken på utbetalningarna - som betalas ut från en viss ålder eller tidpunkt och under antingen en bestämd tid eller för resten av försäkringstagarens livstid - beror sedan på de premier som betalats in och den avkastning som garanterats. Till detta garanterade värde har det ofta kommit betydande belopp som återbäring. Fondförsäkring är en försäkring där försäkringstagaren bestämmer i vilka fonder hans eller hennes premier ska placeras. Försäkringens värde är kopplat till värdet på andelarna i de fonder försäkringstagarna valt och försäkringsföretaget lämnar i normalfallet inte någon garanti för hur stora utbetalningarna kommer att bli.

En pensionsförsäkring innehåller ofta tillägg i form av riskförsäkringar. En typ av riskförsäkring är den som skyddar den försäkrade mot stora inkomstbortfall på grund av sjukdom eller dålig hälsa. En riskförsäkring liknar de flesta fall av skadeförsäkringar genom att kunden inte har någon fordran på bolaget så länge det inte har inträffat en skada. Riskförsäkringens värde förändras för försäkringstagaren löpande i takt med att sannolikheten att den kommer att utnyttjas förändras. Värdet av försäkringen ökar därför för en kund vars hälsa försämras, eftersom sannolikheten att försäkringen kommer att utnyttjas ökar.

Närmare om möjligheten till flytt av pensionssparande

Genom en ändring i skattelagstiftningens regler om återköp är det sedan den 1 januari 2000 möjligt att utan skattekonsekvenser flytta värdet av en pensionsförsäkring till en annan försäkring meddelad av samma eller någon annan försäkringsgivare. Denna rätt till flytt är dock till sin karaktär frivillig i det avseendet att den förutsätter att parterna har avtalat om en sådan möjlighet. Den förutsätter även att den nya försäkringen uppfyller den skatterättsliga definitionen av pensionsförsäkring.

Den 1 januari 2006 infördes en civilrättslig reglering som ger försäkringstagaren en ovillkorlig rätt att återköpa en individuell livförsäkring, om inte annat följer av försäkringens art eller av skattelagstiftningen. Hänvisningen till försäkringens art innebär att regeln är tillämplig på försäkringar med sparande i traditionell livförsäkring och fondförsäkring där det är säkert att försäkringsfall förr eller senare kommer att inträffa. Hänvisningen till skattelagstiftningen medför att endast en mycket begränsad del av pensionsförsäkringarna kan återköpas. I princip är det fråga om försäkringar med små återköpsvärden. Denna obligatoriska rätt till återköp av en individuell livförsäkring omfattar försäkringar tecknade den 1 januari 2006 och därefter.

För att öka möjligheterna till flytt av en försäkring och för att säkerställa en god konkurrens på försäkringsmarknaden genomfördes ytterligare lagändringar år 2007. Genom dessa utvidgades rätten till återköp till att även omfatta en rätt till överföring av hela försäkringens värde till en annan försäkring, förutsatt att en sådan rätt inte saknas enligt inkomstskattelagen. I det sammanhanget infördes även kompletterande regler av näringsrättslig art. Dessa ändringar gäller endast försäkringar tecknade den 1 juli 2007 och därefter.

Livförsäkringsverksamhet i olika associationsformer

Svenska livförsäkringsgivare kan till sin rättsliga form vara antingen försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag eller understödsföreningar. Ett försäkringsaktiebolag ägs av sina aktieägare, medan ett ömsesidigt bolag ägs av sina försäkringstagare. Understödsföreningar kan delvis liknas vid ekonomiska föreningar.

Livförsäkringsaktiebolag kan drivas antingen som vinstutdelande bolag eller enligt ömsesidiga principer (hybridbolag). Ömsesidighetsprincipen innebär att överskott i rörelsen ska tillfalla försäkringstagarna. I försäkringsaktiebolagen upprätthålls denna princip genom vinstutdelningsförbudet. Ordningen med hybridbolagen - där aktieägarna inte får någon avkastning på sitt satsade kapital - har medfört att aktiekapitalet står för en mycket liten andel av eget kapital. Riskkapitalet uppkommer, förenklat uttryckt, ur det överskott som uppstår då premier - beräknade enligt betryggande eller aktsamma antaganden - genererar en högre avkastning än den som bolaget har garanterat försäkringstagaren. Försäkringstagarna är således inte bara kunder i bolaget, utan även finansiärer av verksamheten.

En särskild form av livförsäkringsverksamhet drivs i understödsföreningar. En understödsförening har till uppgift att - utan att driva affärsmässig försäkringsverksamhet - meddela försäkringar till en viss bestämd krets av personer, såsom anställda i ett visst företag eller personer som tillhör en viss yrkesgrupp eller liknande. I Finansdepartementets promemoria En ny försäkringsrörelselag (Ds 2009:55) föreslås att företagsformen näringsrättsligt anpassas till det som gäller för försäkringsbolagen.

Överskottshanteringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag (konsolideringsfonden)

Försäkringstagarna i ömsesidiga livförsäkringsbolag och i icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag (hybridbolag) är som nyss framgått inte bara kunder i bolaget, utan också finansiärer av verksamheten. Ömsesidigt drivna livförsäkringsbolag ska enligt 12 kap. 9 § försäkringsrörelselagen (1982:713), förkortad FRL, inrätta en konsolideringsfond. Konsolideringsfonden utgör det riskbärande kapitalet och har samma funktion som eget kapital i företag i allmänhet. Den byggs upp genom det uppkomna överskottet i rörelsen.

Försäkringstagarna har inte någon individuell rätt till viss andel i konsolideringsfonden. Medel i fonden som överstiger det som behövs för bolagets konsolidering ska emellertid användas för återbäring till försäkringstagarna (se 12 kap. 5 § FRL). Bestämmelsen är av näringsrättslig karaktär och grundar därför inte i sig någon rätt till återbäring för försäkringstagare. Försäkringsbolagen får inte heller förespegla återbäring som saknar grund i försäkringsavtal (7 kap. 8 § FRL). Enligt kontributionsprincipen i 12 kap. 6 § FRL ska gottskrivning till försäkringstagare och andra ersättningsberättigade ske med en fördelning som utgår från försäkringens bidrag till överskottet, om inte annat följer av försäkringsavtalet eller bolagsordningen.

Villkor för ombildning till vinstutdelande försäkringsbolag

Genom försäkringsrörelsereformen vid 2000-talets början (prop. 1998/99:87) öppnades möjligheten till vinstutdelning i livförsäkringsaktiebolag. För att ett livförsäkringsbolag ska kunna dela ut vinst krävs att detta framgår av bolagsordningen (se 12 kap. 2 § FRL). Ändringar i bolagsordningen till vinstutdelande verksamhet regleras i 12 kap. 15 och 16 §§ FRL. Bestämmelserna gäller för både livförsäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag. Som en generell förutsättning för ombildning till vinstutdelande verksamhet gäller att försäkringstagarnas rätt inte får försämras genom ändringen. Bolaget ska således beakta och sörja för att den rätt till återbäring som kan finnas och den skälighetsprincip som enligt 14 § i samma kapitel gäller för äldre försäkringar tillgodoses. Vidare ska medel i konsolideringsfonden tillsammans med andra övervärden i bolaget gottskrivas försäkringstagarna. Ombildningen får inte heller riskera försäkringsbolagets möjlighet att infria rätten till försäkringsersättning vid framtida försäkringsfall. När konsolideringsfonden gottskrivs försäkringstagarna övergår medlen från att vara eget kapital till att utgöra försäkringstekniska avsättningar. För att upprätthålla stabiliteten måste därför normalt nytt kapital tillföras verksamheten.

Utöver de generella förutsättningarna som måste vara uppfyllda finns särskilda stämmobeslutsregler samt regler om underrättelse till försäkringstagarna och om det stöd från försäkringstagarna som krävs för en ombildning. Prövningen av om förutsättningarna för en ombildning är uppfyllda görs av Finansinspektionen inför stadfästelsen av bolagsordningsändringen.

Behovet av utredning

Flytträtt för befintligt pensionssparande

Ett livförsäkringsavtal löper som regel under en mycket lång tid. Under denna tid sker normalt väsentliga förändringar av såväl en försäkringstagares preferenser som omvärldsförutsättningar - faktorer som var för sig eller tillsammans ofta har betydelse för försäkringstagarens vilja att flytta sitt pensionssparande. Exempel på sådana faktorer är bristande förtroende för nya ägare eller förvaltare av försäkringsföretagets tillgångar eller att ett försäkringsföretags finansiella ställning försvagats i sådan utsträckning att det långsiktigt kan komma att påverka förutsättningarna för en god avkastning på sparade medel. Därutöver kan drastiska förändringar i de privatekonomiska förutsättningarna leda till att försäkringstagaren vill ändra riskprofil i sitt sparande. Dessutom kan det finnas ett behov av att samla sitt pensionssparande i ett försäkringsföretag, särskilt när pensioneringen närmar sig. Även etiska överväganden kan vara en faktor som har betydelse för försäkringstagarens vilja att flytta sitt pensionssparande. Sammantaget finns det således ett starkt konsumentintresse att kunna flytta sitt pensionssparande.

En stor del av kundernas sparande är inlåst hos det försäkringsföretag de en gång valt. Därför kan de inte visa sitt missnöje med hur försäkringsföretaget väljer att förvalta sparade medel eller i övrigt bedriver sin verksamhet genom att flytta sitt sparande. I avsaknad av befintliga kunder som kan ta sitt sparkapital och gå, försvagas den disciplinerande inverkan på företagen som risken för missnöjda kunder normalt innebär.

Vidare har ledningen i såväl ömsesidigt verkande bolag som vinstutdelande bolag i praktiken ett stort utrymme att agera på ett sätt som inte nödvändigtvis gynnar kunderna. Detta förhållande skulle kunna balanseras om kunderna i större utsträckning hade möjlighet att flytta sitt pensionssparande och på så sätt visa sitt missnöje.

Inlåsningen av sparade medel medför även att försäkringsmarknaden blir mindre dynamisk. I brist på flytträtt för det stora flertalet av befintliga försäkringar konkurrerar försäkringsföretagen huvudsakligen om nya kunder eller nya premier. Genom att många av kunderna är inlåsta i sitt sparande försämras också incitamenten för försäkringsföretagen att vara innovativa och utveckla nya produkter. Om det var möjligt för fler att flytta sitt pensionssparande till skäliga villkor, skulle det sannolikt stimulera innovationsförmågan och underlätta för nya försäkringsföretag att komma in på marknaden. Konkurrensen om nya kunder innebär även en risk för att försäkringsföretagen utformar erbjudanden för att attrahera nya kunder som kan innebära en förmögenhetsöverföring från befintliga kunder till nya.

Innebörden av flytträtt är att försäkringstagare kan överföra värdet av en försäkring inklusive återbäringsmedel till en annan försäkringsgivare. Till skillnad från vad som är fallet med medlen i en konsolideringsfond, ges således försäkringstagaren vid en flytt en individuell rätt till återbäringsmedlen. Införandet av en retroaktiv flytträtt får därför konsekvenser för ömsesidigt drivna livförsäkringsbolags möjlighet att upparbeta och bevara medel i konsolideringsfonden, som är det riskbärande kapitalet i dessa bolag. Anledningen till detta är att det inte är möjligt att förutse i vilken utsträckning eller vid vilken tidpunkt försäkringstagare väljer att utnyttja sin flytträtt och att livförsäkringsföretagen därför måste hålla en högre andel likvida tillgångar än i dag. En sådan utveckling skulle kunna påverka avkastningen på företagens tillgångar negativt, vilket drabbar försäkringstagarna genom att storleken på utbetalningarna riskerar att bli lägre.

Frågan om införande av regler som ger försäkringstagarna rätt att flytta försäkringssparande från ett försäkringsföretag till ett annat har behandlats vid ett flertal tillfällen. Redan i samband med 1999 års försäkringsrörelsereform, som bl.a. medförde att det är möjligt att utan skattekonsekvenser flytta värdet av en pensionsförsäkring till en annan sådan försäkring, anfördes att det fanns skäl att understryka att frågan om en reglering av flytträtt kunde väckas på nytt om oacceptabla hinder för spararnas rörlighet mellan försäkringsgivarna ställs upp (prop. 1998/99:87 s. 327). I en senare skrivelse (skr. 2002/03:141 s. 33) sade sig regeringen stå fast vid detta uttalande och i propositionen om flytt av försäkringssparande (prop. 2006/07:26 s. 15) konstaterade regeringen därefter att vissa försäkringsföretag dittills avstått från att erbjuda pensionsförsäkringar med flytträtt eller erbjöd en sådan rätt endast beträffande ett begränsat urval försäkringar samt att utnyttjandet av denna rätt i vissa fall var oskäligt kostsam för försäkringstagarna. Detta konstaterande låg till grund för införandet av en obligatorisk flytträtt för individuella livförsäkringar tecknade den 1 juli 2007 och därefter. I samband med införandet av denna flytträtt uttalade regeringen att frågan om en retroaktiv tillämpning av bestämmelserna är av den arten att den kan behöva analyseras ytterligare innan slutlig ställning tas och att en sådan fördjupad analys bör påbörjas inom kort (se a. prop. s. 47).

I oktober 2006 publicerade Finansinspektionen en rapport om flytträtt för sparande i pensionsförsäkring (Fi 2006:16). I rapporten kartlades försäkringsmarknaden i nu aktuellt avseende och presenterades ett förslag på hur flytträtt för befintligt pensionssparande skulle kunna införas.

Med hänsyn till de förändringar som försäkringsmarknaden genomgått de senaste åren till följd av ändringarna i förutsättningarna för att flytta sitt pensionssparande, finns det ett behov av en kompletterande kartläggning av i vilken utsträckning det i dag är möjligt att flytta värdet av en pensionsförsäkring och de villkor som gäller för en sådan flytt. Det finns även ett behov av att, utifrån denna kartläggning och i enlighet med åtagandet om en fördjupad analys av frågan om retroaktiv tillämpning, överväga om och i vilken utsträckning det bör införas en obligatorisk flytträtt för pensionsförsäkringar som är tecknade innan den nuvarande regleringen trädde i kraft.

I det sammanhanget bör särskilt uppmärksammas att det i svensk rätt visserligen inte finns något allmänt förbud mot retroaktiv lagstiftning vid sidan av de straffrättsliga och skatterättsliga områdena. Det har dock i flera sammanhang uttalats att försiktighet är påkallad när det gäller att införa regler med retroaktiv verkan och att sådan lagstiftning som huvudregel bör undvikas på det förmögenhetsrättsliga området, om inte tungt vägande skäl motiverar avsteg från den grundsatsen. Lagstiftaren måste därför noggrant pröva sådana frågor och sträva efter den lösning på problemen som bäst tillgodoser såväl enskilda personers och företags rättsskydd som det samhällsintresse som kan vara skäl för ett avsteg från huvudregeln (se SOU 1975:75 s. 158 f. och KU 1974:60, jfr även prop. 2003/04:5).

Andra livförsäkringsfrågor

Redan vid 1999 års försäkringsrörelsereform identifierade regeringen vissa brister i regleringen av livförsäkringsverksamhet och förordade en tydligare uppdelning mellan försäkringstagarnas fordringsrätt och deras anspråk i eget kapital (se prop. 1998/99:87). De reformer som genomfördes vid millennieskiftet fick dock inte avsedd effekt. I oktober 2003 gavs därför en särskild utredare i uppdrag att analysera frågor om fördelning av överskott mellan olika grupper som bidrar med riskkapital i de olika associationsformerna och överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i företag då de bidrar med riskkapital. I uppdraget ingick att överväga de nuvarande reglerna om konsolideringsfond. Vidare skulle utredaren även se över ombildningsreglerna i syfte att möjliggöra för försäkringstagarna att bidra till bolagets riskkapital utan att deras intressen hotas. Utredningen, som tog namnet Försäkringsföretags-utredningen, lämnade sitt slutbetänkande Ny associationsrätt i försäkringsföretag (SOU 2006:55) i maj 2006. I betänkandet föreslogs att icke- vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag tvångsvis antingen skulle övergå till att tillämpa reglerna för vinstutdelande verksamhet eller ombildas till ett ömsesidigt försäkringsbolag. Vidare föreslogs att den nuvarande ordningen med konsolideringsfond skulle bestå i ömsesidiga försäkringsbolag. Slutbetänkandet har inte lett till lagstiftning. De delar i betänkandet som avser en anpassning av de associationsrättsliga reglerna för försäkringsföretag till allmän bolagsrätt och föreningsrätt har dock behandlats i Finansdepartementets promemoria En ny försäkringsrörelselag (Ds 2009:55). I promemorian lämnas även förslag som syftar till att stärka försäkringstagarnas ställning i ömsesidiga försäkringsbolag. Promemorian har remissbehandlats och bereds nu i Finansdepartementet. Det finns således ett behov av att följa upp de frågor i betänkandet som ännu inte tagits om hand och som fortsatt är aktuella för lagstiftningsåtgärder.

Konsolideringsfonden

Förutsättningarna för att driva försäkringsverksamhet har förändrats under de senaste två decennierna genom harmoniseringen av rörelsereglerna till EG-rätten och 1999 års försäkringsrörelsereform. Härtill kommer det nya Solvens II-regelverket som ska vara genomfört i svensk rätt senast den 31 oktober 2012. Samtidigt som livförsäkringsbolagen förväntas konkurrera på en fri marknad drivs de ömsesidiga försäkringsbolagen och de icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolagen på samma sätt som före avregleringen.

Även på redovisningsområdet väntas på ett par års sikt stora förändringar beträffande försäkringsbolagens externredovisning. Det internationella redovisningsrådet IASB arbetar med en ny standard för redovisning av försäkringsavtal som får genomslag på de europeiska försäkringsföretagen under förutsättning att den antas för tillämpning i EU. Vidare kan de internationella redovisningsstandarderna även komma att få genomslag vid klassificeringen och värderingen av tillgångar och skulder i solvenssammanhang genom de genomförandeåtgärder som Europeiska kommissionen ska anta i anledning av Solvens II- direktivet.

Mot bakgrund av denna utveckling finns ett behov av att djupare analysera konsolideringsfonden i ett framåtblickande perspektiv. Vidare är överskottshanteringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag på många sätt komplicerad med en preliminär fördelning av återbäring (s.k. allokerad återbäring) och en diskretionär gottskrivning av denna, vilket i sin tur komplicerar kommunikationen kring denna rätt till återbäring. Modellen med konsolideringsfond har också ansetts medföra svaga motiv till att styra och övervaka verksamheten (se SOU 2006:55 s. 96-104), samtidigt som försäkringstagarnas anspråk i eget kapital inte omfattas av särskilda skyddsregler. Som framgått ovan kan även frågan om flytträtt få effekter på konsolideringsfonden. Det framstår därför som naturligt att nu låta konstruktionen med konsolideringsfond övervägas ytterligare.

Försäkringstagarnas inflytande i hybridbolag

I ett vinstutdelande försäkringsaktiebolag gäller att aktieägarna svarar för riskkapitalet och kan få avkastning på detta samt att det finns en tydlig gräns mellan försäkringstagarnas medel och aktieägarnas kapital. Om försäkringsaktiebolaget i stället drivs med vinstutdelningsförbud (hybridbolag) ska däremot allt överskott som inte behövs för bolagets konsolidering tillfalla försäkringstagarna. Till följd av vinstutdelningsförbudet utgör aktiekapitalet i hybridbolag en mycket liten del av riskkapitalet. Ändå är det aktieägarna i ett sådant bolag som har det dominerande inflytandet över verksamheten.

Grundproblemet med hybridbolagen är med andra ord att försäkringstagarna - trots att de bidrar med i stort sett hela riskkapitalet - endast har begränsade möjligheter att utöva inflytande över styrningen av bolaget. Rollfördelningen kan komma att medföra svåra överväganden när det gäller bl.a. överskottshanteringen. I hybridbolag som ingår i en vinstutdelande koncern finns vidare en risk för dolda överföringar till vinstutdelande koncernbolag, eftersom det inte går att tjäna pengar på verksamheten i ett hybridbolag genom vinstutdelning.

Efter den s.k. livbolagskrisen i början av 2000-talet stärktes försäkringstagarnas möjligheter till inflytande i hybridbolag (se prop. 2003/04:109). Lagändringarna innebar bl.a. skärpta regler om styrelseledamöternas oberoende samt styrelserepresentation för försäkringstagarna (se 8 kap. 1 § FRL). Åtgärderna syftade till att i ett kortsiktigt perspektiv återupprätta förtroende för livförsäkringsbolagen. Med sikte på det långa perspektivet tillsattes Försäkringsföretagsutredningen. Mot denna bakgrund är det angeläget att regeringens intentioner - att antingen förbättra försäkringstagarnas möjlighet att utöva inflytanden över ett hybridbolags styrning eller separera försäkringstagarnas medel från bolagets riskkapital - fullföljs.

Villkoren för ombildning till vinstutdelande verksamhet

Antalet ombildningar till vinstutdelande försäkringsaktiebolag har varit få. Detta är en av orsakerna till att det i dag saknas en etablerad praxis för hur en ombildning ska bedömas. Det finns en osäkerhet i hur regelverket ska tolkas i fråga om vad som utgör övervärden i bolaget. En annan osäkerhet finns beträffande vilka kostnader som ska bäras av försäkringstagarkollektivet respektive aktieägarintressena vid en ombildning. Andra viktiga frågor i samband med ombildning rör informationsgivningen till försäkringstagarna och minsta valdeltagande för att en omröstning ska vara giltig. En ombildning till vinstutdelande bolag reser i sin tur också frågor om flytträtt. Det är därför lämpligt att i detta sammanhang även få frågor som rör ombildningsprocessen övervägda.

Utredningsuppdraget

Allmänt

Utredaren ska se över de frågor som anges nedan. I den mån det bedöms motiverat och utredningstiden medger det får utredaren ta upp även andra frågor som har anknytning till uppdraget.

En utgångspunkt för uppdraget ska vara ett modernt och konkurrenskraftigt regelverk för livförsäkringföretagen. Reglerna för drivande av försäkringsrörelse kommer inom de närmaste åren att reformeras dels genom förändringar i det associationsrättsliga regelverket, dels genom ändringar i rörelsereglerna med anledning av Solvens II-direktivets genomförande. Som utgångspunkt för arbetet ska utredningen således ha både förslagen i promemorian En ny försäkringsrörelselag (Ds 2009:55) och Solvens II-direktivet. Detta innebär bl.a. att affärsmässig livförsäkringsrörelse kan komma att drivas i form av försäkringsföreningar och att det ska beaktas i utredarens övervägande och förslag.

På vissa områden har den europeiska försäkringsmarknaden harmoniserats. Det är därför viktigt att den svenska regleringen inte utan särskilda skäl avviker från hur motsvarande frågor regleras i andra EU-länder på sådana harmoniserade områden.

Utredaren ska lägga fram förslag till de författningsändringar som han eller hon anser vara befogade. I flytträttsfrågan ska ett förslag till lagstiftning om retroaktiv flytträtt lämnas. Förslagen ska åtföljas av en bedömning av lämplig tid för anpassning för försäkringsföretagen till de föreslagna nya reglerna.

Uppdraget att utreda flytträtt av försäkringssparande

Kartläggning av försäkringsmarknaden

Införandet av en frivillig och senare en obligatorisk flytträtt har medfört att det är möjligt att flytta värdet av vissa livförsäkringar samtidigt som andra inte kan flyttas, delvis beroende på när försäkringsavtalen har träffats, delvis på vad det är för typ av försäkring. För att kunna göra en bedömning av behovet av en utvidgad flytträtt är det nödvändigt att utredaren uppdaterar och kompletterar den kartläggning om flytträtt för sparande i pensionsförsäkring som Finansinspektionen presenterade 2006.

Kartläggningen av flytträttsmarknaden ska omfatta samtliga former av livförsäkring och visa vilka skillnader som finns mellan dessa i nu aktuellt avseende. Kartläggningen ska således omfatta vilken del av försäkringsbeloppet som försäkringstagaren får flytta, vilka faktorer - bl.a. överskottsmedel i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsföretag, konsolideringsnivå och moturvalsfrågor - som beaktas vid beräkningen av den flyttbara delen av försäkringsbeloppet och hur dessa faktorer bedöms. Vilka avgifter som försäkringsgivaren tar ut för en flytt och vilka kostnader dessa avgifter motsvarar ska också belysas. Därutöver ska kartläggningen omfatta vilka rutiner som försäkringsföretagen har för en flytt, hur lång tid det tar att flytta värdet av en försäkring och vilken information som lämnas till försäkringstagarna i samband med en flytt.

Förslag om retroaktiv flytträtt

Mot bakgrund av kartläggningen av flytträttsmarknaden ska utredaren lämna förslag till lagstiftning om flytträtt för försäkringssparande avseende avtal som har tecknats före den 1 juli 2007 och redovisa de för- och nackdelar som förslaget innebär. Om förslaget innebär att nu gällande bestämmelser om obligatorisk flytträtt bör revideras, ska utredaren även presentera ett sådant förslag.

Utredarens förslag ska beakta och avgränsas utifrån behovet av retroaktiv flytträtt för respektive försäkringsform. Det ska för de olika formerna av försäkring omfatta vilken del av försäkringsbeloppet som är flyttbart samt vilka slags avgifter försäkringsföretagen får ta ut vid en flytt. Förslaget ska således bl.a. omfatta hur överskottsmedel i ömsesidigt drivna försäkringsföretag ska fördelas mellan den försäkringstagare som vill flytta och de försäkringstagare som stannar kvar i bolaget, vilka konsekvenser en utvidgad flytträtt har för konsolideringsfonden, i vilken utsträckning försäkringsföretagets konsolideringsnivå får beaktas samt hur de moturvalsfrågor som kan uppstå vid en utvidgad flytträtt ska hanteras. Därutöver ska utredaren belysa vilka skatterättsliga konsekvenser som förslaget kan medföra. Redogörelsen över förslagets för- och nackdelar ska vidare möjliggöra en bedömning av om det finns tillräckliga skäl för ett införande av retroaktiv flytträtt.

Ett införande av retroaktiv flytträtt skulle innebära att dagens mer begränsade flytträttsmarknad utvidgas. En flytt innebär att ett nytt försäkringsavtal tecknas, normalt till nya villkor. De direkta och indirekta kostnader som belastar respektive försäkring kan därför skilja sig åt. Det är därför av vikt att försäkringstagarna ges goda möjligheter att förstå skillnaderna och att utvärdera olika försäkringsalternativ. Utredaren bör därför analysera om nya regler angående flytträtt motiverar ändrade krav på information.

Uppdraget att utreda konsolideringsfonden

Överskottsfördelning i ömsesidigt drivna försäkringsbolag

Kravet på betryggande och aktsamma antaganden vid beräkningen av försäkringstekniska avsättningar och premier har inneburit att stora överskott skapats i livförsäkringsbolag som driver traditionell livförsäkringsverksamhet enligt ömsesidiga principer. Ett viktigt exempel på sådan verksamhet är avgiftsbestämda tjänstepensioner. En betydande del av försäkringssparandet, både när det gäller pensionsförsäkringar och kapitalförsäkringar, utgörs av tilläggsbelopp som grundas på överskott. Det är därför av stor betydelse för de enskilda kunderna hur bolaget fördelar överskott (och underskott). Om inte annat framgår i försäkringsavtal eller bolagsordning, ska återbäring enligt lag gottskrivas försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade med en fördelning som utgår från försäkringens bidrag till överskottet. Finansinspektionen ger i allmänna råd viss ytterligare vägledning för tillämpningen av kontributionsprincipen.

Utredaren ska analysera om det är motiverat med en tydligare reglering av fördelningen av överskott mellan olika kollektiv av försäkringstagare (t.ex. försäkringstagare inom samma försäkringsform och där de försäkrade har samma ålder) som bidrar med riskkapital i ömsesidigt drivna försäkringsföretag. Utredaren ska därvid särskilt överväga om det är lämpligt med krav på en årlig fördelning av överskottsmedel och om det finns anledning att begränsa de ofördelade överskottsmedlens storlek. Föreslagna regler får inte förhindra olika slag av livförsäkringsavtal med olika rätt till överskott. En vägledande princip ska vara att underlätta för kunderna att värdera och jämföra liknande försäkringsprodukter som ömsesidigt drivna livförsäkringsbolag tillhandahåller.

Utredaren ska särskilt överväga vilka konsekvenser utredningens förslag om flytträtt har för överskottsfördelningen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag.

Avsättningar för bolagets åtaganden

Överskottsåterbäring gottskrivs försäkringstagarna i samband med utbetalning. Först då är dessa medel säkrade för försäkringstagarna och kan inte längre användas för förlusttäckning. Det är således först i samband med beslutet om gottskrivning som det uppstår ett åtagande för försäkringsbolaget. En konsekvens av detta är att försäkringstekniska avsättningar ska ske för åtaganden som är bindande enligt försäkringsavtalet men inte för eventuell framtida överskottsåterbäring.

Bolagen har historiskt gottskrivit återbäring löpande. Det kan mot denna bakgrund finnas en förväntan hos försäkringstagarna om återbäring utöver garanterade utbetalningar. Samtidigt har det förekommit att försäkringsföretagen återtagit tidigare preliminärt fördelad återbäring (s.k. allokerad återbäring). Den nuvarande överskottshanteringen med preliminär fördelning och diskretionär gottskrivning av återbäring är komplicerad och dåligt genomlyst i förhållande till kunderna. Systemet får vidare anses ge ömsesidigt drivna försäkringsföretag en konkurrensfördel genom att försäkringsrörelse kan drivas med lägre kapitalinsatser.

Den senaste tidens utveckling mot en tillämpning av internationella redovisningsstandarder har öppnat upp många frågor som rör gränsdragningen mellan vad som ska redovisas som en skuld (avsättning) och vad som ska redovisas som eget kapital. I maj 2010 väntas IASB publicera ett utkast till en ny standard (s.k. Exposure Draft) om redovisning av försäkringsavtal.

Mot denna bakgrund ska utredaren i förslag som berör konsolideringsfonden beakta utvecklingstendenserna på redovisningsområdet samt överväga hur återbäringshanteringen kan göras mer öppen. Utredaren ska vidare analysera vilka effekter förslagen har på försäkringsföretagens kapitalsituation.

Konsumentskyddet

Det överskott som uppstår i livförsäkringsrörelsen och som förs till konsolideringsfonden kan försäkringstagarna få del av samtidigt som fonden utgör riskkapital i bolaget. En för konsumentskyddet mycket viktig fråga gäller i vilken utsträckning försäkringstagarnas anspråk omfattas av särskilda skyddsregler.

I försäkringsavtalen definieras försäkringsföretagens åtaganden. Försäkringstekniska avsättningar ska göras för försäkringsbolagets samtliga åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av försäkringsavtalen. Skillnader i försäkringsavtal medför skillnader i hur avsättningar beräknas. I ett vinstutdelande bolag ska åtaganden för villkorad återbäring, som försäkringstagarna bär risken för, skuldtäckas med tillgångar som är lämpliga med hänsyn till utformningen av försäkringsavtalet, registerföras samt ligga till grund försäkringstagarnas förmånsrätt. Eftersom åtagandet i ett ömsesidigt drivet försäkringsbolag skiljer sig från det i ett vinstutdelande bolag behandlas inte överskottsmedlen - som kan tillfalla försäkringstagarna som återbäring - på samma sätt.

Återbäringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag - som normalt inte är garanterade enligt försäkringsavtalen och för vilka avsättningar därför inte görs - har periodvis varit omfattande i förhållande till den i avtalet garanterade ersättningen. Detta förhållande måste också ställas mot de bärande tankarna bakom EU:s reglering av försäkringsverksamhet. Vidare har Finansinspektionen små möjligheter att skydda försäkringstagarnas eventuella anspråk på medel i konsolideringsfonden.

Utredaren ska mot denna bakgrund analysera konsumentskyddsaspekterna i det nuvarande systemet med ofördelade medel i konsolideringsfonden. Utredaren ska i sina överväganden också beakta värdet av att olika slags försäkringsprodukter kan erbjudas till kunderna. De förslag som utredaren lägger fram ska ge försäkringstagarna i ömsesidigt drivna försäkringsföretag ett fullgott konsumentskydd.

Uppdraget att utreda försäkringstagarnas inflytande i hybridbolag

Försäkringstagarnas rätt till inflytande är viktig av flera skäl, inte minst när det gäller frågan om fördelning av överskott. Som framgått tidigare behandlas frågor om försäkringstagarnas inflytande i ömsesidiga försäkringsbolag i Ds 2009:55. Förslaget att minst hälften av fullmäktige ska utses av delägarna eller av organisationer som kan anses företräda delägarna överensstämmer med det som gäller för försäkringsföreningar enligt lagen (1972:262) om understödsföreningar.

Ägarförhållandena i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag gör att försäkringstagarna har en utsatt position i bolaget. De har å ena sidan rätt till vinster men får å andra sidan bära förlusterna av t.ex. misslyckade affärer. Försäkringstagarna har dock varken tillträde till, rösträtt eller yttranderätt på bolagsstämman. Det innebär att de dels inte kan påverka innehållet i bolagsordningen (annat än vad som följer av 12 kap. 15 § FRL), dels inte kan utse eller avsätta styrelsen (annat än vad som följer av 8 kap. 1 § FRL).

Utredaren ska därför överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i hybridbolag och i så fall i vilka former ett sådant inflytande bör utövas. Utredaren ska vidare bedöma om dessa åtgärder kan anses tillräckliga - beaktat de förslag som lämnas beträffande konsolideringsfonden - för att det inte ska vara motiverat med en tvingande ombildning till vinstutdelande verksamhet eller till ett ömsesidigt försäkringsbolag.

Uppdraget att göra en översyn av villkoren för ombildning till vinstutdelande verksamhet

Bestämmelser om ombildning av försäkringsbolag finns i 12 kap. 15 och 16 §§ FRL. Eftersom vinstutdelning eller förlusttäckning i livförsäkringsbolag förutsätter bestämmelser i bolagsordningen, har prövningen av om förutsättningarna för ombildning är uppfyllda knutits till prövningen av om bolagsordningen kan stadfästas.

Som framgått får en ombildning av ett hybridbolag till vinstutdelande verksamhet inte antas försämra försäkringstagarnas rätt till ansamlade och framtida överskott. Samtidigt ansåg regeringen att reglerna inte i onödan skulle utformas så restriktiva att ekonomiskt befogade förändringar av verksamheten i praktiken omöjliggörs (se prop. 1998/99:87 s. 367). Hur denna avvägning mellan olika intressen ska bedömas har dock inte varit entydigt, vilket fått till följd att det finns en osäkerhet i hur regelverket ska tolkas bl.a. när det gäller hur övervärden i bolaget ska bedömas och kostnader för ombildningen fördelas. Det finns således skäl att se över lagstiftningen i denna del.

En annan fråga är om bestämmelserna om underrättelse till försäkringstagarna och försäkringstagarnas motsättande av en ombildning kan behöva kompletteras eller ändras. För att ett livförsäkringsaktiebolag ska få ta in bestämmelser om vinstutdelning i bolagsordningen ska de försäkringstagare vars rätt berörs underrättas. Underrättelsen ska innehålla en redogörelse för ändringen och dess konsekvenser. Några mer detaljerade anvisningar om vilken typ av information som ska lämnas ges emellertid inte. Vidare krävs att högst 50 procent av de underrättade försäkringstagare som hörts av eller högst 10 procent av samtliga underrättade försäkringstagare motsätter sig ändringen. Det har dock visat sig att försäkringstagarnas deltagande i omröstningar om ombildning varit mycket lågt (under 20 procent) och att detta inte utgjort ett hinder för ombildning.

Utredaren ska mot denna bakgrund analysera vilka förändringar som bör göras i ombildningsbestämmelserna som leder till tydligare regler och som stärker försäkringstagarnas inflytande vid en ombildning.

Utredaren ska även överväga frågan om flytträtt i samband med ombildning till vinstutdelande verksamhet.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för den enskilde, försäkringsföretagen, Finansinspektionen, Skatteverket och staten i övrigt. Därvid ska 14, 15 och 15a §§ i kommittéförordningen (1998:1474) tillämpas för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. I uppdraget ingår att särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser ska tas redan vi utformningen av förslagen.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, organisationer och pågående utredningar som har relevans för utredningsuppdraget, däribland utredningen om nya solvensregler för försäkringsföretag (dir. 2010:14). Utredaren ska även hålla sig informerad om och beakta pågående lagstiftningsarbete i Finansdepartementet med en ny försäkringsrörelselag.

Om utredarens förslag kan bedömas medföra ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2011.

(Finansdepartementet)

2010:25 Sekretess för uppgifter i skolväsendet och vissa andra utbildningsformer och verksamheter

2010-03-18T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 18 mars 2010

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska göra en översyn av lagstiftningen om sekretess inom skolväsendet med anledning av den utökade dokumentationsskyldigheten när det gäller uppgifter om elevers och andra enskildas personliga förhållanden. Utredaren ska se över vilken typ av uppgifter som förekommer i sådan och annan dokumentation inom skolväsendet. Utredaren ska föreslå nya sekretessbestämmelser för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner. Förslaget ska bygga på att uppgifterna ska skyddas med ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen ska vara att uppgifterna är hemliga. Utredaren ska vidare föreslå och analysera konsekvenserna av att sekretessen till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet generellt ändras till att gälla med ett omvänt skaderekvisit. Utredaren ska vidare föreslå de ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som behövs för att ett tillfredsställande sekretesskydd ska kunna åstadkommas inom skolväsendet i övrigt för känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § samma lag.

Utredaren ska analysera behovet och konsekvenserna av en harmoniserad sekretessreglering för förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen och skolväsendet samt, om det är motiverat, föreslå sekretessregler för de olika verksamheterna som är så likartade som möjligt.

Utredaren ska föreslå bestämmelser om tystnadsplikt i verksamheter med enskild huvudman, dvs. enskild förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, enskild förskoleklass samt fristående skolor, som så långt som möjligt motsvarar den sekretess som utredaren föreslår för motsvarande verksamhet med offentlig huvudman.

Utredaren ska se över hanteringen och genomförandet av de kunskapsprov som ingår i det nationella provsystemet ur sekretessynpunkt samt analysera om det finns brister och problem kring hanteringen och, i så fall, föreslå de lösningar som kan behövas. I översynen ska den sekretessbestämmelse som gäller för nationella prov beaktas och det ska övervägas om det finns särskilda skäl att låta Statens skolverk, i stället för respektive skola, pröva en begäran om utlämnande av sådana prov. I detta sammanhang ska utredaren även analysera om en tystnadsplikt motsvarande denna sekretess bör införas för dem som är eller har varit verksamma i en fristående skola och arbetat med kunskapsproven. Om behov finns ska utredaren föreslå en sådan bestämmelse.

Utredaren ska analysera behovet av en sekretessreglering för uppgifter som förekommer inom den omvårdnadsverksamhet som bedrivs i anslutning till utbildning som är speciellt anpassad för svårt rörelsehindrade ungdomar (Rh-anpassad utbildning), för uppgifter hos Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning inom Specialpedagogiska skolmyndigheten. Utredaren ska även föreslå sådana ändringar i sekretessregleringen som behövs för att känsliga personuppgifter i dessa verksamheter ska få ett tillfredsställande sekretesskydd.

Vidare ska utredaren undersöka om sekretessregleringen vad gäller ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning bör utökas till att även omfatta ärenden om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning. Om utredaren kommer fram till att så bör vara fallet ska utredaren föreslå sådana bestämmelser.

Utredaren är oförhindrad att ta upp närliggande frågor som utredaren anser behöver analyseras eller regleras för att utredaren ska kunna fullgöra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt eller som annars har samband med de problemställningar som ska utredas. Utredaren är oförhindrad att föreslå en reglering i sådana frågor.

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 februari 2011.

Bakgrund

Offentlighets- och sekretesslagen

Bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess i allmän verksamhet, dvs. hos statliga och kommunala myndigheter, finns sedan den 30 juni 2009 i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), som ersatt den tidigare sekretesslagen (1980:100). Genom den nya lagen har sekretessregleringen omarbetats i syfte att göra den mer lättförståelig och lättare att tillämpa.

Minimiskydd för känsliga personuppgifter inom den offentliga sektorn

I 21 kap. offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser som tillsammans utgör ett minimiskydd för känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden, oavsett var inom den offentliga förvaltningen de förekommer. Bestämmelserna kompletteras av sekretessbestämmelser till skydd för enskilda som avser särskilt angivna ärenden eller olika verksamheter hos myndigheter i 22-40 kap. offentlighets- och sekretesslagen, bl.a. bestämmelserna till skydd för enskilda i utbildningsverksamhet m.m. i 23 kap. samma lag.

Det framgår av 7 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen att om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på en uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften inte är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, samtidigt som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska de senare bestämmelserna ha företräde, om inte annat anges i lagen.

Nuvarande reglering av sekretess i skolan

Så gott som alla som arbetar i skolan kommer i kontakt med känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Det gäller främst lärare, fritidspedagoger, psykologer, kuratorer och skolhälsovårdens personal. Andra personalkategorier som också kommer i kontakt med sådana uppgifter är skolledare, studie- och yrkesvägledare samt kontors- och expeditionspersonal på skolorna. Även ledamöterna i den kommunala nämnd och tjänstemän i den kommunala förvaltning som har ansvar för skolan i en kommun kan vara berörda.

Sekretesskyddet för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom det offentliga skolväsendet regleras i bl.a. 23 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen. Enligt första stycket nämnda lagrum gäller sekretess för uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Samma stränga sekretess med omvänt skaderekvisit gäller inom den offentliga skolhälsovården, eftersom denna verksamhet omfattas av hälso- och sjukvårdssekretessen enligt 25 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen.

Av 23 kap. 2 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen framgår att i skolans elevvårdande verksamhet i övrigt gäller sekretess däremot bara, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. Med andra ord gäller en presumtion för offentlighet. Uppgifter som inte hänför sig till elevvården, utan avser elevens studiesituation i mer begränsad bemärkelse, ligger utanför det sekretesskyddade området. Uppgifter om en elevs studieresultat, närvaro eller frånvaro och undervisningstid i olika ämnen omfattas därför inte av sekretess. Inte heller känsliga uppgifter i handlingar som upprättats av elever och lämnats till skolans personal omfattas av sekretess om de faller utanför skolans elevvårdande verksamhet.

Sekretess gäller enligt 23 kap. 2 § andra stycket för uppgift i ett ärende om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier. Beslut i elevvårdsärenden och ärenden om tillrättaförande av elev eller om skiljande av elev från vidare studier är offentliga. Samma sekretess som gäller i den elevvårdande verksamheten i övrigt gäller även enligt 23 kap. 4 § i specialpedagogisk stödverksamhet.

Enligt 23 kap. 2 § tredje stycket gäller sekretess även i andra fall för uppgift om enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs.

Sekretess för kunskapsprov regleras i 17 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Av den bestämmelsen framgår att det råder sekretess för uppgifter i ett kunskapsprov, om det kan antas att syftet med provet motverkas om uppgifterna röjs. Det följer av tryckfrihetsförordningen att prövningen av om ett sådant prov ska lämnas ut görs där proven förvaras. När det gäller skolväsendet görs således den prövningen av personal på respektive skola.

Nuvarande reglering av tystnadsplikt i fristående skolor

Reglerna i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen om allmänna handlingars offentlighet och sekretess gäller inte för fristående skolor och annan enskilt bedriven verksamhet.

Enligt 9 kap. 16 a § skollagen (1985:1100) får ingen som är eller har varit verksam i en fristående skola obehörigen röja vad han eller hon har fått veta om någons förhållanden i den elevvårdande verksamheten. Samma tystnadsplikt gäller för uppgifter i ett ärende om tillrättaförande av en elev eller skiljande av en elev från vidare studier. Av 2 kap. 8 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område framgår att den som tillhör eller har tillhört hälso- och sjukvårdspersonalen inom den enskilda hälso- och sjukvården inte obehörigen får röja vad han eller hon har fått veta om enskildas personliga förhållanden.

Nuvarande reglering av sekretess i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Inom förskoleverksamheten gäller enligt 23 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men.

Sekretessen inom skolbarnsomsorgen regleras i 23 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen. Till skillnad mot sekretessen i skolan, som främst rör elevvårdande verksamhet, omfattar den all verksamhet inom skolbarnsomsorgen. Inom skolbarnsomsorgen gäller den strängare sekretessen för uppgift om enskilds personliga förhållanden hos psykolog eller kurator. För annan uppgift om enskilds personliga förhållanden gäller inom skolbarnsomsorgen den svagare sekretessen med presumtion för offentlighet.

Nuvarande reglering av sekretess i ärende om avskiljande av studerande från högskoleutbildning

Bestämmelser om sekretess i avskiljandeärenden på utbildningsområdet finns i 23 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess i ärende om avskiljande av studerande från högskoleutbildning för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet. Frågor om avskiljande av studenter från högskoleutbildning prövas i första hand av Högskolans avskiljandenämnd. Nämnden prövar också sedan 2002 frågor om avskiljande av studerande inom kvalificerad yrkesutbildning och sedan 2009 frågor om avskiljande av studerande inom yrkeshögskolan, men ärenden om avskiljande av sådana studerande omfattas i dag inte av någon sekretessbestämmelse.

Tidigare utredning

Utredningen om offentlighet och sekretess i skolan hade i uppdrag att göra en översyn av bestämmelserna om sekretess i skolan, främst med avseende på den ökade dokumentation som förekommer i skolan samt 1999 års skollagskommittés överväganden om elevhälsa. I betänkandet Sekretess i elevernas intresse - Dokumentation, samverkan och integritet i skolan (SOU 2003:103) redovisade utredningen följande förslag och slutsatser.

- Även om skolans dokumentation kring enskilda elever tenderar att öka, visade utredningens kartläggning inte sådana brister i nuvarande sekretessbestämmelser att en skärpning av reglerna borde övervägas. Skolorna var dock i behov av tillämpningsstöd i form av allmänna råd eller liknande. Utredningen ansåg att det kan finnas behov av att införa en sekretessbestämmelse för att skydda känsliga uppgifter i handlingar upprättade av elever som blivit allmänna när de överlämnats till skolpersonal och som faller utanför skolans elevvårdande verksamhet. Med hänsyn till den restriktivitet som ska iakttas avseende införande av nya sekretessbestämmelser föreslogs dock inte någon ny bestämmelse.

- Sekretesslagstiftningen borde anpassas till den terminologi som Skollagskommittén använde för elevhälsan. Det innebar i princip samma system som enligt dagens reglering, dock med följande undantag. Skolläkare och skolsköterskor skulle kunna lämna uppgift om en elev till elevhälsan i övrigt (psykolog, kurator och specialpedagog) och till särskild elevstödjande verksamhet (lärare, rektor, studie- och yrkesvägledare), om uppgiften behövs för att eleven ska få nödvändigt stöd. Specialpedagogiska insatser föreslogs också ingå i elevhälsan. Som en konsekvens härav borde sekretessen för specialpedagogiska insatser förstärkas.

- Sekretess ska gälla i Skolverkets tillsyn för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretess ska dock inte gälla verkets beslut i ett ärende.

I sina remissvar över utredningens betänkande ansåg Skolverket och Myndigheten för skolutveckling att det fanns anledning att överväga en utökad sekretess i skolan, som gör det möjligt att sekretessbelägga känsliga uppgifter om enskilds personliga förhållanden även om uppgifterna förekommer utanför elevhälsans område. Som det främsta skälet för detta angav myndigheterna den ökade dokumentationen inom skolan.

Utredningens förslag om sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden i Skolverkets tillsynsverksamhet genomfördes genom en ändring i sekretesslagen som trädde i kraft den 1 oktober 2006 (prop. 2005/06:161, bet. 2005/06:KU35, rskr. 2005/06:336). Tidigare omfattade sekretessen i Skolverkets tillsynsverksamhet endast verksamhet som avsåg tillsyn över utbildning vid fristående skolor. Vidare gällde sekretessen endast uppgifter som härrörde från elevvården eller hänförde sig till en fråga om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier. Ändringen innebar att sekretessen utvidgades till att gälla uppgifter i all verkets tillsynsverksamhet, oavsett om den avsåg verksamhet med offentlig eller enskild huvudman och utan begränsning till bl.a. elevvården. Sedan Statens skolinspektion den 1 oktober 2008 övertagit Skolverkets tillsynsuppgifter gäller den aktuella sekretessbestämmelsen i stället Skolinspektionens tillsynsverksamhet (prop. 2007/08:50, bet. 2007/08:UbU13, rskr. 2007/08:161).

Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn (U2009:05)

Med stöd av regeringens bemyndigande den 3 september 2009 gav ansvarigt statsråd en särskild utredare i uppdrag att se över skolans arbete med utsatta barn (dir. 2009:80). I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga hur huvudmän inom förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen samverkar med socialtjänsten, polisen och hälso- och sjukvården samt att belysa vilka hinder för samverkan som fortfarande återstår, t.ex. frågor som rör sekretess. Uppdraget ska redovisas den 30 november 2010.

Behovet av en utredning

Sekretess och tystnadsplikt i skolan

Kraven på skolan att i olika sammanhang upprätta skriftlig dokumentation om elevers skolsituation har de senaste åren ökat. Av bestämmelser i skolförfattningarna följer en skyldighet att upprätta handlingar avseende enskilda elever, som t.ex. åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner (se 5 kap. 1 § och 7 kap. 2 § grundskoleförordningen [1994:1194]). Åtgärdsprogram infördes i läroplanen Lgr 80 samt i grundskoleförordningen 1995 och bestämmelser om individuell utvecklingsplan infördes 2005. Dessa dokument men även andra som t.ex. portfolio och loggböcker kräver en ökad medvetenhet av skolans personal om sekretesslagstiftningen. Efter ändringar i skolformsförordningarna, som trädde i kraft den 15 juli 2008, ska läraren i den individuella utvecklingsplanen, förutom att som tidigare sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska nå målen, även ge skriftliga omdömen om elevens kunskapsutveckling i relation till målen i de ämnen som eleven får undervisning i. Enligt de nya bestämmelserna har rektorn på skolan möjlighet att besluta att även information om elevens utveckling i övrigt ska lämnas i den individuella utvecklingsplanen (se promemorian En individuell utvecklingsplan med skriftliga omdömen [U2008/204/S]).

Den individuella utvecklingsplanen är avsedd att vara ett viktigt instrument för att stödja en elevs utveckling och ge information om elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling samt om eventuellt behov av särskilt stöd eller andra insatser. Den kan därför komma att innehålla en mängd uppgifter om den enskilda eleven. Vilka uppgifter det kan röra sig om beror på elevens skolsituation och behov. Det kan dock antas att planen kan innehålla känsliga uppgifter som inte kan hänföras till elevvården. Den individuella utvecklingsplanen blir en allmän handling när den överlämnas till eleven och elevens vårdnadshavare. Det finns mot denna bakgrund skäl att klarlägga vilken typ av uppgifter som tas in i utvecklingsplanerna. Vidare finns, bl.a. med hänsyn till de överväganden som redovisats i SOU 2003:103 om t.ex. handlingar upprättade av elever, anledning att se över om det finns känsliga uppgifter även i annan dokumentation i skolan.

För att syftet med den individuella utvecklingsplanen ska uppnås är det viktigt att det inte råder osäkerhet om huruvida känsliga uppgifter i planen omfattas av sekretess eller inte. Detsamma gäller hanteringen av känsliga uppgifter som kan finnas i övrig dokumentation. Stöd för tillämpningen av gällande sekretessbestämmelser i form av allmänna råd och informationsinsatser kan till viss del avhjälpa osäkerheten kring vilka uppgifter som även i dag omfattas av sekretess. För att komma till rätta med skyddet för andra känsliga uppgifter finns det också behov av materiella ändringar i lagstiftningen.

Regeringen gav den 9 juni 2008 Skolverket i uppdrag om den individuella utvecklingsplanen att bl.a. följa upp och utvärdera införandet av skriftliga omdömen. Skolverket redovisade den 1 mars 2010 sitt uppdrag (U2010/1393/S).

Sekretess i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg gäller andra sekretessregler än inom skolan. Detta är en följd av att dessa verksamheter tidigare var en del av socialtjänsten. Sedan 1998 regleras förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i skollagen och ses i första hand som en pedagogisk verksamhet, även om omsorg också ingår i uppdraget. Verksamheterna finns ofta inom samma organisation i kommunerna som kommunens skolväsende. Det är vanligt att fritidshem och skolor, och ibland även förskola, är lokalmässigt integrerade och att elever samt personal under dagen rör sig mellan de olika verksamheterna. Det finns därför skäl att ifrågasätta den nuvarande ordningen, som förts över till offentlighets- och sekretesslagen, där olika sekretessregler gäller för de olika verksamheterna.

Sekretess och tystnadsplikt avseende nationella prov

I en skrivelse till regeringen (U2008/6237/RS) påtalar Skolverket att verket har stora problem med att innehållet i nationella prov sprids både före och efter det provdatum som framgår av Skolverkets föreskrifter. Detta leder till att proven inte kan återanvändas, vilket dels får ekonomiska konsekvenser, dels skapar svårigheter att kalibrera provens svårighetsgrad och att kunna följa kunskapsutvecklingen över tid. De brister som finns i hanteringen av proven förekommer både i det offentliga skolväsendet och i fristående skolor. Skolverket arbetar kontinuerligt med att höja säkerheten i provsystemet för att förhindra spridning av proven. Förutom de praktiska problem som förekommer bedömer Skolverket att den befintliga bestämmelsen om provsekretess är otydlig och svår att tillämpa, bl.a. med hänsyn till att det främst är kommunerna som har att tillämpa bestämmelsen medan intresset av att uppgifterna skyddas i första hand finns hos Skolverket. Verket framhåller också att det är många personer med varierande kunskap som behöver använda bestämmelsen. Skolverket framhåller även att avsaknaden av en bestämmelse om tystnadsplikt för de fristående skolorna är en bidragande orsak till problemet med hanteringen av de nationella proven.

Sekretessen hos Specialpedagogiska skolmyndigheten

Nämnden för mottagande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning inom Specialpedagogiska skolmyndigheten beslutar bl.a. om intagningen av elever till Rh-anpassad gymnasieutbildning. Det finns för närvarande ingen bestämmelse om sekretess för känsliga uppgifter om elevers personliga förhållanden hos nämnden. Den dåvarande Nämnden för Rh-anpassad utbildning påtalade i en skrivelse till regeringen (U2004/3121/G) att den ansåg att en tydlig sekretessreglering behövdes för handlingar som ges in till och upprättas av nämnden i samband med den årliga intagningen av elever.

Specialpedagogiska skolmyndigheten ansvarar sedan den 1 juli 2008 för bl.a. administrationen av statsbidrag till de huvudmän som efter avtal med staten har åtagit sig att ansvara för omvårdnaden av ungdomar som intagits till Rh-anpassad utbildning. Tidigare hade Socialstyrelsens institut för särskilt utbildningsstöd (Sisus) denna uppgift. Sisus hemställde i en skrivelse till regeringen (U2004/2198/G) om ändringar i sekretesslagen och annan lagstiftning i syfte att tydliggöra vilken sekretess alternativt tystnadsplikt som gäller inom den omvårdnadsverksamhet som bedrivs i anslutning till Rh-anpassad utbildning.

Sekretessen i ärende om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning

Det finns i dag en sekretessreglering för ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning, men inte för andra ärenden som prövas av Högskolans avskiljandenämnd, nämligen ärenden om avskiljande av studerande inom kvalificerad yrkesutbildning. Annars gäller i huvudsak samma regler för avskiljande från kvalificerad yrkesutbildning som från högskoleutbildning. Den nya lagen (2009:128) om yrkeshögskolan innebär att kvalificerad yrkesutbildning kommer att försvinna som särskild utbildningsform och ersättas av yrkeshögskoleutbildning (prop. 2008/09:68, bet. 2008/09:UbU6, rskr. 2008/09:78). Lagen innehåller bl.a. en bestämmelse om att Högskolans avskiljandenämnd ska pröva frågor om avskiljande. Det finns, särskilt med hänsyn till de likartade ärendetyperna och att det är samma nämnd som svarar för prövningen, anledning att närmare undersöka om sekretessregleringen av ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning bör utökas till att även omfatta ärenden om avskiljande av studerande från yrkeshögskoleutbildning.

Uppdraget

En särskild utredare ska göra en översyn av lagstiftningen om sekretess inom skolväsendet med anledning av den utökade dokumentationsskyldigheten när det gäller uppgifter om elevers och andra enskildas personliga förhållanden. Utredaren ska se över vilken typ av uppgifter som förekommer i sådan och annan dokumentation inom skolväsendet. Utredaren ska föreslå nya sekretessbestämmelser för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i åtgärdsprogram och individuella utvecklingsplaner. Förslaget ska bygga på att uppgifterna ska skyddas med ett omvänt skaderekvisit, dvs. presumtionen ska vara att uppgifterna är hemliga. Utredaren ska vidare föreslå och analysera konsekvenserna av att sekretessen till skydd för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i skolans elevvårdande verksamhet generellt ändras till att gälla med ett omvänt skaderekvisit. Utredaren ska även föreslå de ändringar i offentlighets- och sekretesslagen som behövs för att ett tillfredsställande sekretesskydd ska kunna åstadkommas inom skolväsendet i övrigt för känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden utanför de områden som regleras i 23 kap. 2 § samma lag. Beslut i ärenden som rör enskilda elever ska inte heller i fortsättningen omfattas av sekretess, vilket bl.a. innebär att betyg liksom hittills ska vara offentliga.

Utredaren ska se över hanteringen och genomförandet av de kunskapsprov som ingår i det nationella provsystemet ur sekretessynpunkt. Utredaren ska, mot bakgrund av de nationella provens centrala funktion som bedömningsinstrument och Skolverkets intresse av att kunna återanvända proven, analysera om det finns brister och problem kring hanteringen och, i så fall, föreslå de lösningar som kan behövas. I översynen ska den sekretessbestämmelse som gäller för nationella prov beaktas, och det ska övervägas om det finns sådana särskilda skäl som avses i 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen att låta Skolverket, i stället för respektive skola, pröva en begäran om utlämnande av ett sådant prov. Om det bedöms som motiverat ska utredaren lämna förslag till reglering i detta hänseende. Utredaren ska i detta sammanhang även analysera om en bestämmelse om tystnadsplikt, motsvarande den sekretessbestämmelse som finns för att skydda uppgifter i kunskapsprov inom det offentliga skolväsendet, bör införas för dem som är eller har varit verksamma i en fristående skola och arbetat med kunskapsproven. Om behov finns ska utredaren föreslå en sådan bestämmelse.

Genomförandet och redovisning av uppdraget

Utredaren ska, i förekommande fall, föreslå följdändringar i andra lagar och förordningar.

Utredaren ska i sina förslag ta hänsyn till att en ny skollag föreslås börja tillämpas den 1 juli 2011 i enlighet med prop. 2009/10:165 Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet.

Utredaren ska analysera och bedöma effekterna av förslagen i de avseenden som omfattas av 14-15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Detta innebär att utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Särskilt viktigt är det att belysa förslagens konsekvenser för små och medelstora företag.

Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och organisationer. Vidare ska utredaren samråda med Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn (U2009:05).

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 februari 2011.

(Utbildningsdepartementet)

2010:20 Effektivare sanktioner på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet

2010-03-11T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 11 mars 2010

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska överväga och föreslå ändringar i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen som syftar till en klarare och effektivare reglering av de medel som finns för att genomdriva lagstiftningens krav, t.ex. vitesföreläggande, straffsanktion eller administrativa avgifter.

Utredaren ska sträva efter en reglering som leder till att samhällets resurser används effektivt och till att myndighetstillsynen blir effektiv. Detta ska ses mot bakgrund bl.a. av att ärenden hos polis- och åklagarmyndigheterna som gäller brott mot straffsanktionerade föreskrifter på det aktuella området i många fall lagts ned av olika anledningar, t.ex. bristande bevisning - ibland efter långa utredningstider. Arbetsmiljöverket är i dessa fall normalt förhindrat att använda föreläggande eller förbud för att rätta till bristerna. I uppdraget ingår därför bl.a. att undersöka om det är möjligt att i större utsträckning använda administrativa avgifter samt föreläggande eller förbud för att genomdriva krav på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. Brottsbalkens regler om straff för arbetsmiljöbrott omfattas inte av utredningsuppdraget. Detsamma gäller regler om vilotid för sjömän och andra närliggande regleringar om vilotid m.m., som inte faller under Arbetsmiljöverkets tillsyn.

Utredaren ska vidare eftersträva en enklare och tydligare utformning av de aktuella reglerna, så att det klart framgår vilken eller vilka sanktioner, som är knutna till en viss bestämmelse. Det ligger även i uppdraget att se över att systemet är utformat i enlighet med regeringsformens regler om normgivningsmakten.

Bakgrund

Bristande efterlevnad av reglerna i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen samt av föreskrifter på detta område, som efter bemyndigande meddelas av Arbetsmiljöverket, kan blir föremål för olika reaktioner av såväl straffrättsligt som administrativt slag. I det följande används beteckningen sanktioner som samlingsbegrepp för sådana reaktioner. I några fall är bestämmelserna således straffsanktionerade. Det finns också möjligheter för Arbetsmiljöverket att meddela förelägganden eller förbud med eller utan vite. Slutligen kan överträdelse resultera i skyldighet att betala administrativa sanktionsavgifter eller andra avgifter. Som ett komplement finns också brottsbalkens regler om straff för arbetsmiljöbrott.

Det straffrättsliga skyddet mot överträdelser har inte utgjort ett tillräckligt gott skydd. Ofta har det visat sig svårt att den vägen komma till rätta med överträdelser av regler i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen.

Den aktuella lagstiftningen innehåller en rad bemyndiganden som ger Arbetsmiljöverket möjlighet att meddela föreskrifter. Innebörden av dessa föreskrifter och hur de förhåller sig till varandra har behandlats av regeringen i flera propositioner. I dessa lagstiftningsprojekt har vidare den mer principiella frågan diskuterats om det är lämpligt ur konstitutionell synpunkt att lämna över till förvaltningsmyndighet att utfärda straffsanktionerade föreskrifter, bl.a. med hänsyn till att Lagrådet och riksdagen då lämnas utanför processen.

Arbetsmiljölagstiftningen

Grundläggande bestämmelser om skyldigheter för arbetsgivare m.fl. i fråga om arbetsmiljön finns i första hand i 3 kap. arbetsmiljölagen (1977:1160), förkortad AML. Lagens regler kompletteras av bestämmelser i arbetsmiljöförordningen (1977:1166), förkortad AMF, och genom föreskrifter som utfärdas av Arbetsmiljöverket.

I 4 kap. AML finns bemyndiganden för regeringen, eller efter regeringens bestämmande Arbetsmiljöverket, att meddela föreskrifter som kompletterar lagen. Ytterligare bemyndiganden finns bl.a. i 5 kap. AML. I 18 § AMF finns bemyndiganden från regeringen till Arbetsmiljöverket.

Flertalet av bestämmelserna i AML och de föreskrifter som grundas på AML är inte kopplade till någon direkt påföljd vid överträdelse. I stället finns möjlighet för Arbetsmiljöverket att med stöd av 7 kap. 7 § AML meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att reglerna ska följas. Arbetsmiljöverket kan förena ett föreläggande eller förbud med vite, vilket sker i de flesta fall. Utdömande av vite prövas av allmän förvaltningsdomstol på talan av Arbetsmiljöverket.

Har föreläggandet eller förbudet inte förenats med vite är överträdelse av förbudet eller föreläggandet i stället straffsanktionerat enligt 8 kap. 1 § AML.

Vissa bestämmelser i AML är direkt straffsanktionerade enligt 8 kap. 2 § AML, t.ex. regeln i 5 kap. AML om minimiålder för att anlitas till arbete. Detsamma gäller en del föreskrifter som har meddelats av regeringen, t.ex. regeln i 2 § AMF om skyldighet att anmäla allvarligare olycksfall m.m. till Arbetsmiljöverket. Det finns också straffsanktionerade föreskrifter som har meddelats av Arbetsmiljöverket enligt vissa av bemyndigandena i AML. Det gäller framför allt föreskrifter som stöder sig på bemyndigandena i 4 kap. 1-8 §§ AML och som t.ex. avser dokumentation eller kontroll.

I 4 kap. 10 § AML finns ett bemyndigande för regeringen, eller efter regeringens bestämmande Arbetsmiljöverket, att meddela "de ytterligare föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet och om allmänna skyldigheter i fråga om arbetsmiljön som behövs för att förebygga olycksfall och ohälsa i arbetet." Föreskrifter av detta slag är inte straffsanktionerade utan kan genomdrivas genom att Arbetsmiljöverket i det enskilda fallet meddelar föreläggande eller förbud. Detta bemyndigande ligger till grund för flertalet föreskrifter från verket. Arbetsmiljöverket kan vidare meddela verkställighetsföreskrifter med stöd av ett bemyndigande i 18 § första stycket 7 AMF. Detta bemyndigande saknar numera praktisk betydelse när det gäller att ställa krav på arbetsmiljön.

I 8 kap. 5 § AML finns ett bemyndigande som avser rätt att föreskriva om en särskild avgift (sanktionsavgift) vid överträdelse av föreskrifter som meddelats enligt vissa av bemyndigandena i 4 kap. AML. Liksom i fråga om andra föreskrifter har regeringen med stöd av detta bemyndigande delegerat till Arbetsmiljöverket att meddela föreskrifter (18 § första stycket 4 AMF). Avgiften ska betalas även om överträdelsen inte skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. En föreskrift om sanktionsavgift ska ange hur avgiften ska beräknas för olika slag av överträdelser. Avgiften ska påföras den fysiska eller juridiska person som drev den aktuella verksamheten vid tillfället i fråga. Påförande av avgift prövas av allmän förvaltningsdomstol efter ansökan av Arbetsmiljöverket. Fråga om påförande av avgift får även prövas av Arbetsmiljöverket genom avgiftsföreläggande som godkänns av mottagaren. Avgiften ska vara lägst 1 000 och högst 100 000 kronor. Enligt 8 kap. 2 § andra stycket AML ska inte dömas till ansvar om det för överträdelsen har utfärdats föreskrift om sanktionsavgift. Förarbetsuttalanden till regeln om sanktionsavgifter finns i propositionen Ändringar i arbetsmiljölagen (prop. 1993/94:186 s. 46 f.).

Om ett föreskriftskrav är sanktionerat med straff eller sanktionsavgift, anses detta i väsentlig utsträckning utesluta användning av föreläggande eller förbud (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1983/84 s. 356).

Närmare om bemyndigandena i AML

Lagrådet berörde vid behandling av den lagrådsremiss som låg till grund för propositionen Genomförande av det nya maskindirektivet m.m. (prop. 2007/08:65) frågan om det är lämpligt att straffsanktionerade bestämmelser utfärdas av Arbetsmiljöverket med hänsyn till att Lagrådet och riksdagen då inte får tillfälle att granska straffbestämmelsernas utformning. Regeringen anförde i propositionen att det finns tillräckliga skäl för att behålla den lagstiftningsmetod som nu gäller. Arbetsmarknadsutskottet tillstyrkte propositionen i dessa delar.

Bakgrunden till införandet av bemyndigandet i 4 kap. 10 § AML beskrivs i propositionen Arbetsmiljö och rehabilitering (prop. 1990/91:140 s.78-81, 144-145 och 193). Frågor som gäller tolkningen av bemyndigandena i AML behandlas vidare bl.a. i proposition 1993/94:186 s. 58-59 och i propositionen Bättre genomförande av EG:s byggplatsdirektiv (prop. 2008/09:5 s. 36).

Det konstaterades i proposition 1990/91:140 att huvudregeln vid tillkomsten av AML år 1977 var att sanktioner för brister i arbetsmiljön ska inträda först efter föreläggande eller förbud från Arbetsmiljöverket. Ett fåtal föreskrifter behövde vara direkt straffsanktionerade, det gällde bl.a. regler om kontroll och särskilda villkor. Övriga föreskrifter om arbetsmiljön skulle enligt de ursprungliga intentionerna meddelas som verkställighetsföreskrifter. I propositionen förslogs införande av det nuvarande bemyndigandet i 4 kap. 10 § AML att meddela "de ytterligare föreskrifter om arbetsmiljöns beskaffenhet och om allmänna skyldigheter i fråga om arbetsmiljön som behövs för att förebygga olycksfall och ohälsa i arbetet". Syftet var att detta bemyndigande skulle användas i stället för verkställighetsföreskrifter när det gällde krav på arbetsmiljön. För att understryka att bemyndigandet avsåg de ytterligare föreskrifter som behövs, utöver de föreskrifter som avses i övriga bemyndiganden i 4 kap. AML, föreslog Lagrådet att bestämmelsen skulle placeras sist i kapitlet, efter övriga bemyndiganden. Lagtexten utformades i enlighet med Lagrådets synpunkt.

I proposition 1993/94:186 föreslogs att det i 4 kap. 8 § AML skulle föras in ett generellt bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet att upprätta handlingar. Syftet var att möjliggöra föreskrifter om skyldighet för byggherrar m.fl. att upprätta vissa handlingar som krävs enligt EU:s regler. När det gäller arbetsgivare fanns redan en regel om skyldighet att upprätta dokumentation direkt i 3 kap. 2 a § AML. Det konstaterades i propositionen att ett krav som finns direkt i AML kan preciseras genom föreskrifter med stöd av 4 kap. 10 § AML. För det aktuella syftet ansågs det dock inte lämpligt att föra in en regel om skyldighet för byggherrar m.fl. att upprätta handlingar direkt i AML. Det ansågs i stället bättre att dokumentationskravet i sin helhet utformades av Arbetsmiljöverket med stöd av ett bemyndigande i 4 kap. 8 § AML. Bemyndigandet fick en generell utformning som formellt möjliggör även föreskrifter om skyldigheter för arbetsgivare. Ingenting talar emellertid för att detta skulle ändra på möjligheten att komplettera kravet mot arbetsgivare i 3 kap. 2 a § AML med föreskrifter enligt 4 kap. 10 §.

I proposition 2008/09:5 behandlades motsvarande fråga. Där konstateras att dokumentationskrav som riktas mot byggherrar m.fl. inte kan meddelas med stöd av 4 kap. 10 § AML utan måste stödjas på specialbemyndigandet i 4 kap. 8 § AML. I propositionen hänvisas till de tidigare uttalandena i prop. 1990/91:140. Vid behandlingen av lagrådsremissen till prop. 2008/09:5 förordade Lagrådet vidare att samtliga bemyndiganden i 4 kap. AML skulle utformas så att det inte i lagen pekas ut att just Arbetsmiljöverket är den myndighet som efter regeringens bemyndigande får meddela aktuella föreskrifter. Regeringen delade i propositionen Lagrådets uppfattning, men ansåg att dessa ändringar borde anstå till ett lämpligare tillfälle, då ett mer samlat grepp kunde tas när det gäller utformningen av bestämmelserna.

Erfarenheter från tillämpningen av de straffsanktionerade bestämmelserna i AML

Arbetsmiljöverket har framfört att åtalsanmälningar av brott mot straffsanktionerade föreskrifter på det aktuella området i många fall läggs ned av Polisen eller åklagaren av olika anledningar, t.ex. bristande bevisning. Ibland sker detta först efter långa utredningstider. Som ovan nämnts, är verket i dessa fall normalt förhindrat att använda föreläggande eller förbud för att rätta till bristerna. Av Brottsförebyggande rådets statistik framgår att 275 anmälningar om brott mot straffbestämmelserna i AML gjordes år 2008. Samma år dömdes fem personer till bötesstraff medan sex personer fick strafföreläggande för dessa brott.

Arbetstidslagen

Författningsbestämmelser på arbetstidsområdet finns först och främst i arbetstidslagen (1982:673) och i föreskrifter med stöd av denna lag. I 1 § arbetstidsförordningen (1982:901) finns ett bemyndigande för Arbetsmiljöverket att meddela sådana föreskrifter. Alla regler i arbetstidslagen, med undantag för bestämmelserna om arbetspauser och högsta tillåtna arbetstid för nattarbetande, är straffsanktionerade. Detsamma gäller vissa föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Arbetsmiljöverket kan härutöver enligt 22 § arbetstidslagen meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen ska följas. Arbetsmiljöverket får förena ett sådant beslut med vite. Även på detta område kan således med anledning av JO:s ovan nämnda uttalande antas att det föreligger hinder mot att använda föreläggande eller förbud avseende straffbelagda beteenden.

Om en arbetsgivare har överträtt bestämmelserna om övertid eller nödfallsövertid kan en övertidsavgift enligt 26 § arbetstidslagen tas ut. Avgiften tas ut av den fysiska eller juridiska person som utövar den verksamhet där överträdelsen har begåtts. Det krävs inte att överträdelsen har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet för att avgift ska kunna utgå. Ansökan om övertidsavgift ska göras hos domstol av allmän åklagare. Förarbeten till bestämmelsen finns i propositionen om ny arbetstidslag m.m. (prop. 1981/82:154 s. 50 ff).

Arbetsmiljöverkets rapport

Arbetsmiljöverket har i en rapport till regeringen (dnr A2009/1877/ARM) den 19 maj 2009 om vissa dispensfrågor i arbetstidslagen föreslagit att straffsanktionering av brott mot bestämmelser i arbetstidslagen och föreskrifter med stöd av lagen tas bort.

Av rapporten framgår bl.a. följande.

Arbetsmiljöverket har under tidigare år endast gjort ett fåtal åtalsanmälningar med stöd av arbetstidslagen. Det senaste året har dock möjligheten börjat användas i större utsträckning, vilket emellertid inte har resulterat i några domar, bl.a. på grund av att de flesta förundersökningarna har lagts ned. I samband med åtalsanmälan påtalar Arbetsmiljöverket även möjligheten till övertidsavgift, men inte heller någon sådan har prövats av domstol.

Annan arbetstidslagstiftning

Regler om arbetstid m.m. för särskilda slag av arbete finns bl.a. i lagen (1979:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete, lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete, förordningen (2005:399) om arbetstid vid visst vägtransportarbete, lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget, lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik samt förordningen (2008:770) om tillsynsmyndighet för kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik.

Uppdraget

En särskild utredare ska överväga och föreslå ändringar i arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen som syftar till en bättre efterlevnad av de krav som ställs i respektive lagstiftning. Utredaren ska eftersträva att samhällets resurser, särskilt när det gäller polis, åklagare och domstol, används på ett effektivt sätt och att det leder till en effektiv tillsyn.

Utredaren ska i detta syfte se över sanktionsreglerna i arbetsmiljölagen, arbetsmiljöförordningen, arbetstidslagen, arbetstidsförordningen, lagen om arbetstid m.m. i husligt arbete, lagen om arbetstid vid visst vägtransportarbete, förordningen om arbetstid vid visst vägtransportarbete, lagen om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget, lagen om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik samt förordningen om tillsynsmyndighet för kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik, liksom aktuella bemyndiganden i nämnda författningar i den mån de har betydelse för hur en viss regel sanktioneras. Utredaren ska i detta sammanhang bedöma vilken reglering som långsiktigt kan antas vara mest effektiv för att åstadkomma efterlevnad av olika slag av krav avseende arbetsmiljö och arbetstid. I detta ligger bl.a. att undersöka om det är lämpligt och möjligt att avkriminalisera överträdelser mot de aktuella författningsreglerna och i stället använda sanktionsavgifter eller liknande avgifter alternativt föreläggande eller förbud. Utredaren ska föreslå de ändringar i lagstiftningen som översynen av reglerna ger anledning till.

Utredarens förslag ska vidare syfta till en enklare och tydligare utformning av de aktuella reglerna. Det är viktigt att det klart framgår vilken eller vilka sanktioner som är knutna till en viss bestämmelse.

Utredaren ska vidare pröva behovet av ändringar i aktuella bemyndiganden från en konstitutionell utgångspunkt och regeringsformens regler om normgivningsmakten. Prövningen ska ske mot bakgrund av de synpunkter Lagrådet anfört och vad regeringen anfört med anledning av dessa synpunkter. Utredaren ska föreslå de ändringar i lagreglerna med bemyndiganden som prövningen ger anledning till.

Utredningsuppdraget ska endast omfatta de medel för genomdrivande som syftar till att direkt understödja gällande krav avseende arbetsmiljö och arbetstid samt de bemyndiganden som har direkt betydelse i det aktuella sammanhanget. Detta innebär att uppdraget omfattar bl.a. regler om straff, sanktionsavgift, övertidsavgift, föreläggande och förbud men inte t.ex. reglerna i 6 kap. AML om skadestånd då skyddsombud hindras i sin verksamhet. Uppdraget ska därför endast omfatta följande bestämmelser:

- 4 kap., 5 kap. 2 § tredje och fjärde styckena, 3 § andra stycket och 4-5 §§, 7 kap. 7-8 §§ samt 8 kap. AML,

- 18 och 19 §§ AMF,

- 11 § andra stycket, 22-24 §§, 26 § samt 27 § arbetstidslagen,

- 1 § arbetstidsförordningen,

- 17 och 19 §§ lagen (1979:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete,

- 24-26, 28 samt 29 §§ lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete,

- 1 § förordningen (2005:399) om arbetstid vid visst vägtransportarbete,

- 7, 9 och 10 §§ lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget,

- 9 § andra stycket samt 25-27 §§ lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik, samt

- 2 § förordningen (2008:770) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik.

Utredaren ska beakta regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79).

Utredaren ska vidare beakta de krav på effektiv tillsyn som följer av EU-direktiv. EU-rätten, samt Sveriges internationella åtaganden, t.ex. ILO-konventioner, ska beaktas.

Utredaren ska analysera och bedöma effekterna av förslagen i de avseenden som omfattas av 14-15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Detta innebär att utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna samt konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Särskilt viktigt är det att belysa förslagens konsekvenser för små och medelstora företag.

Utredningsarbetet

Utredaren ska i sitt arbete samverka med arbetsmarknadens parter samt med Arbetsmiljöverket.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas senast den 2 maj 2011.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

2010:21 Gårdsförsäljning av alkoholdrycker och alkoholservering på särskilda boenden

2010-03-04T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 4 mars 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ska

- ta fram ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med EU- rätten liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan

- utreda frågan om möjligheten att tillåta servering av alkoholdrycker på särskilda boenden.

Utredaren ska utarbeta de fullständiga författningsförslag som behövs för att genomföra de förslag som lämnas.

Om det under utredningen skulle visa sig att det inte är möjligt att tillåta gårdsförsäljning med hänsyn till de angivna förutsättningarna ska utredaren informera Regeringskansliet (Socialdepartementet).

Uppdraget ska, i den del som rör gårdsförsäljning, redovisas senast den 1 oktober 2010. I övrigt ska uppdraget redovisas senast den 1 februari 2011.

Bakgrund

Den svenska alkoholpolitiken

Den svenska alkoholpolitikens mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. Målet ska nås genom insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkoholkonsumtion. Ett av de främsta och mest grundläggande politiska instrumenten för att nå detta mål är en restriktiv lagstiftning på alkoholområdet. Med en väl fungerande lagstiftning har samhället möjlighet att kontrollera hanteringen av alkohol i samhället och särskilt begränsa tillgängligheten till alkohol i vissa miljöer och sammanhang. Det är särskilt angeläget att regelverket ger barn och unga det skydd de behöver. Alkoholskatten och detaljhandelsmonopolet är de enskilt viktigaste verktygen för att nå det alkoholpolitiska målet.

Gårdsförsäljning av alkoholdrycker

Intresset för småskalig produktion av alkoholdrycker har ökat i Sverige på senare år. Bland annat beror detta på att vi har fått ett för ändamålet mer gynnsamt odlingsklimat, att vinstockar som klarar våra nordliga breddgrader tagits fram samt att kunskapen om produktion av alkoholdrycker har ökat. Även intresset för att få sälja de egenproducerade dryckerna på gårdarna, s.k. gårdsförsäljning, har ökat. Att möjliggöra gårdsförsäljning av alkoholdrycker ligger i linje med regeringens övergripande mål att skapa förutsättningar för fler arbetstillfällen och växande företag. Denna utveckling av småföretagandet, huvudsakligen på landsbygden, skulle kunna bidra till utvecklingen av landsbygdens ekonomi. Med fortsatt ökade krav på marknadsanpassning och sannolikt lägre stöd till jordbruket behöver dessutom särskilt mindre jordbruksföretag, som av olika begränsande skäl inte kan storleksrationalisera sin verksamhet, fler ben att stå på för att fortsatt kunna producera, hålla landskapet öppet och bevara och kanske även öka antalet arbetstillfällen på landsbygden. Gårdsförsäljning skulle också kunna ha gynnande effekter för andra branscher, t.ex. för turismen för vilken upplevelsen av mat och dryck spelar en viktig roll.

I Sverige får detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl bedrivas endast av det statligt ägda detaljhandelsbolaget. Detaljhandelsmonopolet är en av hörnstenarna i den svenska alkoholpolitiken och har sanktionerats genom EG- domstolens dom i det s.k. Franzénmålet (C-189/95). Detaljhandel med egenproducerade alkoholdrycker direkt till konsumenter, s.k. gårdsförsäljning, skulle sålunda komma att utgöra ett undantag från den grundläggande regeln i alkohollagen om att detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl endast får bedrivas inom ramen för detaljhandelsmonopolet.

Frågan om gårdsförsäljning behandlades i Alkohollagsutredningens betänkande En ny alkohollag (SOU 2009:22). I utredarens uppdrag (dir. 2007:127) låg bl.a. att utreda konsekvenserna av en lagändring, som skulle innebära att tillverkare av spritdrycker, vin och starköl tilläts att på den egna gården sälja egenproducerade drycker till konsumenter. Om inga negativa konsekvenser vad gäller restriktiv alkoholpolitik bedömdes föreligga och det bedömdes vara förenligt med EG-rätten skulle utredaren föreslå förslag till reglering. Utredningens bedömning var att gårdsförsäljning inte är förenligt med detaljhandelsmonopolet och därför inte bör tillåtas. Alkohollagsutredningen lämnade, mot bakgrund av sin analys, inget förslag till reglering av tillåten gårdsförsäljning. Flera remissinstanser har dock ifrågasatt utredningens EU- rättsliga analys.

I Finland, det enda EU-land som i likhet med Sverige har ett detaljhandelsmonopol för alkoholdrycker, är gårdsförsäljning av frukt- och bärviner med en alkoholhalt av högst 13 volymprocent samt kvass (en produkt som närmast är att likna vid mjöd) tillåten sedan 1995. Vilka produkter som är tillåtna att sälja definieras närmare i ett beslut av Social- och hälsovårdsministeriet. Gårdsförsäljningen av frukt- och bärviner utgjorde 2008 cirka 0,15 procent av den totala försäljningen (inkl. detaljhandel och utskänkning) av alkoholdrycker i kategorin vin, vindrycker och motsvarande i Finland. Gårdsvinernas andel av monopolets försäljning är under en promille.

Reglerna för den finländska gårdsförsäljningen har granskats av Europeiska kommissionen (Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling) som, bland annat på grund av den marginella omfattningen och den betydelse som gårdsförsäljningen har för landsbygdsutvecklingen i Finland, valt att inte inleda något formellt överträdelseförfarande. Det innebär dock inte nödvändigtvis att kommissionen har gjort en EU-rättslig prövning av den finländska gårdsförsäljningen. Det är endast EU-domstolen som kan avgöra hur systemet stämmer överens med EU- rätten.

Mot bakgrund av allt detta och med hänsyn till den betydelse gårdsförsäljning skulle kunna ha såväl för landsbygdsutveckling som för turism anser regeringen att frågan bör analyseras ytterligare. Även de folkhälsopolitiska aspekterna av tillåten gårdsförsäljning av olika typer av alkoholdrycker, liksom kvantiteter, bör analyseras ytterligare.

En grundläggande förutsättning är att ett föreslaget regelverk som möjliggör gårdsförsäljning av egenproducerade alkoholdrycker inte står i strid med EU-rätten och därmed inte heller kan leda till ett ifrågasättande av detaljhandelsmonopolet.

Alkoholservering på särskilda boenden

I Alkohollagsutredningens uppdrag låg bland annat att särskilt utreda och analysera behovet av förändringar i alkohollagen i fråga om tillstånd till servering av spritdrycker, vin och starköl. Frågan om möjligheten att tillåta sådan servering på särskilda boenden, utifrån de krav på t.ex. kök och matutbud, som i alkohollagsstiftningen ställs för serveringstillstånd, har dock inte särskilt uppmärksammats av utredningen. Regeringen anser att det finns skäl att särskilt utreda förutsättningarna för att tillåta sådan servering.

Regeringen har i propositionen Värdigt liv i äldreomsorgen (prop. 2009/2010:116) presenterat en nationell värdegrund för äldreomsorgen. I värdegrunden ligger bland annat att äldreomsorgen behöver respektera och stödja den enskildes självbestämmande och autonoma livsföring. T.ex. ska den äldre kvinnan eller mannen kunna påverka när måltider ska intas och vilken mat man önskar äta. En utgångspunkt för utredarens analys ska vara att individens självbestämmande ska respekteras.

Uppdraget

Gårdsförsäljning av alkoholdrycker

Den särskilda utredaren ska ta fram ett förslag till hur gårdsförsäljning av alkoholdrycker kan ske på ett sätt som är förenligt med EU-rätten liksom detaljhandelsmonopolet och utan att det leder till negativa konsekvenser för folkhälsan.

Utredaren ska utarbeta de fullständiga författningsförslag som behövs för att genomföra förslag som lämnas.

Utredaren ska då även föreslå regler för hur tillsynen ska organiseras och se över behovet av uppföljning.

I utredningsarbetet ska utredaren analysera bestämmelserna om och erfarenheterna från gårdsförsäljning i Finland samt vilka likheter och skillnader som föreligger jämfört med svenska förhållanden. I detta ingår att ta del av för- och nackdelar för landsbygdens utveckling, sysselsättning och turism till följd av möjligheten till gårdsförsäljning i Finland.

Alkoholservering på särskilda boenden

Utredaren ska utreda frågan om möjligheten att tillåta alkoholservering på särskilda boenden. I uppdraget ingår att analysera och belysa de problemställningar som finns i denna fråga. Om utredaren bedömer att det finns ett behov av särskild reglering ska fullständiga författningsförslag lämnas.

Övrigt

Utredaren ska bedöma de alkoholpolitiska konsekvenserna av förslagen.

Utredaren ska vidare bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för näringslivet och det allmänna. Förslagens kostnadseffekter främst för små företag och betydelsen för en levande landsbygd ska beskrivas. Utredaren ska särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och utforma förslagen så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Utredaren ska vid behov samråda med Tillväxtverket. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.

Utredaren ska i lämplig utsträckning samråda med berörda myndigheter, organisationer och med Europeiska kommissionen.

Utredaren ska samråda med Näringslivets regelnämnd (NNR) om redovisningen av förslagens konsekvenser för små företag.

Utredaren ska bedöma om förslagen kommer att leda till någon miljöpåverkan och i så fall beskriva denna samt om möjligt skatta dess storlek.

Utredaren ska i övrigt redovisa förslagets konsekvenser i enlighet med vad som följer av 14, 15 och 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474).

(Socialdepartementet)

2010:15 Upprättelseprocess för enskilda som utsatts för övergrepp och vanvård i den sociala barn- och ungdomsvården

2010-02-18T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 18 februari 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ska lämna förslag till hur en upprättelseprocess för enskilda som utsatts för övergrepp och vanvård i den sociala barn- och ungdomsvården under perioden 1920-1980 kan utformas.

Utredaren ska besvara följande frågor:

- Hur kan en upprättelseprocess och ett erkännande av det som hänt dem som utsatts för vanvård och övergrepp i den sociala barn- och ungdomsvården ges en lämplig ceremoniell inramning?

- Behövs åtgärder - utöver redan vidtagna - för att det som hänt inte ska upprepas?

- Behöver åtgärder för upprättelse vidtas utöver det som sker genom Utredningen om dokumentation och stöd till enskilda som utsatts för övergrepp och vanvård i den sociala barnavården (S 2006:05)?

- Hur kan befintliga åtgärder för rehabilitering bättre komma dem till del som utsatts för vanvård och övergrepp i den sociala barn- och ungdomsvården?

- Kan och bör ekonomisk ersättning lämnas till dem som utsatts för vanvård och övergrepp och hur ska ett system för sådan kompensation i så fall utformas på ett rättssäkert sätt?

Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2011.

Bakgrund

Bakgrunden till denna utredning är frågan om upprättelse för människor som berättat om att de utsatts för vanvård och övergrepp i den sociala barnavården som aktualiserades i Sverige 2005. För att få en uppfattning om problematiken utsågs den 21 juni 2006 en särskild utredare med uppdrag att granska allvarliga övergrepp och vanvård vid institutioner och familjehem inom den sociala barnavården (dir. 2006:75, 2007:167, dir. 2010:4). Uppdraget omfattar kvinnor och män som under uppväxten varit placerade i familjehem eller vid institutioner med stöd av barnavårdslagen (1924:361, 1960:97), socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1980:621, 1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Syftet med utredningen är att genom att dokumentera berättelserna och ta del av arkivhandlingar dels ge upprättelse åt de drabbade, dels ge lärdom för framtiden. I uppdraget ingår inte att överväga eventuella ansvarsfrågor i det enskilda fallet eller ekonomisk kompensation till de drabbade.

Utredaren presenterade den 14 januari 2010 delbetänkandet Vanvård i social barnavård under 1900-talet (SOU 2009:99). Delbetänkandet bygger på 404 intervjuer som genomförts under perioden december 2006 - januari 2009. I betänkandet beskrivs bl.a. lagstiftningen, ansvarsfördelningen mellan kommuner, landsting och stat samt analyseras intervjuerna och dras vissa slutsatser. Staten har haft ansvar för lagstiftning och tillsyn samt drivit ungdomsvårdskolor eller motsvarande. Landstingen har drivit olika institutioner inom den sociala barnavården. Kommunerna har haft huvudansvaret för att godkänna och följa upp vården i fosterhem, men har också drivit institutioner och köpt tjänster hos privata institutioner.

De som berättat om att de varit utsatta för vanvård och övergrepp har såväl till utredningen som direkt till regeringen ställt krav på upprättelse som handlar om en offentlig ursäkt och ekonomisk kompensation. I samband med intervjuerna har de intervjuade även lämnat förslag till åtgärder som syftar till att detta inte ska upprepas. Utredningsrapporten ger tillräcklig information för att kunna konstatera att det förekommit vanvård och övergrepp i den sociala barnavården i vårt land.

Utredaren beskriver liknande utredningar och hur frågan om upprättelse har behandlats i ett antal olika länder - Norge, Island, Irland, Wales, Australien och Kanada. Utredningarna i berörda länder har tillsatts som en följd av att offer berättat om vanvård och övergrepp i media, något som väckt starka reaktioner och krav på upprättelse. Utredningarna har i princip haft samma uppdrag - att undersöka om det under en given tidsperiod har förekommit olika former av vanvård och övergrepp inom den kommunala och/eller statliga barnavården. I alla utredningar har information hämtats från intervjuer, som kompletterats med arkivmaterial. I alla länder har utredningarna kommit fram till en gottgörelseprocess. Intervjuade har i alla utredningar uttryckt en stark önskan om att någon i ledande ställning ska ta ansvar för det som hänt.

Utifrån erfarenheter i andra länder har utredaren lämnat förslag till innehåll i en process för upprättelse för de drabbade enligt följande:

- erkännande av det som hänt och en formell ursäkt från regeringen

- åtgärder som syftar till att det som hänt inte ska upprepas

- åtgärder för upprättelse

- åtgärder för rehabilitering

- annan kompensation

Uppdraget

Uppdraget syftar till att ta fram förslag till olika åtgärder för att ge upprättelse åt de människor som under perioden 1920- 1980 utsattes för vanvård och övergrepp när de var i samhällets vård.

Hur kan en upprättelseprocess och ett erkännande av det som hänt dem som utsatts för vanvård och övergrepp i den sociala barn- och ungdomsvården ges en lämplig ceremoniell inramning?

Att ansvariga myndigheter medger att det förekommit vanvård och övergrepp i den sociala barnavården är, enligt erfarenheter i andra länder där liknande förhållandets utretts och konstaterats, en viktig del i en upprättelseprocess.

Utredaren ska ta fram förslag på hur upprättelseprocessen och ett erkännande av det som hänt dem som utsatts för vanvård och övergrepp i den sociala barn- och ungdomsvården kan ges en lämplig ceremoniell inramning. I det arbetet ska utredaren samråda med företrädare för dem som drabbats och i övrigt medverka till en bred förankring bland berörda aktörer.

Behövs åtgärder - utöver redan vidtagna - för att det som hänt inte ska upprepas?

Under senare år har många åtgärder vidtagits för att stärka barnrättsperspektivet i socialtjänsten. Socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) har ändrats för att stärka skyddet för barn och anpassa bestämmelserna till barnkonventionen. Bland annat har barnets rätt till information, att komma till tals och att få sin berättelse dokumenterad, tydliggjorts. Hänsyn till vad som är bäst för barnet ska tas i åtgärder enligt socialtjänstlagen. Barnets bästa ska vara avgörande i alla åtgärder enligt LVU. Socialnämnden har ett ansvar att vid behov ge ett barn fortsatt stöd när en placering har upphört. Från den 1 januari 2010 har Socialstyrelsen ansvaret för tillsynen över socialtjänsten. I och med den reformen har också tillsynen tillförts ett barnrättsperspektiv som innebär att alla placerade barn och deras föräldrar ska få information om sina rättigheter i samband med placering och om att de kan vända sig till Socialstyrelsen med eventuella synpunkter på vården. Alla hem för vård eller boende (HVB) ska tillsynas två gånger årligen, tillsynspersonalen ska tala enskilt med barn och unga och ett av tillsynsbesöken ska vara oanmält. En försöksverksamhet med tillsynsombud för familjehemsplacerade barn ska genomföras.

Det pågår utvecklingsarbete på såväl statlig som kommunal nivå. Socialstyrelsen har utvecklat BBIC - Barns behov i centrum - ett system för att på ett kunskapsbaserat sätt utreda och följa upp ärenden om stöd och skydd till barn och unga. Socialstyrelsen har även i uppdrag att under de närmaste åren att ta fram bedömningskriterier för familjehem och utveckla statistiken inom den sociala barnavården för att underlätta uppföljningar och jämförelser mellan kommuner. Socialstyrelsen ansvarar för en förteckning över samtliga HVB för barn och unga samt för barn och familjer. Socialstyrelsen beslutar om allmänna råd och föreskrifter samt tar fram handböcker för socialtjänsten.

Sveriges Kommuner och Landsting har under 2009 gett ut en skrift som beskriver olika goda exempel på hur barnrättsperspektivet kan stärkas i familjehemsvården. Där beskrivs bl.a. hur små kommuner går samman i arbetet med att rekrytera, utbilda och ge stöd till familjehem, hur en kommun sedan flera år har utsett barnets egen socialsekreterare vid placeringar och hur ett antal kommuner arbetar för att uppmärksamma placerade barns skolgång. I en kommun följer man sedan flera år upp familjehemsplaceringar genom att bjuda in alla som varit placerade till en uppföljande intervju två till tre år efter placeringen för att reflektera över positivt och negativt under placeringen.

Barnskyddsutredningen lämnade i juli 2009 betänkandet Lag om stöd och skydd för barn och unga (LBU, SOU 2009:68). Förslagen i betänkandet handlar bl.a. om att

- familjehem ska få utbildning och annat behövligt stöd,

- avtal ska skrivas mellan socialnämnden och familjehemmet för att tydliggöra respektive parts ansvar under placeringen,

- alla placerade barn ska ha en egen socialsekreterare som besöker barnet i familjehemmet minst fyra gånger om året samt

- socialnämndens ansvar för placerade barns hälsa och skolgång ska förtydligas.

Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Utredaren ska ta ställning till om ytterligare åtgärder, utöver dem som redovisats ovan, för att stödja huvudmännen kan behövas för att så långt det är möjligt förhindra att barn och unga far illa när de är i samhällets vård. Utredaren ska även ta ställning till hur kunskapen som inhämtats av Vanvårdsutredningen kan tas till vara så att profession och forskning får tillgång till den. Om det behövs ska utredaren föreslå lagändringar.

Bör åtgärder för upprättelse vidtas utöver det som sker genom Utredningen om dokumentation och stöd till enskilda som utsatts för övergrepp och vanvård i den sociala barnavården?

Att få berätta om sina upplevelser av övergrepp och vanvård under den tid man varit i placerad i fosterhem eller barnhem är ytterligare en väsentlig del av en upprättelseprocess. Som nämnts ovan anges i direktiven till Utredningen om dokumentation och stöd till enskilda som utsatts för övergrepp och vanvård i den sociala barnavården (S 2006:05, Vanvårdsutredningen) att intervjuerna och dokumentationen i sig är att ses som en del i en upprättelseprocess.

Utredaren ska överväga om åtgärder utöver det som görs inom ramen för Vanvårdsutredningen bör genomföras för att åstadkomma upprättelse för drabbade. Det kan t.ex. handla om hur de människor som inte anmält sig till Vanvårdsutredningen inom den tid som det varit möjligt ska kunna berätta sin historia och få den dokumenterad. Det kan också handla om hur frivilligorganisationer kan bidra i ett sådant arbete.

Hur kan befintliga åtgärder för rehabilitering bättre komma dem till del som utsatts för vanvård och övergrepp i den sociala barn- och ungdomsvården?

Många av dem som deltagit i Vanvårdsutredningens (S 2006:05) intervjuer har behov av rehabilitering - medicinsk, psykisk, social och ekonomisk. Behoven är individuella. De intervjuade har, enligt utredaren, beskrivit hur en splittrad vård och rehabiliteringsorganisation har ställt sig frågande till deras behov. Utredaren ska analysera de upplevda svårigheter som beskrivs i utredningens betänkande Vanvård i social barnavård under 1900-talet (SOU 2009:99) och undersöka möjligheterna till hur dessa behov kan tillgodoses inom ramen för redan befintliga åtgärder. Om det finns behov ska utredaren föreslå åtgärder för att underlätta för de drabbade att få tillgång till rehabiliteringsåtgärder som de enligt gällande lagstiftning har rätt till men upplever att de inte har tillgång till. I detta sammanhang ska utredaren samverka med Sveriges Kommuner och Landsting.

Kan och bör ekonomisk ersättning lämnas till dem som utsatts för vanvård och övergrepp och hur ska ett system för sådan kompensation i så fall utformas på ett rättssäkert sätt?

I länder där utredningar om vanvård och övergrepp i den sociala barnavården genomförts har de drabbade i flera fall beviljats ekonomisk kompensation från staten, delstater och kommuner som en del av gottgörelseprocessen. I några länder pågår liknande processer som ännu inte avslutats. Det har här i Sverige i olika sammanhang ställts krav från såväl de drabbades organisationer som enskilda personer på ekonomisk kompensation för den skada enskilda anser sig ha lidit till följd av vad man utsatts för under tiden i den sociala barnavården.

Frågan om ekonomisk kompensation är komplex. De övergrepp och den vanvård som de drabbade beskriver i sina berättelser till Vanvårdsutredningen innehåller uppgifter om händelser som om de inträffade i dag skulle ses som brottsliga handlingar. Ett krav för att få delta i utredningens intervjuer är att de övergrepp som begåtts mot barnen när de varit i samhällsvård ska vara preskriberade. Eftersom händelserna ligger långt tillbaka i tiden är det inte möjligt att utreda dem på sedvanligt sätt. Det är berättelser om egna upplevelser som kommer att utgöra underlag för bedömningar vilken vanvård och vilka övergrepp som skett. Härtill ska ställas svårigheten att i ett enskilt fall bedöma omfattningen av de personligen upplevda händelserna på ett objektivt sätt och den därpå följande gränsdragningsproblematiken.

Utredaren ska överväga om det är lämpligt att ekonomisk kompensation lämnas till dem som utsatts för vanvård och övergrepp i den sociala barn- och ungdomsvården och hur ett system för sådan kompensation i så fall ska utformas. Utgångspunkten ska vara att en sådan kompensation står i överensstämmelse med svensk praxis inom området.

Frågor som i det sammanhanget behöver besvaras är: Hur utformas lämpliga kriterier för en eventuell ersättning? Ska en eventuell ersättning vara enhetlig? Hur utformas en procedur så att krav på rättssäkerhet tillgodoses?

Utredaren ska även ta till vara och väga in de erfarenheter som gjorts i andra länder, men också av svenska erfarenheter i samband med att HIV-smittade och neurosedynskadade fick möjlighet att ansöka om ersättning ex gratia eller när tvångssteriliserade genom en särskild lag, lagen (1999:332) om ersättning till steriliserade i vissa fall, kunde ansöka om ersättning. I detta sammanhang ska särskilt uppmärksammas att det i dessa fall förelåg mindre svårigheter i bedömningen av skador än i fallet med de personer som utsatts för vanvård och övergrepp i den sociala barnavården.

Samtliga dessa erfarenheter bör ingå i en bedömning av om det är lämpligt att ekonomisk eller annan kompensation ska utges. Om analysen visar att det finns behov av och möjlighet för sådan kompensation ska utredaren utforma ett sådant förslag.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete samråda med Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting och med Utredningen om dokumentation och stöd till enskilda som utsatts för övergrepp och vanvård inom den sociala barnavården (S 2006:05), forskare och organisationer och ta till vara deras kunskaper och erfarenheter.

Om förändringar i lag eller förordning krävs ska förslag lämnas. Förslagen ska kostnadsberäknas. Om förslagen påverkar kostnaderna för staten, landstingen eller kommunerna ska en beräkning av dessa kostnader redovisas. Om förslagen medför kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner ska utredaren föreslå en finansiering av den. Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14, 15 och 15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Uppdraget ska redovisas senast den 31 januari 2011.

(Socialdepartementet)

2009:108 Översyn av reglerna för flyttningsbidrag

2009-11-26T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 26 november 2009

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska formulera förslag till ändringar i reglerna för flyttningsbidrag.

Utredaren ska

- föreslå ändringar i reglerna för flyttningsbidrag som innebär att flyttningsbidrag endast ska kunna beviljas i samband med att en arbetssökande som är inskriven hos den offentliga arbetsförmedlingen blir anvisad ett lämpligt arbete. Vidare ska utredningen utarbeta nödvändiga författningsförslag,

- analysera konsekvenserna för den geografiska rörligheten och arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige av att flyttningsbidrag beviljas i samband med en anvisning,

- samråda med företrädare för Europeiska kommissionen för att säkerställa att förslagen inte ställer upp några oberättigade hinder för den fria rörligheten, och

- samråda med företrädare för Arbetsförmedlingen.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 mars 2010.

Gällande bestämmelser om flyttningsbidrag

I 1 § förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag finns bestämmelser om stöd till flyttning som sker av arbetsmarknadspolitiska skäl (flyttningsbidrag) samt om att bidrag lämnas i form av respenning och pendlingsstöd. Förordningen innehåller ingen begränsning av reglernas geografiska tillämpningsområde. Det regleras således inte i förordningen att bidrag kan lämnas endast vid flyttning eller pendling inom Sveriges gränser.

Däremot finns vissa åldersgränser för att en person ska vara berättigad till flyttningsbidrag. Huvudregeln enligt 2 § är att flyttningsbidrag får lämnas till den som har fyllt 25 år och i övrigt uppfyller de krav som anges i förordningen. Undantagsvis kan viss respenning lämnas till den som har fyllt 20 år.

Flyttningsbidrag får enligt 3 § inte lämnas om anställningen på den nya orten kan anses som en flyttning mellan arbetsplatser inom samma företag. Bidrag får inte heller, med vissa undantag, lämnas om anställningen är arbetstagarens första efter avslutad utbildning.

För respektive bidragsform gäller härutöver enligt förordningen vissa särskilda villkor som beskrivs nedan.

Respenning

Respenning, som avser ersättning för resa, logi och bohagstransport, får enligt 5 § i förordningen lämnas till den som (i) är eller riskerar att bli arbetslös och söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen, samt (ii) bedöms inte kunna få arbete i eller nära hemorten.

Dessutom får respenning enligt 6 § under vissa förutsättningar lämnas till personer som fått anställning inom ett stödområde som avses i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd eller som bor inom ett sådant stödområde.

För ersättning för bohagstransport gäller enligt 9 § dessutom att sökanden ska (i) ha varit anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen i minst sex månader, (ii) ha fått en anställning som beräknas vara minst sex månader i en annan ort än hemorten och (iii) ha fått bostad i den orten eller i dess närhet.

Ersättning för resa och logi beräknas enligt 16 och 19 §§ förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd. Detta innebär att det för själva resan i princip saknas kostnadsbegränsningar, utom för det fall resan görs med egen bil. Då lämnas ersättning med högst 185 öre per kilometer. Kostnader för logi får ersättas med 110 kronor per dag, dock högst 2 400 kronor per månad.

För bohagstransport finns inga kostnadsbegränsningar föreskrivna i förordningen om flyttningsbidrag.

Pendlingsstöd

Pendlingsstöd får enligt 16 § i förordningen om flyttningsbidrag lämnas för dagpendling och för veckopendling.

Enligt 16 a § får pendlingsstöd lämnas till den som (i) är arbetslös och har sökt arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen, (ii) inte bedöms kunna få arbete i eller nära hemorten och (iii) har fått anställning på en ort som ligger på ett sådant avstånd att kostnaden för en resa dit överstiger kostnaden för en resa inom normalt pendlingsavstånd från arbetstagarens hemort.

Därutöver gäller att för att stöd för veckopendling ska kunna lämnas ska sökanden (i) bo på en ort där arbetslösheten i yrket är hög och (ii) ha fått arbete i en region där det finns brist på arbetskraft i yrket.

Pendlingsstöd lämnas dock inte om (i) arbetstagaren får reseersättning för pendlingskostnaden eller (ii) anställningen beräknas vara kortare tid än sex månader i fråga om dagpendling eller tre månader i fråga om veckopendling.

Pendlingsstöd för dagpendling lämnas enligt 17 § med högst 2 000 kronor i månaden. För veckopendling lämnas stöd (i) för skäliga kostnader för en resa tur och retur mellan hemorten och arbetsorten varannan arbetad vecka samt (ii) därutöver med 1 200 kronor per månad vid kostnader för dubbelt boende.

Arbetsförmedlingens tillämpning av regelverket

Kompletterande bestämmelser till förordningen finns i Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) administrativa föreskrifter om handläggningen av ärenden om flyttningsbidrag (AMSFS 2002:5) och AMS allmänna råd för tillämpningen av förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag (AMSFS 2005:10), vilka numera gäller för Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen har med beaktande av myndighetens nationella arbetsmarknadspolitiska uppdrag och flyttningsbidragens arbetsmarknadspolitiska syfte bedömt att förordningen bör tolkas så att den möjliggör stöd endast för anställningar inom Sveriges gränser. Det är denna tolkning som kommer till uttryck i Arbetsförmedlingens praxis som den beskrivs i Arbetsförmedlingens faktablad.

Vid prövning av om flyttningsbidrag ska beviljas i ett enskilt fall bedömer Arbetsförmedlingen om stöd är motiverat i arbetsmarknadspolitiskt hänseende. Arbetsförmedlingen ska då i princip pröva om det rör sig om en flyttning eller pendling som är arbetsmarknadspolitiskt motiverad och som inte skulle ägt rum utan stöd. Bedömningen grundas i huvudsak på arbetsmarknadsläget i hemorten eller i dess närhet och, i förekommande fall, i arbetsorten samt på den enskilda individens förutsättningar att få anställning i eller nära hemorten. För denna bedömning krävs kunskap exempelvis om vilken typ av arbetstillfällen som finns i de aktuella orterna och kvalifikationerna hos de arbetssökande som är inskrivna hos den lokala arbetsförmedlingen. Det kan även ingå i bedömningen att uppskatta förekomsten av bristyrken både lokalt och nationellt.

Anvisningsinstrumentet

Arbetsförmedlingen använder sig av anvisning till ledig plats i två separata syften: matchning och kontroll. Matchningsfunktionen syftar till att effektivisera matchningen mellan vakanser och arbetslösa medan kontrollfunktionen består i att sanktioner kan vidtas mot en arbetssökande med arbetslöshetsersättning som inte söker det anvisade arbetet.

Det är inte definierat i lag eller förordning vad en anvisning innebär eller hur den får eller ska göras. Däremot har Arbetsförmedlingen interna dokument som styr hur en arbetsförmedlare ska gå till väga vid anvisning till arbete. Utgångspunkten för en anvisning är att Arbetsförmedlingen bedömer att arbetsgivarens krav i platsannonsen överensstämmer med den arbetssökandes kompetens. De gällande reglerna för anvisning innebär att en arbetssökande med arbetslöshetsersättning är skyldig att acceptera ett erbjudet lämpligt arbete för att arbetslöshetsersättningen inte ska sättas ner. Vad som anses vara lämpligt arbete regleras i 11 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Det är Arbets-förmedlingen som bedömer vad som anses vara lämpligt arbete och Arbetsförmedlingen har närmare föreskrifter om vilka kriterier som ska beaktas vid den bedömningen men det är arbetslöshetskassan som fattar det formella beslutet om nedsättning. En anvisning kan göras utanför Sveriges gränser. I en dom från Regeringsrätten i juni 2008 (mål nr 800 06) slogs det fast att ett arbete i Norge som anvisats en arbetssökande i Sverige var ett lämpligt arbete som den arbetssökande var tvungen att acceptera för att inte få sin arbetslöshetsersättning nedsatt.

Om en arbetssökande avvisar ett erbjudet lämpligt arbete utan godtagbart skäl, riskerar han eller hon att få sin arbetslöshetsersättning nedsatt enligt 45 a § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. När Arbetsförmedlingen har anvisat ett arbete ska Arbetsförmedlingen underrätta berörd arbets-löshetskassa om detta. Arbetslöshetskassan ska därefter pröva om den sökandes arbetslöshetsersättning ska sättas ned. Denna sanktion tillämpas både när en arbetssökande avvisat ett erbjudet lämpligt arbete utan godtagbart skäl, eller utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppträdande uppenbarligen har vållat att anställning inte kommit till stånd.

Är tillämpningen i överensstämmelse med EG-rätten

Arbetsförmedlingens tillämpning av bestämmelserna om flyttningsbidrag har uppmärksammats av Europeiska kommissionen i samband med att den mottagit klagomål från en svensk medborgare, bosatt i Sverige men arbetande i Danmark, som har fått avslag på sin ansökan om pendlingsstöd. Klaganden ansökte om pendlingsstöd för att pendla till en anställning i Danmark, men Arbetsförmedlingen avslog ansökan med motiveringen att arbetsplatsen var belägen utanför Sverige. Som ovan nämnts beviljar Arbetsförmedlingen enligt sin egen praxis pendlingsstöd endast för anställningar i Sverige.

Kommissionen ansåg att denna geografiska begränsning kunde utgöra ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare i strid med artikel 39 EG-fördraget. Kommissionen kontaktade därför i juli 2008 den svenska regeringen inom ramen för EU:s s.k. pilotprojekt angående tillämpningen av gemenskapsrätten för att få regeringens synpunkter i frågan.

I svaret till kommissionen, inom ramen för pilotprojektet, medgav regeringen att denna tillämpning skulle kunna innebära en viss inskränkning av den fria rörligheten. Det framhölls emellertid att EG-domstolens praxis visar att en sådan inskränkning kan vara motiverad av arbetsmarknadspolitiska skäl under vissa omständigheter och på vissa villkor.

Regeringen bedömde att Arbetsförmedlingens tillämpning inte strider mot EG-rätten, eftersom pendlingsstöd prövas utifrån arbetsmarknadspolitiska behov.

Kommissionen accepterade inte svaret, utan inledde ett s.k. överträdelseärende. En formell underrättelse, daterad den 14 april 2009, skickades till den svenska regeringen i fråga om rätten till flyttningsbidrag i Sverige.

Regeringens svar, daterat den 13 augusti 2009, gjorde gällande att den omtvistade geografiska begränsningen bör anses vara förenlig med EG-rätten eftersom flyttningsbidrag är ett arbetsmarknadspolitiskt instrument och att det är arbetsmarknadspolitiska skäl som ligger bakom flyttningsbidragen. Regeringen angav emellertid i svaret att man inte var omedveten om att Arbetsförmedlingens tillämpning av flyttningsbidragen kan vara problematisk med hänsyn till den fria rörligheten för arbetstagare inom EU. I svaret angavs vidare att regeringen ska tillsätta en utredning som ska se över frågan om hur reglerna om flyttningsbidragen bör förändras. Utredarens betänkande ska ligga till grund för att utforma förslag till ett icke-diskriminerande regelverk.

Behovet av en utredning

För att säkerställa att den svenska tillämpningen är i överensstämmelse med EG-rätten behöver således en utredning tillsättas. Eftersom Europeiska kommissionen i överträdelse-ärendet ifrågasatt om tillämpningen av bestämmelserna om flyttningsbidrag är förenlig med EG-rätten, behöver det utredas vilka förändringar som är nödvändiga för att säkerställa förenlighet med EG-rätten.

Flyttningsbidragen utgör ett viktigt svenskt arbetsmarknadspolitiskt instrument som bland annat underlättar arbetsmarknadspolitiskt motiverade omflyttningar av arbetskraften i Sverige. Stödet kan också ha väsentlig betydelse för de personer som får del av det i en situation där de måste flytta eller pendla för att kunna få ett lämpligt arbete.

Som redovisas ovan finns det en långtgående skyldighet för en arbetssökande att söka och acceptera anvisade lämpliga arbeten oavsett var de finns någonstans. Denna skyldighet kompletteras med möjligheten att få flyttningsbidrag. Regeringen anser att denna koppling bör göras tydligare genom att möjligheten till flyttningsbidrag knyts till den arbets-sökandes skyldighet att söka och acceptera anvisade lämpliga arbeten. En sådan anvisning är inte begränsad till Sverige.

Uppdraget

En särskild utredare ska formulera förslag till ändringar i reglerna för flyttningsbidrag.

Utredaren ska

- analysera konsekvenserna för den geografiska rörligheten och arbetsmarknadens funktionssätt i Sverige av att flyttningsbidrag beviljas i samband med en anvisning,

- samråda med företrädare för Europeiska kommissionen för att säkerställa att förslagen inte ställer upp några oberättigade hinder för den fria rörligheten, och

- samråda med företrädare för Arbetsförmedlingen.

Ekonomiska konsekvenser

I de fall där utredarens förslag innebär budgetkonsekvenser för staten ska kostnadsberäkningar redovisas i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474).

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 15 mars 2010.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

2009:91 Elektroniska inkomstuppgifter per individ och månad

2009-10-08T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 8 oktober 2009

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska ta fram ett förslag om att arbetsgivare med flera ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå varje månad (månadsuppgift) till den myndighet som utredaren finner lämplig. Inrapporteringen avser i första hand uppgifter från alla som är skyldiga att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter på ersättning för utfört arbete, det vill säga förutom arbetsgivare även myndigheter och andra som betalar ut skattepliktiga förmåner.

Syftet med systemet avseende inkomstuppgifter ska vara att ge Försäkringskassan och Skatteverket med flera bättre kontrollmöjligheter, att arbetsgivarnas uppgiftslämnande till olika myndigheter effektiviseras genom att uppgiftslämnandet samordnas i en inrapporteringsfunktion samt att korrekta inkomstrelaterade ersättningar lämnas från välfärdssystemen.

Utredaren ska göra en kostnads-/nyttoanalys med ett brett samhällsperspektiv avseende för- och nackdelar med det föreslagna systemet med uppgiftslämnande jämfört med nuvarande regler. De administrativa kostnaderna för arbetsgivarna ska särskilt beaktas. Utredaren ska göra kostnadsberäkningar samt lämna alla förslag i juridiskt och organisatoriskt hänseende som krävs för inrapportering av månadsuppgifter på arbetstagarnivå.

Utredaren ska vidare överväga om aktuella myndigheter på motsvarande sätt som med månadsuppgifterna bör lämna information om även andra, icke skattepliktiga, förmåner och bidrag såsom t.ex. försörjningsstöd och hur detta i så fall ska komma till stånd i tekniskt, organisatoriskt och juridiskt hänseende.

Utredaren ska därvid upprätta en plan för att realisera det föreslagna systemet, inklusive kostnadsberäkningar, samt lämna de författningsförslag som krävs.

Möjligheterna att samtidigt effektivisera handläggningen vid berörda myndigheter och uppnå snabbare och enklare myndighetskontakter för enskilda såväl som arbetsgivare ska tillvaratas. Med myndigheter avses här även kommuner och arbetslöshetskassor.

Utredaren ska överväga om det aktuella behovet av ett ökat informationsutbyte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2010.

Bakgrund

Korrekta inkomstuppgifter är på många sätt centralt för statsförvaltningen, och indirekt för hela samhällsekonomin. Försäkringskassan behöver inkomstuppgifter för att kunna betala ut rätt ersättning. Skatteverket behöver underlag för taxeringen och för att göra kontroller. Inkomstuppgifter är av central betydelse även för arbetslöshetskassor, Statistiska centralbyrån, med flera.

I dag samlar alla dessa aktörer in inkomstuppgifter var för sig, vilket i vissa fall medför att företag och andra arbetsgivare måste lämna en och samma uppgift flera gånger till olika myndigheter. Om ett gemensamt system för inrapportering av inkomstuppgifter skapas kan inrapporteringen effektiviseras och de administrativa kostnaderna både för myndigheter och för arbetsgivare minska. En sådan lösning överensstämmer också med regeringens mål om att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regler.

Många förmåner från välfärdssystemen, som t.ex. sjukpenning och arbetslöshetsersättning, är skattepliktiga inkomster och rapporteras till Skatteverket på samma sätt som lön. Det kan noteras att arbetsgivare med högst fyra anställda fram till 1986 månatligen rapporterade uppgifter om löner och ersättningar på individnivå. Sedan dess sker denna månatliga rapportering till Skatteverket i en totalsumma.

Delegationen mot felaktiga utbetalningar

Behovet av förbättrade inkomstuppgifter har påtalats av Delegationen mot felaktiga utbetalningar, som i sitt betänkande Rätt och riktigt - Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74) föreslog att regeringen skulle besluta om införande av ett system med månadsuppgifter om lön på individnivå. Felaktiga uppgifter om inkomst är en av de vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. Drygt 80 procent av välfärdsutgifterna är beroende av uppgifter om den sökandes inkomst.

Skatteverket

Skatteverket fick i regleringsbrevet för budgetår 2008 i uppdrag att utreda genomförandet av en webb-baserad lönecentral, kallad "Skatta.se". I slutrapporten Månadsuppgift och skattedeklaration (dnr Fi2008/4235/SKA/S3) gör Skatteverket emellertid den bedömningen att någon sådan lönecentral inte bör skapas. Däremot föreslår Skatteverket ett införande av ett obligatoriskt system med månadsuppgifter på arbetstagarnivå vilka ska lämnas i elektronisk form. En viktig effekt av månatliga uppgifter på individnivå är enligt Skatteverket att dess kontrollverksamhet effektiviseras och att förekomsten av svartjobb därmed minskar. För företag och övriga som redovisar skatteavdrag och socialavgifter innebär förslaget att istället för att en gång i månaden lämna uppgifter i en totalsumma samlat för de anställda, ska uppgifterna lämnas på individnivå. Enligt Skatteverkets förslag ska den månatliga kontrolluppgiften tillsammans med personalliggarna göra det möjligt att jämföra hur många och vilka anställda som arbetsgivaren betalat skatt för senaste månaden med de anställda som faktiskt finns på arbetsplatsen vid ett oanmält besök. Utgångspunkten har varit att följa arbetsgivarens process för löne- och skattehantering. Arbetsgivaren ska lämna elektronisk månadsuppgift, medan Skatteverket summerar, beräknar och förtrycker företagets elektroniska skattedeklaration, vilken arbetsgivaren skriver under elektroniskt. Risken för formella fel och felsummeringar minskar.

Skyldigheten för arbetsgivaren att lämna årlig kontrolluppgift försvinner, och därmed den administration som detta kräver i dag. I Skatteverkets rapport nämns även att inkomstuppgifterna kan användas av andra myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor, så att deras behov av uppgifter inte behöver innebära någon belastning för arbetsgivarna. Skatteverket föreslår att en kostnads-/nyttoanalys med ett brett samhällsperspektiv genomförs avseende såväl olika myndigheters behov av information om arbetstagares inkomster, som den administrativa kostnaden för arbetsgivare.

Bolagsverket

Bolagsverket fick den 25 september 2008 i uppdrag av regeringen (N2007/8915/MK) att utarbeta ett förslag till minskat uppgiftslämnande för företag i syfte att minska företagens administrativa kostnader. Målet var att väsentligen minska företagens uppgiftslämnande till myndigheter. Utgångspunkten var att en och samma uppgift bara ska behöva lämnas en gång till statliga myndigheter och att myndigheterna i största möjligaste mån ska hämta uppgifter från varandra. Bolagsverket föreslår i rapporten Förslag till minskat uppgiftslämnande för företag (N2009/4509/MK) att ett samordningsorgan inrättas, med uppgift att besluta om åtgärder som innebär att företagens uppgiftslämnande förenklas och begränsas bl.a. genom återanvändning av redan insamlad information. Bolagsverket föreslår att det till stöd för detta arbete ska föras ett referensregister över näringslivets uppgiftslämnande innehållande s.k. referensinformation om myndigheternas befintliga uppgiftskrav och den information som myndigheterna därmed samlar in.

SGI-projektet

Regeringen har vid upprepade tillfällen uttryckt att den sjukpenninggrundande inkomsten borde grunda sig på faktiska historiska inkomster (prop. 2006/07:1, prop. 2007/08:1 och prop. 2008/09:1). Frågan om hur sjukpenninggrundande inkomst kan baseras på faktiska inkomster bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Frågan om personlig integritet i propositionen Utökat elektroniskt informationsutbyte

Regeringen överlämnade den 22 maj 2008 propositionen Utökat elektroniskt informationsutbyte (prop. 2007/08:160) till riksdagen. I propositionen föreslås vissa lagändringar för att möjliggöra ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter. Förslagen avser Migrationsverket, Försäkringskassan, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Statens pensionsverk, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och kommunernas socialnämnder. Förslagen syftar till att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen, öka effektiviteten vid myndigheterna samt förbättra servicen i förhållande till enskilda. Regeringen gör där generella överväganden beträffande behovet av ett utökat elektroniskt informations- utbyte (prop. 2007/08:160, s. 44-50).

I propositionen anförs följande. Det är för den enskilde en fördel att inte själv behöva ombesörja att de uppgifter som myndigheterna har tillgång till är korrekta samt att besluts- underlaget är aktuellt och fullständigt. Ett elektroniskt informationsutbyte minskar även behovet för den beslutande myndigheten av att få in intyg från den enskilde för att kunna avgöra ärendet. Ett utökat elektroniskt informationsutbyte underlättar således den enskildes kontakter med myndigheterna. Ett ökande antal personer väljer att deklarera elektroniskt via Internet eller SMS. Sådana förändrade beteendemönster innebär att det många gånger för enskilda framstår som otidsenligt att behöva begära intyg och liknande från en myndighet enbart för att direkt översända det till en annan myndighet. Såväl statsmakterna som allmänheten ställer krav på en effektiv ärendehantering hos de myndigheter som betalar ut ersättningar och bidrag från välfärdssystemen. För den enskilde är det av stor betydelse att beslut i ärenden kan fattas snabbt.

Vidare uttalas bl.a. följande. Verksamheten kan effektiviseras avsevärt genom att uppgifter hämtas in per telefon samt att brev från andra myndigheter och begäran om intyg och kompletterande uppgifter från enskilda ersätts med ett elektroniskt informationsutbyte med andra myndigheter. Handläggningen underlättas om behövliga uppgifter kan hämtas in omedelbart och på ett enkelt sätt. De uppgifter som hämtats in är aktuella och mer korrekta och behovet av kompletteringar minskar. Likaså ökar möjligheterna att fatta korrekta beslut vilket minskar belastningen på den resurskrävande återkravshanteringen.

I propositionen anges vidare bl.a. följande. Sambearbetning när det gäller skilda förmåner kan vara en förutsättning för att den beslutande myndigheten ska kunna få det underlag som behövs för att kunna fatta beslut i ett ärende. De materiella bestämmelserna i regelverken för skilda förmåner förutsätter i vissa fall att beslutande myndighet eller organ får uppgifter från ett annat system. Den myndighet som har behov av vissa uppgifter i sin verksamhet kan på elektronisk väg få del av dessa uppgifter utan att de övriga uppgifter som finns lagrade elektroniskt i ärendet, t.ex. sjukdomsbild eller anledning till arbetslöshet, behöver lämnas ut.

Vidare anförs i propositionen att skyddet för den personliga integriteten måste vägas mot de viktiga allmänintressen som motiverar ett ökat informationsutbyte, det vill säga ett ökat informationsutbyte leder till en ökad effektivitet hos myndigheter, ger den enskilde bättre service och behövs för att genom bättre kontrollmöjligheter undvika att välfärdssystemen undergrävs av bidragsbrott och felaktiga utbetalningar.

Internationellt

Obligatoriska system för månadsuppgifter om lön per individ har under senare år införts i Nederländerna, Ungern, Danmark och Estland. Tyskland beslutade i juni 2008 att införa denna typ av system. Nedan följer en beskrivning av systemen i Danmark och Nederländerna. Det är dessa två länders system som är mest utförligt beskrivna i Skatteverkets rapport Månadsuppgift och skattedeklaration (dnr Fi2008/4235/SKA/S3).

Danmark

Registret "eIndkomst" infördes 2007 och inrapportering varje månad blev obligatoriskt den 1 januari 2008. Syftet med att införa "eIndkomst" (motsvarande Skatteverkets förslag till obligatorisk månadsuppgift) var främst att bekämpa missbruket av socialförsäkringssystemen. Man ville samtidigt försöka minska den administrativa bördan för myndigheter, anställda och företag.

I samband med införandet av "eIndkomst" gjordes en harmonisering av begrepp och definitioner. För att täcka inrapporteringsbehovet till alla deltagande myndigheter tillkom ytterligare informationskrav i månadsuppgiften jämfört med vad som lämnats i den årliga kontrolluppgiften.

I Danmark är det inte obligatoriskt att lämna månadsuppgiften elektroniskt. Finansministeriet kräver dock att myndigheter i sin roll som arbetsgivare ska använda "eIndkomst".

Efter att "eIndkomst" hade varit i drift i några månader lämnade cirka 7 000 av 200 000 företag månadsuppgift på papper. Övriga företag lämnade uppgifterna elektroniskt.

Myndigheter och kommuner får tillgång till uppgifter på arbetstagarnivå löpande under året istället för när året är slut. Detta anses ge förutsättningar till högre kvalitet på det underlag som ligger till grund för myndighetsutövningen. Månadsuppgiften kan dessutom användas av skatteförvaltningen i samband med kontrollverksamhet, t.ex. oanmälda besök.

Tidigare uppkom ofta differenser mellan vad som deklarerats varje månad och information som lämnats i den årliga kontrolluppgiften. Genom det nya sättet att lämna uppgifter uppstår inte längre sådana differenser.

Om en arbetstagare till exempel ansöker om ett offentligt bidrag som är beroende av en inkomstprövning så ska inkomstprövning kunna ske per automatik genom avstämning mot inkomstuppgift i eIndkomst. På så sätt minskar risken för att för högt bidrag betalas ut under en period med återkrav som följd.

Nederländerna

Det nederländska systemet för obligatoriska månadsuppgifter om lön kallas Mandatory Electronic Filing (MEF). Syftet med MEF var att företagen skulle lämna information om socialavgifter och avdragen skatt vid ett tillfälle och till en myndighet.

En stor omorganisation där delar av administrationen av socialavgifter och vissa socialförmåner fördes över till skatteförvaltningen genomfördes samtidigt som MEF utvecklades. Obligatorisk elektronisk rapportering av lönerelaterade skatter och avgifter infördes den 1 januari 2006. Deklarationen kan lämnas genom filöverföring från lönesystem eller manuell inregistrering. Cirka 90 procent av arbetsgivarna använde filöverföring från lönesystem 2008. Cirka 50 000 arbetsgivare (färre än 10 procent) registrerade uppgifterna manuellt via en webb-baserad tjänst.

Skatteförvaltningen kan ge dispens från kravet på elektronisk inlämning. Det visade sig efter införandet att skatteförvaltningen hade överskattat problemen med att förmå arbetsgivare att övergå från ett pappersbaserat uppgiftslämnande till ett elektroniskt. Under år 2008 hade endast ca 400 arbetsgivare dispens från obligatoriet att lämna uppgifter elektroniskt. Dispensen är restriktiv och kan bara medges om arbetsgivaren inte har dator, varken egen eller via sin redovisningshjälp.

Uppdraget

En särskild utredare ska ta fram ett förslag som innebär att arbetsgivare med flera ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå varje månad (månadsuppgift) till den myndighet som utredaren finner lämplig. Inrapporteringen avser i första hand uppgifter från alla som är skyldiga att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter på ersättning för utfört arbete, det vill säga förutom arbetsgivare även myndigheter och andra som betalar ut skattepliktiga förmåner. Internationella erfarenheter avseende liknande system ska tas tillvara.

Utredaren ska beakta Skatteverkets förslag i rapporten Månadsuppgift och skattedeklaration (dnr Fi2008/4235/ SKA/S3) och betänkandet från Delegationen mot felaktiga utbetalningar (SOU 2008:74) samt de förslag som läggs fram i Bolagsverkets rapport Förslag till minskat uppgiftslämnande för företag (N2009/4509/MK).

Utredaren ska göra en kostnads-/nyttoanalys med ett brett samhällsperspektiv avseende för- och nackdelar med det föreslagna systemet med uppgiftslämnande jämfört med nuvarande regler. De administrativa kostnaderna för arbetsgivarna ska särskilt beaktas och förslagen ska utformas med ambitionen att företagens administrativa kostnader, om möjligt, minskar alternativt hålls så låga som möjligt. Därvid ska bl.a. omfattningen av de uppgifter som ska rapporteras in övervägas. Detta gäller till exempel huruvida arbetad tid och frånvarotid ska ingå.

Utredaren ska göra kostnadsberäkningar samt lämna alla förslag i juridiskt och organisatoriskt hänseende som krävs för inrapportering av månadsuppgifter på arbetstagarnivå.

Vidare ska utredaren överväga vilken systemstruktur som är lämpligast avseende faktorer som effektivitet, IT-stöd, driftsäkerhet, personlig integritet och utvecklingskostnad.

Utredaren ska överväga om det aktuella behovet av ett ökat informationsutbyte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten.

Utredaren ska särskilt beakta de möjligheter till att stärka skyddet för den personliga integriteten som erbjuds genom elektroniskt informationsutbyte i jämförelse med manuell hantering. Det kan till exempel gälla att IT-stödet styr i vilka handläggningssituationer man kommer åt vissa uppgifter.

Utredaren ska vidare analysera om de aktuella uppgifterna kommer att omfattas av sekretess hos den myndighet till vilken de inrapporteras. Om så inte är fallet och utredaren, vid en avvägning mellan insynsintresset och ett eventuellt sekretessbehov, bedömer att viss sekretess bör gälla ska ändringar i sekretessregleringen föreslås.

Om förslagen påverkar kostnaderna för staten, landstingen eller kommunerna ska en beräkning av dessa kostnader redovisas. Om förslagen medför kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner ska utredaren föreslå en finansiering av den. Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14, 15 och 15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474).

Slutligen ska utredaren upprätta en plan för att realisera det föreslagna systemet, inklusive kostnadsberäkningar, samt lämna de författningsförslag som krävs. Utredaren är i övrigt fri att lämna de förslag som utredningen ger vid handen.

Arbetsformer

Till utredningen bör representanter för Arbetsförmedlingen, Arbetslöshetskassornas Samorganisation, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, Migrations- verket, Skatteverket, Statistiska centralbyrån, Tillväxtverket samt Bolagsverket knytas för att biträda utredaren i dennes arbete.

Utredaren ska även samverka med andra berörda myndigheter och organisationer, t.ex. Sveriges Kommuner och Landsting, Svenskt Näringsliv, Företagarna och Almega. Utredaren ska vad gäller redovisning av förslagets konsekvenser för företag samråda med Näringslivets Regelnämnd (NNR). Utredaren ska beakta det arbete som sker inom delegationen för e-förvaltning (dir. 2009:19).

Finansiering

Utredningen ska finansieras med medel som står till Regeringskansliets disposition inom utgiftsområde 3, anslaget 1:1 Skatteverket, anslagspost 2.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2010.

(Socialdepartementet)

2009:85 Genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv om arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag

2009-09-24T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 24 september 2009

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska överväga och lämna förslag på vilka åtgärder som behöver vidtas för att i svensk rätt genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv om arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag.

EG-direktivet och svenska regler

Direktivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/104/EG om arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag (nedan kallat direktivet) trädde i kraft den 5 december 2008 (EUT L 327, 5.12.2008, s. 9, Celex 32008L0104). Det ska vara införlivat i medlemsstaterna senast den 5 december 2011.

Direktivet är indelat i tre kapitel. Det första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser om tillämpningsområde, syfte och definitioner. I kapitlet finns också bestämmelser som syftar till att det i medlemsstaterna ska undanröjas omotiverade hinder för anlitande av arbetskraft som hyrs ut av bemanningsföretag. Det andra kapitlet innehåller bestämmelser om skyddet för anställda i bemanningsföretag när det gäller arbets- och anställningsvillkor samt regler om tillgång till anställning, yrkesutbildning och gemensamma inrättningar. I kapitlet finns också bestämmelser om representation för arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag samt information till arbetstagarrepresentanter i kundföretaget. Det tredje kapitlet innehåller slutbestämmelser. Här anges bl.a. att direktivet inte hindrar medlemsstaterna att tillämpa eller införa förmånligare regler för arbetstagarna enligt lag eller kollektivavtal. Kapitlet innehåller därutöver bestämmelser om bl.a. sanktioner och genomförande.

Enligt artikel 2 är syftet med direktivet att skydda arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag och förbättra kvaliteten i det arbete de utför. Direktivet syftar också till att effektivt bidra till att skapa arbetstillfällen och utveckla flexibla arbetsformer genom att erkänna bemanningsföretag som arbetsgivare och fastställa en lämplig ram för anlitande av arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag.

Direktivets materiella innehåll

I materiellt hänseende innebär direktivet att medlemsstaterna är skyldiga att efter samråd med arbetsmarknadens parter göra en översyn av eventuella begränsningar eller förbud mot arbete som utförs av personal som hyrs ut av bemanningsföretag (artikel 4). Begränsningar eller förbud av denna karaktär kan endast motiveras av allmänintresset, särskilt arbetstagarnas skydd, kraven på hälsa och säkerhet i arbetet eller behovet av att garantera att arbetsmarknaden fungerar väl och att missbruk förhindras. Om sådana begränsningar eller förbud föreskrivs i kollektivavtal, får översynen utföras av de parter på arbetsmarknaden som har förhandlat fram det berörda avtalet. Medlemsstaterna ska senast den 5 december 2011 informera kommissionen om resultatet av översynen.

Artikel 5 föreskriver att medlemsstaterna ska införa en likabehandlingsprincip som ska tillämpas på arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag. Likabehandlingsprincipen innebär att grundläggande arbets- och anställningsvillkor för arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag under den tid som uppdraget i kundföretaget varar, ska vara minst de villkor som skulle ha gällt för dem om de hade anställts direkt av företaget i fråga för att inneha samma tjänst. De grundläggande villkor som avses är, enligt artikel 3 f i direktivet, arbets- och anställningsvillkor som fastställs i lagar och andra författningar, kollektivavtal eller andra bindande generella bestämmelser som gäller i kundföretaget och som avser arbetstidens längd, övertid, raster, vilotid, nattarbete, semester, helgdagar och lön. Regler i kundföretaget som gäller skydd av gravida och ammande kvinnor och skydd av barn och ungdomar ska också följas, liksom sådana regler som rör likabehandling av kvinnor och män samt åtgärder för att motverka all diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

I direktivet ges möjlighet för medlemsstaterna att tillgodose skyddet för anställda i bemanningsföretag på andra sätt än genom den föreskrivna likabehandlingsprincipen. En sådan möjlighet, som var angelägen för svensk del under förhandlingarna av direktivet, följer av artikel 5.3. Där anges att medlemsstaterna efter samråd med arbetsmarknadens parter får ge dessa möjlighet att bibehålla eller ingå kollektivavtal med överenskommelser om arbets- och anställningsvillkor för arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag som avviker från artikelns huvudprincip om likabehandling. En förutsättning för detta är dock att det övergripande skyddet av arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag respekteras.

Enligt artikel 5.5 är medlemsstaterna skyldiga att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra missbruk vid tillämpningen av artikel 5 och särskilt för att förhindra flera på varandra följande uppdrag som syftar till att kringgå direktivets bestämmelser.

Direktivet innehåller också bestämmelser som syftar till att göra det lättare för arbetstagare i bemanningsföretag att få permanent anställning i kundföretaget samt regler som bl.a. rör tillgång till gemensamma inrättningar, förmåner och utbildning hos kundföretaget (artikel 6). Slutligen finns bestämmelser om representation för arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag samt om information till arbetstagarrepresentanter i kundföretaget i samband med att företaget anlitar arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag (artikel 6 respektive 7).

Svenska regler

Utgångspunkten för den svenska arbetsrättsliga lagstiftningen generellt är att samma regler gäller för anställda i bemanningsföretag som för andra kategorier arbetstagare. Samma regler om anställningsskydd och medbestämmande gäller således för anställda i bemanningsföretag som för anställda i andra typer av företag. Detsamma gäller bestämmelser om exempelvis semester, arbetstid och skydd mot diskriminering. I viss lagstiftning, t.ex. arbetsmiljölagen (1977:1160), finns dock bestämmelser som särskilt tar sikte på inhyrd arbetskraft (se 3 kap. 12 §). Även lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft innehåller vissa regler som syftar till att skydda anställda i bemanningsföretag och motverka att bemanningsföretagsformen används på ett sätt som lagstiftaren ansett vara otillbörligt.

Sådana grundläggande arbets- och anställningsvillkor som omfattas av likabehandlingsprincipen i direktivets artikel 5 regleras vid sidan av lagstiftningen ofta genom kollektivavtal. Det finns särskilda kollektivavtal på förbundsnivå som reglerar villkoren för anställda i bemanningsföretag som omfattas av avtalen.

Uppdraget

Utredaren ges i uppdrag att överväga och lämna förslag på åtgärder som behöver vidtas för att genomföra direktivet om arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag i svensk rätt.

Utgångspunkten för utredarens överväganden och förslag ska vara att vidmakthålla den grundläggande principen på arbetsmarknaden att huvudansvaret för reglering av löne- och anställningsvillkor överlåtits på arbetsmarknadens parter. Målet ska vara att direktivet genomförs på ett sätt som i så stor utsträckning som möjligt anknyter till traditionerna på den svenska arbetsmarknaden.

Ytterligare en sådan allmän utgångspunkt för utredarens arbete är att ta hänsyn till att direktivet har två syften, dels att uppställa skydd för arbetstagare, dels att främja bemanningsföretagsverksamhet som ett sätt att effektivt bidra till att skapa arbetstillfällen och till att utveckla flexibla arbetsformer.

Utredaren ska lämna förslag till de författningsregleringar som utredningen kan ge anledning till.

Hur ska likabehandlingsprincipen genomföras i Sverige med hänsyn till traditionerna på den svenska arbetsmarknaden?

Arbets- och anställningsvillkoren på vissa områden för arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag ska under den tid som uppdraget varar minst vara de villkor som skulle ha gällt för dem om de hade anställts direkt av kundföretaget för att inneha samma tjänst. Det är möjligt för medlemsstaterna att, under vissa förutsättningar, införa eller tillämpa befintliga lösningar i fråga om skyddet för anställda i bemanningsföretag enligt bland annat kollektivavtal.

I Sverige är det arbetsmarknadens parter som svarar för lönebildningen och den sker i princip utan inblandning från statsmakternas sida. Även övriga villkor regleras i stor utsträckning i kollektivavtal. Sverige har inte något system för att förklara att ett kollektivavtal ska tillämpas på samtliga arbetstagare inom en viss bransch (s.k. allmängiltigförklaring).

Villkoren för anställda i bemanningsföretag regleras i huvudsak genom särskilda kollektivavtal. Avtal för arbetare finns mellan bransch- och arbetsgivarorganisationen Bemanningsföretagen och samtliga 15 LO-förbund. Avtal för tjänstemän finns mellan Bemanningsföretagen och Unionen respektive Akademikerförbunden. Det finns också avtal mellan exempelvis Bemanningsföretagen och Vårdförbundet. För att ett företag ska kunna bli medlem i Bemanningsföretagen och få en kollektivavtalsbaserad auktorisation krävs att en rad villkor är uppfyllda, bl.a. att företaget genomgår årlig granskning av auktorisationsnämnden, är bundet av kollektivavtal och följer förbundets stadgar.

Enligt tillgänglig statistik täcktes år 2007 ca 91 procent av arbetstagarna av kollektivavtal på den svenska arbetsmarknaden. Den exakta täckningsgraden på varje avtalsområde varierar, men det torde stå klart att bemanningsföretagsbranschen tillhör de branscher där täckningsgraden är hög. Någon hundraprocentig täckning rör det sig dock inte om, vilket innebär att inte alla anställda i bemanningsföretag omfattas av kollektivavtal.

Det ovan sagda ger upphov till frågeställningar om hur direktivet kan och bör genomföras när villkoren för anställda i bemanningsföretag, som i Sverige, är reglerade i kollektivavtal. Dessa frågor ska belysas utifrån de utgångspunkter som angivits ovan, dvs. att direktivet bör genomföras på ett sätt som i så stor utsträckning som möjligt anknyter till traditionerna på den svenska arbetsmarknaden.

Förhållandet mellan direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (EGT L 18, 21.1.1997, s. 1, Celex 31996L0071) (nedan kallat utstationeringsdirektivet) och direktivet om arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag är inte helt klart. En särskild fråga är om och i så fall hur medlemsstaternas genomförande av utstationeringsdirektivet påverkas av bemanningsföretagsdirektivet. Det kan noteras att skäl 22 i bemanningsföretagsdirektivet anger att direktivet ska genomföras utan att det påverkar tillämpningen av utstationeringsdirektivet. Å andra sidan är en utgångspunkt enligt utstationeringsdirektivet att värdlandets minimivillkor inom de områden som anges i direktivet ska tillämpas på anställda i bemanningsföretag som utstationeras från ett annat medlemsland. Det finns två bestämmelser i utstationeringsdirektivet som specifikt berör villkor för anställda i bemanningsföretag. Den första är artikel 3.1 d i utstationeringsdirektivet som anger att mottagarlandets bestämmelser om villkor för att ställa arbetstagare till förfogande, särskilt genom företag för uthyrning av arbetskraft, ska tillämpas vid utstationering. Den andra är artikel 3.9 som anger att medlemsstaterna kan fastställa att bemanningsföretag som är etablerade i en annan medlemsstat ska garantera arbetstagare som de utstationerar samma villkor som de som tillämpas för tillfälligt anställda arbetstagare i den medlemsstat inom vars territorium arbetet utförs. Med tillfälligt anställda avses anställda i bemanningsföretag.

Mot bakgrund av ovanstående ska utredaren

- ta ställning till om det är möjligt att genomföra direktivets bestämmelser helt eller delvis genom kollektivavtal,

- överväga om kompletterande lagstiftning behöver införas och i så fall lämna förslag till en sådan reglering,

- överväga om det föreslagna genomförandet av direktivet nödvändiggör ändringar när det gäller behandlingen av arbetstagare som utstationeras till Sverige av bemanningsföretag som är etablerade i ett annat land. I så fall ska utredaren lämna förslag på sådana ändringar.

Finns det omotiverade hinder på den svenska arbetsmarknaden mot arbete som utförs av personal som hyrs ut av bemanningsföretag?

Direktivet ställer upp krav på att medlemsstaterna ska göra en översyn av eventuella begränsningar eller förbud mot att anlita arbetskraft som hyrs ut av bemanningsföretag. Sådana eventuella begränsningar eller förbud får endast motiveras av allmänintresset, särskilt arbetstagarnas skydd, kraven på hälsa och säkerhet i arbetet eller behovet av att garantera att arbetsmarknaden fungerar väl och att missbruk förhindras. Översynen ska göras efter samråd med arbetsmarknadens parter. Parterna ansvarar själva för att göra en motsvarande översyn i fråga om begränsningar eller förbud som följer av kollektivavtal.

Utredaren ska därför

- göra en översyn av eventuella begränsningar eller förbud mot att anlita arbetskraft som hyrs ut av bemanningsföretag som följer av lag, förordning eller praxis,

- bedöma om eventuella hinder är motiverade med stöd av de skäl som anges i direktivet,

- i förekommande fall lämna förslag till ändringar.

Hur förhåller sig direktivets övriga regler till nuvarande reglering i Sverige?

Artikel 6 i direktivet innehåller bestämmelser som rör tillgång till anställning, gemensamma inrättningar och yrkesutbildning. Bland annat ska arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag informeras om lediga platser i kundföretaget för att få samma möjligheter att hitta tillsvidareanställning som övriga arbetstagare i det företaget. Vidare anges att bemanningsföretagen inte får kräva ersättning från arbetstagarna för en placering i ett kundföretag eller för att dessa tar anställning hos ett kundföretag efter att de har utfört ett uppdrag i det företaget. Arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag ska också ges tillgång till förmåner eller gemensamma inrättningar inom kundföretaget på samma villkor som arbetstagare som är direkt anställda i företaget, såvida inte skillnaden i behandling motiveras av objektiva skäl.

Artiklarna 7 och 8 i direktivet innehåller regler som tar sikte på representation för arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag samt bestämmelser om information till arbetstagarrepresentanter i kundföretaget.

Artiklarna 6-8 innehåller bestämmelser som delvis regleras i lag i Sverige. Exempelvis finns i 6 § lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft ett förbud mot att ta betalt av arbetssökande eller arbetstagare vid uthyrning av arbetskraft. Det finns även annan arbetsrättslig reglering som det kan bli aktuellt att ta hänsyn till vid genomförandet av direktivet i denna del, såsom exempelvis lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, lagen (1982:80) om anställningsskydd och lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda. Därutöver kan också reglering i kollektivavtal förekomma.

Utredaren ska därför

- analysera hur direktivets regler om tillgång till anställning, gemensamma inrättningar och yrkesutbildning stämmer överens med svensk rätt,

- analysera hur direktivets regler om representation för arbetstagare som hyrs ut av bemanningsföretag samt bestämmelserna om information till arbetstagarrepresentanter i kundföretaget stämmer överens med svensk rätt,

- i förekommande fall lämna förslag till ändringar som behövs för att genomföra direktivet i dessa delar.

Utredningsarbetet

Till stöd för utredarens arbete ska en referensgrupp med representanter för arbetsmarknadens parter och eventuellt andra organisationer med intresse i frågan inrättas.

Utredaren ska beakta relevanta överenskommelser som slutits inom ramen för ILO och Europarådet.

Utredaren bör hålla sig informerad om arbetet i andra länder med att genomföra direktivet samt hur andra medlemsstater och kommissionen ser på exempelvis förhållandet mellan direktivet och utstationeringsdirektivet. Genomförandet i övriga nordiska länder ska uppmärksammas särskilt.

Utredaren ska analysera och bedöma effekterna av förslagen i de avseenden som omfattas av 14-15 a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Särskilt viktigt är det att belysa förslagens konsekvenser för de mindre företagen.

Redovisning av uppdraget

Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 29 oktober 2010.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

2009:68 Utvärdering av vissa lagändringar som gäller skyddet av immateriella rättigheter på Internet

2009-07-23T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 23 juli 2009

Sammanfattning av uppdraget

Genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/48/EG av den 29 april 2004 om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter (det s.k. civilrättsliga sanktionsdirektivet) innebär att det har införts dels bestämmelser om att vissa aktörer kan åläggas att lämna information om intrångsgörande varors och tjänsters ursprung och distributionsnät (s.k. informationsföreläggande), dels bestämmelser om att den som har begått eller medverkat till ett intrång kan åläggas att bekosta lämpliga åtgärder för att sprida information om domen i målet.

En särskild utredare ska redovisa och utvärdera tillämpningen av dessa bestämmelser när det gäller intrång som begås via Internet eller andra elektroniska kommunikationstjänster.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 augusti 2012.

Bakgrund

Genomförandet av det civilrättsliga sanktionsdirektivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/48/EG av den 29 april 2004 om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter (det s.k. civilrättsliga sanktionsdirektivet, EUT L 195, 2.6.2004, s. 16, Celex 32004L0048) innehåller minimibestämmelser av civilrättslig och civilprocessuell natur. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom ändringar i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, varumärkeslagen (1960:644), patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter och växtförädlarrättslagen (1997:306). Lagändringarna trädde i kraft den 1 april 2009 (prop. 2008/09:67, bet. 2008/09:NU11, rskr. 2008/09:176).

Lagändringarna innebär bl.a. att domstol har fått möjlighet att dels ålägga vissa aktörer att ge rättighetshavaren information om intrångsgörande varors och tjänsters ursprung och distributionsnät (s.k. informationsföreläggande), dels ålägga den som begått eller medverkat till ett intrång att bekosta lämpliga åtgärder för att sprida information om domen.

Informationsföreläggande

När någon begår ett intrång via Internet kan andra, exempelvis en rättighetshavare, normalt se den aktuella abonnentens IP-adress. Genom en sökning via Internet kan en sådan IP-adress i regel härledas till en specifik Internetleverantör. Ofta kan Internetleverantören i sin tur härleda denna adress till ett visst abonnemang. På så sätt kan ett intrång som begås via Internet, exempelvis genom olaglig fildelning, ofta härledas till en viss abonnent.

Tidigare hade rättighetshavarna små möjligheter att ingripa civilrättsligt mot den som begick intrång via Internet. Det hängde samman med att rättighetshavaren endast kunde få ut abonnentuppgifter under en pågående rättegång, och en sådan rättegång kunde inte inledas förrän motparten var identifierad. Vid intrång via Internet var rättighetshavaren därför i princip hänvisad till att polisanmäla intrånget.

Genom införandet av informationsföreläggande skapades en möjlighet för domstol att ålägga t.ex. en Internetleverantör att ge rättighetshavaren information om intrångsgörande varors och tjänsters ursprung och distributionsnät (53 c-53 h §§ upphovsrättslagen och motsvarande bestämmelser i övriga immaterialrättsliga lagar). En rättighetshavare kan numera få ut information från en Internetleverantör om den abonnent vars abonnemang har använts vid ett intrång via Internet. För att domstolen ska meddela ett sådant beslut krävs att rättighetshavaren har presenterat tillräckliga bevis - visat sannolika skäl - för att ett intrång i hans eller hennes rätt har skett med hjälp av den aktuella IP-adressen. Vidare krävs att skälen för åtgärden uppväger den olägenhet eller det men i övrigt som åtgärden innebär för den som drabbas av den eller för något annat motstående intresse. Den abonnent vars information har lämnats ut ska underrättas om detta efter viss tid. Mottagna personuppgifter måste hanteras i överensstämmelse med personuppgiftslagen (1998:204).

Med ett informationsföreläggande kan alltså rättighetshavaren ta reda på vem som har det abonnemang som har använts för att begå ett intrång via Internet. Rättighetshavaren kan sedan kontakta den enskilda abonnenten och kräva att han eller hon ser till att intrånget upphör. Informationen gör det också möjligt för rättighetshavaren att, när det anses vara påkallat, väcka talan mot den som rättighetshavaren anser vara ansvarig för intrånget eller den som har medverkat till intrånget och t.ex. kräva skadestånd.

Offentliggörande av domstolsavgöranden

De nya bestämmelserna om offentliggörande av domstolsavgöranden (53 h § upphovsrättslagen och motsvarande bestämmelser i övriga immaterialrättsliga lagar) innebär att domstolen, i mål om intrång, får ålägga den som har begått eller medverkat till ett intrång att bekosta lämpliga åtgärder för att sprida information om domen i målet. Den som förbjuds att fortsätta ett intrång, eller åläggs att betala skadestånd på grund av ett intrång, kan alltså få bekosta åtgärder för att sprida information om domen i målet. I förarbetena anförs att ett sådant beslut kan vara motiverat om rättighetshavaren har ett befogat intresse av att sprida information om att varor som har köpts i en viss butik, eller av en viss återförsäljare, är kopior (prop. 2008/09:67 s. 238 f.). Det betonas att eventuella åtgärder ska anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet och att de måste vara rimliga i förhållande till vad målet rör. Vidare anförs att det, vid publicering av en dom, mycket sällan torde finnas skäl att namnge intrångsgöraren om denne är en privatperson.

Utgångspunkter för utredarens arbete

I propositionen med förslag till genomförande av det civilrättsliga sanktionsdirektivet konstaterade regeringen att den föreslagna möjligheten till informationsföreläggande innehåller ett antal rättssäkerhetsgarantier och därmed är förenlig med grundläggande rättigheter och allmänna principer för gemenskapsrätten. Regeringen tillade att, eftersom det var fråga om ett nytt förfarande, det ändå fanns skäl att omedelbart inleda en utvärdering av hur regleringen påverkat rättighetshavare, Internetleverantörer och konsumenter (prop. 2008/09:67 s. 174 f.). Utvärderingen skulle omfatta en löpande uppföljning av hur många nya ärenden bestämmelserna givit upphov till och hur informationen hade använts, särskilt i vilken utsträckning den hade använts för att skicka ut varningsbrev och för att inleda en domstolsprocess. Utvärderingen skulle även omfatta en löpande uppföljning av andra effekter. Utvärderingen skulle vidare särskilt omfatta en uppföljning av om bestämmelserna i första hand hade använts för att vidta åtgärder mot intrång i stor omfattning. Om utvärderingen gav anledning till det, skulle regeringen föreslå de förändringar av reglerna som behövdes.

Riksdagen uttalade sitt stöd för denna utvärdering, främst med hänsyn till intresset av att upprätthålla en väl avvägd balans mellan den enskildes integritet och skyddet av immateriella rättigheter (bet. 2008/09:NU11 s. 45 f., rskr. 2008/09:176). När det gäller utvärderingens inriktning anförde näringsutskottet i huvudsak följande. Det är viktigt att utvärderingen ger en bred bild av de omständigheter under vilka rättighetshavarna begär informationsföreläggande. Domstolarnas beslut i fråga om informationsföreläggande bör belysas både i fråga om bifall respektive avslag. En central fråga är domstolarnas tillämpning av proportionalitetskravet och om bestämmelserna i första hand används för att vidta åtgärder mot intrång i stor omfattning. Utvärderingen bör även omfatta frågan om rättighetshavarnas behov av att få tillgång till begärda uppgifter verkligen blir tillgodosett i befogad omfattning. En annan fråga som bör ges uppmärksamhet är om lagens beviskrav, sannolika skäl, är en lämplig nivå. Av intresse är också hur rättighetshavarna agerar efter att ha fått ut abonnentens identitet. I detta avseende bör det belysas bl.a. hur vanligt det är med varningsbrev och uppgörelser utom rätta. I fråga om de krav som drivs vidare till domstol bör det kartläggas vilka rättegångskostnadsbelopp som döms ut. Det är också av intresse hur rättighetshavarna låter sig företrädas inte bara i domstol utan också vid direktkontakter med de personer som de riktar krav mot. Utredaren bör även redovisa i vilka fall intrångsgörare åläggs att bekosta åtgärder för att sprida information om dom i mål om intrång på Internet, och då särskilt vilka typer av åtgärder som domstolarnas beslut gäller.

Uppdraget

En särskild utredare ska redovisa och utvärdera hur bestämmelserna om informationsföreläggande tillämpas i fråga om intrång som begås via Internet eller andra elektroniska kommunikationstjänster. Utredaren ska bedöma hur möjligheten att identifiera abonnenter vars abonnemang har använts för intrång i immateriella rättigheter har påverkat rättighetsinnehavare, Internetleverantörer och konsumenter.

Utredaren ska även redovisa om - och i så fall i vilka fall - den som har begått intrång via Internet eller andra elektroniska kommunikationstjänster har ålagts att bekosta åtgärder för att sprida information om domen i målet.

I uppdraget ingår att redovisa

o antalet ansökningar om informationsföreläggande som gäller intrång via Internet eller andra elektroniska kommunikationstjänster, andelen ansökningar som riktas mot Internetleverantörer respektive andra tjänsteleverantörer (t.ex. företag som tillhandahåller s.k. anonymitetstjänster) och andelen bifall respektive avslag,

o i vilken utsträckning bestämmelserna ger rättighetshavaren tillgång till uppgifter om abonnentens identitet och, i den mån så inte är fallet, vilka rättsliga eller praktiska hinder som finns,

o hur beviskravet, sannolika skäl, har tillämpats,

o vilken omfattning de intrång som ansökningarna avsett har haft,

o hur proportionalitetskravet har tillämpats,

o i vilken utsträckning den namngivne abonnenten varit privatperson, företag respektive något annat organ,

o i vilken utsträckning informationen har använts för att skicka varningsbrev, utgjort underlag för en förlikning eller resulterat i att rättighetshavaren har väckt talan om t.ex. vitesförbud eller skadestånd, eller hur rättighetshavarna annars har använt informationen,

o ersättningsnivåerna när det gäller förekommande fall av förlikning,

o hur högt skadestånd som har yrkats och dömts ut i de fall rättighetshavaren väckt talan om skadestånd,

o storleksnivån på eventuell ersättning för rättegångskostnader i de fall rättighetshavaren väckt talan om t.ex. skadestånd eller vitesförbud,

o i vilken utsträckning olika rättighetshavare valt att samordna sina ansökningar om informationsföreläggande, exempelvis genom en branschorganisation, och hur de har företrätts inför domstol och vid sina kontakter med identifierade abonnenter,

o i vilka fall intrångsgörare har ålagts att bekosta åtgärder för att sprida information om domen i mål om intrång via Internet eller andra elektroniska kommunikationstjänster och vilka åtgärder det varit fråga om,

o eventuella andra effekter av regleringen, exempelvis när det gäller allmänhetens tillgång till elektroniska kommunikationstjänster på exempelvis caféer, restauranger, bibliotek och arkiv.

Om utredaren, mot bakgrund av resultatet av utvärderingen, anser att det finns behov av lagändringar, särskilt för att upprätthålla en väl avvägd balans mellan den enskildes integritet å den ena sidan och skyddet av immateriella rättigheter å den andra sidan, ska utredaren lämna förslag till sådana lagändringar. Utredaren ska göra en konsekvensutredning av eventuella föreslagna lagändringar samt belysa effekterna av dessa. Vid utarbetandet av konsekvensutredningen ska de regler om konsekvensutredning som anges i kommittéförordningen (1998:1474) följas. Om utredaren lämnar förslag som innebär kostnadsökningar för det allmänna ska utredaren lämna förslag på hur dessa ska finansieras.

Arbetsformer och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inhämta uppgifter från Domstolsverket om ärenden som gäller informationsförelägganden.

Utredaren ska kontakta rättighetshavare som begärt ett informationsföreläggande om intrång via Internet i syfte att inhämta den information som behövs för att fullgöra uppdraget. Utredaren ska redovisa i vilken utsträckning rättighetshavarna har bidragit med sådan information. Utredaren ska också, så långt möjligt och lämpligt, kontakta de abonnenter vars identiteter har lämnats ut i syfte att inhämta den information som behövs för att fullgöra uppdraget.

Resultatet ska redovisas utan att enskilda personer och företag namnges.

Utredaren ska även i övrigt inhämta information och synpunkter från berörda myndigheter, särskilt Datainspektionen och Post- och telestyrelsen, rättighetshavare, Internetleverantörer, konsumentföreträdare och andra berörda organisationer och företag.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 augusti 2012.

(Justitiedepartementet)

2009:66 Administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen

2009-06-25T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 25 juni 2009.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska utreda behovet av, och lämpligheten i, att införa ett administrativt sanktionssystem i syfte att motverka att sådana bidrag och ersättningar för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Premiepensionsmyndigheten (fr.o.m. den 1 januari 2010 den nya pensionsmyndigheten), Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna utbetalas på felaktiga grunder eller med för högt belopp.

Utredaren ska därvid särskilt överväga om det är lämpligt att vid sidan av bidragsbrottslagen (2007:612) införa ett administrativt sanktionssystem, som innebär att den som lämnar oriktiga uppgifter vilka kan leda till att en förmån betalas ut felaktigt eller med för högt belopp kan bli skyldig att betala en avgift. Om utredaren finner ett sådant system lämpligt ska utredaren lämna förslag på utformningen av ett administrativt sanktionssystem. Utgångspunkten ska vara att såväl avgifter som straffansvar inte ska kunna komma i fråga för ett och samma fall av felaktig utbetalning. I det sammanhanget ska utredaren överväga vilka fall som ska omfattas av straffansvar respektive administrativa sanktioner. Om ett administrativt sanktionssystem föreslås ska utredaren överväga på vilka grunder befrielse från avgiftsskyldighet ska medges samt om det finns skäl att undanta vissa förmåner från regleringens tillämpningsområde. Utredaren ska då även överväga en reglering som gör det möjligt att underlåta att besluta om sanktionsavgift vid särskilt ömmande fall. Utredaren ska särskilt överväga om det är lämpligt att arbetslöshetsförsäkringen (inklusive utvecklingsersättning och aktivitetsstöd) omfattas av regleringen.

Utredaren ska eftersträva ett så enkelt, förutsebart och effektivt system som möjligt.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2010.

Bakgrund

Bidragsbrottslagen

Den 1 augusti 2007 trädde bidragsbrottslagen (2007:612) i kraft. Lagen medför en särskild straffrättslig reglering avseende ekonomiska förmåner för personliga ändamål som beslutas av Försäkringskassan, Premiepensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna.

Huvudbrottet i lagen benämns bidragsbrott. Den som lämnar oriktiga uppgifter och genom detta orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med för högt belopp döms för bidragsbrott till fängelse i högst två år. För uppsåtligt bidragsbrott som är ringa döms till böter eller fängelse i högst sex månader. För grova fall av uppsåtligt bidragsbrott döms för grovt bidragsbrott till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. För gärningar som begås av grov oaktsamhet döms för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst ett år. Kriminaliseringen i sistnämnda fall omfattar såväl den som av grov oaktsamhet lämnat oriktiga uppgifter som den som av grov oaktsamhet underlåtit att anmäla ändrade förhållanden. Mindre allvarliga fall utgör inte brott.

Bidragsbrottslagen innehåller också bestämmelser om att berörda myndigheter är skyldiga att anmäla misstanke om bidragsbrott till polis eller åklagare.

Regeringen uttalade i propositionen till bidragsbrottslagen (prop. 2006/07:80) att det kunde finnas anledning att i framtiden överväga ett administrativt sanktionssystem. Regeringen ansåg att det var rimligt att anta att det förekom en stor mängd oaktsamma beteenden från medborgare som orsakade felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen. Det betonades dock att den aktuella utvidgningen träffade kvalificerat oaktsamma beteenden gränsande till uppsåtliga brott. De beteenden som skulle kriminaliseras ansågs inte vara av masskaraktär. Bidragsbrottsutredningen berörde i sitt betänkande Bidragsbrott (SOU 2006:48, s. 113) möjligheten att införa administrativa sanktionsavgifter i stället för en kriminalisering genom nya straffrättsliga bestämmelser. Att överväga införandet av ett sådant system ingick dock inte i utredningens uppdrag.

Administrativt sanktionssystem inom arbetslöshetsförsäkringen

Inom arbetslöshetsförsäkringen finns ett administrativt sanktionssystem som beslutas av arbetslöshetskassorna och som innebär att medlemmen kan uteslutas ur arbetslöshetskassan eller frånkännas ersättning under en viss tid.

En arbetslöshetskassas styrelse ska, om inte särskilda skäl talar mot det, enligt 37 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor utesluta en medlem som medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden av betydelse för bedömningen av rätten till arbetslöshetsersättning. Om det finns särskilda skäl ska styrelsen, i stället för att utesluta medlemmen, frånkänna honom eller henne rätten till ersättning enligt bestämmelser i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Enligt 66 § i lagen ska sökande som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden av betydelse för bedömningen av deras rätt till ersättning frånkännas rätt till arbetslöshetsersättning under minst 130 ersättningsdagar.

Det skatteadministrativa sanktionssystemet

På skatteområdet finns sedan 1970-talets början ett administrativt sanktionssystem parallellt med det straffrättsliga sanktionssystemet. Det administrativa sanktionssystemet, med skattetillägg och förseningsavgifter, finns till för att de skattskyldiga ska lämna korrekta uppgifter till Skatteverket samt lämna deklaration eller andra uppgifter i tid. Vid införandet eftersträvades ett schabloniserat system som var enkelt att tillämpa, för att kunna låta insatser från åklagare och domstolar begränsas till den allvarligare skattebrottsligheten. Lagtekniskt har detta kommit till uttryck bland annat genom att den ringa formen av skattebedrägeri - skatteförseelse - ska leda till åtal endast om särskilda skäl föreligger.

Sanktionsbestämmelser inom socialförsäkringen

Inom socialförsäkringen finns sanktionsbestämmelser i form av nedsättning och indragning av ersättning. I 20 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) finns bestämmelser om att Försäkringskassan får dra in eller minska en ersättning om vissa i bestämmelsen uppräknade situationer är för handen. Detta gäller exempelvis om den som är berättigad till ersättningen själv ådragit sig sjukdomen eller skadan genom uppsåtligt brott som han eller hon har dömts för eller om han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter angående förhållanden av betydelse för rätten till ersättning. Möjlighet till nedsättning eller indragning av ersättning finns också om den som är berättigad till ersättningen vägrar genomgå läkarundersökning eller följa läkares föreskrifter eller underlåter att ge in läkarintyg eller försäkran för sjukpenning, eller om en försäkrad utan giltig anledning underlåter att medverka i föreskriven behandling, utredning eller rehabilitering.

Om någon som är berättigad till ersättning enligt AFL i annat fall underlåter att lämna uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av lagen eller vägrar att ta emot besök från Försäkringskassan för bedömningen av rätten till ersättning, får ersättningen dras in eller sättas ned om omständigheterna motiverar det.

Bestämmelsen gäller i princip alla förmånsslag som omfattas av AFL. Hänvisning till denna bestämmelse finns också - helt eller delvis - i andra lagar som reglerar socialförsäkringsförmåner.

Delegationen mot felaktiga utbetalningar

Delegationen mot felaktiga utbetalningar föreslår i sitt slutbetänkande Rätt och riktigt, åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74) att regeringen tillsätter en utredning om införande av en administrativ sanktionsavgift vid överträdelser mot lagstiftningen om välfärdssystemen. Bakgrunden är att antalet brottsanmälningar har ökat kraftigt under senare år, särskilt antalet anmälningar från Försäkringskassan.

I bidragsbrottslagen (2007:612) föreskrivs att handläggande myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor ska anmäla till en polismyndighet eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts. Enligt delegationen är dagens system resurskrävande och kan ifrågasättas. Detta gäller särskilt som det i cirka två tredjedelar av fallen inte leder till någon lagföring. Delegationen gör en jämförelse med skatteområdet, där administrativa sanktioner infördes 1972. Vid denna tid var andelen som lagfördes låg och det var svårt att påvisa grov oaktsamhet eller uppsåt. Vidare bedömdes det att en skärpning av de straffrättsliga reglerna som enda åtgärd skulle resultera i en hög belastning på rättsväsendet.

Delegationen anser att det redan nu finns underlag som visar att ett administrativt sanktionssystem bör övervägas snarast för att avlasta rättsväsendet och för att få snabbare och enklare sanktioner, som verkar avskräckande, vid mindre överträdelser.

Delegationens slutbetänkande har remissbehandlats under hösten 2008. Förslaget om att tillsätta en utredning om införande av en administrativ sanktionsavgift vid överträdelser mot lagstiftningen om välfärdssystemen tillstyrks av flera instanser bl.a. Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Landsorganisationen i Sverige och Statskontoret. Regeringen har i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1, Förslag till statsbudget, finansplan m.m., avsnitt 1.6.6) anfört att den noga kommer att överväga delegationens förslag.

Bidragsspärr

Utredningen om bidragsspärr har i betänkandet Bidragsspärr (SOU 2008:100) lämnat förslag till att en ny administrativ sanktion införs för den som har dömts för ett allvarligt bidragsbrott. Sanktionen benämns bidragsspärr. Innebörden av sanktionen är att den som har dömts för ett allvarligt bidragsbrott inte ska ha rätt till den förmån som brottet avsett under en tid. Med allvarliga bidragsbrott avses först och främst sådana brott som rubricerats som grovt bidragsbrott. Med allvarliga bidragsbrott avses även andra bidragsbrott, om brottsligheten avsett ett högt belopp eller varit av stor omfattning. Spärrtiden ska, enligt utredningen, normalt bestämmas till ett år. Undantag från bidragsspärr ska vidare kunna medges om en spärr med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden skulle vara uppenbart oskälig. Enligt utredningen ska de förvaltningsmyndigheter som beslutar om respektive förmån också fatta beslut om bidragsspärr. Utredningen föreslår att den föreslagna lagen om bidragsspärr inte ska omfatta bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller förmåner inom arbetslöshetsförsäkringen. Utredningens förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Behovet av ett administrativt sanktionssystem

För trygghetssystemens legitimitet är det viktigt att de ersättningar som utbetalas från dessa system är korrekta. Endast den som är berättigad till en ersättning ska få del av den. Det är också av betydelse att i de fall det ändå sker felaktiga utbetalningar så ska åtgärder vidtas för att korrigera för felaktigheterna.

Beslut i ett enskilt ersättningsärende fattas till stor del utifrån de uppgifter om egna förhållanden som den enskilde har lämnat. Det är därför väsentligt att de uppgifter som lämnas till förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor är korrekta. I annat fall kan följden bli att ersättningar betalas ut felaktigt. Delegationen mot felaktiga utbetalningar har gjort bedömningen att de felaktiga utbetalningarna i välfärdssystemen uppgår till cirka 20 miljarder kronor per år. Enligt delegationen beror dessa till hälften på avsiktliga fel av den sökande och till hälften på oavsiktliga fel av den sökande eller de utbetalande myndigheterna. Visserligen är uppsåtliga och grovt oaktsamma förfaranden straffbara enligt t.ex. bidragsbrottslagen och straffhotet kan antas motverka att den enskilde lämnar felaktiga uppgifter. De felaktigheter som Delegationen mot felaktiga utbetalningar pekat på avser emellertid i stor omfattning sådana felaktigheter som inte omfattas av straffansvar. Det finns således skäl att överväga ytterligare åtgärder i syfte att förmå enskilda att fullgöra sin uppgiftsskyldighet korrekt för att därigenom minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Ett administrativt sanktionssystem skulle kunna ha en sådan preventiv funktion.

Ett administrativt sanktionssystem skulle också kunna innebära att det kan övervägas om vissa gärningar som i dag är straffbara i stället kan bli föremål för en administrativ sanktion.

De myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen samt kommunerna och arbetslöshetskassor ska enligt 6 § göra anmälan till en polismyndighet eller till Åklagarmyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt lagen har begåtts. Straffansvar för grov oaktsamhet (dvs. för vårdslöst bidragsbrott) föreligger emellertid inte om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständigheter är mindre allvarlig.

Rättsväsendets myndigheter har under de senaste åren blivit hårt belastade med brottsanmälningar från myndigheter vid misstanke om brott. Enligt Åklagarmyndigheten avser huvuddelen av brottsligheten enstaka gärningar som rör små belopp. Enbart Försäkringskassan har, enligt myndighetens årsredovisning för 2008, under föregående år gjort över 1 650 polisanmälningar. Enligt polisens årsredovisning för 2008 har antalet anmälda bedrägerier/bidragsbrott mot Försäkringskassan totalt ökat med 182 procent sedan 2006 trots en viss minskning av antalet anmälningar under 2008.

För myndigheterna tar det tid och resurser i anspråk att göra utredningar och brottsanmälningar vid misstanke om brott. För polis och åklagare är det betungande och tar lång tid att ta hand om alla brottsanmälningar. För brott som rör små belopp kan denna resurskrävande ordning ifrågasättas menar Delegationen mot felaktiga utbetalningar. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att cirka två tredjedelar av fallen inte leder till lagföring. Genom ett administrativt sanktionssystem skulle sannolikt ett bättre resursutnyttjande kunna åstadkommas hos såväl myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som hos polis och åklagare. Ur effektivitetssynpunkt och för att avlasta rättsväsendet skulle ett administrativt sanktionssystem därför kunna vara av betydelse. Om en stor mängd anmälningar som rör mindre allvarliga gärningar, och som i dag inte resulterar i någon lagföring, kan ersättas av snabba, förutsebara och enkla administrativa sanktioner kan rättsväsendet koncentrera sina resurser till mer komplicerade och omfattande ärenden och likväl fokusera på allvarligare fall av bidragsbrott.

Ett administrativt sanktionssystem skulle således kunna i högre utsträckning än i dag förmå enskilda att fullgöra sin uppgiftsskyldighet korrekt för att därigenom minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Det skulle också kunna åstadkomma en snabbare och enklare hantering av de mindre allvarliga överträdelserna hos berörda myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor. Genom att låta myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna besluta om sanktionsavgifter i stället för att lägga tid och resurser på en mängd brottsanmälningar, som enligt Åklagarmyndigheten till huvuddelen består av enstaka gärningar och små belopp, men som likväl tynger rättsväsendet, bör ett effektivare resursutnyttjande komma till stånd. Ett administrativt sanktionssystem skulle dessutom kunna avlasta rättsväsendet genom färre brottsanmälningar från förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor och genom att gärningar som i dag är straffbara i stället kan hanteras i administrativ ordning. Därigenom kan rättsväsendets myndigheter koncentrera resurserna till de mer komplicerade och allvarliga brotten.

Uppdraget

Förutsättningarna för att påföra en person en administrativ sanktionsavgift ska noga övervägas. Utgångspunkten är att en sanktionsavgift i första hand ska komma i fråga vid felaktigheter som är mindre allvarliga. Utredaren är dock oförhindrad att överväga om vissa gärningar som i dag är straffbara lämpligen i stället kan bli föremål för en administrativ sanktion. Det står därvid utredaren fritt att föreslå en förändrad reglering i bidragsbrottslagen.

De förutsättningar som ska vara uppfyllda för att en person ska bli avgiftsskyldig ska vara tydligt utformade liksom gränsdragningen mellan de fall där det blir fråga om en administrativ sanktionsavgift och de fall som blir föremål för vidare utredning hos polismyndighet.

Utredaren ska ägna särskild uppmärksamhet åt hur det administrativa sanktionssystemet kan göras så enkelt, förutsebart och effektivt som möjligt. Centrala frågor i detta sammanhang är i vad mån det bör krävas mer än enbart en konstaterad felaktighet för att avgiftsskyldighet ska inträda liksom på vilka grunder befrielse från avgiftsskyldighet ska kunna meddelas. I detta sammanhang ska också samspelet med gällande regler om återkrav och ränta på återkrav beaktas. Utredaren ska överväga om det finns skäl att undanta vissa förmåner från avgiftsregleringens tillämpningsområde. En sådan förmån kan vara studiemedel som består av en bidrags- och en lånedel. Utredaren ska särskilt överväga om det är lämpligt att arbetslöshetsförsäkringen (inklusive utvecklingsersättning och aktivitetsstöd) omfattas av regleringen. Detta bland annat för att det inom arbetslöshetsförsäkringen finns särskilda sanktioner i form av uteslutning och frånkännande av ersättning. Utredaren ska även överväga en reglering som gör det möjligt att underlåta att besluta om sanktionsavgift vid särskilt ömmande fall.

Vidare ska utredaren i sitt arbete beakta bl.a. rätten till en rättvis rättegång enligt art. 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

För det fall att regeringen under utredningstiden föreslår ett införande av bidragsspärr ska utredaren även analysera hur den sanktionen förhåller sig till en administrativ sanktionsavgift. Utredaren bör i den analysen beakta förbudet mot dubbel bestraffning enligt art. 4 i sjunde tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Utgångspunkten är att de förvaltningsmyndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som beslutar om respektive förmån också ska fatta beslut om sanktionsavgift. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är det viktigt att utredaren eftersträvar att utforma systemet så att det blir entydigt och enkelt att tillämpa likformigt. Det handlar om att så långt möjligt främja en enhetlig tillämpning såväl inom en och samma förvaltningsmyndighet, kommun och arbetslöshetskassa som mellan dessa. Utredaren ska även överväga huruvida det är lämpligt att beslutet ska få verkställas även om det inte har vunnit laga kraft.

Utredaren ska noga överväga hur sanktionsavgifternas storlek ska fastställas så att de står i proportion till de felaktigheter som har konstaterats.

Utredaren ska även överväga om betalning av en sanktionsavgift ska kunna ske genom avräkning mot en förmån som den avgiftsskyldige är berättigad till.

Sanktionssystemet ska vara administrativt enkelt och effektivt. De ekonomiska och administrativa konsekvenserna av ett administrativt sanktionssystem ska analyseras. Om förslagen påverkar kostnaderna för staten, landstingen eller kommunerna ska en beräkning av dessa kostnader redovisas. Om förslagen medför kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner ska utredaren föreslå en finansiering av dem. Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 paragrafen kommittéförordningen (1998:1474).

Utredaren ska hålla sig underrättad om hur beredningen av förslaget om införande av en bidragsspärr fortlöper och beakta eventuella förslag i denna fråga som regeringen kan komma att lämna till riksdagen under utredningstiden.

Förslag till erforderliga författningsändringar ska lämnas.

Utredaren är i övrigt fri att lämna de förslag han eller hon finner lämpligt.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2010.

(Socialdepartementet)

2009:56 Översyn av hur ekonomiska stöd till barnfamiljer stödjer samarbete mellan särlevande föräldrar

2009-06-04T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 4 juni 2009

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska granska hur fördelningen av kostnader och inkomster som är kopplade till ett barn, påverkar och stödjer en fungerande försörjning och omsorg om barnet när dess föräldrar inte lever tillsammans.

Utredaren ska vidare analysera hur reglerna om ekonomiskt stöd till barnfamiljer påverkar separerade föräldrars beslut rörande vårdnad, boende, umgänge samt fördelningen av försörjningsansvar för det gemensamma barnet. I analysen ska även kostnader relaterade till barnet tas upp, exempelvis möjligheterna till fördelningen av avgifter för förskoleverksamhet och skolbarnomsorg. Hur existerande regelverk underlättar eller försvårar samarbete mellan föräldrarna ska kartläggas.

Utredaren ska kartlägga och analysera föräldrars uppfattning om förutsättningarna för balans mellan arbete och omsorg om barnet. Hur fördelningen sker, även mellan föräldrarna, och vilka grunder den baseras på ska framgå.

Utredaren ska vid behov föreslå förbättringsåtgärder, regelförändringar och andra åtgärder som kan underlätta och uppmuntra samarbete mellan föräldrar som inte lever tillsammans.

Utgångspunkterna för utredaren är att föräldrar har ett gemensamt ansvar för att ta hand om och försörja sitt barn och att ett välfungerande samarbete dem emellan gagnar barnet. Föräldrarna ska sätta barnets bästa främst exempelvis vad gäller frågor om ekonomi, vårdnad, umgänge och boende efter en separation.

Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 31 december 2010.

Problembeskrivning och behovet av översyn

Av Sveriges ca 1,9 miljoner barn och ungdomar i åldrarna 0-17 år bor 26 procent, eller ca 500 000 barn, tillsammans med en av föräldrarna. Efter en separation är det vanligast att barnet bor med en av föräldrarna (70 procent), och det är då oftast med mamman. Ungefär 10 procent av barnen bor mest med den ena föräldern men en viss del av tiden med den andra. Cirka vart femte barn till separerade föräldrar bor växelvis hos båda föräldrarna. Även i de fall barnet bor hos en av föräldrarna är det ändå vanligt att barnet träffar den andra föräldern regelbundet. (SCB, ULF-undersökningen, 2005) Beträffande ekonomiska förhållanden, se avsnitt Samarbete om tid, balans mellan förvärvsarbete och omsorg om barnet, s 7.

Efter en separation finns ett stort antal frågor, som berör det gemensamma barnet och som föräldrarna behöver komma överens om. Det kan gälla frågor om vårdnad, boende, umgänge och även kostnadsansvaret för barnet. Vårdnad och boende för barnet är i flera fall viktiga kriterier för att komma i fråga för de familjepolitiska stöden. Exempelvis är vårdnad om barnet en förutsättning när det gäller rätten att uppbära barnbidrag och underhållsstöd. För båda dessa förmåner spelar även fördelningen av barnets boende en central roll. För barnbidraget gäller att om barnet endast bor varaktigt tillsammans med en förälder så får denne barnbidraget. Om barnet är varaktigt bosatt hos båda föräldrarna (växelvis boende) går barnbidraget till mamman alternativt den förälder som föräldrarna gemensamt anmält som bidragsmottagare. Särlevande föräldrar med barn som bor växelvis har också möjlighet att dela barnbidraget så att hälften utbetalas till vardera föräldern. Delningen förutsätter dock att föräldrarna är överens om det. Vid osämja eller oförmåga att komma överens utges barnbidraget till mamman.

En förutsättning för rätt till bostadsbidrag som barnfamilj är att den som söker sådant bidrag antingen varaktigt bor tillsammans med barnet eller har barn tidvis boende hos sig. Boendets varaktighet kan därmed ha olika betydelse i olika bidragssystem. Rätten till exempelvis barnbidrag, underhållsstöd och bostadsbidrag påverkas således av vilka val föräldrarna gör avseende var barnet ska bo och hur ofta barnet träffar sina båda föräldrar.

De flesta av dagens bidragssystem är utformade under en tid då det var ovanligt att barnen efter en separation bodde växelvis hos föräldrarna. Det faktum att rätten till bidrag i många fall endast kan tillfalla en förälder kan skapa konflikter mellan föräldrarna och leda till att ekonomiska överväganden i stället för det enskilda barnets behov, intressen och rättigheter blir utgångspunkten för beslut. Det kan uppstå starka incitament att av ekonomiska skäl begränsa barns umgänge eller boende hos den andra föräldern. Regelsystemen kan därmed fördjupa eller skapa en konflikt mellan föräldrarna. Det samarbete som bör råda efter en separation kan skadas.

Riksdagens tillkännagivande

Riksdagen har lämnat ett tillkännagivande till regeringen om att tillsätta en samlad utredning om bidrag m.m. som påverkar barn till särlevande föräldrar (bet. 2005/06:SfU7). I sitt ställningstagande anför riksdagen bl.a. att barn till föräldrar som gått skilda vägar ofta är ekonomiskt och socialt utsatta och att det finns ett behov av att ta ett större grepp om de bidrag och regler som påverkar möjligheterna till en väl fungerande försörjning av och omsorg om dessa barn. Vidare anförs att det behövs en samlad utredning om särlevande föräldrar och att en sådan utredning även bör beakta de stora kostnaderna för barnet och hur kostnadsansvaret fördelas mellan föräldrarna.

Den ekonomiska familjepolitiken i dag

Det har skett vissa anpassningar av reglerna för de ekonomiska stöden till barnfamiljer i takt med den förändrade bilden av barns boende och det medföljande försörjningsansvaret. Från och med den 1 juli 2006 kan föräldrar med gemensam vårdnad välja vem av föräldrarna som barnbidraget ska utbetalas till. Tidigare betalades barnbidraget automatiskt ut till mamman. Samtidigt infördes en möjlighet för särlevande föräldrar med växelvis boende barn att, om de är överens, dela på bidraget.

Barnbidraget är inte avsett att täcka vissa specifika kostnader för barnet. Det kan innebära en överkompensation jämfört med den andra föräldern om bidraget tillfaller föräldrar som inte fullt ut tar del av kostnaderna för barnet. Samtidigt kan det underkompensera en förälder som tar stor del av barnets kostnader samtidigt som hela eller halva bidraget ges till den andra föräldern. Detta kan skapa eller förstärka konflikter mellan föräldrarna vilket drabbar det enskilda barnet.

När det gäller underhållsstöd styrs storleken på stödet i vissa fall av hur många dagar som barnet bor hos respektive förälder. Det innebär att konflikter kan uppstå om hur umgänget om barnet ska fördelas och boendet ska arrangeras. Trots att underhållsskyldigheten civilrättsligt sett anses fullgjord när barnet bor växelvis hos båda föräldrarna finns inom underhållstödet ett bidrag vid växelvis boende. Föräldrabalkens regler om underhållsbidrag, som till viss del även ligger till grund för underhållsstödsreglerna, utgår från att det är föräldrarna som är primärt ansvariga för barnets försörjning. Endast när föräldrarnas förmåga brister går staten in och garanterar barnet en rimlig försörjning via underhållsstödet. Det är denna ansvarsprincip som är bakgrunden till att föräldrar i ökad utsträckning ska reglera underhållet själva genom egna samförståndslösningar i stället för att använda och belasta underhållsstödssystemet när behov av detta inte föreligger. Så kan till exempel vara fallet när den bidragsskyldige föräldern har förmåga att återbetala fullt underhållsstöd samt är skuldfri. I sådana situationer skulle föräldrarna i många fall själva kunna reglera underhållet i stället för att lösa underhållsfrågan med hjälp av underhållsstödssystemet. Det är angeläget att insatser görs så att underhållsstödssystemet inte enbart används som en förmedling av pengar.

Även för bostadsbidraget är beloppets storlek beroende av hos vem barnet anses vara boende och för hur stor del av tiden, samt vilken förälder som barnet är folkbokfört hos. Det särskilda bidraget inom bostadsbidraget utges endast för hemmavarande barn. Ett betydligt lägre umgängesbidrag lämnas till den förälder som på grund av vårdnad eller umgänge tidvis har barn boende i sitt hem.

Fördelning av kostnader för barnet

Kunskapen om de totala kostnaderna för barnet, förknippade med barns behov, intressen och rättigheter, är relativt okända. Kostnader förknippade med fritidsintressen, umgängesresor, mediciner m.m. är exempelvis inte inkluderade i Konsumentverkets kostnadsnormer. Barnets levnadsomkostnader för fritidsaktiviteter, kläder, mediciner m.m. är en betydande kostnad för föräldrarna. Behoven och därmed kostnaderna skiftar också med barnets ålder.

Det finns vissa avgifter och utgifter, kopplade till barnet, som fördelas antingen efter vem som har vårdnad om barnet eller efter barnets folkbokföring. Ett exempel är avgifter för plats i förskola, fritidshem och familjedaghem. Möjligheten att dela på avgifterna om vårdnadshavarna inte bor tillsammans finns i vissa kommuner men inte i andra.

Den faktiska fördelningen av kostnader för barnet överensstämmer inte alltid med de aktuella förhållandena för barnets boende eller umgänge med den andra föräldern. Fördelningen av kostnader mellan föräldrarna kan därför vara en källa till konflikt. För att få ökad kunskap är en kartläggning av omfattningen och fördelningen av dessa kostnader nödvändig.

Samarbete mellan särlevande föräldrar

Barn har behov av nära och goda relationer med båda sina föräldrar, även när föräldrarna bor isär. Principen om föräldrarnas gemensamma ansvar för sitt barn ligger till grund för föräldrabalkens bestämmelser om vårdnad, boende och umgänge och återfinns i FN:s konvention om barnets rättigheter, (barnkonventionen). Utgångspunkten är att föräldrarna även efter en separation har ett gemensamt ansvar för sitt barn och ska sätta barnets bästa i främsta rummet i t.ex. frågor om vårdnad, boende och umgänge.

Den nuvarande lagstiftningen om vårdnad, boende och umgänge betonar vikten av samförståndslösningar i frågor som rör barn. Lagstiftningens utformning ska underlätta för föräldrar att komma överens om hur vårdnad, boende och umgänge ska lösas. I frågor som rör försörjning finns ingen sådan reglering. I barnkonventionen anges också att föräldrarna har huvudansvaret för barnets levnadsvillkor, men att staten ska vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrarna i detta.

När samförstånd mellan föräldrarna inte går att uppnå ger nuvarande regelverk möjlighet att via dom eller avtal bestämma hos vem av föräldrarna barnet ska bo. Vid allvarliga samarbetssvårigheter mellan föräldrarna kan ibland enda sättet att hitta en lösning vara att en förälder får ensam vårdnad.

Samförstånd och samarbete mellan föräldrarna när det gäller att ta ansvar för barnets försörjning är en mycket viktig utgångspunkt efter en separation. Samarbetssvårigheter kring frågor som rör barnet är dock inte ovanliga i samband med eller efter en separation. Om ekonomin dessutom blir beroende av vilka val föräldrarna gör kan en sådan konflikt fördjupas. Ett antal studier har visat att konflikter i familjen påverkar barn negativt, exempelvis kan hälsan påverkas negativt. Det är därför av stor vikt att förebygga konflikter mellan föräldrar. Förebyggande metoder som till viss del används i Sverige idag har också visat sig ha goda effekter. (Ljungdahl och Bremberg, FHI, (2009) "Barn till ensamstående i Sverige" samt "Föräldrastöd - en vinst för alla. Nationell strategi för samhällets stöd och hjälp till föräldrar i deras föräldraskap", SOU 2008:131).

Kommunen ska erbjuda samarbetssamtal för att hjälpa föräldrar att samarbeta i samband med och efter en separation. Föräldrarna kan få vägledning och hjälp att hitta lösningar under diskussioner om vårdnad, boende och umgänge. Samtalen är frivilliga. Socialstyrelsen har tagit fram allmänna råd om samarbetssamtal (SOSFS 2003:14[S]). Samarbetssamtalen har oftast inte omfattat ekonomiska frågor. Det saknas i dag en huvudman för vägledning och stöd i ärenden om underhållsbidrag, vilket kan innebära en osäkerhet för föräldrarna i samband med en separation. När underhållsfrågor inte har någon plats inom samarbetssamtalen kan vissa föräldrar som har svårt att komma överens i ekonomiska frågor föredra att ha Försäkringskassan att vända sig till när det gäller underhåll för barnet. Detta kan drabba barnet ekonomiskt då underhållsstödets högsta belopp i vissa situationer kan vara lägre än det underhållsbidrag som barnet skulle ha haft rätt till, eftersom underhållsbidraget baseras på föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga.

Samarbete om tid, balans mellan förvärvsarbete och omsorg om barnet

Vid en jämförelse av inkomststrukturen för olika hushållstyper framgår att ensamförälderhushållen har den lägsta disponibla inkomsten och den lägsta löneinkomsten. Förankringen på arbetsmarknaden är generellt lägre i hushåll med ensamstående föräldrar än i familjer där föräldrarna lever tillsammans. Bland ensamstående mödrar respektive ensamstående fäder med barn i åldern 0-18 år var 76 respektive 90 procent sysselsatta. Det kan jämföras med sammanboende föräldrar där förvärvsfrekvensen var 84 procent för kvinnor och 93 procent för männen. En förklaring till skillnaderna i arbetsmarknadsanknytning är att utbildningsnivån i gruppen ensamstående generellt är lägre än för sammanboendehushållen. Bland de ensamstående föräldrar som är sysselsatta är dock arbetstiden längre än för samboende föräldrar. (SCB, AKU 2007, 1574, tab. 30).

När det gäller fördelningen av tid mellan olika aktiviteter är handlingsutrymmet i allmänhet mer begränsat för ensamstående föräldrar. Tidspressen att hinna med nödvändiga uppgifter är större än för sammanboende, som har möjlighet att avlasta varandra. Ensamståendes nätverk och resurser har sannolikt stor betydelse för fördelningen i det enskilda fallet. Samförstånd mellan föräldrarna när det gäller balansen och fördelningen mellan arbete, ledighet och omsorg om barnet kan bli centralt för en god relation mellan föräldrarna. Även relationen mellan föräldrar och barn påverkas av tillgången till tid och omsorg.

Det behövs ytterligare kunskap om hur föräldrar upplever sitt handlingsutrymme gällande fördelning av tid mellan arbete och omsorg om barnen. Bristen på kunskap i dessa frågor skapar en osäkerhet om huruvida det är föräldrarnas egna val eller andra orsaker som är avgörande för fördelningen av tid mellan familjeliv och arbete. Sådana andra orsaker kan vara restriktioner i arbetskraftsdeltagandet eller ekonomiska incitament för fördelning av exempelvis vårdnad och umgänge. Vilket inflytande finns över det ekonomiska utfallet och vilka överväganden görs av föräldrarna i vardagen? Vilka är förutsättningarna för valfrihet? Mot denna bakgrund behövs en undersökning riktad till föräldrar så att kunskapen om föräldrars fördelning av arbete och fritid ökar.

Uppdraget

Utredaren ska se över och belysa:

- Hur särlevande föräldrar samverkar gällande ekonomiska frågor som rör barnet. Det inkluderar kunskap om hur föräldrar faktiskt delar på inkomster och utgifter kopplade till barnen och vilka faktorer som är styrande för besluten. Eventuella samband mellan barnets tid med föräldern och fördelning av inkomster och kostnader ska uppmärksammas. Barns behov och rättigheter och vilka kostnader som är förknippade med dessa bör beskrivas samt hur behoven skiftar mellan olika åldersgrupper. Undersökningen bör ha både ett kvantitativt och ett kvalitativt angreppssätt.

- Hur utformningen av regler för de familjeekonomiska stöden till separerade föräldrar inverkar på samarbete i frågor som rör barnet. Utredaren ska undersöka om det finns regler som försvårar alternativt underlättar samarbete mellan föräldrarna. Om utredaren finner skäl till det kan förändringar föreslås. Utredaren ska särskilt undersöka de rättsliga förutsättningarna och konsekvenserna av införandet av ett konto som innehas av föräldrarna dit bidrag som avser barnet utbetalas (barnkonto).

- Omfattningen av särlevande föräldrars behov av hjälp och stöd för att uppnå samförstånd gällande ekonomiska frågor som rör barnet. Utredaren ska överväga hur olika samarbetsstöd och föräldrastöd kan utformas, anpassas och effektiviseras för att underlätta och uppmuntra samarbete mellan föräldrar samt hur föräldrarnas ansvar för att se till barnets bästa kan stödjas och främjas efter en separation. Förekomst och omfattning av konflikter samt konsekvenserna av dessa för barnet bör utgöra en viktig faktor för bedömningen av möjliga åtgärder.

- Föräldrars uppfattning om förutsättningarna för balans mellan arbete och omsorg om barnet, hur fördelningen sker och vilka grunder den baseras på. Om det i detta sammanhang finns några omständigheter som påverkar förälderns arbetsutbud ska dessa presenteras.

Utgångspunkter för utredaren

Föräldrar har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling och ska utifrån familjens livssituation och barnets behov se till hans eller hennes bästa. Efter en separation har föräldrarna ett ansvar att samarbeta om frågor som rör barnet. Barnets bästa ska stå i centrum vid beslut om umgänge, boende och fördelning av ekonomiskt stöd mellan föräldrarna. Utgångspunkten är att båda föräldrarna har ansvar för sitt barn. Utredarens förslag ska bidra till att tydliggöra detta ansvar även vid en separation. Principen om barnets bästa och att samarbete mellan föräldrarna gagnar barnet är därför en central utgångspunkt för utredarens arbete.

Utredaren ska inte föreslå ändringar i föräldrabalkens reglering om vårdnad, boende, umgänge, underhållsskyldighet eller förmynderskap. Om utredarens förslag direkt eller indirekt påverkar föräldrabalkens regelverk ska detta särskilt uppmärksammas.

Alla förslag ska bedömas och analyseras utifrån ett jämställdhetsperspektiv och ett barnperspektiv, d.v.s. utifrån barnets behov och intressen.

Om förslagen påverkar kostnader för stat, landsting eller kommuner ska en beräkning av dessa kostnader redovisas. Om förslagen medför kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner ska utredaren föreslå en finansiering av dem. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt med vad som anges i 14 och 15§§ kommittéförordningen (1998:1474).

Redovisning

Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och organisationer, exempelvis Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Statens Skolverk m.fl. Utredarens förslag till förändringar ska konsekvensbeskrivas. Utredaren ska i sitt arbete följa och beakta den fortsatta beredningen av förslag som läggs fram av Folkbokföringsutredningen, Fi2007:11.

Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 31 december 2010.

(Socialdepartementet)

2009:45 Översyn av statens fastighetsförvaltning

2009-05-13T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 13 maj 2009

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska utvärdera statens fastighetsförvaltning. Syftet med översynen är att analysera grunderna för och organisationen av den nuvarande fastighetsförvaltningen. Utredaren ska utifrån vissa nedan angivna riktlinjer lämna förslag till en mer effektiv struktur på fastighetsförvaltningen inom staten.

Utredaren ska bl.a.

o inventera de fastigheter som förvaltas av statliga myndigheter och fastighetsförvaltande bolag och utreda och lämna förslag till vägledande principer för när staten ska förvalta fastigheter i myndighetsform, alternativt genom fastighetsförvaltande bolag,

o utifrån Riksantikvarieämbetets redovisade översyn och den översyn som Statens fastighetsverk redovisade den 18 februari 2009, lämna förslag till vilka fastigheter som ur ett kulturhistoriskt perspektiv bör förvaltas av staten och hur underskott för vissa kulturfastigheter ska finansieras,

o ange vilka fastigheter, eller grupper av fastigheter som bör avyttras på marknadsmässiga villkor till privata aktörer och föreslå en effektiv ordning för detta, vilka fastigheter eller grupper av fastigheter som bör föras över till annan fastighetsförvaltande myndighet eller föreslå fastigheter som skulle kunna förvaltas av ett statligt fastighetsförvaltande bolag, samt

o lämna förslag till en mer effektiv struktur på organisationen av fastighetsförvaltningen inom staten och därvid lämna förslag till sådana åtgärder som bör vidtas i syfte att skapa en väl sammanhållen och effektiv förvaltning av statens fastigheter.

Naturvårdsverkets förvaltning av nationalparksfastigheter, naturreservatsfastigheter och vissa andra fastigheter för naturvårdsändamål är väl avgränsad och omfattas inte av uppdraget. Statens förvaltning av produktivt skogsmark, mark ovan odlingsgränsen och de frågor som behandlats av Autonomiutredningen (SOU 2008:104) omfattas inte heller av uppdraget.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2010.

Bakgrund

Inledning

Staten äger direkt eller genom statligt ägda bolag över 33 000 fastigheter. Det handlar om bl.a. 10 miljoner hektar mark och över 13 miljoner kvadratmeter i olika typer av byggnader. Av dessa markområden förvaltar Naturvårdsverket 1,3 miljoner hektar för naturvårdsändamål. I statens olika myndigheter finns ungefär 42 miljarder kronor i bokförda värden för byggnader, mark och annan fast egendom. Av dessa värden förvaltar Naturvårdsverket 5 miljarder kronor för naturvårdsändamål.

Staten äger ett antal fastigheter som förvaltas av ett flertal myndigheter. Staten äger också aktier i vissa fastighetsbolag, som i sin tur äger sina fastigheter. Myndigheterna har att följa tillämpliga förordningar om försäljning och förvaltning av fastigheter samt regeringens övriga beslut. Statligt ägda aktiebolag utgör egna juridiska personer vars styrelse och ledning beslutar om förvärv och försäljningar av fastigheter. Dessa grundläggande förhållanden är viktiga att beakta vid eventuella förslag som berör bolagens fastighetsinnehav.

Många olika myndigheter förvaltar statens fastigheter och det finns ett behov av att se över avgränsningen av förvaltningsansvaret mellan de fastighetsförvaltande myndigheterna. Detta i syfte att undersöka om det finns möjligheter att skapa samordningsvinster och en mer effektiv statlig fastighetsförvaltning. I de delar fastighetsförvaltningen kan hanteras mer effektivt i annan form än myndighetsform bör detta ske. Naturvårdsverkets förvaltning av nationalparksfastigheter, naturreservatsfastigheter och vissa andra fastigheter för naturvårdsändamål är väl avgränsad och omfattas inte av uppdraget.

Riksdagen beslutade i december 1991 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildning av Byggnadsstyrelsen, m.m. (prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107). Av riktlinjerna framgår bl.a. att fastighetsförvaltningen ska skiljas från brukande av lokaler och mark. Vidare ska statens fastighets- och förmögenhetsförvaltning bedrivas med ett, så långt möjligt, marknadsmässigt avkastningskrav. De fastigheter som av historiska eller andra skäl inte bör överföras till bolag bör omfattas av en samordnad förvaltning i myndighetsform. Dessa riktlinjer kan alltjämt huvudsakligen bedömas som rimliga och bör därmed utgöra utgångspunkt för översynen.

Regeringen har denna dag också beslutat att tillkalla en särskild utredare för att genomföra en översyn av de förordningar som styr statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:46).

Tydligare kriterier för statens fastighetsinnehav

I december 1992 fattade riksdagen beslut om en ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m. (prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123). Genom beslutet kvarstod nationella kulturinstitutioner, slottsanläggningar med omgivande mark och donationer samt byggnadsminnen utan eller med ringa militär användning i statlig ägo för att förvaltas av Statens fastighetsverk. En ny avgiftsfinansierad förvaltningsmyndighet, Fortifikationsverket, bildades med uppgift att ansvara för juridisk, ekonomisk och teknisk förvaltning av försvarsfastigheter.

Regeringen beslutade i mars 1996 att tillsätta en utredning med uppdrag att göra en utvärdering av omorganisationen av statens fastighetsförvaltning. I uppdraget ingick bl.a. att undersöka konsekvenserna av ombildningen, belysa om syftena uppnåtts, peka på eventuella brister och lämna förslag till förändringar. Utredningen överlämnade i december 1996 delbetänkandet Statens ändamålsfastigheter, princip för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) och i juni 1997 slutbetänkandet Lokalförsörjning och fastighetsägande, en utvärdering av statens fastighetsorganisation (SOU 1997:96).

Utredningen drog bl.a. slutsatsen att reformeringen av statens fastighetsförvaltning var nödvändig och att den hade sina rötter i en mer differentierad offentlig verksamhet vilken fordrar ökad delegering för effektivitet i verksamheten. Reformen innebar enligt utredningen en positiv förändring och huvudprinciperna bakom den bedömdes som rimliga. Utredningen anförde dock att beslutet om vilka fastigheter staten ska äga och hur dessa ska förvaltas bör vara grundade på klara principer. Utredningens bedömning var att dessa principer inte var tillräckligt genomarbetade när omorganisationen av statens fastighetsförvaltning genomfördes.

Riksdagen tillkännagav den 21 februari 2002 för regeringen att det bör övervägas om hänsyn till det rörliga friluftslivet och turistnäringen kan vara skäl att behålla mark i statlig ägo (bet. 2001/02:FiU14, rskr. 2001/02:165). Genom beslut i september 2002 gav regeringen en parlamentarisk kommitté i uppdrag att bl.a. utreda om reglerna för försäljning av statlig mark bör ändras, så att olika allmännyttiga användningsområden för marken prövas innan en försäljning till marknadspris äger rum. Kommittén skulle vidare överväga om också hänsyn till det rörliga friluftslivet och turistnäringen skulle kunna vara skäl för staten att behålla mark i sin ägo, och om förvaltningsansvaret i sådana fall kan ges till stiftelser, kommuner eller landsting. Kommittén, som antog namnet Ändamålsfastighetskommittén, överlämnade i april 2004 betänkandet Hyressättning av vissa ändamålsfastigheter (SOU 2004:28). Kommittén föreslog i sitt betänkande bl.a. att försäljning av fast egendom (statlig mark) ska kunna underlåtas om det föreligger särskilda skäl med hänsyn till det rörliga friluftslivet. Marken ska då kunna ägas av staten.

Sedan den 1 juli 2006 gäller att det rörliga friluftslivet har tillförts som ett särskilt skäl för att fast egendom, som inte längre behövs i statens verksamhet, fortfarande ska ägas av staten. I propositionen Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. (prop. 1997/98:137) angav regeringen följande skäl till att staten äger vissa fastigheter: byggnaden kan vara symbol för den primära verksamhet som bedrivs, fastigheten betraktas som ett nationellt kulturarv, fastigheten ägs av historiska skäl eller säkerhetsskäl samt att staten vill ha full rådighet över en produktionsfaktor.

Reglering av kriterier för statens ägande av fast egendom återfinns, förutom i de ovan redovisade riksdagsbundna riktlinjerna, i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. (fortsättningsvis förvaltningsförordningen) och förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom m.m. (fortsättningsvis försäljningsförordningen).

Av 4 § förvaltningsförordningen framgår att regeringen fastställer förvaltningsuppdragets omfattning för varje fastighetsförvaltande myndighet. I 14 § anges att varje fastighetsförvaltande myndighet ska upprätta och fortlöpande hålla aktuell en plan för försäljning eller annan avyttring av sådan fastighet som inte behövs för statlig verksamhet och som inte av andra särskilda skäl bör vara kvar i statens ägo. I 8 § försäljningsförordningen anges att hänsynen till kulturminnesvården, totalförsvaret, naturvården och det rörliga friluftslivet kan utgöra särskilda skäl för att en egendom fortfarande ska ägas av staten.

Vilka fastigheter ska ur ett kulturhistoriskt perspektiv förvaltas inom staten?

Kriterier för myndighetsförvaltningen av det nationella kulturarvet finns ursprungligen formulerade i regeringens proposition om ny organisation för förvaltningen av statens fastigheter och lokaler m.m. (prop. 1992/93:37). Hit kan i första hand räknas sådana byggnader som haft en central funktion i den svenska historien, samhällsutvecklingen och den vetenskapliga odlingen, dvs. de kungliga slotten, rikets fästningar samt de symbolbärande huvudmonumenten inom olika administrativa strukturer och vid de gamla lärdomssätena. Till det nationella kulturarvet kan också räknas byggnader och egendom som sedan lång tid har tillhört kronan, såsom kungsgårdar och tidigare klosteregendomar. I maj 2008 gav regeringen Riksantikvarieämbetet i uppdrag att utifrån ett kulturhistoriskt perspektiv bl.a. se över nuvarande kriterier för vilka fastigheter som ska förvaltas av staten. Uppdraget innebar också att Riksantikvarieämbetet skulle redovisa en övergripande inriktning för bevarandet av dessa fastigheter. Uppdraget redovisades den 30 juni 2008. Regeringen gav i maj 2008 Statens fastighetsverk att utifrån Riksantikvarieämbetets översyn av kriterierna lämna förslag till vilka fastigheter som ur ett kulturhistoriskt perspektiv ska förvaltas långsiktigt inom staten. Uppdraget redovisades den 18 februari 2009.

Statens fastighetsverk förvaltar i dag 92 s.k. bidragsfastigheter med omkring 1 000 byggnader. Som bidragsfastigheter definieras de fastigheter i Statens fastighetsverks bestånd vilka saknar förutsättningar att ge ett långsiktigt ekonomisk överskott. Merparten av bidragsfastigheterna tillhör det nationella kulturarvet. Bland bidragsfastigheterna ingår bl.a. nio kungliga slottsmiljöer, ett antal slotts- och herrgårdsmiljöer, flera stora slottsparker, ett 30-tal fästningsmiljöer, ruiner, kloster, kungsgårdar, bruksmiljöer och Vasaminnen samt två världsarv, Drottningholms slott och delar av Karlskrona örlogsstad. I hälften av fastigheterna ingår parker och trädgårdar. Till detta kan läggas att 44 procent av lokalarean i bidragsfastigheterna och stora parkområden ingår i den kungliga dispositionsrätten vilket innebär att mycket begränsade intäkter genereras från dessa fastigheter.

En mer ändamålsenlig organisation av statens fastighetsförvaltning

Genom riksdagens beslut dels 1991 om ombildning av Byggnadsstyrelsen, dels 1992 om en ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m. avvecklades Byggnadsstyrelsen (bet. 1991/92:FiU8 resp. bet. 1992/93:FiU8). Huvuddelen av Byggnadsstyrelsens fastighetsbestånd fördes över till Vasakronan AB och Akademiska Hus AB. Staten behöll dock huvudsakligen äganderätten till vissa kulturfastigheter och merparten av försvarets fastigheter. För förvaltningen av dessa fastigheter inrättades Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket. Fortifikationsverket inledde sin verksamhet den 1 juli 1994, Statens fastighetsverk sin verksamhet den 1 januari 1993.

I maj 1997 lämnades tilläggsdirektiv till ovan nämnda utredning rörande vissa frågor om Fortifikationsverket. Utredningen skulle bl.a. pröva lämpligheten av att samordna myndigheterna Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk och lämna förslag till ny struktur. Ett särskilt betänkande, Försvarets fastigheter, former för en kostnadseffektiv och verksamhetsinriktad förvaltning (SOU 1997:144), överlämnades i oktober 1997.

Utredningens bedömning var att det inte fanns några nämnvärda effektivitetsvinster med en sammanslagning av Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk. Utredningen övervägde också om en samordning av vissa funktioner som till exempel avyttringsverksamheten skulle vara mer effektiv än det rådande systemet. Utredningen drog dock slutsatsen att de fördelar som finns ur ett kompetensperspektiv med specialiserade fastighetsförvaltare därmed skulle gå förlorad.

Regeringen beslutade den 22 december 2004 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utföra en översyn av lednings- och myndighetsorganisationen inom det militära försvaret. Försvarsförvaltningsutredningen överlämnade i november 2005 betänkandet En effektiv förvaltning för insatsförsvaret (SOU 2005:96). Utredningen konstaterade bl.a. att det gått mer än tio år sedan den statliga fastighetsreformen och att det fanns ett antal statliga aktörer inom fastighetsförvaltningsområdet. Utredningen ansåg, mot bakgrund av att Fortifikationsverkets bestånd av fastigheter, anläggningar och mark minskat med 54 procent mellan åren 1997 och 2005, att det fanns skäl att utvärdera Fortifikationsverkets verksamhet och organisation i relation till övriga aktörer i den statliga fastighetsförvaltningen.

I sin skrivelse till riksdagen om en ändamålsenlig styrning och förvaltning för försvaret (skr. 2005/06:131) meddelade regeringen att den avsåg att återkomma till riksdagen i frågan om det kan finnas skäl genomföra den utvärdering av Fortifikationsverkets verksamhet och organisation som föreslagits av Försvarsförvaltningsutredningen.

Förvaltningskommittén har i sitt slutbetänkande Styra och ställa - förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118) föreslagit att organisationen för statens fastighetsförvaltning ska ses över för att göra den mer enhetlig och effektiv. Även Försvarsberedningen har i sin rapport Försvar i användning (Ds 2008:48) föreslagit att den statliga fastighetsförsörjningen ska ses över för att skapa en bättre samordning och - inte minst för Försvarsmakten - en minskning av hyreskostnaderna.

I samband med riksdagens beslut i december 1991 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen uttalade den dåvarande regeringen (prop. 1991/92:44) att samtliga fastighetsförvaltande myndigheters uppgifter skulle komma att ses över mot bakgrund av de nya riktlinjerna för statens fastighetsförvaltning. Någon sådan översyn har inte genomförts.

Den statliga fastighetsförvaltningen är i dag fördelad på olika myndigheter, alla med specialiserade förvaltningsuppdrag. För närvarande är sexton myndigheter och därtill alla länsstyrelser bemyndigade att förvalta delar av det statliga fastighetsinnehavet. Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket och Naturvårdsverket tillhör de myndigheter som förvaltar merparten av statens innehav. Statens betydande fastighetsinnehav med koppling till transportinfrastruktur förvaltas främst av Banverket, Sjöfartsverket och Vägverket. Inga större förändringar av innehavet har skett sedan fastighetsförvaltningsreformen i början på 1990-talet. Undantaget är Fortifikationsverket som kraftigt minskat sitt fastighetsinnehav de senaste åren till följd av omställningar i försvarets verksamhet. Endast Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket har fastighetsförvaltning som huvudsaklig uppgift. För Naturvårdsverket är fastighetsförvaltningen en viktig verksamhet inom skyddet av värdefull natur. För övriga myndigheter utgör fastighetsförvaltningen en mindre uppgift.

I en strävan att fortsätta renodlingen av Vasakronan AB till ett kommersiellt fastighetsbolag bildades 1997 Specialfastigheter Sverige AB av det som tidigare var Vasakronan Krim AB. Till bolaget överläts fastigheter av ändamålskaraktär som hyrdes ut till vissa statliga verksamheter, t.ex. kriminalvårdsfastigheter, polisfastigheter, vissa försvarsfastigheter, räddningsskolor och sameskolor. Specialfastigheter Sverige AB har därefter skiljts från Vasakronan Holding AB och ägs direkt av staten.

Akademiska Hus AB bildades 1993 i samband med att byggnadsstyrelsen avvecklades. Bolaget bildades för att förvalta huvuddelen av statens universitets- och högskolefastigheter.

Kasernen Fastighets AB bildades 1990 med svenska staten och Diös Fastigheter AB som ägare. I slutet av 1991 förvärvade staten samtliga aktier i bolaget som en följd av den statliga fastighets- och lokalförsörjningsreformen. Bolagets verksamhet består i att uppföra, förvärva, äga, förhyra och förvalta fastigheter i syfte att tillhandshålla elevbostäder, hotellrum och permanentbostäder åt i första hand anställda inom försvaret.

Fastighetsbolaget Vasallen AB bildades i september 1997 i samband med 1996 års försvarsbeslut för att i samarbete med kommuner och lokalt näringsliv utveckla och förädla f.d. försvarsfastigheter för att slutligen sälja dem på kommersiella villkor (prop. 1996/97:150). Staten skulle kvarstå som ägare till dess områdena är utvecklade och anpassade för alternativ användning. Genom detta bedömde regeringen att avkastningen på fastigheterna, sedan Försvarsmakten lämnat dessa, blir högre än om de avyttras för snabbt och i befintligt skick. Regeringen har i mars 2009 föreslagit vissa förändringar avseende Vasallen AB och Kasernen Fastighetsaktiebolag (prop. 2008/09:172).

Jernhusen AB bildades 2001 i samband med att affärsverket Statens Järnvägar bolagiserades. Jernhusen ingick tidigare i i Swedcarrierkoncernen, men ägs sedan januari 2009 direkt av staten efter att Jernhusen och Swedcarrier har fusionerats. Jernhusens uppdrag är bl.a. att utveckla, förvalta och äga fastigheter, tillhandahålla fastighetsrelaterade tjänster och andra tjänster med anknytning till kollektivt resande och godstransporter på järnväg samt därmed förenlig verksamhet.

Flera av bolagen har i dag en stor andel privata hyresgäster, samtidigt som ett flertal statliga myndigheter flyttat till privata hyresvärdar. Samtliga statligt ägda fastighetsbolag agerar på konkurrensutsatta marknader och har marknadsmässiga avkastningskrav.

Den genomgång av de statligt ägda bolagen som beskrivits i budgetpropositionen för 2008 (prop. 2008/09:1 utgiftsområde 24, bet. 2008/09:FiU2, rskr. 2008/09:147) har genomförts.

I december 2008 lämnade Autonomiutredningen betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104). Syftet med utredningen var att en utredare skulle lämna förslag till en eller flera verksamhetsformer för statliga universitet och högskolor och utifrån de förslag på verksamhetsformer som lämnas föreslå hur statens styrning av universitet och högskolor ska utformas. Betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Behovet av en översyn

Mot bakgrund av att det är femton år sedan den statliga fastighetsreformen genomfördes och omvärlden har förändrats, behövs en översyn av den statliga fastighetsförvaltningen. Det är angeläget att pröva det statliga åtagandet när det gäller fastighetsförvaltning. Det behövs tydligare gränser och vägledande principer för statens förvaltning av fastigheter.

Tydligare kriterier för statens fastighetsinnehav

Det finns ett behov av en samlad inventering och genomlysning av det fastighetsbestånd som i dag ägs av staten eller statliga bolag. Det behövs därutöver tydligare kriterier för när staten ska äga fast egendom. Utgångspunkten bör vara att speciella fastigheter, dvs. sådana som inte kan tillgodoses av den privata fastighetsmarknaden, som staten har stort behov av i sin verksamhet och/eller som syftar till att värna ett allmänt intresse ska ägas av staten. En bedömning bör därför göras av i vilken omfattning vissa fastigheter eller grupper av fastigheter är bättre lämpade att förvaltas genom privat ägande. Olägenhet/risk (t.ex. oexploderad ammunition på ett övnings- och skjutfält) vid en eventuell avyttring måste dock särskilt beaktas.

Den nuvarande regleringen avseende särskilda skäl för att behålla egendom i statlig förvaltning behöver utvecklas. Det saknas en eller flera myndigheter som tar ett samlat ansvar för grunderna för varför fastigheter bör kvarstå i statlig ägo

Vilka fastigheter ska ur ett kulturhistoriskt perspektiv förvaltas inom staten?

Fler bidragsfastigheter har tillförts Statens fastighetsverk de senaste åren. Omfattningen av det samlade beståndet medför svårigheter för Statens fastighetsverk att inom befintliga ekonomiska ramar vidmakthålla fastigheternas skick, vilket riskerar leda till ett eftersatt underhåll och därmed ökade åtgärdskostnader. Ökande samhällskrav i form av levandegörande av fastigheter, tillgänglighet för funktionshindrade, brandskydd och insatser av miljöhänsyn är andra orsaker till ökade kostnader. Till denna utveckling kan läggas genomförd och planerad avveckling av bl.a. vissa försvarsanläggningar och fyrar av vilka flera föreslagits för ett framtida bevarande.

En mer ändamålsenlig organisation av statens fastighetsförvaltning

Antalet fastighetsförvaltande myndigheter har varit relativt konstant sedan mitten på 1990-talet. Myndigheternas uppdrag har dock förändrats över tiden avseende både fastighetsförvaltningsuppdrag och övriga ansvarsområden. Därutöver har det förvaltade fastighetsbeståndet förändrats genom investeringar i förvärv, ny- och ombyggnation samt avyttring. Den enskilt största förändringen rör försvarets förändrade verksamhet som får inverkan på försvarets behov av mark och fastigheter. Som en följd av detta har Fortifikationsverkets innehav utvecklats till ett mer modernt och tekniskt fastighetsbestånd samtidigt som ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och Fortifikationsverket har förändrats genom att uppgifter flyttats från Försvarsmakten till Fortifikationsverket.

2006 års förvaltningskommitté föreslog i sitt slutbetänkande Styra och ställa (SOU 2008:118) att regeringen ser över organisationen av myndigheterna med uppgifter inom fastighetsförvaltning, med syfte att göra den mer enhetlig och effektiv.

Uppdraget

Tydligare kriterier för statens fastighetsinnehav

Det är mot bakgrund av ovanstående angeläget att ta fram en helhetsbild och tydligare kriterier för när staten ska äga fast egendom.

Utredaren ska därför

o genomföra en inventering av de fastigheter som förvaltas av statliga myndigheter och fastighetsförvaltande bolag,

o överväga och lämna förslag till vägledande principer för när staten ska äga och förvalta fastigheter i myndighetsform (undantaget mark för naturvårdsändamål och produktiv skogsmark),

o analysera om det kvarstår skäl för att de fastigheter eller grupper av fastigheter som staten äger och förvaltar i dag även fortsättningsvis bör ägas och förvaltas inom staten,

o utifrån de föreslagna principerna för statligt ägande i myndighetsform analysera de särskilda skälen till att egendom bör kvarstå som statlig egendom och, i förekommande fall, lämna förslag till hur dessa skäl i stället kan införlivas i förvaltningsuppdraget för lämpliga fastighetsförvaltande myndigheter, samt

Vilka fastigheter ska ur ett kulturhistoriskt perspektiv förvaltas av staten?

Som redogjorts för ovan har de senaste årens utveckling skapat svårigheter för Statens fastighetsverk att långsiktigt vidmakthålla de fastigheter som myndigheten ansvarar för.

Utredaren ska därför

o utifrån Riksantikvarieämbetets redovisade översyn och den översyn som Statens fastighetsverk redovisade den 18 februari 2009, lämna förslag till vilka fastigheter som ur ett kulturhistoriskt perspektiv bör förvaltas av staten, inklusive bedöma hur detta påverkar Statens fastighetsverks nuvarande uppdrag att förvalta s.k. bidragsfastigheter,

o analysera tidigare och nuvarande finansieringsform avseende bidragsfastigheter och samtidigt lämna förslag till framtida finansiering av bidragsfastigheterna, samt

o särskilt belysa möjligheterna för medfinansiering från andra aktörer gällande bidragsfastigheter.

En mer ändamålsenlig organisation av statens fastighetsförvaltning

Som framgått ovan är det enligt regeringens mening angeläget att utvärdera den nuvarande organisationen för statlig fastighetsförvaltning i myndighetsform. En framtida organisation ska vara väl lämpad att förvalta de fastigheter som utredaren föreslår ska ägas av staten även framöver. Inriktningen ska vara att antalet fastighetsförvaltande myndigheter ska vara begränsat. I detta sammanhang bör vägas in om den nuvarande fördelningen av förvaltningsansvaret mellan myndigheter och statligt helägda bolag är ändamålsenlig.

Utredaren ska därför

o översiktligt analysera effektiviteten i statens fastighetsförvaltning och särskilt beakta balansen mellan kulturhistoriska, fastighetsrelaterade och kostnadsmässiga aspekter,

o lämna förslag till en mer effektiv struktur på fördelningen av fastighetsförvaltande uppgifter mellan statliga myndigheter,

o lämna förslag till sådana åtgärder som bör vidtas i syfte att skapa en väl sammanhållen och effektiv förvaltning av statens fastigheter,

o lämna förslag till vilka av nuvarande fastighetsförvaltande myndigheter som även fortsättningsvis bör ha ett sådant uppdrag och hur förvaltningsuppdragen ska utformas samt särskilt överväga och lämna förslag till vilka myndigheters fastighetsförvaltningsansvar som bör förtydligas, avgränsas eller avvecklas,

o belysa effekterna av att statens fasta egendom förs samman i större förvaltningstypsområden och därmed till färre fastighetsförvaltande myndigheter,

o särskilt utvärdera den nuvarande fördelningen av fastighetsinnehavet mellan statliga myndigheter och statligt ägda bolag och i förekommande fall föreslå erforderliga förändringar,

o väga för- och nackdelar med att samla viss kompetens inom det fastighetsförvaltande området på en enskild fastighetsförvaltande myndighet och i förekommande fall föreslå lämpliga myndigheter och vilka uppgifter som dessa bör få ansvar för,

o belysa erfarenheterna av och möjligheterna för att i större utsträckning upphandla viss verksamhet, såsom t.ex. fastighetsdrift från utomstatlig aktör, samt

o utifrån Försvarsmaktens framtida fastighetsbehov göra en översyn av försvarets fastighetsförvaltning och föreslå nödvändiga förändringar.

Naturvårdsverkets förvaltning av nationalparksfastigheter, naturreservatsfastigheter och vissa andra fastigheter för naturvårdsändamål omfattas dock inte av uppdraget. Statens förvaltning av produktivt skogsmark, mark ovan odlingsgränsen och de frågor som behandlas av Autonomiutredningen (SOU 2008:104) omfattas inte heller av uppdraget.

Samråd

Utredaren ska i sitt arbete samråda med Fortifikationsverket, Statens fastighetsverk, Riksantikvarieämbetet, övriga fastighetsförvaltande myndigheter samt andra berörda myndigheter och statligt ägda bolag på området. Utredaren ska avseende kulturfastigheter också samråda med regional expertis såsom länsantikvarie och regionmuseum. Samråd ska också ske med Utrikesdepartementet, Justitiedepartementet och Förvaltningsavdelningen inom Regeringskansliet samt med Försvarsmakten.

I arbetet ska en samordning ske med utredningen om en översyn av förordningar för statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:46).

Samordning ska också ske med övriga pågående utredningar och analyser som kan anses relevanta för området.

Utredaren ska hålla berörda centrala arbetsgivarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Övrigt

Utredaren är oförhindrad att som ett resultat av den genomförda fastighetsinventeringen och organisationsutvärderingen lämna andra förslag till förbättringar av fastighetsförvaltningen inom staten.

Kostnadsberäkningar, andra konsekvensbeskrivningar och förslag till finansiering ska göras i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474).

Redovisning av uppdraget

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 december 2010.

(Finansdepartementet)

2009:46 Översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning

2009-05-13T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 13 maj 2009

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska utvärdera och analysera nu gällande förordningar om statens fastighetsförvaltning. Utredaren ska bl.a. utvärdera för- och nackdelar i nuvarande system och de förordningar som styr statens fastighetsförvaltning. Utredaren ska ta fram förslag till en samlad förenklad förordningsreglering innefattande investeringar i förvärv, om- och nybyggnation samt övrig fastighetsförvaltning.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2010. Ett delbetänkande avseende avyttring av fast egendom ska lämnas senast den 15 oktober 2009.

Bakgrund

Utgångspunkter för uppdraget

Det är femton år sedan den statliga fastighetsreformen genomfördes. Vid denna reform avvecklades Byggnadsstyrelsen och grunden för dagens förvaltningsstruktur skapades. Det är angeläget att pröva det statliga åtagandet vad gäller fastighetsförvaltning. Det behövs tydligare gränser och vägledande principer för statens förvaltning av fastigheter. Det bör därför göras en översyn av det statliga fastighetsinnehavet.

Eftersom det är många olika myndigheter som förvaltar statens fastigheter finns det ett behov av att se över avgränsningen av förvaltningsansvaret mellan de fastighetsförvaltande myndigheterna. Regeringen har därför denna dag beslutat att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:45). Utöver denna översyn av statens fastighetsförvaltning anser regeringen att det är nödvändigt att analysera förordningarna för statens fastighetsförvaltning, dvs. förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. (fortsättningsvis förvaltningsförordningen) samt förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m (fortsättningsvis försäljningsförordningen).

Regelverket kring förvaltning och avyttring av statens fastighetsinnehav återfinns i regeringsformen, budgetlagen (1996:1059), förvaltningsförordningen och i försäljningsförordningen.

Uppdraget att genomföra en översyn av förordningarna för statens fastighetsförvaltning

Regelverket kring statens fastighetsförvaltning har i stort varit oförändrat under lång tid. En översyn av förvaltningsförordningen och försäljningsförordningen bör därför göras. Förordningarna bör förenklas och, om möjligt och lämpligt, samlas i en förordning.

Regeringen har aviserat en översyn av lagen (1996:1059) om statsbudgeten (prop. 2006/07:110 s. 91). Av 16 § försäljningsförordningen följer att en försäljning ska genomföras affärsmässigt. Av förarbetena till budgetlagen (prop. 1995/96:220) framgår att vid försäljning av statens fasta egendom ska priset bli så fördelaktigt som möjligt för staten, försäljning till underpris ska inte förekomma och ovidkommande hänsyn ska inte tas.

Flera bestämmelser i försäljningsförordningen rör den process som den säljande myndigheten är skyldig att följa inför en planerad avyttring. Bland annat finns här bestämmelserna om kommunernas rätt till förhandsbesked, vilka dock inte tillämpas i någon större utsträckning. Kommunernas behov av utveckling måste säkerställas. I samband med detta bör begreppet samhällsbyggnadsändamål förtydligas, då en kommun som gör anspråk på statlig mark erhåller företräde, framför andra utomstatliga aktörer, om ändamålet är samhällsbyggnad. En analys av regelverken för kommunernas förköpsrätt behöver genomföras.

Det finns i förvaltningsförordningen bestämmelser som reglerar de fastighetsförvaltande myndigheternas möjlighet till investeringar i fast egendom. Regeringen har delegerat till myndigheterna att utan regeringens medgivande fatta investeringsbeslut upp till vissa belopp. Detta inbegriper även ett medgivande till att förvärva nya fastigheter utan regeringens uttryckliga godkännande. Det har framkommit att förordningen i denna del upplevs som oklar och dessa regler bör därför ses över.

Utredaren ska

o utvärdera för- och nackdelar med nuvarande reglering av statens fastighetsförvaltning,

o analysera och ta fram exempel innefattande tydligare riktlinjer vid prövningen av ett försäljningsärende och därvid samråda med den aviserade översynen av budgetlagen, analysera och ta fram exempel på en tydligare definition av begreppet samhällsbyggnadsändamål samt klargöra villkoren för kommunal förköpsrätt och därvid särskilt belysa vilka konsekvenser ett eventuellt avskaffande av kommunernas rätt till förhandsbesked skulle få,

o ta fram ett förslag till en samlad förenklad förordningsreglering av statens fastighetsförvaltning innefattande investeringar i förvärv, om- och nybyggnation samt avyttring,

o utvärdera för- och nackdelar med att fastighetsförvaltande myndigheter får en möjlighet att utan regeringens medgivande företa investeringar upp till vissa fastställda belopp, samt

o i förekommande fall lämna förslag som klargör att nyförvärv inte får genomföras utan regeringens medgivande.

Samråd

Utredaren ska i sitt arbete samråda med Fortifikationsverket, Statens fastighetsverk, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket och övriga fastighetsförvaltande myndigheterna samt länsstyrelser och övriga berörda myndigheter på området. Samråd ska också ske med Utrikesdepartementet och Förvaltningsavdelningen inom Regeringskansliet samt med Försvarsmakten. I arbetet med uppdraget ska i relevanta delar samråd ske med den av regeringen aviserade översynen av budgetlagen samt utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:45). I arbetet ska också en samordning ske med övriga pågående utredningar och analyser som kan anses relevanta för området.

Övrigt

Kostnadsberäkningar, andra konsekvensbeskrivningar och förslag till finansiering ska göras i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474).

Redovisning av uppdraget

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 december 2010. I de delar som avser avyttring av fast egendom ska utredaren lämna ett delbetänkande senast den 15 oktober 2009.

(Finansdepartementet)

2009:25 Trygghet och säkerhet för individen - behörighet för personal i hälso- och sjukvård och socialtjänst

2009-04-02T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 2 april 2009

Sammanfattning av uppdraget

Vård och omsorg ska kännetecknas av en hög patientsäkerhet och ett högt förtroende hos allmänheten. Likaså ska beslut i socialtjänsten präglas av hög kvalitet och rättssäkerhet. För att uppnå detta behövs bl.a. ett regelverk för behörighet för den personal som arbetar inom dessa sektorer.

En särskild utredare tillkallas för att utreda ett antal frågor som rör behörighetsregleringen inom hälso- och sjukvården, samt vissa frågor inom socialtjänsten. Utredaren får bl.a. i uppdrag att

- bedöma om ytterligare yrkesgrupper bör regleras inom hälso- och sjukvården,

- göra en översyn av bestämmelserna i 4 kap. lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) om begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder,

- överväga förändringar beträffande vissa specialistutbildningar samt

- kartlägga och analysera förutsättningarna för, och lämpligheten i, behörighetsreglering för att få utföra vissa uppgifter som består av handläggning, inklusive utredning, av ärenden samt att fatta beslut för socialnämnds räkning.

Utredarens förslag ska utgå från den grundlagsfästa principen om näringsfrihet samt bygga på de principer som i dag ligger till grund för legitimation och annan behörighet för hälso- och sjukvårdsyrkena.

Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 1 oktober 2010.

Bakgrund

Hälso- och sjukvårdspersonal

Bestämmelserna om legitimation för personal inom hälso- och sjukvården infördes i början av 1900-talet. De yrkesgrupper som tidigast berördes av sådana bestämmelser var läkare och tandläkare. Efterhand har allt fler yrken reglerats och i dag finns 21 legitimationsyrken.

Den rättsliga regleringen var till en början splittrad på en rad olika författningar. Bland annat med anledning av det gjordes i början av 1980-talet en översyn av behörighetsreglerna på hälso- och sjukvårdens område av 1981 års behörighetskommitté.

Regeringen beslutade 1994 att tillsätta en ny parlamentarisk kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av principerna för legitimation och behörighet (Behörighetskommittén) och mot bakgrund av översynen lämna förslag om bl.a. legitimation och behörighetsföreskrifter för olika yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården. Kommittén fick i uppdrag att särskilt fästa vikt vid konsekvenserna av dels Sveriges närmande till EU, dels den avreglering av vissa vårdutbildningar som skett genom 1993 års högskolereform och de ökade möjligheterna till privat verksamhet som öppnat sig för olika yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården.

De förslag som Behörighetskommittén lämnade (SOU 1996:138) ligger till grund för det regelverk som gäller i dag, främst genom lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) (prop. 1997/98:109). Vissa justeringar har gjorts sedan dess, bl.a. genom propositionen Legitimation och skyddad yrkestitel (2005/06:43), som bl. a. ledde till att legitimation infördes för yrkesgrupperna audionomer, biomedicinska analytiker, dietister och ortopedingenjörer den 1 april 2006.

Personal inom socialtjänsten

En återkommande fråga vad gäller behörighetsreglering är huruvida det finns ett behov av att införa en sådan för personal inom socialtjänsten. Det har genomförts utredningar om frågan vid ett flertal tillfällen sedan början av 1980-talet. Frågan behandlades bland annat av Behörighetskommittén. Kommittén ansåg att det inte fanns möjligheter att ta fram ett legitimationsförfarande inom socialtjänsten, främst på grund av att socialtjänsten är beroende av vad som beslutas i politiskt valda nämnder. Däremot menade kommittén att det fanns goda skäl att ställa höga krav på utbildning och lämplighet för dem som ska arbeta inom socialtjänsten.

Frågan om eventuell legitimation av socionomer togs senast upp i regeringens proposition Utveckling av den sociala barn- och ungdomsvården (prop. 2006/07:129). Regeringen gjorde där bedömningen att det inte då fanns förutsättningar att införa legitimation för socionomer. I propositionen angavs att innan en legitimering kan bli aktuell måste följande tre områden utvecklas: förstärkning av grund- och vidareutbildningen, framtagning av kompetenskriterier för olika delar av socialtjänstens arbetsfält och förstärkning av forskningen (inklusive utbytet mellan verksamhet och forskning).

I direktiven till Barnskyddsutredningen (S 2007:14), som regeringen tillsatte i december 2007 ingår att

- utreda hur kompetensnivån för socialsekreterare som arbetar med utredning, planering och uppföljning av ärenden som rör barn och unga samt för socialsekreterare som arbetar med utredningar om vårdnad, boende och umgänge kan säkerställas för att uppnå en rättssäker och professionell handläggning och

- ta ställning till om det behövs särskild reglering av kompetenskraven och till om det kan ske genom att ge Socialstyrelsen ett bemyndigande att utfärda föreskrifter. Utredningen ska lämna sitt betänkande 15 juni 2009.

Nuvarande reglering av behörighet för yrken inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten

Näringsfrihet

Sedan den 1 januari 1995 gäller i Sverige enligt 2 kap. 20 § regeringsformen att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke endast får införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att exempel på angelägna allmänna intressen som kan medföra begränsningar i närings- och yrkesfriheten är bl.a. hälsovårdsintressen samt bestämmelser om kompetens och vissa krav för att en person ska få utöva ett visst yrke (prop. 1993/94:117, s. 50 f).

Lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område

I lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) regleras ett flertal frågor som rör bl.a. hälso- och sjukvårdens personal och behörighets- och legitimationsfrågor.

I förarbetena till LYHS uttalade regeringen att behörighetsregleringen främst bör användas för att uppnå de samhälleliga målen om att hälso- och sjukvården ska vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, dvs. för att upprätthålla en hög patientsäkerhet (se prop. 1997/98:109 sid. 74 ff.).

I propositionen uttalade regeringen att patientsäkerheten bör vara överordnad övriga kriterier när det gäller bedömningen av om ett yrke ska omfattas av bestämmelserna om legitimation. Övriga kriterier är att hänföra till yrkesrollens innehåll, utbildningsnivå och internationella förhållanden. Vidare sägs i propositionen att kretsen av legitimerade yrkesutövare inte bör göras alltför vid (a. prop. s. 80 ff.).

Vidare innehåller LYHS bestämmelser om skyddad yrkestitel, ensamrätt till yrke, skyddad specialistbeteckning, särskilt förordnande att utöva yrke, specialistkompetens för läkare, tandläkare och sjuksköterskor samt begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder (de s.k. kvacksalveribestämmelserna).

Beslut i socialtjänsten

I 3 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) anges bland annat att socialtjänstens insatser ska vara av god kvalitet och att det för utförande av socialnämndens uppgifter ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. I propositionen Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten, (prop. 2008/09:160), föreslås att paragrafen ska få en lydelse som bättre överensstämmer med vad som var avsikten vid dess tillkomst. Paragrafen föreslås ändras på så sätt att det anges att för utförande av uppgifter inom socialtjänsten ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Vad som avses med lämplig utbildning eller erfarenhet regleras dock inte närmare i lagtexten.

En allmän beskrivning om personal finns också i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Enligt 6 § nämnda lag ska det för verksamheten finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad ska kunna ges.

Internationella förhållanden

Inom EU finns dels direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 som innehåller regler om att medlemsstaterna ska erkänna yrkeskvalifikationer som förvärvats i en annan medlemsstat, dels direktiv om patientrörlighet som håller på att förhandlas samt kommissionens grönbok Den europeiska arbetskraften inom vården, som berör hälso- och sjukvårdspersonal inom EU.

Norden

År 1981 ingicks en överenskommelse om en gemensam arbetsmarknad för vissa yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården och inom veterinärväsendet. Överenskommelsen träffades mellan Sverige, Norge, Danmark och Finland och trädde i kraft 1983. Den nuvarande överenskommelsen omfattar också Island och harmoniserades med EES-avtalet 1994. Överenskommelsen omfattar 21 yrken inom hälso- och sjukvården samt veterinäryrket.

Tredjeland

Den nuvarande ordningen för erkännande av hälso- och sjukvårdsutbildningar från länder utanför EU/EES inklusive Schweiz innebär att det tar mycket lång tid för många yrkesutövare att få behörighet att utöva sitt yrke i Sverige. I departementspromemorian Vägen till svensk legitimation för personer med hälso- och sjukvårdsutbildning från tredje land (Ds 2007:45) finns förslag som syftar till att skapa en bättre och snabbare erkännandeprocess för denna grupp. Förslagen till en ny erkännandeprocess bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Behovet av en översyn av vissa frågor inom behörighetsregleringen för hälso- och sjukvården och socialtjänsten

Prövning utifrån dagens regelverk av några yrkesgruppers önskemål om reglering

I propositionen Legitimation och skyddad yrkestitel (prop. 2005/06:43) uttalade den dåvarande regeringen att den hade för avsikt att tillsätta en utredning om behörighetsreglerna inom hälso- och sjukvården i framtiden.

Företrädare för flera yrkesgrupper har i samband med arbetet med Ds 2004:28 Legitimation och skyddad yrkestitel samt efterföljande proposition (a. prop.) framställt sina önskemål till regeringen om förändringar i regleringen av det yrke de representerar. De yrkesgrupper som det på detta sätt framfört önskemål om ny eller ändrad reglering är bl.a. arbetsterapeuter, cytodiagnostiker, optiker, ortoptister, osteopater, perfusionister, podiater, socionomer, tandtekniker och sjukgymnaster samt olika inriktningar inom psykoterapin som exempelvis massageterapeuter och gestaltpsykoterapeuter.

Avseende denna del av uppdraget, vill regeringen betona att principen om näringsfrihet ska utgöra utgångspunkt för utredaren och att patientsäkerhetsskäl ska vara avgörande för om ytterligare reglering av yrkesgrupper eller arbetsuppgifter ska införas. Regeringen vill också uppmärksamma utredaren på att några av de grupper som sökt legitimation redan är legitimationsyrken och att avsikten med uppdraget inte är att skapa ett system med "dubbla legitimationer".

Skyddad yrkestitel

Enligt 3 kap. 5 § LYHS får endast den som har legitimation för yrket, eller genomgår föreskriven praktisk tjänstgöring, använda den skyddade yrkestiteln. I 3 kap. 6 § LYHS föreskrivs att i yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område får den som saknar behörighet att använda en skyddad yrkestitel inte använda en titel som kan förväxlas med en skyddad yrkestitel.

Som skyddet för yrkestiteln är utformat i dag finns möjligheter att på ett vilseledande sätt erbjuda hälso- och sjukvårdstjänster eller liknande tjänster. Exempelvis kan man marknadsföra sig som fysioterapeut utan att vara legitimerad sjukgymnast, eller döpa sitt företag till "Institutet för psykoterapi" utan att det finns personal som är legitimerade psykoterapeuter. Socialstyrelsen har tolkat LYHS så att dess tillsynsansvar inte omfattar dessa tjänster och styrelsen ingriper inte mot sådan tjänsteutövning i sin tillsyn. Socialstyrelsen har dock möjlighet att göra polisanmälan angående sådana fall, 8 kap. 5 § LYHS.

Regeringen anser att det är otillfredsställande att de som erbjuder allmänheten hälso- och sjukvårdsliknande tjänster inte kontrolleras i större utsträckning. Regeringen ser därför ett behov av att se över bestämmelserna om skyddad yrkestitel och gränssnittet mot sådana tjänster som ligger hälso- och sjukvården nära. Regeringen anser också att det finns ett behov av att utreda behovet av, och förutsättningarna för, en tillsyn över den verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära och som av allmänheten lätt kan förväxlas med hälso- och sjukvård.

Särskilt förordnande

Enligt 3 kap. 10 § LYHS prövas frågor om särskilt förordande att utöva yrke av Socialstyrelsen. I 6 kap. 1 § FYHS föreskrivs att särskilt förordnande att utöva yrke enligt 3 kap. 10 § LYHS meddelas av Socialstyrelsen eller, efter styrelsens bemyndigande, av sådan nämnd som avses i 10 § HSL eller av någon annan myndighet. Socialstyrelsen har gett ut föreskrifter (SOSFS 2000:6) om särskilt förordnande att utöva läkaryrket för icke legitimerade läkare.

Med anledning av två aktuella och uppmärksammade fall som gäller läkarstudenter som dömts för allvarlig brottslighet har regeringen gett i uppdrag till Högskoleverket (U2009/766/UH) att se över lärosätenas bestämmelser om avskiljande av studenter under utbildning. Regeringen anser att det finns behov av att också se över nuvarande system med särskilda förordnanden att utöva yrke inom hälso- och sjukvården. En viktig fråga att granska är det förhållandet att landstingen i dag har en generell dispens att anställa läkare som inte har legitimation, även i de fall legitimation återkallats. Uppdraget att se över dessa bestämmelser ska ses som ett led i regeringens ambition att stärka förtroendet för och patientsäkerheten inom hälso- och sjukvården.

Optikernas arbetsuppgifter

Socialstyrelsen fick 2006 som en följd av proposition Legitimation och skyddad yrkestitel (prop. 2005/06:43), i uppdrag att se över optikernas arbetsuppgifter. Socialstyrelsen lämnade 2006 rapporten Synundersökning och synhjälpmedel - Optikerns arbetsuppgifter till regeringen (S2006/10277/HS). Förslagen rörde bl.a. bestämmelserna i 4 kap LYHS om att prova ut eller tillhandahålla kontaktlinser. Regeringen bedömer att det finns behov av att ytterligare utreda och överväga denna fråga.

Specialistutbildning för vissa yrkesgrupper

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag genomfört en översyn av tandläkarnas specialistutbildning. Socialstyrelsen föreslår att åtgärder bör vidtas som syftar till att säkra kvaliteten i specialisttjänstgöringen samt att förtydliga Socialstyrelsens roll i specialisttandvården. Regeringen bedömer att det finns ett behov av att, med Socialstyrelsens rapport som grund, göra en förnyad utredning och bedömning också i denna fråga (S2006/5402/HS).

Det finns också anledning att se över det förhållande att det utbildas för få specialistsjuksköterskor jämfört med hälso- och sjukvårdens behov. Under flera år har detta varit ett problem för vårdgivarna som haft svårt att rekrytera ett tillräckligt antal specialistsjuksköterskor på många områden. Det finns flera orsaker till detta förhållande. Utbildningen kan, till skillnad från specialistläkarutbildning, inte genomföras med lön, vilket bl.a. innebär att sjuksköterskan ofta måste ta studielån. Ett annat hinder som beskrivits är att det kan vara svårt att kombinera en utbildning med familjeliv bland annat på grund av att många specialistutbildningar bara ges på vissa platser i landet. Den avslutade utbildningen leder inte alltid till några påtagliga skillnader i arbetsuppgifter eller lön, vilket naturligtvis också i vissa fall kan påverka intresset för att gå utbildningen.

Regeringen anser nu att det finns ett behov av att ge en utredare uppdraget att göra en övergripande utredning av frågan om bristen på specialistsjuksköterskor samt lämna förslag på åtgärder som ska syfta till att fler sjuksköterskor specialistutbildar sig.

Tandhygienistutbildningen

Tandhygienistutbildningen är i dag tvåårig (120 högskolepoäng). År 2005 valde dock cirka en tredjedel av samtliga utexaminerade tandhygienister att studera ytterligare ett år (180 högskolepoäng).

Socialstyrelsen har haft regeringens uppdrag att utreda förutsättningarna för en försöksverksamhet som skulle innebära att legitimerade tandhygienister får genomgå en utbildning som syftar till att ge dem en utvidgad kompetens med inriktning mot ingrepp i tandens hårdvävnader till följd av karies. Socialstyrelsen anser att nuvarande grundutbildning inte ger en tillräcklig grund för den aktuella vidareutbildningen. Socialstyrelsen ser som en första förutsättning för eventuella kompetenshöjande utbildningar att en treårig grundutbildning införs, Socialstyrelsens rapport (S2007/323/HS).

Regeringen bedömer att frågan om tandhygienistutbildningens innehåll och omfattning bör utredas.

Begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder

Som beskrivits ovan finns bestämmelser om begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder i 4 kap. LYHS, de s.k. "kvacksalveribestämmelserna". Dessa bestämmelser har i stort sett varit oförändrade sedan 1960.

Ofta förekommer det att titlar som "diplomerad" eller "certifierad", används i samband med yrkesbeteckningar som exempelvis samtalsterapeut, massör m.fl., utan att det finns någon av samhället reglerad eller godkänd utbildning bakom titeln och utan att den enskilde yrkesutövarens kompetens har prövats av Socialstyrelsen. Detta innebär att allmänheten kan vilseledas om vad man kan vänta sig av dessa yrkesutövare, exempelvis i fråga om kunskap och kompetens samt eventuellt också att den som erbjuder tjänsterna står under tillsyn av en myndighet. I de fall det uppstår problem ingriper inte Socialstyrelsen som tillsynsmyndighet.

Regeringen anser att det finns skäl att nu se över dessa bestämmelser i syfte att uppdatera dem samt att stärka konsumentens/patientens skydd. I översynen ingår att lämna förslag som ska förtydliga för allmänheten skillnaderna mellan å ena sidan vad som är hälso- och sjukvård och å andra sidan den marknad av tjänster som ligger hälso- och sjukvården nära, men som inte räknas dit. Som angetts ovan under rubriken "Skyddad yrkestitel" anser regeringen att det finns ett behov av att utreda behovet av, och förutsättningarna för, en tillsyn över den verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära och som av allmänheten lätt kan förväxlas med hälso- och sjukvård.

Personer som för socialnämnds räkning utför handläggning, inklusive utredning, av och beslutsfattande i ärenden

Det yttersta syftet med socialtjänstens arbete är att ge kommuninvånarna bästa möjliga hjälp, stöd och service. Personalens kompetens och kompetensutveckling är centrala förutsättningar för en god kvalitet i det sociala arbetet.

Socialtjänsten ansvarar för att förbättra situationen för de mest utsatta grupperna i samhället t.ex. äldre personer med behov av omsorg, personer med behov av stöd utifrån funktionsnedsättning, flickor samt pojkar och familjer i socialt och ekonomiskt utsatta situationer, personer som är hemlösa, personer med missbruksproblem samt kvinnor som utsätts för hot och våld. Till ledning i detta arbete har Socialstyrelsen gett ut tre Allmänna råd om personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden avseenden personer med funktionshinder (SOSFS 2008:32), ärenden som avser äldre (SOSFS 2007:17) och ärenden som avser barn och unga (SOSFS 2006:14).

Arbetet vid socialnämnden handlar många gånger om att fatta svåra, och för klienten helt avgörande, beslut. I allmänhet bedrivs det sociala arbetet på ett sätt som tillgodoser de enskilda klienternas behov av gott stöd. Exempel finns dock även på motsatsen. Det förekommer att personer med liten erfarenhet av området får ansvar för mycket svåra utredningar och beslut med långtgående inverkan på enskilda personers livssituation, t.ex. omhändertagande av barn eller stöd till personer med långvariga missbruks- och psykiska problem. Detta kan leda till mycket allvarliga konsekvenser för enskilda personer.

Tidigare utredningar och propositioner har pekat på svårigheterna med att reglera yrkesutövningen inom socialtjänsten. Samtidigt är det utifrån arbetsuppgifternas komplexitet och behovet av rättssäkerhet och kvalitet för klienterna viktigt att kunna ställa krav på utbildning och lämplighet för dem som ska arbeta med handläggning, inklusive utredningar, av ärenden och beslutsfattande för socialnämndens räkning. Genom att tydliggöra vilken kunskap, vilka färdigheter och vilket förhållningssätt som behövs för detta arbete, ökar förutsättningarna för att brukaren får insatser av god kvalitet.

Det faktum att vissa beslut inom socialtjänsten inte fattas av tjänstemän utan av en politisk nämnd har uppgetts vara ett hinder för vissa former av behörighetsreglering. Den frågan har hittills inte varit föremål för den grundliga analys som behövs för att man ska kunna göra en välgrundad bedömning av om så är fallet.

Det är utifrån ett klient- och brukarperspektiv angeläget att ytterligare utreda förutsättningarna för en behörighetsreglering av vissa arbetsuppgifter. Dels för att klargöra om rättsäkerheten och kvaliteten skulle höjas med en sådan ordning, dels för att utröna om det är möjligt att genomföra en sådan reglering inom ramen för nuvarande ansvarsfördelning och beslutsordning inom kommunerna.

Regeringen bedömer att det behövs en samlad kartläggning och analys av förutsättningarna för en behörighetsreglering inom ovan nämnda del av socialtjänstens verksamhet.

Uppdraget

Vård och omsorg ska kännetecknas av en hög patientsäkerhet och ett högt förtroende hos allmänheten. För att uppnå detta behövs bl.a. ett regelverk om behörighet för den personal som arbetar inom dessa sektorer.

En särskild utredare tillkallas för att utreda ett antal frågor som rör behörighetsregleringen inom hälso- och sjukvården, samt vissa frågor inom socialtjänsten. De förslag som utredaren lämnar ska alla syfta till att upprätthålla en hög patientsäkerhetoch ett högt förtroende hos allmänheten för verksamheter inom såväl hälso- och sjukvård som socialtjänst.

Prövning utifrån dagens regelverk av några yrkesgruppers önskemål om reglering, m.m.

Utredaren får i uppdrag att bedöma om fler yrkesgrupper än de som i dag är reglerade bör regleras och i så fall lämna förslag på hur regleringen ska se ut. Avseende denna del av uppdraget, vill regeringen betona att principen om näringsfrihet ska utgöra utgångspunkt för utredaren och att patientsäkerhetsskäl ska vara avgörande för om ytterligare reglering av yrkesgrupper eller arbetsuppgifter ska införas. Regeringen vill också uppmärksamma utredaren på att några av de grupper som sökt legitimation redan är legitimationsyrken och att avsikten med uppdraget inte är att skapa ett system med "dubbla legitimationer".

Utredaren ska också utreda och lämna förslag till hur tandläkarnas specialisttjänstgöring bör regleras. Utredaren får även i uppdrag att utreda och lämna förslag på åtgärder som ska syfta till att fler sjuksköterskor specialistutbildas. Utredaren ska vidare utreda tandhygienistutbildningens innehåll och omfattning. Utredaren ska samråda med Högskoleverket i denna del av uppdraget.

Utredaren ska överväga om bestämmelserna om skyddad yrkestitel samt systemet med särskilt förordnande att utöva yrke inom hälso- och sjukvården är ändamålsenliga och lämna de förslag till ändringar som han eller hon anser skulle stärka patientsäkerheten.

Vidare får utredaren i uppdrag att se över frågan om optikernas arbetsuppgifter och pröva om gällande bestämmelser är ändamålsenliga och tillräckliga samt lämna förslag i frågan.

Begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder

Utredaren ska göra en översyn av bestämmelserna om begränsningar i rätten att vidta vissa hälso- och sjukvårdande åtgärder i 4 kap. LYHS i syfte att stärka konsumentens/ patientens skydd samt att lämna förslag till de författningsändringar som utredaren anser det finns behov av. Utgångspunkt för utredarens översyn och förslag ska vara att det ska bli tydligare för allmänheten vad som räknas till hälso- och sjukvård och vad som inte räknas dit. I denna del av uppdraget ingår att utreda behovet av samt förutsättningarna för en tillsyn över den verksamhet som ligger hälso- och sjukvården nära och som av allmänheten lätt kan förväxlas med hälso- och sjukvård, samt att om utredaren anser att behov finns lämna förslag till hur en sådan tillsyn bör vara utformad.

Patientsäkerhet som utgångspunkt

Utredarens förslag ska utgå från den grundlagsfästa principen om näringsfrihet samt bygga på de principer som i dag ligger till grund för legitimation och behörighet. Om utredaren i sitt uppdrag kommer till slutsatsen att någon eller några av de principer som i dag ligger till grund för bedömningen av vilka yrkesgrupper som ska vara reglerade behöver ändras, ska utredaren lämna förslag till ändringar i detta avseende. Utredaren får också lämna andra förslag till ändringar i behörighetsregleringen som är relaterade till uppdraget. Förslagen ska också syfta till att skapa goda förutsättningar att använda de specifika kompetenser som är utmärkande för de olika yrkesgrupperna inom hälso- och sjukvården på ett effektivt och flexibelt sätt.

Personer som för socialnämnds räkning utför handläggning, inklusive utredning, av och beslutsfattande i ärenden

Utredaren ska kartlägga och analysera behovet av samt förutsättningarna en behörighetsreglering beträffande utförandet av vissa typer av handläggning, inklusive utredning och beslut som rör enskilda inom socialtjänsten som utförs för socialnämndens räkning. I analysen ska, utöver frågan om behovet av rättssäkerhet och kvalitet för klienten, särskilt frågan om det politiska beslutsfattandet inom socialtjänsten beaktas samt konsekvenserna av en behörighetsreglering inom socialtjänsten vad gäller tillgång till personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Om utredaren finner att en behörighetsreglering för vissa arbetsuppgifter inom socialtjänsten är möjlig och lämplig, ska utredaren också lämna förslag på hur frågan fortsättningsvis kan hanteras. Utredaren ska samråda med Barnskyddsutredningen (S 2007:14).

Internationell reglering

Vid utarbetandet av förslag till förändringar ska utredaren ta hänsyn till de EG-rättsliga bestämmelser som gäller på hälso- och sjukvårdens område, som exempelvis Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer samt de EG-rättsliga bestämmelser som gäller på socialtjänstens område. Utredaren ska också ta hänsyn till den överenskommelse som finns mellan de nordiska länderna om en gemensam arbetsmarknad för viss hälso- och sjukvårdspersonal.

Övrigt

Utredaren ska, i förekommande fall, föreslå följdändringar i andra lagar och förordningar.

Utredaren ska beakta de skattemässiga effekterna av ändringar i legitimationsbestämmelserna.

Kostnadsberäkningar av förslagen och andra konsekvensbeskrivningar ska göras i enlighet med kommittéförordningens (1998:1474) bestämmelser. Det är av särskild vikt att utredaren redovisar ekonomiska konsekvenser av eventuella förslag om reglering inom socialtjänsten.

Utredaren ska i sitt arbete samråda med Högskoleverket, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen och andra berörda organisationer.

Redovisning av uppdraget

Utredaren ska redovisa uppdraget senast den 1 oktober 2010.

(Socialdepartementet)

2009:19 Delegation för e-förvaltning

2009-03-26T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 26 mars 2009

Sammanfattning av uppdraget

Offentliga tjänster måste kontinuerligt utvecklas för att möta nya krav och förväntningar. E-förvaltningen utgör en viktig del i denna utveckling. För att stärka utvecklingen av e-förvaltningen och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning inrättas en delegation för e-förvaltning.

Delegationens första uppgift är att utforma ett förslag till strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning. Förslaget ska redovisas till regeringen senast den 30 september 2009.

Därefter ska delegationen koordinera de statliga myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt samt följa upp dess effekter för medborgare, företagare och medarbetare. Delegationen ska vidare koordinera vissa IT-standardiseringsfrågor samt bistå regeringen i det internationella arbetet på området.

Delegationen ska årligen lämna delrapporter med underlag och förslag till regeringen. En slutrapport ska lämnas senast den 31 december 2014.

Bakgrund

Regeringen framhöll i budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1 utg.omr. 2, bilaga 1, avsnitt 2) sin avsikt att stärka styrningen av den förvaltningsgemensamma utvecklingen genom att * säkerställa att förvaltningen utvecklar gemensamma principer för hur statlig registerinformation enklare ska kunna utbytas, * se till att myndigheter använder enhetliga format för övrig informationsöverföring och kommunikation när det krävs, * se till att statsförvaltningen i samverkan med kommuner och landsting utvecklar och tillämpar förvaltningsgemensamma metoder för säker elektronisk kommunikation och dokumenthantering, * identifiera angelägna pilotprojekt som ska samfinansieras, samt utveckla former för en sådan finansiering och fördela samordningsansvaret för dessa projekt, samt * stärka uppföljningen och granskningen av myndigheternas IT-baserade utvecklingsarbete.

Den 15 mars 2007 beslutade regeringen att tillsätta en statssekreterargrupp med uppgift att stärka samordningen i Regeringskansliet av frågor som är av strategisk betydelse för utvecklingen av elektronisk förvaltning, med målsättningen att förenkla företags och enskildas kommunikation med myndigheter, höja kvaliteten på myndigheternas beslut samt effektivisera användningen av varje satsad skattekrona.

Den 14 januari 2008 fastställde regeringen en handlingsplan för e-förvaltning (dnr Fi2008/491). Regeringen beslutade att handlingsplanen skulle ligga till grund för den fortsatta hanteringen och samordningen på området.

E-förvaltning definieras i handlingsplanen som en del av verksamhetsutvecklingen i offentlig förvaltning där man inte bara drar nytta av informations- och kommunikationsteknik, utan även ser till att utvecklingen på området leder till nödvändiga organisatoriska förändringar och vidareutbildning av medarbetare.

Målet för e-förvaltningsarbetet är att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. Där det är till fördel för medborgare och företagare samt där kvaliteten, säkerheten och produktiviteten kan höjas ska myndigheterna samverka sektorsvis. Därigenom ska Sverige återta en ledande position inom området elektronisk förvaltning.

För att nå detta mål måste de goda erfarenheter som gjorts inom förvaltningen tas till vara samtidigt som möjligheterna till myndighetsövergripande samverkan och integration förbättras. Den ökade samordningen av e-förvaltningsarbetet som behövs för att uppnå detta bör enligt handlingsplanen företrädesvis ske inom vissa angivna sektorer där regeringen utser samverkansansvariga myndigheter. För närvarande finns sektorsvisa arbeten med att förbättra informationshanteringen och utöka det elektroniska informationsutbytet, t.ex. inom området geografisk information och fastighetsinformation (Geodatarådet), Rättsväsendets Informationsförsörjning (RIF-rådet), IT i vård- och omsorgssektorn.

I handlingsplanen anges också att kommunernas e-förvaltningsarbete är av stor betydelse för utvecklingen av e-förvaltningen i stort. Det är därför viktigt att det statliga utvecklingsarbetet löpande samordnas med Sveriges kommuner och landsting (SKL).

I mars 2008 överlämnade den s.k. stabsutredningen sitt slutbetänkande Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22). Utredningen föreslog bl.a. att en delegation skulle inrättas med uppgift att säkra att förvaltningens samlade resurser kommer till användning i den fortsatta utvecklingen av e-förvaltningen.

IT-standardiseringsutredningen överlämnade i juni 2007 sitt betänkande Den osynliga infrastrukturen - om förbättrad samordning av offentlig IT-standardisering (SOU 2007:47). I betänkandet, som har remissbehandlats, föreslogs bl.a. att en kanslifunktion skulle inrättas för att utveckla, samordna, förankra, publicera och underhålla förvaltningsgemensamma kravspecifikationer samt ge metod- och expertstöd i IT-standardiseringsfrågor inom den offentliga förvaltningen. Vidare föreslogs att ett IT-standardiseringsråd skulle inrättas i syfte att bistå regeringen när svenska ståndpunkter i internationella IT-standardiseringsfrågor tas fram. Förslagen har fått ett brett stöd av remissinstanserna.

Utredningen pekar på behovet av att använda format och tillämpningar i gemensamma strukturer samt av att tydliggöra ansvaret inom myndigheterna när det gäller informationsutbyte med andra myndigheter. Utredningen lyfter vidare fram behovet av ökad teknisk samverkansförmåga. Andra områden som behandlats av utredningen är användningen av öppna standarder i upphandling, öppna programvaror och samordning av IT-upphandling.

Enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) rätten att utfärda föreskrifter om ledningssystem för informationssäkerhet (LIS) enligt bl.a. standard för ledningssystem för informationssäkerhet.

I budgetpropositionen för 2009 (utg.omr. 2, avsnitt 3 och 5) anges att Verket för förvaltningsutveckling (Verva) ska avvecklas den 31 december 2008 och att regeringen avser att inrätta en e-delegation som ska genomföra regeringens handlingsplan för e-förvaltning. Som ett led i regeringens tillväxtsatsning (prop 2008/09:01, utg.omr. 2, avsnitt 4) ska arbetet med att öka användningen av elektronisk upphandling intensifieras. Kammarkollegiet har fått i uppdrag att utveckla arbetet inom området.

Behovet av en delegation

Myndigheterna ansvarar för att fortlöpande utveckla sin verksamhet samt för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet genom samarbete med andra myndigheter och organisationer. Myndigheterna har en generell serviceskyldighet och dessutom ett ansvar för att främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte. Det finns dock vissa styrnings- och samordningsproblem inom statsförvaltningen. Det förekommer t.ex. visst dubbelarbete när skilda myndigheter utvecklar och upphandlar olika lösningar inom likartade områden. Ibland sker utveckling utan att nyttan för användarna tydliggörs. Samverkansprojekt kan försvåras av oklara finansiella, organisatoriska och rättsliga förutsättningar. De tekniska systemens samverkansförmåga varierar.

För att förverkliga den förbättrings- och effektivitetspotential som en utvecklad e-förvaltning rymmer, krävs ett strategiskt synsätt på e-förvaltning som omfattar staten som helhet. Därför behövs ett myndighetsövergripande arbete i delegationsform som koordinerar enskilda myndigheters insatser.

Syftet med delegationen för e-förvaltning är mot denna bakgrund att effektivisera och utveckla arbetet med e-förvaltning inom den offentliga sektorn.

Utgångspunkter för delegationens arbete

Inledning

Samhället förändras på olika områden såväl ekonomiskt och tekniskt som demografiskt och kulturellt. Steg för steg sker en anpassning till ett integrerat Europa och ett globalt samhälle. Rörligheten av arbetskraft och kapital ökar.

Statsförvaltningen behöver kunna leva upp till de nya krav och villkor som denna utveckling för med sig och ha en god förändringsförmåga. En viktig aspekt i detta sammanhang är medlemskapet i EU som gör att statsförvaltningen behöver arbeta mer sammanhållet och ta hänsyn till förändringar och krav på administrativt samarbete. Även kommuner och landsting berörs av denna tekniska och administrativa utveckling. Samarbetet i EU styr allt mer de krav som ställs på myndigheter, kommuner och landsting avseende elektroniskt informationsutbyte med EU-kommissionen och andra EU-länder.

Den statliga förvaltningspolitiken syftar till att skapa bästa möjliga förutsättningar för att genomföra regeringens politik till nytta för medborgare och företag (prop. 2008/09:1, utg.omr. 2, avsnitt 3.1). E-förvaltning är ett viktigt verktyg för att uppnå detta.

Utgångspunkter

När delegationen utför sina uppgifter ska den basera sitt arbete på följande utgångspunkter.

Medborgare ska kunna utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service på ett enkelt sätt. E-förvaltningen ska bidra till att förenkla kontakten mellan förvaltning och medborgare och ska präglas av tillgänglighet och användbarhet. Det är mycket viktigt att denna utveckling sker med ett bibehållet starkt skydd för den personliga integriteten. Delegationen ska även beakta den utveckling som sker inom området e-demokrati, dvs. användning av IT i demokratiska processer.

E-förvaltningen ska bidra till att minska företagens administrativa kostnader och även i övrigt åstadkomma en märkbar förbättring i företagens vardag. Näringslivet ska stödjas genom förenklingar för företagen, när det gäller formerna för uppgiftslämnande och möjligheterna att kunna ta del av data från offentliga register och andra uppgifter. Delegationen ska i sin verksamhet främja konkurrens i enlighet med nationella och gemenskapsrättsliga regler om konkurrens. Den offentliga förvaltningens e-tjänster bör i så stor utsträckning som möjligt bygga på öppna standarder samt använda sig av programvara som bygger på öppen källkod och lösningar som stegvis frigör förvaltningen från beroendet av enskilda plattformar och lösningar.

Elektronisk förvaltning, som syftar till att förenkla kontakten med medborgare och företagare, bör alltid ske utifrån användarnas behov och nytta i kombination med beräkningar av den interna produktiviteten.

Delegationen bör beakta behovet av att tillgängliggöra offentlig information bl.a. för vidareutnyttjande. Sverige har i dag en i stora delar digitalt baserad förvaltning. En mer tillgänglig offentlig information kan bidra till utvecklingen av ekonomin, men också underlätta vardagen för medborgare och företag.

Det är av stor vikt att det långsiktiga digitala bevarandet stärks inom e-förvaltningen, både för system och enskilda handlingar. För att detta ska vara möjligt är det nödvändigt att bevarandeperspektivet beaktas när nya system byggs upp.

Delegationens uppdrag

Allmänt

Regeringen prioriterar e-förvaltningsfrågorna genom att skapa en delegation inriktad på att bl.a. bidra till genomförandet av regeringens handlingsplan för e-förvaltning. Delegationen ska, så som föreslogs i betänkandet Ett stabsstöd i tiden (SOU 2008:22), i nära samspel med statssekreterargruppen för e-förvaltning, samordna och utveckla det fortsatta arbetet med e-förvaltningen. Delegationen ska också, så som föreslogs i betänkandet Den osynliga infrastrukturen (SOU 2007:47), samordna den offentliga sektorns deltagande i det internationella IT-standardiseringsarbetet avseende e-förvaltning.

Delegationen ska ansvara för samordningen på den myndighetsövergripande nivån. Detta innebär dels samordning av e-förvaltningsprojekt som är av strategisk natur, dvs. individuella projekt som påverkar förvaltningens samlade utvecklingsinriktning, dels samordning av de myndigheter som har ett eget ansvar att utveckla ett arbete eller en sektor så att respektive sektor väger in intresset för staten som helhet i sitt utvecklingsarbete.

Delegationen ska ha följande huvuduppdrag.

Utformning av en strategi för myndigheternas arbetet med e-förvaltning

Utifrån de utgångspunkter som angivits ovan samt de mål som lades fast i handlingsplanen för e-förvaltning, ska delegationen inledningsvis lämna förslag till en strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning till regeringen. Strategin ska innehålla uppföljningsbara mål och delmål som ska uppnås på fem års sikt. Delegationen ska i förslaget ange de viktigaste utvecklingsprojekten i statsförvaltningen som behöver prioriteras. Strategin ska innefatta följande områden:

* hur samverkan mellan myndigheter, kommuner och landsting samt näringsliv och organisationer kan förbättras och hur ansvaret mellan dessa ska fördelas, bl.a. ska sektorsvisa samverkansansvariga myndigheter föreslås,

* hur den offentliga sektorns försörjning av elektroniska legitimationer, dvs. hanteringen av identifiering och underskrifter, bör genomföras i framtiden med utgångspunkt i rapporten Säkert elektroniskt informationsutbyte och säker hantering av elektroniska handlingar (Verva 2008:12),

* hur teknisk samverkansförmåga mellan olika system, s.k. interoperabilitet, kan komma till stånd på förvaltningsgemensam nivå och på sektorsnivå,

* hur standardisering och eventuella systemväxlar (växlar för automatisk konvertering mellan standarder och format) bör användas vid utvecklingen av e-förvaltning,

* hur den offentliga sektorns utveckling av e-tjänster bör stödja övergången till ny teknik som t.ex. övergången till "IPv6", dvs. ett nytt system för tilldelning av Internets IP-adresser,

* hur en koncentration av administrativa stödtjänster kan ske inom statsförvaltningen,

* hur myndigheterna i framtiden bör driva, utbyta eller köpa och sälja IT-tjänster inom den statliga sektorn samt i samband med tjänsteexport,

* hur samverkan kring e-förvaltningsarbete inom sektorer kan främjas,

* hur fler e-tjänster för medborgare och företagare kan utvecklas, framför allt sådana tjänster som integrerar flera myndigheters processer i användarvänliga gränssnitt, och hur myndigheters servicenivå för e-tjänster bör regleras samt

* hur IT-utvecklingen kan skapa möjligheter till förbättrad service för medborgare och näringsliv i gles- och landsbygd, med beaktande av lokala förutsättningar samt medborgares olika behov.

Koordinering av arbetet med e-förvaltning

Delegationen ska löpande samla in information om planerade och pågående e-förvaltningsprojekt som är av strategisk natur, dvs. projekt som påverkar förvaltningens samlade utvecklingsinriktning. En utgångspunkt i detta arbete ska vara den rapport som Verva, på uppdrag av regeringen, tog fram på området - 69 myndigheter redovisar 915 strategiska insatser för utveckling av e-förvaltning (Verva 2008:14). Delegationen ska utifrån denna information sammanställa och analysera myndigheternas e-förvaltningsprojekt. Delegationen ska verka för att regeringens förvaltningspolitiska mål vägs in i planeringen och genomförandet av de viktigaste e-förvaltningsprojekten och verka för att dubbelarbete undviks. Delegationen ska årligen redovisa en sammanställning av myndigheternas planerade och pågående e-förvaltningsprojekt samt bedöma om de projekten understöder de förvaltningspolitiska mål som regeringen har satt upp. Delegationen ska vidare i sina rapporter redovisa goda förebilder inom e-förvaltningen.

Uppföljning av det samlade arbetet med e-förvaltning

Delegationen ska från och med 2010, utifrån de förvaltningspolitiska målen, och de mål som regeringen kan komma att besluta på området, följa upp myndigheternas samlade arbete med e-förvaltning. Arbetets konsekvenser för brukarna ska beskrivas och analyseras.

Indikatorer för uppföljning ska utarbetas. Vid utarbetandet av indikatorer angående service, förvaltningens interna effektivitet och administrativ börda ska samråd ske med Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (TUA). Vad gäller indikatorer på andra områden ska delegationen samråda med andra berörda myndigheter.

Delegationen ska ta fram förslag på metoder för hur planerade besparingar i myndigheternas e-förvaltningsarbete i högre grad kan realiseras och tas till vara.

Koordinering av IT-standardiseringsarbete

Delegationen ska samordna den statliga förvaltningens IT-standardiseringsarbete avseende e-förvaltning. Delegationen ska se till att metod- och expertstöd i IT-standardiseringsfrågor inom den statliga förvaltningen tillhandahålls, också när det gäller begreppsstandarder. Arbetet ska utföras i samverkan med SKL. Samordningen av IT-standardiseringsarbetet ska främja användningen av öppna standarder. Delegationen ska beakta det IT-standardiseringsarbete som pågår på internationell nivå.

Stöd till regeringen i det internationella arbetet

Delegationen ska bistå regeringen i EU-samarbetet och i det internationella arbetet med frågor om e-förvaltning.

Delegationen ska bistå regeringen vid beredningen av svenska ståndpunkter i EU och andra mellanstatliga organ i ärenden som rör standarder och standardisering på IT-området. Delegationen ska leda och samordna ett IT-standardiseringsråd med företrädare för de viktigaste intressenterna i staten, kommuner och landsting samt i intresseorganisationer och företag. Delegationen ska följa utvecklingen på området och delta i diskussioner och informationsutbyte om frågor som rör det internationella arbetet med standardiseringsfrågor på IT-området. Dessa ärenden kan beröra olika samhällssektorer och delegationens uppdrag kan i denna del komma att beröra frågor som inte enbart avser e-förvaltning.

E-nämndens och Vervas vägledningar och rapporter

Delegationen ska inventera och vid behov utveckla den tidigare E-nämndens och dåvarande Vervas vägledningar och rapporter på det aktuella området.

Uppdragets genomförande

I frågor som rör den strategiska utvecklingen av elektronisk förvaltning ska delegationen löpande rapportera till den interdepartementala arbetsgruppen för elektronisk förvaltning (dnr Fi2007/1981) och vid behov även till statssekreterargruppen för e-förvaltning.

Delegationen ska tillkalla en arbetsgrupp bestående av ansvariga för strategiska e-förvaltningsprojekt, eller motsvarande verksamhetsutvecklare, som arbetar på myndigheter eller organisationer som deltar i delegationens arbete. Vid behov ska delegationen även tillkalla en referensgrupp bestående av företrädare för näringsliv, forskare och brukare för att ta del av deras kunskaper och vidgade perspektiv på delegationens arbete.

Det är angeläget att utvecklingsarbetet avseende e-förvaltningen sker i samverkan med SKL. Samarbetet ska inriktas mot att nå en samsyn mellan staten, landsting och kommuner kring strategiskt viktiga e-förvaltningsfrågor. Samverkan ska också ske med näringslivet bl.a. inom standardiseringsarbetet i likhet med vad som anges i Riktlinjerna till statssekreterargruppen för e-förvaltning (Fi2007/1981).

I syfte att koordinera det strategiska e-förvaltningsarbetet och för att stärka pågående reformer inom e-förvaltningen, ska delegationen föra en dialog kring samordning av pågående insatser med berörda myndigheter.

Delegationens arbete ska genomföras i samråd med de myndigheter som har särskilda uppgifter inom IT-säkerhetsområdet, bl.a. MSB samt Post- och telestyrelsen (PTS). Delegationen ska också samråda med MSB i frågor om elektronisk identifiering och underskrift.

Redovisning

Delegationen ska inledningsvis ta fram förslag till en strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning som ska lämnas till regeringen senast den 30 september 2009 (Finansdepartementet).

Delegationen ska med början 2010 redovisa sitt arbete till regeringen (Finansdepartementet) senast den 20 mars respektive den 1 oktober varje år.

Ett förslag till hur arbetet kan föras vidare i ett längre perspektiv ska lämnas senast den 20 mars 2014.

En slutredovisning av arbete ska lämnas senast den 31 december 2014.

Delegationen ska, utöver vad som i kommittéförordningen (1998:1474) föreskrivs om konsekvensbedömningar, beskriva konsekvenser för användare av e-tjänster.

Delegationen ska också redovisa till regeringen om den i sitt arbete identifierar regelverk som på ett olämpligt sätt hindrar elektroniskt informationsutbyte. Vid behov ska delegationen lämna förslag till författningsändringar.

Delegationen ska hålla berörda centrala arbetsorganisationer informerade om arbetet och ge dem möjlighet att framföra synpunkter.

Det är regeringens avsikt att utvärdera delegationens verksamhet innan 2014.

(Finansdepartementet)

2009:1 Genomförande av EG:s direktiv om återvändande samt frågor om förvar

2009-02-05T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 5 februari 2009

Sammanfattning

En särskild utredare ska ta ställning till hur Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 24.12.2008, s. 98) ska genomföras i Sverige.

Uppdraget innefattar att undersöka hur utlänningslagstiftningen och övrig för direktivet relevant lagstiftning överensstämmer med direktivets bestämmelser. Utredaren ska ta ställning till behovet av författningsändringar och andra åtgärder och lägga fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Utredaren ska även ta ställning till behovet av att genomföra bestämmelserna om tvångsmedel i rådets direktiv 2003/110/EG av den 25 november 2003 om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg (EUT L 321, 06.12.2003, s. 26) och hur dessa bestämmelser i så fall ska genomföras i Sverige.

Utredaren ska vidare med anledning av ovan nämnda direktiv och mot bakgrund av nuvarande praxis och rutiner, särskilt överväga om de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen är ändamålsenligt utformade. Om det är påkallat, ska utredaren lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder med anledning av dessa överväganden.

Bakgrund

Nuvarande bestämmelser

De för uppdraget relevanta bestämmelserna som rör avvisning och utvisning samt bestämmelser om förvar och tvångsåtgärder finns huvudsakligen i utlänningslagen (2005:716).

Återvändandedirektivet

Den 9 december 2008 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Direktivet syftar till att fastställa gemensamma regler och tillvägagångssätt som ska tillämpas i medlemsstaterna vid återsändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i unionen. Direktivet omfattar bland annat bestämmelser om avvisning och utvisning, återreseförbud och förvar.

Transiteringsdirektivet

Den 25 november 2003 antog Europeiska unionens råd direktivet om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg. Direktivet genomfördes i svensk rätt den 1 december 2005 i lagen om transitering av tredjelandsmedborgare (2005:754). Direktivet syftar till att underlätta transitering av tredjelandsmedborgare som ska återsändas till hemlandet via en flygplats som ligger i en annan medlemsstat än den som har fattat beslutet om avvisning. Direktivet innehåller fakultativa bestämmelser om användning av tvångsmedel i samband med transitering. I artikel 5.3(a) anges att en medlemsstat i enlighet med sin nationella lagstiftning får placera och inkvartera en tredjelandsmedborgare i säkert förvar. I artikel 5.3(b) anges att en medlemsstat får utöva legitima medel för att förhindra eller avbryta en tredjelandsmedborgares eventuella försök att motsätta sig transiteringen.

Behovet av utredning

Återvändandedirektivet

Återvändandedirektivet ska vara genomfört i nationell rätt senast två år efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). Direktivet träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i EUT. Det ankommer på medlemsstaterna att införa lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. Svensk rätt överensstämmer i stora drag med direktivets bestämmelser. Det finns dock skillnader i vissa avseenden, bland annat när det gäller bestämmelserna om återreseförbud och förvar.

Direktivet om bistånd vid transitering

Transiteringsdirektivet föreskriver möjligheten att använda vissa tvångsmedel i samband med transitering, bland annat förvarstagande. Den möjlighet till förvarstagande som i dag finns i svensk rätt begränsas dock till de situationer som anges i 10 kap. utlänningslagen och omfattar inte de tredjelandsmedborgare som transiterar i enlighet med direktivet (jfr prop. 2004/05:168, s. 24).

Övriga förvarsfrågor

En utlänning som befinner sig i Sverige kan enligt utlänningslagen under vissa förutsättningar tas i förvar, t.ex. om utlänningens identitet är oklar, om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras, om det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning och det finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige (jfr 10 kap. 1 § utlänningslagen).

Mot bakgrund av att ett förvarstagande innebär ett stort ingrepp i den personliga integriteten och i den enskildes rörelsefrihet ska institutet endast användas om andra mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga. Den tid en utlänning är förvarstagen ska vara så kort som möjligt. Samtidigt som förvarsinstitutet ska användas med försiktighet är möjligheterna till förvarstagande ett viktigt instrument för att en välordnad verkställighetsprocess i avvisnings- och utvisningsärenden ska kunna upprätthållas.

Under år 2008 verkställde Migrationsverket cirka 2 000 beslut om förvar. De flesta förvarsbeslut omfattade personer som hade meddelats lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning. Den genomsnittliga vistelsetiden i förvar uppgick till ungefär 13 dagar. Under samma period registrerade Migrationsverket cirka 15 000 nya ärenden för vilka verkställbara beslut om avvisning eller utvisning förelåg. Omkring 5 000 utlänningar avvek efter det att lagakraftvunna avlägsnandebeslut hade meddelats och innan ärendena överlämnades till polisen. Utöver dessa avvek ett stort antal personer innan ett beslut om avvisning eller utvisning hade meddelats.

Redovisningen ovan väcker frågor kring hur ett välavvägt regelsystem bör vara utformat samt hur en god tillämpning av regelsystemet ska säkerställas. Det bör vara möjligt att finna en balans mellan de sinsemellan konkurrerande intressena att förvarsinstitutet ska användas med stor försiktighet och att avvisnings- och utvisningsbeslut ska kunna verkställas.

Vid tillämpningen av den processordning som infördes genom utlänningslagen (2005:716) har frågan uppkommit vilken myndighet som under olika skeden i processen är ansvarig för förvarsfrågan. Ansvarsförhållandet kan behöva tydliggöras i de fall beslut om förvar och uppsikt har överklagats (jfr 10 kap. 13-16 §§ utlänningslagen). Det har även noterats oklarheter i lagstiftningen beträffande kravet på muntlig förhandling (jfr 10 kap. 12 § utlänningslagen), beräkningen av frister för ny prövning av förvarsfrågan efter överklagande (jfr 10 kap. 9 § utlänningslagen), möjligheten att överklaga beslut om uppsikt (jfr 14 kap. 1 § utlänningslagen) samt vilken myndighet som är klagandens motpart efter överklagande av förvarsfrågan i vissa fall (jfr 10 kap. 12 § utlänningslagen).

Förvarstagna utlänningar som utgör en säkerhetsrisk kan placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Bestämmelserna tillkom genom en reform som trädde i kraft den 1 oktober 1997. Tidigare placerades förvarstagna utlänningar regelmässigt i häkten och arrestlokaler. Tanken bakom reformen var att placeringar i polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt skulle minska avsevärt och endast användas i undantagsfall (prop. 1996/97:25 s. 142 f. och prop. 1996/97:147 s. 21). Det är först efter det att en incident har inträffat som Migrationsverket kan genomföra en utredning för att utröna om en säkerhetsrisk föreligger som grund för avskiljande eller placering i häkte (jfr 11 kap. 7 § utlänningslagen).

De inrättningar som i dag finns tillgängliga för att verkställa beslut om förvar är inte optimala placeringsalternativ för förvarstagna utlänningar som på grund av sitt psykiska hälsotillstånd har behov av vård och stöd, men som inte är så sjuka att det kräver tvångsomhändertagande inom ramen för lagen om psykiatrisk tvångsvård (1991:1128). Det är dock möjligt att det kan finnas alternativa former för placering som bättre tillgodoser dessa personers behov.

En utlänning som döms till fängelse och utvisning avtjänar normalt straffet på kriminalvårdanstalt i Sverige. För det fall utvisningen inte verkställs i omedelbar anslutning till avtjänat straff, placeras en förvarstagen utlänning fortsättningsvis i anstalt, i Migrationsverkets förvarslokaler eller i häkte, ibland under lång tid efter det att straffet avtjänats. I en överenskommelse mellan Migrationsverket och Kriminalvårdsverket från juni 2001 fastslår myndigheterna att det i många fall är lämpligare att en utlänning som utvisats på grund av brott och som hålls i förvar i avvaktan på utresa stannar kvar i kriminalvårdsanstalt till dess verkställighet av utvisningen kan ske.

Sammanfattningsvis behövs det en övergripande analys av nuvarande lagstiftning och praxis för att utröna det samlade behovet av författningsändringar och andra åtgärder.

Uppdraget

Återvändandedirektivet

Utredaren ska ta ställning till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt. I samtliga frågor som avser genomförandet av direktivet ska utredaren redogöra för svensk rätt på området och bedöma om denna står i överensstämmelse med direktivets bestämmelser. Utredningsuppdraget omfattar direktivets konsekvenser och behovet av eventuella regeländringar, inte bara med avseende på utlänningslagen och utlänningsförordningen utan också avseende andra relevanta författningar. Utredaren ska ta ställning till om det fordras författningsändringar eller andra åtgärder för direktivets genomförande i svensk rätt. Utredaren ska lägga fram förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som direktivet ger anledning till.

Direktivet om bistånd vid transitering

Utredaren ska undersöka behovet av att i svensk rätt införa den möjlighet till bestämmelser om kvarhållande, förvar och andra tvångsmedel i samband med transitering vid återsändande med flyg som medges av direktivet om bistånd vid transitering. Utredaren ska i de fall det bedöms nödvändigt lägga fram förslag till författningsändringar.

Övriga förvarsfrågor

Utredaren ska genomföra en övergripande analys av utlänningslagens bestämmelser om förvar.

I uppdraget ingår bland annat att undersöka om den nuvarande ordningen i fråga om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut om förvar är den mest effektiva och ändamålsenliga. I detta sammanhang ska utredaren även se över vilka uppgifter som bör åligga myndigheterna inom ramen för deras behörighet.

Utredaren ska analysera de oklarheter, avseende bland annat vilken myndighet som är ansvarig för förvarsfrågan efter ett överklagande (jfr 10 kap. 13-16 §§ utlänningslagen), som har noterats i samband med tillämpningen av den nya processordningen.

I syfte att stärka rättssäkerheten för den enskilde samt skyddet för den enskildes integritet och mot bakgrund av bestämmelserna i återvändandedirektivet ska utredaren även bedöma vilken längsta tidsgräns för hållande i förvar som bör införas i lag (jfr artikel 15 i återvändandedirektivet).

Utredaren ska även undersöka om den nuvarande regleringen, avseende i vilka fall beslut om avskiljande och placering i häkte kan meddelas, är ändamålsenlig och tillräckligt tydlig samt om lagstiftningen tillämpas som är avsett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall ska placeras i dessa lokaler. I detta sammanhang ska utredaren även bedöma om det är ändamålsenligt och förenligt med skyddet för den personliga integriteten att förvarstagna utlänningar, som dömts till fängelse och utvisning och har avtjänat sitt straff på anstalt i Sverige, i den omfattning som sker i dag ska vara placerade på anstalt till dess att utvisningsbeslutet verkställs.

Utredaren ska vidare se över behovet av särskilda placeringsalternativ, både inom befintliga förvarslokaler eller i andra inrättningar, för förvarstagna utlänningar med behov av vård och stöd samt, om det bedöms nödvändigt, föreslå formerna för dessa alternativ. Utredaren ska i detta sammanhang beakta de internationella konventioner som reglerar behandling av personer med psykisk sjukdom.

Om det under utredningens gång framkommer andra behov av åtgärder för att förbättra och effektivisera förvarsverksamheten ska sådana ändringar också föreslås. Förslag om förvarstagande av utlänningar i andra situationer än dem som i dag är möjliga får lämnas endast om det är särskilt påkallat. Sådana förslag ska föregås av noggranna överväganden vad avser proportionalitet och rättssäkerhet samt integritet för den enskilde, som kan befinna sig i en utsatt situation. Förslag som kan komma att innebära förvarstagande av barn i andra situationer än dem som i dag är möjliga ska inte lämnas annat än om förvarstagandet otvetydigt är för barnets bästa och att alla andra möjliga åtgärder i sammanhanget framstår som otillräckliga.

Mot bakgrund av den stora andelen utlänningar som avviker efter det att beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, ska utredaren, med utgångspunkt i ett fortsatt starkt skydd för den enskildes rättssäkerhet och integritet, beakta behovet av att effektivisera verkställighetsprocessen i avvisnings- och utvisningsärenden.

Utredaren ska i sitt arbete utgå från principen om barnets bästa, i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter och analysera vilka konsekvenser förslagen får för barn.

Uppräkningen ovan är inte uttömmande, utan endast en exemplifiering av områden där det finns ett utredningsbehov. Det behövs en övergripande analys av nuvarande lagstiftning och praxis för att utröna vilka författningsändringar och andra åtgärder som är nödvändiga. Utredaren ska lägga fram förslag på de författningsändringar och andra ytterligare åtgärder som analysen ger upphov till.

Konsekvenser av utredningens förslag

Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar ska göras enligt bestämmelserna 14-15a §§ i kommittéförordningen (1998:1474). Om utredarens förslag medför ökade kostnader, ska förslag till finansiering redovisas.

Samråd med andra utredningar

Regeringen beslutade den 23 augusti 2007 om direktiv för en utredning (dir. 2007:119, Utvärdering av instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden). Den 13 december 2007 beslutade regeringen om direktiv för en utredning (dir. 2007:172, Översyn av mottagandet av asylsökande). Regeringen avser även att besluta om kommittédirektiv för en utredning om transporter av frihetsberövade personer.

Utredaren ska samråda med ovannämnda utredningar.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2009. I en delredovisning ska utredaren lägga fram förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som är obligatoriska för genomförande av återvändandedirektivet. Delbetänkandet ska lämnas till regeringen senast den 15 juni 2009.

(Justitiedepartementet)

2008:131 Översyn av regleringen av de nationella vaccinationsprogrammen, m.m.

2008-10-30T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 30 oktober 2008

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare får i uppdrag att göra en översyn av regleringen av de nationella vaccinationsprogrammen, hanteringen av vacciner inom ramen för läkemedelsförmånssystemet och förhållandet mellan dessa system. I uppdraget ingår att

- kartlägga de omvärldsförändringar som skett eller är på gång inom vaccinationsområdet och bedöma hur dessa påverkar de nationella vaccinationsprogrammen och läkemedelsförmånssystemet,

- pröva om det finns skäl för att göra förändringar eller förtydliganden av nuvarande ordning i syfte att säkerställa en öppen och effektiv beslutsprocess,

- överväga om det finns behov av tydligare kriterier för vilka vaccin som bör ingå i de nationella vaccinationsprogrammen samt i så fall lämna förslag till utformning av sådana,

- göra en översyn av huvudmannaskapet för de nationella vaccinationsprogrammen och då främst kommuners ansvar för den vaccination som sker inom skolhälsovården,

- lämna förslag till principer för hur de nationella vaccinationsprogrammen ska finansieras,

- göra en översyn av förhållandet mellan läkemedelsförmånssystemet och de nationella vaccinationsprogrammen,

- pröva om den information och det kunskapsunderlag som förmedlas till individen eller föräldrarna vid vaccination av barn är tillräcklig,

- pröva om nuvarande insatser för att ta fram ett kunskapsunderlag är tillräckligt för att myndigheterna ska kunna göra en oberoende bedömning av vacciner som lanseras på marknaden,

- överväga om det finns behov av insatser för att förbättra användbarheten av hälsoekonomiska analyser som beslutsunderlag inom vaccinområdet,

- pröva vilka behov av uppföljning och utvärdering som finns av de nationella vaccinationsprogrammen,

- redovisa hur förslagen påverkar kostnader för staten, landstingen, kommunerna samt lämna förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar, samt

- lämna de författningsförslag som är nödvändiga med anledning av uppdraget.

Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 31 maj 2010.

Bakgrund

Vanliga barnvacciner är billiga att framställa, har få och lindriga biverkningar och ger ett effektivt skydd mot sjukdomar. Genom sådana vacciner har sjukdomar som difteri, polio, mässling, påssjuka och röda hund så gott som helt försvunnit i Sverige, vilket medfört omfattande positiva konsekvenser för individer, samhälle och hälso- och sjukvård.

Under 1980- och 1990-talen introducerades få nya vacciner. Lönsamheten i branschen har varit måttlig jämfört med övrig läkemedelsindustri. Kostnadspressen från köpare av vaccin i olika länder har efterhand resulterat i få återstående vaccinfabriker, vilket ibland t.o.m. lett till leveranssvårigheter när någon fabrik drabbats av kvalitetsproblem.

Under senare år har nya infektionshot och en mer innovativ vaccinindustri medfört att frågor om vacciner och vaccination blivit högaktuella. Ett viktigt skäl till att vacciner uppmärksammats är att flera nya vacciner introducerats på marknaden. Ett exempel är ett nytt vaccin mot pneumokocker som ger möjlighet att reducera antalet svåra pneumokockinfektioner bland barn. Ett annat exempel är vaccin mot humant papillomvirus (HPV) som kan orsaka cancer. Ytterligare nya vacciner är på väg, åtminstone på sikt.

Framtidsutsikterna för vaccinindustrin bedöms numera vara ljusa. Ny kunskap inom immunologi och ny teknik för att framställa vaccin har skapat helt nya möjligheter jämfört med tidigare. Bättre och säkrare vacciner kommer på sikt att ersätta gamla vacciner. Det pågår även flera projekt som syftar till att ta fram s.k. terapeutiska vaccin för behandling av inte minst cancer och autoimmuna sjukdomar.

Vaccination - ett samhälligt och ett enskilt ansvar

I Sverige finns det under normala förhållanden ingen skyldighet för den enskilde att låta sig vaccineras. Det finns dock en möjlighet att införa obligatorisk vaccination vid krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden för personal inom försvarsväsendet.

Även om det inte finns någon skyldighet att låta sig vaccineras, verkar samhället i vissa fall för att vaccinationer ska erbjudas medborgarna. De fall där samhället normalt sett tar ett ansvar för att enskilda erbjuds vaccination är:

- vaccination inom det nationella vaccinationsprogrammet för barn,

- vaccination inom de nationella vaccinationsprogrammen riktade mot särskilda riskgrupper,

- vaccination som en åtgärd enligt smittskyddslagen för att förebygga en specifik smittrisk, samt

- vaccination som en åtgärd enligt arbetsmiljölagen för att förebygga arbetsrelaterade smittrisker.

I övrigt kan vaccinationer bl.a. äga rum i form av en individuellt upplagd förebyggande behandling på eget initiativ inför en utlandsresa, på grund av att stater ställer krav enligt det internationella hälsoreglementet på att vaccination ska vara genomförd för att inresa ska beviljas (i nuläget enbart gula febern), eller vid specifika smittrisker, t.ex. fästingburen encefalit (TBE ).

Nuvarande reglering

I 1 kap. 1 § smittskyddslagen (2004:168)(SL) anges att samhällets smittskydd ska tillgodose befolkningens behov av skydd mot spridning av smittsamma sjukdomar. I 1 kap. 4 § SL anges bl.a. att smittskyddsåtgärder ska bygga på vetenskap och beprövad erfarenhet och att åtgärderna inte får vara mer långtgående än vad som är försvarligt med hänsyn till faran för människors hälsa. Vidare ska åtgärderna vidtas med respekt för alla människors lika värde och enskildas integritet. När åtgärder rör barn ska det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Av 1 kap. 8 § SL framgår att landsting ansvarar för att behövliga smittskyddsåtgärder vidtas inom landstingsområdet, i den mån annat inte följer av lagen.

När det är frågan om en allmänfarlig sjukdom kan i vissa fall vaccinering i det enskilda fallet anses vara en behövlig smittskyddsåtgärd och därför vara kostnadsfri enligt 7 kap. 1 § SL.

Enligt 9 kap. 4 § SL får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Socialstyrelsen meddela de ytterligare föreskrifter som krävs för ett ändamålsenligt smittskydd samt till skydd för enskilda. Ett sådant bemyndigande finns i 12 § smittskyddsförordningen (2004:255).

Enligt 14 kap. 2 § skollagen (1985:1110) har skolhälsovården till ändamål att följa elevernas utveckling, bevara och förbättra deras själsliga och kroppsliga hälsa och verka för sunda levnadsvanor hos dem. Skolhälsovården ska främst vara förebyggande. Den ska omfatta hälsokontroller och enkla sjukvårdsinsatser. Enligt 6 § samma kapitel ska den skolhälsovård som eleverna har rätt till vara kostnadsfri för dem. Skolhälsovård är en hälso- och sjukvårdsverksamhet och omfattas därför också av hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).

Med hänsyn till ansvaret enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) för vidtagande av åtgärder mot hälsorisker i arbetet kan arbetsgivare i vissa fall vara skyldiga se till att arbetstagare erbjuds vaccination.

De nationella vaccinationsprogrammen

Det nationella vaccinationsprogrammet för barn

Den 21 november 2006 fattade Socialstyrelsen beslut om föreskrifter om vaccination av barn (SOSFS 2006:22). Enligt föreskrifterna ska barn- och skolhälsovården till alla vårdnadshavare erbjuda vaccination av de barn som är födda år 2002 eller senare enligt följande program:

- vid 3, 5 och 12 månaders ålder ges en dos av vaccin mot stelkramp, difteri, polio, kikhosta och Haemophilus influenzae typ b,

- vid 18 månaders ålder ges en första dos av vaccin mot mässling, påssjuka och röda hund,

- vid 5-6 års ålder ges en fjärde dos av vaccin mot difteri, stelkramp, kikhosta och polio,

- vid 6-8 års ålder ges en andra dos av vaccin mot mässling, påssjuka och röda hund, samt

- vid 14-16 års ålder ges en femte dos av vaccin mot difteri, stelkramp och kikhosta.

Utgångspunkten för beräkningen av tidpunkten för vaccination ska, även om barnet är för tidigt fött, vara ett barns kronologiska ålder. Vidare ska barn upp till 18 års ålder, om de inte tidigare har vaccinerats i enlighet med vaccinationsprogrammet, erbjudas kompletterande vaccination.

Förändringar av det nationella vaccinationsprogrammet för barn

Socialstyrelsen beslutade den 12 maj 2008 att vaccination mot pneumokocker ska föras in i det nationella vaccinationsprogrammet för barn (SOSFS 2008:7). Beslutet, som träder i kraft den 1 januari 2009, innebär att barn ska erbjudas vaccination mot pneumokocker vid 3, 5 och 12 månaders ålder.

Den 26 februari 2008 remitterade Socialstyrelsen ett förslag om vaccinering av flickor i åldern 10-12 år mot humant papillomvirus (HPV). Remisstiden löpte ut den 28 april 2008. Socialstyrelsen har ännu inte tagit slutlig ställning i frågan.

Nationella vaccinationsprogram riktade till särskilda riskgrupper

När det gäller vaccinnation av personer med s.k. risksjukdomar (t.ex. hjärt- och kärlsjukdomar och sjukdomar som nedsätter immunförsvaret) och personer som är över 65 år mot influensa och pneumokocker har Socialstyrelsen utfärdat allmänna råd (SOSFS 1997:21 och 1994:26). Allmänna råd finns även för difteri och stelkramp (SOSFS 1990:21). Allmänna råd utgör emellertid inga tvingande föreskrifter. I fråga om hepatit B och tuberkulos har Socialstyrelsen utfärdat rekommendationer, som ger sjukvårdshuvudmännen ännu större frihet att göra en egen bedömning.

Anslutning till de nationella vaccinationsprogrammen

Vaccinationsstatistik från barnavårdscentralerna och skolhälsovården visar god anslutning till det nationella vaccinationsprogrammet för barn (cirka 95 procent av alla barn får full vaccinationsserie). Förtroendet för vaccinet mot mässling, påssjuka och röda hund (MPR), som under några år sviktat till följd av en påstådd risk för autism, har återgått till samma nivå som observerades före den dramatiska nedgången för åtta år sedan.

Kostnadsreglering enligt lagen om läkemedelsförmåner

Fram till år 2002 subventionerades inte läkemedel som förskrevs för att förebygga sjukdom eller symtom på sjukdom, t.ex. vacciner, enligt läkemedelsförmånssystemet. När subventionssystemet för läkemedel ändrades år 2002, togs begränsningen bort och därmed finns det inte längre några rättsliga hinder för att vaccin ska omfattas av läkemedelsförmånerna. Därmed kan enskilda vacciner prövas enligt det system som gäller enligt lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. för att införliva ett läkemedel i läkemedelsförmånssystemet. Enligt förarbetena till lagen om läkemedelsförmåner m.m. (prop. 2001/02:63) hör emellertid vacciner i samband med utlandsresor till de typer av läkemedel som inte bör subventioneras inom förmånen.

Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) fattar beslut om huruvida ett läkemedel eller vissa varor ska ingå i läkemedelsförmånerna och fastställer försäljningspris för varan. Den som marknadsför ett läkemedel eller vissa varor får ansöka om att läkemedlet eller varan ska ingå i läkemedelsförmånerna. Sökanden ska visa att villkoren är uppfyllda och lägga fram den utredning som behövs för att ett försäljningspris ska kunna fastställas.

Enligt lagen om läkemedelsförmåner m.m. kan dock ett läkemedel enbart ingå i läkemedelsförmånerna om de uppfyller vissa kriterier som anges i lagen. Dessa kriterier innebär att kostnaderna för användning av läkemedlet, med beaktande av bestämmelserna i 2 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), ska framstå som rimliga från medicinska, humanitära och samhällsekonomiska synpunkter, och att det inte ska finnas andra tillgängliga läkemedel eller behandlingsmetoder som enligt en sådan avvägning mellan avsedd effekt och skadeverkningar som avses i 4 § läkemedelslagen (1992:859) är att bedöma som väsentligt mer ändamålsenliga.

TLV har hittills enbart prövat tre ansökningar som avser vaccin. Den 9 maj 2007 beslutade nämnden att ett vaccin mot humant papillomvirus (HPV), Gardasil, ska ingå i läkemedelsförmånerna, men bara för unga kvinnor i åldrarna 13-17 år. I TLV:s beslut hänvisas till den utredning som görs av Socialstyrelsen om huruvida HPV-vaccin ska ingå i det nationella vaccinationsprogrammet för barn. TLV kan komma att ompröva sitt beslut när Socialstyrelsen tagit ställning till om vaccination mot HPV ska ingå i det nationella vaccinationsprogrammet för barn. Den 26 mars 2008 beslutade TLV att ett annat vaccin mot HPV, Cervarix, också skulle godkännas med samma begränsning. TLV beslutade däremot den 14 november 2007 att avslå ansökan om subvention för ett vaccin mot rotavirus, Rotarix. TLV:s beslut grundades på att magsjuka orsakad av rotavirus ger upphov till kortvariga besvär och att kostnaden för vaccinet är högt.

Landstingen svarar enligt lagen om läkemedelsförmåner m.m. för kostnader för läkemedelsförmånen. Landstingen får emellertid ersättning från staten för sina kostnader för läkemedelsförmånerna i enlighet med en särskild överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting.

Behovet av översyn

Omvärldsförändringar

Utvecklingen av nya vaccinpreparat har hittills skett långsamt. De hälsoeffekter som har kunnat undvikas med hjälp av nya vacciner har ofta varit betydande, och ett positivt hälsoekonomiskt utfall har ansetts vara mer eller mindre självklart. Introduktionen av nya vacciner i de nationella vaccinationsprogrammen har därför hittills inte varit särskilt kontroversiella beslut.

De omvärldsförändringar som skett medför emellertid att de överväganden som i framtiden behöver göras i samband med att nya vacciner förs in i de nationella vaccinationsprogrammen är långt ifrån självklara. Flera av de nya vaccinerna är betydligt dyrare än de vacciner som i dag ingår i de nationella vaccinationsprogrammen. För flera av de nya vaccinerna är hälsovinsterna inte lika omfattande som för de vacciner som i nuläget ingår i de nationella vaccinationsprogrammen eller så ligger de långt fram i tiden. Vissa av de nya vaccinerna syftar inte heller primärt till att ge skydd mot den smittsamma sjukdomen i sig utan mot de långsiktiga effekterna i form av t.ex. cancer. En påtaglig förändring har även skett av den marknadsföring som sker av de nya vaccinpreparat som utvecklas.

Behov av tydligare reglering

Det kan ifrågasättas om nuvarande reglering av de nationella riktade vaccinationsprogrammen är tillräcklig. De riktlinjer som finns i smittskyddslagen (2004:168) är främst utformade med tanke på individinriktade åtgärder och ger begränsad vägledning vid beslutsfattande om befolkningsinriktade åtgärder, t.ex. införande av vaccin i de nationella vaccinationsprogrammen.

Även om de vaccinationer som erbjuds inom ramen för de nationella programmen är frivilliga för den enskilde aktualiseras en del etiska avvägningar. I dessa frågor ger nuvarande lagstiftning begränsad vägledning och det kan därför finnas behov av förtydliganden.

Vidare kan det ifrågasättas om denna typ av beslut med stora kostnadskonsekvenser för huvudmännen och staten bör fattas i föreskriftsform. Nuvarande ordning leder i vissa fall till situationer där den som är ansvarig för åtgärden tjänar relativt sett lite på att den genomförs i förhållande till andra aktörer. Detta gäller bl.a. i de fall då skolhälsovården har att vidta åtgärder som kan leda till besparingar inom hälso- och sjukvården. Det finns därför behov att se över nuvarande reglering, huvudmannaskapet för vaccinationsverksamheten samt överväga om tydligare kriterier för vilka vaccin som bör ingå i den nationella programmen bör utarbetas.

Framtagande av kunskapsunderlag

I dag är de flesta av de kunskapsunderlag som finns tillgängliga vid bedömningar av enskilda vacciner framtagna på uppdrag av industrin. Det finns ett stort behov av oberoende studier där industrin inte medverkar.

När det gäller hälsoekonomiska bedömningar saknas i dag tillräckligt genomarbetade riktlinjer för vaccinområdet. Därför är det många gånger svårt att göra jämförelser mellan olika hälsoekonomiska studier av nya vacciner.

Information

En viktig uppgift för hälso- och sjukvårdspersonalen är att förmedla information om de vacciner som ingår i de nationella vaccinationsprogrammen till de individer som erbjuds vaccination. Landstingen kan sägas ha uppgiften att förse hälso- och sjukvårdspersonalen med det kunskapsunderlag som de behöver för att fullgöra denna uppgift. Många gånger upplever hälso- och sjukvårdspersonalen inte att de får det stöd som de behöver. Särskilt med tanke på att producenternas information dominerar inom vaccinområdet i Sverige är det angeläget att det även finns tillgång till oberoende information.

Uppföljning och utvärdering

Uppföljning och utvärdering av insatta åtgärder är en hörnsten i ett framgångsrikt preventionsarbete, inte minst för att säkerställa att man på bästa sätt använder tillgängliga resurser inom området. Inom vaccinområdet finns det ett stort behov av en mer strukturerad och systematisk utvärdering. För att justera och anpassa vaccinationsprogrammen finns det behov av information på nationell nivå när det gäller bl.a. hur stor andel som vaccineras och om vissa grupper är mindre väl skyddade. Det finns också behov av att kunna bedöma effekt och eventuella bieffekter av vaccinationen. Vidare kan riktade studier behöva göras för att bedöma oväntade och misstänkta effekter av vaccinet. Det nuvarande systemet för att utvärdera vaccinationstäckningen kan enbart till viss del ge den information som skulle kunna behövas.

Patientdatautredningen (dir. 2003:42, 2004:95 och 2005:150) har haft i uppdrag att utreda hur ett nationellt vaccinationsregister bör utformas och regleras. I sitt slutbetänkande Patientdata och läkemedel m.m. (SOU 2007:48) konstaterade utredningen att den journalföring av vaccinationer som i dag sker med hjälp av den programvara som utvecklats under namnet SVEVAC framgent bör ske i enlighet med de bestämmelser som finns i den patientdatalag som utredningen föreslagit i delbetänkandet Patientdatalag (SOU 2006:82) och som ligger till grund för den nya patientdatalagen (2008:355), som trädde i kraft den 1 juli 2008. Vid en bedömning utifrån ett integritetsperspektiv ansåg utredningen dock att övervägande skäl talar för att ett hälsodataregister inrättas vid Smittskyddsinstitutet med inriktning på kunskapsuppbyggnad med avseende på vissa vaccinationer. Innan detta kan ske ansåg utredningen att ramarna och innehållet i verksamheten måste utredas ytterligare. Det hittillsvarande utvecklingsarbetet har enligt utredaren inte på ett tillräckligt tydligt sätt preciserat syftet med de uppgifter som samlas in.

Uppdraget

Utredaren ska kartlägga de omvärldsförändringar som skett eller är på gång inom vaccinationsområdet och bedöma hur dessa påverkar de nationella vaccinationsprogrammen och läkemedelsförmånssystemet I detta ingår bl.a. att kartlägga och analysera den utveckling av nya vacciner som för närvarande sker eller kan förväntas ske i framtiden. Vidare ska utredaren kartlägga hur andra jämförbara länder hanterar frågor som rör vaccin, särskilt frågor som rör införlivande av nya vacciner i allmänna och riktade vaccinationsprogram och inom ramen för nationella läkemedelsförmånssystem. I uppdraget ligger även att göra jämförelser med hur andra typer av befolkningsinriktade och riskgruppsspecifika hälsointerventioner introduceras i hälso- och sjukvården.

Uppdraget är avgränsat till vacciner mot infektionssjukdomar eller effekter av infektionssjukdomar i enlighet med den definition av vaccin som utarbetats inom ramen för Europarådets konvention om utarbetandet av en europeisk farmakopé från år 1975.

Införande av nya vacciner i de nationella vaccinationsprogrammen

Utredaren ska göra en översyn av nuvarande regelverk kring beslut om att föra in nya vacciner i de allmänna eller riktade vaccinationsprogrammen. I uppdraget ingår att pröva om det finns skäl för att göra förändringar eller förtydliganden av nuvarande ordning i syfte att säkerställa en öppen process och effektiv beslutsprocess.

Utredaren ska överväga om det finns behov av tydligare kriterier för vilka vacciner som bör ingå i de nationella vaccinationsprogrammen, samt om så är fallet lämna förslag till utformning av sådana. I detta ligger bl.a. att göra en bedömning av vilka faktorer som bör vägas in vid beslut om ett vaccin ska ingå i de nationella vaccinationsprogrammen, t.ex. sjukdomsbördan, vaccinets skyddseffekt, eventuella biverkningar och acceptansen hos barn, föräldrar och hälso- och sjukvårdspersonal. Utredaren ska också överväga vilka krav som bör ställas på dokumentationen av effekterna med vaccinet samt hur samhälls- och hälsoekonomiska bedömningar bör användas som en del av beslutsunderlaget. Kriterierna bör vid behov anpassas till de olika syften som finns för allmänna respektive riktade vaccinationsprogram.

I uppdraget ligger även att pröva vilka frågor rörande de allmänna och riktade vaccinationsprogrammen som bör beslutas av riksdag och regering respektive vilka frågor som bör beslutas på myndighetsnivå. I detta ligger bl.a. att ta ställning till om beslut om införande av nya vacciner även fortsättningsvis bör regleras i form av föreskrifter, allmänna råd och rekommendationer från Socialstyrelsen eller om de i stället bör regleras i lag eller förordning. Utredaren ska redovisa vilka för- och nackdelar som är förknippade med att reglera de nationella vaccinationsprogrammen i lag eller förordning i förhållande till nuvarande ordning. I uppdraget ingår även att göra en översyn av nuvarande användning av föreskrifter respektive allmänna råd och rekommendationer inom ramen för de nationella vaccinationsprogrammen och överväga om det finns behov av tydligare riktlinjer för i vilka fall som bindande respektive icke bindande regler bör tillgripas.

Utredaren ska även överväga om det finns behov av särskilda ikraftträdandebestämmelser eller tidsfrister för att ge huvudmännen och andra som berörs möjlighet att förbereda genomförandet.

Utredaren ska mot denna bakgrund överväga om det finns behov av ett tydligare regelverk eller andra förändringar och vid behov lämna förslag till hur en sådan reglering bör utformas.

Huvudmannaskapet för vaccinationsverksamheten

Utredaren ska göra en översyn av huvudmannaskapet för de nationella vaccinationsprogrammen och då främst kommuners ansvar för den vaccination som sker inom skolhälsovården. I detta ligger bl.a. att kartlägga och analysera dagens system med delat huvudmannaskap mellan kommuner och landsting, analysera fördelarna och nackdelarna med ett samlat huvudmannaskap samt att belysa vilka effekter ett förändrat huvudmannaskap skulle kunna få för de nationella vaccinationsprogrammen respektive skolhälsovårdens verksamhet i stort. Vid behov ska utredaren lämna förslag till förändringar eller förtydliganden.

Utredaren ska även överväga om det finns behov av att förtydliga ansvaret för kommuner respektive landsting att erbjuda barn som inte är fullständigt vaccinerade, de vacciner som saknas ända tills de fyller 18 år och vid behov lämna sådana förslag.

Principer för finansiering

Utredaren ska lämna förslag till principer för hur de allmänna och de riktade vaccinationsprogrammen ska finansieras. En utgångspunkt ska vara landstingens ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och smittskyddslagen (2004:168). Utredaren ska även beakta vilka huvudmän och andra aktörer som tjänar på att vaccination genomförs.

I uppdraget ligger även att se över om det finns behov av öppna upp en möjlighet för huvudmännen att ta ut avgifter för vissa av de vaccinationer som erbjuds inom ramen för de nationella vaccinationsprogram. Utredaren ska dock utgå från att vacciner som ges i syfte att skydda befolkningen i stort eller grupper av befolkningen, t.ex. på grund av s.k. flockimmunitet, och inte enbart med syfte att skydda den som vaccineras även fortsättningsvis bör vara kostnadsfria för den enskilde.

Förhållandet mellan läkemedelsförmånssystemet och de nationella vaccinationsprogrammen

Utredaren ska göra en översyn av förhållandet mellan läkemedelsförmånssystemet och de nationella vaccinationsprogrammen. I detta ingår att kartlägga och utvärdera nuvarande hantering av vacciner inom ramen för läkemedelsförmånssystemet i förhållande till de allmänna och de riktade vaccinationsprogrammen. Analysen ska beskriva vilka för- och nackdelar som finns för samhälle och enskilda med att vacciner kan ingå såväl i de allmänna och riktade vaccinationsprogrammen som i läkemedelsförmånerna. Mot denna bakgrund ska utredaren ta ställning till och motivera varför vacciner även i framtiden ska kunna ingå i läkemedelsförmånssystemet alternativt uteslutas från läkemedelsförmånerna. I detta ligger även att ta ställning till om de vacciner som ingår i de allmänna och riktade vaccinationsprogrammen även fortsättningsvis ska kunna ingå i läkemedelsförmånerna. Om analysen resulterar i ståndpunkten att vacciner även fortsättningsvis bör ingå i läkemedelsförmånssystemet, ska en bedömning göras av om de i så fall ska ingå på samma grunder som övriga läkemedel eller om det finns behov av särskilda kriterier för vacciner. Om utredningen kommer fram till att vacciner inte ska ingå i läkemedelsförmånerna, ska förslag lämnas om alternativa förfaranden, bl.a. vem som ska finansiera vaccinerna. Redovisningen ska generellt innehålla uppgifter om vilka fördelar, nackdelar respektive kostnader som följer av de olika förslagen. Vidare ska utredaren vid behov lämna förslag till författningsreglering av hanteringen av vacciner inom ramen för läkemedelsförmånssystemet.

Individens behov av information m.m.

Utredaren ska kartlägga den information och det kunskapsunderlag som förmedlas till individen eller föräldrarna vid vaccination av barn inom ramen för de allmänna och de riktade vaccinationsprogrammen. Utredaren ska mot denna bakgrund pröva om nuvarande ordning är tillräcklig för att främja en hög vaccinationstäckning och för att individen ska kunna fatta ett självständigt beslut om deltagande i vaccinationsprogram och vid behov lämna förslag till förändringar. I detta ligger bl.a. att ta ställning till om det finns behov av förtydligande av huvudmännens ansvar att förse hälso- och sjukvårdspersonalen med den information och det kunskapsunderlag som de behöver respektive om de statliga myndigheternas arbete med att ta fram kunskapsunderlag behöver utvecklas.

I uppdraget ingår även att kartlägga hur frågor om samtycke och andra integritetsaspekter hanteras inom ramen för de nationella vaccinationsprogrammen. Utredaren ska överväga om det finns behov av ett tydligare regelverk kring de etiska avvägningar som kan bli aktuella i samband med vaccination, t.ex. krav på samtycke och andra integritetsaspekter, och vid behov lämna sådana förslag.

Kunskapsunderlag

Utredaren ska pröva om nuvarande insatser för att ta fram ett kunskapsunderlag är tillräckligt för att myndigheterna ska kunna göra en oberoende bedömning av vacciner som lanseras på marknaden och vid behov lämna förslag på förändringar. I detta ingår att överväga om det föreligger ett behov av att förbättra möjligheterna att göra relevanta och jämförbara hälsoekonomiska bedömningar som beslutsunderlag inom vaccinområdet, t.ex. genom att utarbeta riktlinjer för att genomföra sådana bedömningar och vid behov lämna sådana förslag. I uppdraget ingår även att pröva i vilka delar och på vilket sätt det kunskapsunderlag som de statliga myndigheterna tar fram bör göras tillgängligt för allmänheten.

Uppföljning och utvärdering av de nationella vaccinationsprogrammen

Utredaren ska analysera vilka behov av uppföljning och utvärdering som finns av de nationella vaccinationsprogrammen och mot denna bakgrund pröva om de uppföljnings- och utvärderingsinsatser som för närvarande genomförs är tillräckliga eller om de behöver kompletteras eller ges annan inriktning.

Vid behov ska utredaren identifiera och analysera vilka möjligheter som står till buds för att fullgöra de behov av uppföljning och utvärdering som identifierats. I detta ligger att särskilt pröva om det finns skäl att inrätta ett hälsodataregister med inriktning på kunskapsuppbyggnad med avseende på vissa vaccinationer för att kunna hantera de behov av uppföljning och utvärdering som finns eller om dessa behov kan tillgodoses med andra insatser.

Utredaren ska redovisa fördelar och nackdelar samt vilka kostnader som följer av de olika alternativen och då särskilt ställa tillskapandet av ett hälsodataregister i relation till andra möjliga insatser.

I uppdraget ingår att pröva om de olika alternativen kan hanteras inom ramen för befintligt regelverk eller om kompletterande lagstiftning behövs. Om utredaren kommer fram till att det finns behov av kompletterande lagstiftning, ska utredaren lämna sådana förslag. Om utredaren bedömer att hälsodataregister behövs ska, ett förslag till författningsreglering av ett hälsodataregister med detta syfte lämnas. Utredaren ska överväga registrets ändamål, vilka uppgifter som är nödvändiga att registrera för att uppnå ändamålet och andra frågor som behöver regleras i ett sådant register. Eventuella möjligheter att överföra information från Läkemedelsverkets biverkningsregister och de register som finns inom Socialstyrelsen bör särskilt övervägas för att undvika dubbelarbete.

Övriga frågor

Utredaren ska särskilt beakta pojkars och flickors hälsa, skillnader i hälsa mellan män och kvinnor samt de behov som kan finnas hos personer med bakgrund i länder med hög förekomst av de sjukdomar som kan förebyggas genom vaccination.

Vid behov ska utredaren även beakta frågor som rör vaccination som erbjuds med stöd av föreskrifter som grundar sig på arbetsmiljölagen (1977:1160).

Om förslagen påverkar kostnader för staten, landstingen, eller kommunerna ska en beräkning av dessa kostnader redovisas. Om förslagen medför kostnadsökningar för stat, landsting, eller kommuner, ska utredaren föreslå en finansiering av dessa. Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Utredaren ska lämna förslag till de författningsförändringar som är nödvändiga med anledning av uppdraget.

Avgränsning av uppdraget

Den övergripande ansvarsfördelningen mellan Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet är föremål för en översyn inom ramen för Utredningen om översyn av myndigheterna inom smittskyddsområdet (S 2008:06) med anledning av det ska utredaren inte lämna förslag till förändringar av ansvarsfördelningen mellan de berörda myndigheterna.

Genomförande av uppdraget

Utredaren ska samråda med Utredningen om översyn av myndigheterna inom smittskyddsområdet (dir 2008:06). Utredaren ska i den mån det berör utredningen beakta det slutbetänkande som lämnas av Utredningen om en nationell cancerstrategi för framtiden (dir 2007:110). Utredaren ska även beakta de delar av Patientdatautredningens slutbetänkande Patientdata och läkemedel m.m. (SOU 2007:48) som rör ett hälsodataregister med inriktning på kunskapsuppbyggnad med avseende på vissa vaccinationer.

Utredaren ska samråda med Socialstyrelsen, Smittskyddsinstitutet, Läkemedelsverket, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket, Arbetsmiljöverket och Datainspektionen samt hålla övriga berörda myndigheter, företrädare för regionala och lokala huvudmän och intresseorganisationer informerade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 31 maj 2010. Om utredaren bedömer det lämpligt att redovisa förslagen i den del som rör förhållandet mellan läkemedelsförmånerna och de nationella vaccinationsprogrammen innan slutbetänkandet överlämnas, står det utredaren fritt att när det bedöms vara lämpligt komma in med sådana förslag.

(Socialdepartementet)

2008:71 Översyn av lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m.

2008-05-29T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 29 maj 2008

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska göra en översyn av lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m.

En av utgångspunkterna för översynen ska vara att sådan information och kunskap som går att få från humanbiologiskt material, s.k. vävnadsprover, som förvaras i biobanker ska vara tillgänglig för sjukvården vid vård och behandling av patienter. Sådana vävnadsprover ska även vara tillgängliga för forskning. Vävnadsproverna ska dock endast få användas på ett sätt som respekterar den enskildes integritet och självbestämmande och som kan ge den enskilde och dennes genetiska släktingar ett tillräckligt skydd. En annan utgångspunkt ska vara att alla som lämnar vävnadsprov ska omfattas av lagen oavsett av vilken anledning provet tas och var det tas. Således innebär detta en utvidgning av integritetsskyddet samtidigt som möjligheten att bedriva forskning underlättas.

Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs.

Uppdraget redovisas den 31 maj 2010.

Bakgrund

I Sverige finns sedan länge ett stort antal samlingar av vävnadsprover som innehåller viktig information om människor. Dessa vävnadsprover har oftast tagits till vara i samband med diagnostik eller behandling av patienter inom hälso- och sjukvården. Vid operationer och undersökningar sparas vävnadsprover för att bl.a. kunna användas som jämförelsematerial om patienten återinsjuknar. Materialet sparas också för att kunna användas vid kvalitetssäkringsarbete eller i medicinsk forskning. Forskning på humanbiologiskt material som förvaras i biobanker utförs i dag både vid universitetens institutioner och inom läkemedelsindustrin. Till biobanker räknas även bl.a. blodbanker på sjukhusens blodcentraler samt sparade vävnadsprover vid institutioner för klinisk genetik.

Att intresset för alla de vävnadsprover som finns sparade inom hälso- och sjukvården har ökat kraftigt på senare år hänger framför allt samman med den snabba utvecklingen inom genetiken.

Möjligheten att vid forskning utnyttja material från biobanker kan ha stort värde för förståelsen av olika sjukdomars uppkomstmekanismer. Detta skapar i sin tur möjligheter att utveckla nya metoder för diagnostik av sjukdomar och nya behandlingsmetoder. Vävnadsproverna utgör därför en stor och viktig kunskapskälla.

Genetiska analyser som görs på vävnadsprover kan ge mycket integritetskänslig information om provlämnarens nuvarande och framtida hälsotillstånd. Detta gäller indirekt även i viss utsträckning provlämnarens genetiska släktingar. Det är därför angeläget att det biologiska materialet hanteras med respekt för den enskilda individens integritet. Det gäller både hanteringen av själva vävnadsproverna i biobanken och de register eller andra uppgiftssamlingar om provgivarna som kan finnas i anslutning till biobanken.

Behovet av en översyn

Lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. (biobankslagen) trädde i kraft den 1 januari 2003. Bakgrunden till lagens tillkomst var bl.a. utvecklingen inom genetiken och den biomedicinska forskningen.

I propositionen Biobanker inom hälso- och sjukvården m.m. (prop. 2001/02:44) som föregick lagen framhöll regeringen att tillämpningen av lagen borde följas fortlöpande och att de samlade erfarenheterna av lagen borde redovisas efter det att lagen varit i kraft under en viss tid. Regeringen gav därefter Socialstyrelsen i uppdrag att göra en sådan uppföljning av lagens tillämpning.

Vid behandlingen av den lagrådsremiss som föregick propositionen framfördes kritik. Lagrådet framhöll i sitt yttrande (2001-09-25) att de lagtekniska lösningar som hade valts inte i alla hänseenden var tillfredställande och att lagförslaget skulle varit betjänt av en ytterligare genomgång och bearbetning. Lagrådet menade att flera bestämmelser var otydliga till sin innebörd och att lagens förhållande till annan lagstiftning, framför allt personuppgiftslagen (1998:204) och lagen (1995:831) om transplantation m.m. ibland var oklar.

Vid utskottsbehandlingen av propositionen (prop. 2001/02:44) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m. anförde socialutskottet att det var olyckligt att den föreslagna lagen enbart avsåg biobanker inom hälso- och sjukvården (bet.2001/02:SoU9).Utskottet utgick i sitt betänkande från att regeringen skulle återkomma med förslag till lagreglering av biobanker och vävnadsprover som insamlats utanför hälso- och sjukvården.

Socialstyrelsen har i sin rapport "Socialstyrelsen följer upp tillämpningen av biobankslagen" (S2005/5527/HS) påtalat en rad brister i lagstiftningen. De brister Socialstyrelsen pekat på handlar bl.a. om lagens tillämpningsområde, samtyckesregler, bestämmelser om utlämnande av vävnadsprover samt överlåtelse av biobanker. Socialstyrelsen förordar därför att biobankslagen blir föremål för en genomgripande översyn.

Socialstyrelsen konstaterar att biobankslagen är svår att tillämpa och att lagen lett till ökad administration i den kliniska hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen drar slutsatsen att utformningen av lagen är så bristfällig att det inte finns förutsättningar för att avsedda effekter ska kunna uppnås.

Av rapporten framgår också att en majoritet av landstingen anser att provgivarens ställning har stärkts medan osäkerheten är större när det gäller möjligheterna att bedriva forskning och klinisk prövning. Många landsting uppger att införandet av biobankslagen har inneburit stora kostnader som inte har varit godtagbara ur samhällsekonomisk synpunkt.

Även i flera andra sammanhang har kritik riktats mot utformningen av lagen.

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) framhåller i en skrivelse till regeringen (S2005/6856/HS) att flera förhållanden av vikt för biobankslagens tillämpning och funktion ägnades alltför liten uppmärksamhet i samband med lagens tillkomst. Enligt SKL analyserades och beräknades aldrig de ekonomiska och resursmässiga aspekterna av lagen på ett godtagbart sätt. Framförallt analyserades inte de praktiska förutsättningarna för den kliniska vården. Hänsyn togs inte till att biobankslagens införande skulle kräva avsevärda insatser för information till och utbildning av all berörd personal samt innebära ett inte försumbart bortfall av personaltid för direkt vårdarbete. Inte heller uppmärksammades att föreskriven information om biobankslagen och frågor om samtycke till sparande av prover skulle komma att inkräkta på den tid som patienterna får hos vårdgivaren. SKL har i sin skrivelse även pekat på en rad oklarheter i lagen, bl.a. att förhållandet till annan lagstiftning måste tydliggöras och att formerna för samtycke bör övervägas. Enligt SKLs uppfattning bör en genomgripande revidering av biobankslagen ske.

Läkemedelsindustriföreningen, LIF, har i två skrivelser (S2004/527/HS och S2006/155/HS) tagit upp frågor kring biobankslagen och kliniska läkemedelsprövningar. LIF framhåller bl.a. att läkemedelsprövningar i Sverige är ett viktigt samhällsintresse. Vid en översyn av biobankslagen bör enligt LIF förändringar av lagen ske i syfte att så långt möjligt underlätta internationellt samarbete och eliminera den byråkratisering och de kostnadsökningar som biobankslagen medfört. Dessa frågor har också tagits upp i en skrivelse från läkemedelsföretaget AstraZeneca AB (S2006/5332/HS).

I en skrivelse år 2005 (S2005/4827/HS) tog Smittskyddsinstitutet (SMI) upp frågor kring sparande av blodprover som av mödrahälsovården tas på gravida kvinnor. SMI konstaterar att det varje år tas ca 90 000 prover på gravida kvinnor i Sverige. Om proverna sparades systematiskt skulle en ur folkhälsosynpunkt mycket viktig basresurs för forskning om kvinnors reproduktiva hälsa och barns hälsa skapas. En förutsättning är emellertid att både prover och personuppgifter om proverna kan sparas.

Mot den här beskrivna bakgrunden anser regeringen att en översyn av lagen om biobanker nu bör göras.

Internationella dokument

Regleringen av användningen av humanbiologiskt material måste ses mot bakgrund inte bara av de behov som finns i vårt land utan även mot bakgrund av de krav som uppställs i olika internationella dokument. Bland dessa bör särskilt nämnas Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och biomedicin från 1997. Konventionen syftar till att skydda människor i samband med hälso- och sjukvård och medicinsk forskning. Utgångspunkten för konventionen är de grundläggande principerna om respekt för mänskliga rättigheter och människovärdet.

Inom Europarådet har en särskild rekommendation (Recommendation on research on biological materials of human origin Rec(2006)4) om användning av humanbiologiskt material ur biobanker utarbetats. Rekommendationen antogs av Ministerkommittén den 15 mars 2006.

Sedan biobankslagens tillkomst har flera internationella instrument, bl.a. flera EG-direktiv, beslutats.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/98/EG av den 27 januari 2003 om fastställande av kvalitets- och säkerhetsnormer för insamling, kontroll, framställning, förvaring och distribution av humanblod och blodkomponenter och om ändring av direktiv 2001/83/EG (EUT L 33, 8.2.2003, s.30, Celex 302L0098) införlivades delvis i svensk rätt den 1 juli 2006 när lagen (2006:496) om blodsäkerhet trädde i kraft. Direktivet har slutligt införlivats genom förslagen i propositionen Ändringar i lagen om blodsäkerhet m.m. (prop. 2007/08:2). Lag (2007:1130) om ändring i lagen (2006:496) om blodsäkerhet trädde i kraft 1 januari 2008.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/23/EG om fastställande av kvalitets- och säkerhetsnormer för donation, tillvaratagande, kontroll, bearbetning, konservering, förvaring och distribution av mänskliga vävnader och celler (EUT L 102, 7.4.2004, s.48, Celex 304L0023) antogs den 31 mars 2004. Direktivet skulle ha varit genomfört av medlemsstaterna senast i april 2006. Direktivet kommer att införlivas genom förslaget till ny lag om kvalitets- och säkerhetsnormer vid hantering av mänskliga vävnader och celler som träder i kraft den 1 juli 2008 (prop. 2007/08:96, bet. 2007/08:SoU12, rskr. 2007/08:177).

EG-kommissionen lade under 2006 fram förslag till förordning om läkemedel för avancerade terapier. Syftet är att upprätta ett heltäckande regelverk för godkännande, kontroll och övervakning av produkter för avancerad terapi. Förordningen kommer tidigast att träda i kraft i slutet av år 2007.

Uppdraget

Utgångspunkter

Hanteringen av biologiskt material från människor berör både enskilda individer och samhället som helhet. Den enskilde har för sin vård och behandling ett intresse av att vävnadsprover kan sparas. För samhället har det positiva effekter att forskning kan bedrivas så att diagnostik och behandling kan utvecklas. Att det humanbiologiska materialet kan göras tillgängligt för forskningen är därför mycket viktigt. Det finns en stark koppling mellan forskning och bättre hälsa hos befolkningen.

Från samhällets sida finns också ett intresse av att forskning bedrivs under sådana former att enskilda människors förtroende för hälso- och sjukvården bevaras. Samtidigt har enskilda individer ett intresse av att självbestämmande och integritet respekteras när humanbiologiskt material samlas in, förvaras och används för olika ändamål. En huvudprincip bör vara att patienter inte ska utsättas för oproportionerligt stora risker. Samtidigt är det av stor vikt att människor bidrar till forskning både för att bidra till kunskapen om den sjukdom de själva har och för att minska mänskligt lidande.

En av utgångspunkterna för översynen ska vara att sådan information och kunskap som kan går att fås från humanbiologiskt material, s.k. vävnadsprover, som förvaras i biobanker ska vara tillgänglig för sjukvården vid vård och behandling av patienter. Här gäller de allmänna bestämmelser som finns för samtycke i vården. En annan utgångspunkt för översynen ska vara Sveriges intresse av att även fortsättningsvis kunna vara världsledande inom den medicinska forskningen. Internationellt samarbete måste därför i möjligaste mån underlättas. Vävnadsprover ska vara tillgängliga för forskning men får endast användas på ett sätt som respekterar den enskildes integritet och självbestämmande och som kan ge den enskilde och dennes genetiska släktingar ett tillräckligt skydd. En annan utgångspunkt ska vara att alla som lämnar vävnadsprov ska omfattas av lagen oavsett av vilken anledning provet tas och var det tas.

Lagens tillämpningsområde och förhållandet till andra lagar

Biobankslagen omfattar enbart sådana biobanker som har inrättats i en vårdgivares hälso- och sjukvårdsverksamhet. Humanbiologiskt material som samlas in utanför hälso- och sjukvården omfattas således inte av den nuvarande lagstiftningen.

Som Socialstyrelsen påpekat i sin rapport är det emellertid inte uppenbart för innehavare av biobanker och för användare av humanbiologiskt material när biobankslagen är tillämplig respektive inte är tillämplig. De oklarheter som finns i lagen beror bl.a. på frågan när ett vävnadsprov är att anse som insamlat i respektive utanför en vårdgivares hälso- och sjukvårdsverksamhet. Ett exempel är de kliniska prövningar som inom läkemedelsindustrin regelmässigt genomförs som ett led i forskning och utveckling av nya läkemedel. Från läkemedelsindustrins sida har det framhållits att biobankslagen inte entydigt klargör vilka slags prover och vilka biobanker som ska anses falla under biobankslagen.

Som tidigare nämnts utgick socialutskottet i sitt betänkande från att regeringen skulle återkomma med förslag till lagreglering av biobanker och vävnadsprover som insamlats utanför hälso- och sjukvården (bet. 2001/02:SoU19). Utredaren ska överväga detta och lämna förslag som innebär att lagens tillämpningsområde även omfattar vävnadsprover som samlas in utanför hälso- och sjukvården.

Utredaren ska också, i enlighet bl.a. med vad som framkommit vid Socialstyrelsens tillsyn, göra en översyn av de olika begrepp och definitioner som används i lagen och om utredaren bedömer att så behövs lämna förslag till förändringar av lagen.

Socialstyrelsen pekar i sin rapport också på att inga klara förutsättningar ges för tillämpningen av de undantagsbestämmelser som rör s.k. rutinprover. Socialstyrelsen tar också upp oklarheter i lagen när det gäller vävnadsprover som tas och samlas in för transplantationsändamål. Utredaren ska överväga och lämna förslag till hur lagen kan förtydligas på dessa punkter.

Av biobankslagen framgår inte tydligt om befruktade ägg från människa omfattas av lagen eller inte. Detta måste därför klargöras. Utredaren ska överväga och lämna förslag i denna fråga.

Om avsikten är att material från en befintlig biobank ska användas för forskning eller klinisk prövning krävs enligt biobankslagen godkännande från en prövningsnämnd enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen). Detta krav aktualiseras också vid ny insamling för forskning. Utredaren ska överväga och lämna förslag till eventuella förtydliganden av biobankslagen med avseende på omständigheterna kring etikprövning av ärenden som innefattar biobanker.

Regler för samtycke

Det övergripande syftet med biobankslagen är att tillgodose att humanbiologiskt material, s.k. vävnadsprover, förvaras och används med respekt för den enskildes integritet.

Enligt biobankslagen ska varje patient uttryckligen ta ställning till för vilka ändamål varje biologiskt prov får sparas och användas. Ställningstagandet ska ske på grundval av s.k. informerat samtycke och det ska kunna ändras i efterhand för varje prov, även om patienten flyttat till annan ort. Ett uttryckligt samtycke ska alltså finnas för att prover ska få sparas, med uppgifter om för vilka ändamål de sparade proverna får användas, t.ex. enbart för patientens egen vård eller även för andra ändamål, dvs. forskning, utvecklingsarbete och läkemedelsprövningar.

En av de centrala frågorna är i vilken omfattning individens integritet bör skyddas när ett sparat prov ska användas. Hur starkt skyddet behöver vara hänger samman med det ändamål som provet ska användas för. När det avgörs hur starkt skyddet av integriteten bör vara måste också en bedömning göras av vilka värden som går förlorade om materialet i en biobank inte kan komma till användning. En avvägning av olika intressen måste således göras.

När provet används för individens egna direkta behov, som led i diagnostik och behandling av en pågående sjukdom, är hotet mot integriteten relativt sett litet.

Sparade prover i biobanker används också i samband med kvalitetssäkringsarbete, utvecklingsarbete och utbildning. Att diagnostik- och behandlingsmetoder kvalitetssäkras och utvecklas är något som den enskilde har direkt glädje och nytta av. Kvalitetsarbete, utbildning och utvecklingsarbete är sådant som sker i vården och som i sig utgör en del av vården och behandlingen. Att sådant utvecklingsarbete kan möjliggöras är en nödvändighet. En annan typ av kvalitetssäkring är när ett prov sparas för att det vid ett eventuellt återfall i sjukdomen ska kunna göras jämförelser med vävnadsprov som sparats tidigare. I dessa fall kan det finnas ett visst behov av att skydda individens integritet men det finns samtidigt uppenbart positiva värden för individen som kan få säkrare och bättre diagnostik och behandling.

När ändamålet är att använda ett sparat prov för forskning eller klinisk prövning ligger det i sakens natur att individens integritet kräver ett starkare skydd. Provet används ju då inte som ett led i diagnostik eller behandling av den enskilda patienten. Samtidigt har både den enskilde och samhället intresse av att forskning kan bedrivas. Forskning är ofta en förutsättning för förbättrad vård och därmed bättre hälsa. Kraven på samtycke till forskning regleras sedan år 2004 i lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. Enligt etikprövningslagen ska det, om forskning avser studier på biologiskt material som tidigare tagits från en levande människa, vid ett godkännande av ett forskningsprojekt bestämmas vilka krav som ska gälla i fråga om information och samtycke för användning av materialet.

Det faktum att alla någon gång kan komma att ha nytta av utvecklandet av nya diagnos- och behandlingsmetoder gör att det finns anledning att utgå från att många kan tänka sig att deras vävnadsprover sparas och används i olika sammanhang. Studier visar också att de allra flesta människor i Sverige är villiga att ge sitt samtycke till att vävnadsprover används i forskningssammanhang.

I det här sammanhanget bör det sägas att biobankslagens krav på information och samtycke är strängare än de regler som finns inom hälso- och sjukvården i övrigt. Det kan också finnas skäl att påminna om att samtyckesreglerna i biobankslagen avser samtycke till både användning av vävnadsproverna för vård och behandling och för forskning. Så som biobankslagen nu är utformad är det de kliniskt verksamma läkarna som ska inhämta samtycke för båda situationerna.

Enligt biobankslagen kan den som lämnat samtycke till användning av ett vävnadsprov när som helst återkalla sitt samtycke. När det humanbiologiska materialet bearbetats och förädlats når man i vissa fall en punkt där materialet inte längre kan betraktas som ett vävnadsprov, utan som ett forskningsresultat eller en produkt. Frågan är då hur länge möjligheten att återkalla ett samtycke ska finnas och vem som har äganderätt till det bearbetade och förändrade materialet. Socialstyrelsen har i sin rapport uttalat att det är angeläget att lagen inte är tillämplig på sådana resultat av användning av vävnadsprover i en biobank.

Frågan om sparande av vävnadsprover från personer som saknar förmåga att avge samtycke är i dag inte reglerad i biobankslagen, utan allmänna bestämmelser inom hälso- och sjukvården gäller. Vid tiden för biobankslagens tillkomst pågick arbetet inom Utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare. Den dåvarande regeringen ansåg i det läget att det vore olämpligt att i en specialreglering som biobankslagen föregripa en mer allsidig och övergripande behandling av frågan. Biobankslagen medger således inte att prover från personer som saknar förmåga att lämna samtycke bevaras i en biobank ens med stöd av hypotetiskt samtycke. Skälet till detta är ett högt ställt krav på patientsäkerheten.

I betänkandet Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna (SOU 2004:112) föreslås att de ställföreträdarregler som gäller i fråga om hälso- och sjukvård av patienter utan beslutsförmåga i huvudsak ska tillämpas även inom forskning, läkemedelsprövning och hantering av vävnadsprover. Detta gäller både när verksamheten bedrivs i samband med hälso- och sjukvård av patienten och när det saknas ett sådant samband. Förslagen från utredningen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

I detta sammanhang bör även frågan om integritetsskyddet för minderåriga beaktas.

Sammanfattningsvis finns det alltså anledning att ifrågasätta om behovet av skydd är lika stort för de olika ändamål som kan förekomma. Utredaren ska mot de samlade erfarenheterna av lagens tillämpning överväga vilka förändringar av samtyckesreglerna som nu kan behöva göras. Här ska, liksom i övrigt, utgångspunkten för översynen vara att sådan information och kunskap som går att fås från humanbiologiskt material, s.k. vävnadsprover, som förvaras i biobanker ska vara tillgänglig för sjukvården vid vård och behandling av patienter. Sådana vävnadsprover ska även kunna vara tillgängliga för forskning. Vävnadsproverna ska dock endast få användas på ett sätt som respekterar den enskildes integritet och självbestämmande och som kan ge den enskilde och dennes genetiska släktingar ett tillräckligt skydd. En annan utgångspunkt ska vara att alla som lämnar vävnadsprov ska omfattas av biobankslagen oavsett av vilken anledning provet tas och var det tas.

Utlämnande och överlåtelse av prover

Biobankslagen anger vissa förutsättningar som ska vara uppfyllda för att vävnadsprover ska få lämnas till en annan verksamhet för analys eller för att vävnadsprover ska få ställas till en annan verksamhets förfogande. Bland annat gäller att vävnadsproverna ska vara avidentifierade när de ställs till förfogande för någon annan. Det kan finnas olika behov av att kunna lämna ut vävnadsprover ur en biobank. Det kan handla om att kunna lämna ut humanbiologiskt material från en biobank för att en annan vårdgivare inom eller utom landet ska kunna använda materialet för terapeutiska ändamål, dvs. för behandling eller vård av en patient. Men det kan också handla om att föra ut material ur en biobank till en annan vårdgivare inom eller utom landet för exempelvis klinisk prövning eller för forskningsverksamhet. Ytterligare ett behov handlar om att överföra material från en biobank för förvaring i en biobank i ett annat land. I samband med framställning av läkemedel och andra medicinska produkter kan det finnas behov av utbyte av vävnadsprover med en annan vårdgivare eller annan enhet inom eller utom landet.

Kritik har riktats mot att lagen är otydlig när det gäller utlämnande respektive överlåtelse av vävnadsprover samt att lagen inte ger tillräckliga möjligheter för internationell samverkan. Utredaren ska överväga och lämna förslag till om skillnaden mellan överlåtelse och utlämnande av vävnadsprover i en biobank kan göras tydligare samt om reglerna bör ändras för att bättre motsvara de behov som kan finnas. Utredaren ska också överväga och lämna förslag i frågan om utlämnande och överlåtelse av personuppgifter i fall då utlämnande eller överlåtelse av själva vävnadsproverna i en biobank sker. Förslagen ska här, liksom i övrigt, vila på en avvägning mellan de olika intressen som finns.

Kvalitets-, spårbarhets-, och säkerhetskrav m.m.

Lagen innehåller endast i viss mån krav på kvalitet, spårbarhet och säkerhet och innehåller inga krav på kvalitetsstyrning och kvalitetskontroll.

Patienten har ett intresse av att inte drabbas av eller riskera att drabbas av allvarlig skada när humanbiologiskt material används i den kliniska hälso- och sjukvården, t.ex. när blod och andra vävnader som samlats in i biobanksverksamhet används vid transfusioner eller transplantationer. Utredaren ska lämna förslag till hur krav på kvalitetsstyrning och kvalitetskontroll m.m. ska uppfyllas av den som bedriver biobanksverksamhet.

Det är ett krav att spårbarheten ska vara god för prover som lagras i landets biobanker. Ett skäl till detta är att det är nödvändigt att kunna hitta de prover som behövs för patientens fortsatta vård. Ett annat skäl är att det blir nödvändigt att kunna lokalisera provgivarens vävnadsprover i de fall ett samtycke återkallas. Ytterligare ett skäl är att forskning kan omöjliggöras om inte vävnadsprover kan spåras. Här finns det skäl att särskilt peka på möjligheten att koppla samman klinisk information med genetisk information, två viktiga källor för forskningen. Det måste alltså vara möjligt att, med rimliga insatser, kunna spåra ett vävnadsprov. Allt detta fordrar en annan typ av registerbestämmelser än de som finns i dag. Utredaren ska överväga och lämna förslag till hur kraven på spårbarhet ska kunna uppfyllas samt även överväga inrättande av regionala biobanksregister.

PKU-biobanken

Vid PKU-laboratoriet på Karolinska universitetssjukhuset i Huddinge undersöks vävnadsprover (blodprov) från nyfödda barn i landet för att det ska gå att tidigt upptäcka och behandla barn med ärftliga ämnesomsättningssjukdomar. Provtagningen, som är frivillig, görs ett par dagar efter barnets födelse. Efter det att undersökningen genomförts sparas det biologiska materialet i den så kallade PKU- biobanken. Vissa uppgifter om mor och barn förvaras åtskilda i det så kallade PKU-registret. Vid PKU-laboratoriet finns blodprover och personuppgifter från ca 3 miljoner människor födda efter 1975. Regler om hur PKU-biobanken får användas finns i biobankslagen. PKU-registret omfattas i princip inte av biobankslagen, men däremot av bestämmelser om behandling av personuppgifter och vissa bestämmelser i sekretesslagen.

Förutom för vård och behandling och andra medicinska ändamål får en biobank användas endast för ändamål som avser kvalitetssäkring, utbildning, forskning, klinisk prövning, utvecklingsarbete eller därmed jämförlig verksamhet.

Efter den s.k. tsunami-katastrofen i Asien fanns det behov av att använda PKU-biobanken för att underlätta identifieringen av omkomna. Den 10 januari 2005 trädde en ändring av biobankslagen (Lag (2005:1) om ändring i lagen (2002:297) om biobanker i hälso- och sjukvården m.m.) i kraft som innebar att vävnadsprover ur PKU-biobanken skulle få användas vid identifiering av avlidna vid svåra olyckor eller andra händelser där ett stort antal människor avlidit. Bestämmelsen tidsbegränsades till att gälla t.o.m. den 30 juni 2006.

Den s.k. katastrofkommissionen uttalade i sin rapport Sverige och tsunamin - granskning och förslag (SOU 2005:104) att lagstiftningen kring icke-medicinsk användning av vävnadsprover från PKU-biobanken borde ses över för att ge en långsiktigt hållbar reglering av frågan.

Enligt rättegångsbalken får föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott tas i beslag. Biobankslagen anger för vilka ändamål vävnadsprover från PKU-biobanken får användas. Brottsutredning nämns inte som ett sådant ändamål. Socialstyrelsen har i en skrivelse till Socialdepartementet hemställt om att initiativ tas i syfte att klargöra om bestämmelserna i biobankslagen hindrar att vävnadsprover från PKU-biobanken får tas i beslag för brottsutredande ändamål.

Från samhällets sida finns ett intresse av att de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till effektiva medel för att utreda allvarliga brott. Mot detta intresse måste vägas de övriga intressen som ska beaktas i biobankslagen. Med denna utgångspunkt ska utredaren analysera vilka behov de brottsbekämpande myndigheterna har av att kunna ta vävnadsprover från PKU-biobanken i beslag. Om utredaren kommer fram till att det finns ett sådant behov, ska utredaren överväga om det är lämpligt att de brottsbekämpande myndigheterna får ta vävnadsprover i beslag samt, om så bedöms vara fallet, om det bör finnas några särskilda förutsättningar utöver dem som ställs upp i rättegångsbalken för att få ta sådana prover i beslag. Utredarens överväganden i denna del ska, om utredaren så finner lämpligt, åtföljas av ett förslag till lagreglering av frågan.

Övrigt

Utredaren ska överväga och om han eller hon finner det lämpligt lämna förslag även när det gäller det som i övrigt tagits upp i Socialstyrelsens rapport Socialstyrelsen följer upp tillämpningen av biobankslagen (S2005/5527/HS).

Utredaren ska föreslå de författningsändringar som behövs. I uppdraget ingår även att se över lagens utformning, lagtekniskt och språkligt. Gränsdragningen och gränssnittet mot personuppgiftslagen ska särskilt uppmärksammas.

Utredaren ska ha ett aktivt samråd med Statens medicinsk- etiska råd (SMER) och även i övrigt samråda med andra myndigheter och organisationer, såsom Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten, som kan vara berörda.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2010.

(Socialdepartementet)

2008:72 Tilläggsdirektiv till Utredningen om patientens rätt i vården (S 2007:07)

2008-05-29T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 29 maj 2008

Sammanfattning av uppdraget

Utredaren ska bl.a. utreda och lämna förslag till ett nytt system som reglerar förutsättningarna för privata vårdgivares rätt att med offentlig ersättning etablera sig och verka i landstingens öppna hälso- och sjukvård utanför primärvården. En utgångspunkt ska vara att systemet med samverkansavtal för läkare och sjukgymnaster enligt de s.k. ersättningslagarna ska upphöra. Utredaren ska särskilt analysera behovet av eventuella övergångsregler för dem som i dag får ersättning enligt den nationella taxan och då även beakta de förslag regeringen slutligen lägger fram med anledning av förslagen i departementspromemorian (Ds 2007:22) Ersättningsetablering m.m. för vissa privata vårdgivare. Utredaren ska också lämna förslag som innebär att en patient ska kunna vända sig till valfri vårdgivare om ett landsting inte klarar att hålla tidsgränserna för besök hos specialist eller för behandling inom ramen för en lagreglerad vårdgaranti.

Bakgrund och behov av tilläggsdirektiv

För att patienterna ska kunna tillvarata rätten till ett fritt och individuellt val inom hälso- och sjukvården är det nödvändigt att vården präglas av öppenhet och mångfald i fråga om innehåll, form och vårdgivare. En mångfald av vårdgivare inom den offentligt finansierade vården kan stimulera utvecklingen av nytänkande, kostnadseffektiva lösningar, förbättrad tillgänglighet och valfrihet.

Vårdavtal och samverkansavtal

I dag kan man vara verksam som privat vårdgivare med ersättning från landstinget genom att sluta ett vårdavtal med landstinget. I vårdavtalet, som kan ingås med fysiska eller juridiska personer, kommer parterna överens om verksamhetsinriktning, ersättningar, åtaganden, former för rapportering m.m. Avtalen ska föregås av ett upphandlingsförfarande enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU).

Privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster kan dessutom vara verksamma med offentlig ersättning enligt lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning (LOL) respektive lagen (1993:1652) om ersättning för sjukgymnastik (LOS). Enligt lagstiftningen krävs att läkaren eller sjukgymnasten har ett samverkansavtal med landstinget. Ett samverkansavtal innebär att en privatpraktiserande läkare eller sjukgymnast kommer överens med landstinget om att bedriva verksamheten med ersättning enligt LOL respektive LOS. Ersättningen utgår enligt en nationell taxa som beslutas av regeringen utifrån ett gemensamt underlag från Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges läkarförbund respektive Legitimerade Sjukgymnasters Riksförbund. Den nationella taxan regleras i förordningen (1994:1121) om läkarvårdsersättning och förordningen (1994:1120) om ersättning för sjukgymnastik.

Europeiska gemenskapernas kommission har i en formell underrättelse den 21 mars 2007 ifrågasatt de svenska regionala och lokala myndigheternas förfarande för tilldelning av samverkansavtal för sjukgymnaster utan föregående annonsering. Kommissionen anser att de svenska myndigheternas tilldelningsförfarande för samverkansavtal till sjukgymnaster inte står i överensstämmelse vare sig med artikel 43 om etableringsfrihet i fördraget eller artikel 2 om de grundläggande principerna om öppenhet, likabehandling och icke-diskriminering i direktiv 2004/18/EG.

Sveriges regering lämnade den 12 juni 2007 svar på den formella underrättelsen.

Europeiska gemenskapernas kommissionen överlämnade den 23 oktober 2007 till Sveriges ständiga representation en skrivelse med en uppföljning av den första formella underrättelsen (ref. SG (2007) D/201520).

Regeringen medgav i svar till kommissionen den 20 februari 2008 (S2007/11086/RS) att EG-fördragets grundläggande principer om bl.a. icke-diskriminering och insyn enligt artikel 43 EG om etableringsfrihet är tillämpliga på tilldelning av samverkansavtal. För det fall att avtalen skulle ses som tjänstekontrakt mellan landstingen och de enskilda sjukgymnasterna har regeringen uttalat att även artikel 2 i direktiv 2004/18/EG är tillämplig på förfarandet. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i kommissionens bedömning att det finns vissa brister i det svenska systemet med tilldelning av samverkansavtal för sjukgymnaster och att systemet därför behöver ändras.

I dag sluts ytterst få samverkansavtal med privata vårdgivare. Det har fått till följd att antalet privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster med ersättning enligt den nationella taxan i princip har halverats under en tioårsperiod. Landstingen föredrar att sluta vårdavtal med de privata vårdgivarna eftersom det ger landstingen större möjligheter att styra över den vård de finansierar. De privata vårdgivarna menar dock att vårdavtalen inte ger långsiktiga förutsättningar för att bygga upp och driva en verksamhet eftersom vårdavtalen är tidsbegränsade.

Privata vårdgivare

Vårdgivarutredningen (S 2001:10) uppmärksammade i betänkandet Åldersgränser och ersättningsetablering (SOU 2003:7) att Sverige, i motsats till andra nordiska länder, saknar ett hållbart system för privata vårdgivare att vara verksamma. Utredningen menade att formerna för hur privata vårdgivare ska kunna vara verksamma med offentlig ersättning bör ses över. Något sådant uppdrag ingick emellertid inte i Vårdgivarutredningens direktiv.

En roll för privata vårdgivare skulle kunna vara att i större utsträckning bidra till landstingens möjligheter att uppfylla vårdgarantin. Patienter har redan i dag rätt att vända sig till valfri klinik i ett annat EES-land för planerad vård, oavsett driftsform. Någon motsvarande rätt att vända sig till privata vårdgivare finns inte inom landet. Till skillnad från många andra länder har Sverige inte en sjukvårdsförsäkring. Det är i stället landstingen som står för bedömning av vårdbehov och som ansvarar för utförandet, i egen regi eller genom avtal. Systemet leder till en god kostnadskontroll, men kan samtidigt ge en begränsad flexibilitet vilket kan vara en bidragande orsak till köer i vården. Om privata vårdgivare med eller utan avtal med landstinget får bidra till att landstinget kan uppfylla vårdgarantin så kan principen om vård efter behov bibehållas och kombineras med en bättre flexibilitet och tillgänglighet i vården.

Utredningens tidigare uppdrag

Med stöd av regeringens bemyndigande den 20 juni 2007 (dir. 2007:90) tillkallade chefen för Socialdepartementet en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på hur patientens ställning och inflytande över vården kan stärkas. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om patientens rätt (S 2007:07), ska enligt direktiven bl.a. föreslå hur fri etableringsrätt kan införas i primärvården.

Dessutom ska utredaren överväga vilka krav som kan ställas på läkare med annan specialisering än allmänmedicin för att dessa ska kunna etablera sig fritt inom primärvården och verka som fast vårdkontakt samt om andra yrkesgrupper inom sjukvården, t.ex. sjuksköterskor, kan ges motsvarande möjligheter. Utredaren ska vidare lämna förslag bl.a. till lagreglering av den nationella vårdgarantin och det fria vårdvalet.

Tilläggsuppdrag om etablering inom öppenvård

Det förslag som utredningen lämnat i delbetänkandet Vårdval i Sverige (SOU 2008:37) i fråga om fri etablering inom primärvården omfattar bl.a. de vårdgivare som är verksamma enligt den nationella taxan. Därutöver finns det såväl specialistläkare som sjukgymnaster som får ersättning enligt LOL respektive LOS och som arbetar inom annan öppenvård än primärvård.

Kommissionen har ifrågasatt det svenska systemet med tilldelning av samverkansavtal för vårdgivares rätt till offentlig ersättning för sina hälso- och sjukvårdstjänster. För att hitta ett system som helt kan ersätta det nuvarande systemet med samverkansavtal i LOL respektive LOS behöver det utredas hur ett system för etablering med offentlig ersättning kan införas utanför primärvården.

Det finns även andra skäl än de rent juridiska att ersätta det nuvarande systemet med samverkansavtal. Ett är att det vore önskvärt om patienternas valfrihet kunde tillgodoses i högre utsträckning. Ett annat är att det vore bra att stimulera utvecklingen av den öppna hälso- och sjukvården och möjliggöra aktörsnätverk som täcker patienternas vårdbehov och därmed förbättrar deras möjligheter att åtnjuta rätten till bästa uppnåeliga hälsa.

Utredarens uppdrag utökas mot denna bakgrund till att se över etableringsregler för privata vårdgivare med offentlig ersättning i landstingens öppna hälso- och sjukvård utanför primärvården.

Utredaren ska:

- Utreda och lämna förslag till ett nytt system som reglerar förutsättningarna för privata vårdgivares rätt att med offentlig ersättning etablera sig och verka i landstingens öppna hälso- och sjukvård utanför primärvården. I uppdraget ingår att vid behov lämna lagförslag om landstingens anskaffning av hälso- och sjukvårdstjänster från dessa vårdgivare.

- Analysera om det finns behov av övergångsregler för dem som i dag får ersättning enligt den nationella taxan och vid behov lämna förslag till sådana regler. De förslag regeringen slutligen lägger fram med anledning av förslagen i departementspromemorian (Ds 2007:22) Ersättningsetablering m.m. för vissa privata vårdgivare ska beaktas.

- Utreda och lämna förslag som innebär att patienten ska kunna vända sig till valfri vårdgivare, även sådana som inte har avtal med något landsting, om landstinget inte klarar att hålla tidsgränserna för besök hos specialist eller för behandling inom ramen för en lagreglerad vårdgaranti.

- Analysera och redovisa vilka ekonomiska konsekvenser som kan uppstå för sjukvårdshuvudmännen vid införande av ett nytt system för privata vårdgivares rätt att med offentlig ersättning etablera sig och verka i landstingens öppna hälso- och sjukvård utanför primärvården.

Utredningens genomförande

Utredaren ska i sina förslag särskilt beakta landstingens möjligheter att upprätthålla kostnadskontroll samt följa tillämplig EG-rätt. Utgångspunkten för ett nytt system ska vara att det står i överensstämmelse med art. 43 om etableringsrätt och art. 49 om fri rörlighet för tjänster i EG- fördraget samt de grundläggande EG-rättsliga principerna om likabehandling, icke-diskriminering, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. För det fall att det är aktuellt ska systemet även stå i överensstämmelse med tillämpliga bestämmelser i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster samt artikel 87 om statsstöd i EG-fördraget.

Vidare ska utredaren beakta hur ersättningssystemens utformning kan bidra till vårdens effektivitet, kvalitet, tillgänglighet och värde för patienterna. Utredaren ska också överväga hur etableringsregler kan utformas för att särskilt stimulera nyetablering av mottagningar i de delar av landet samt inom de specialiteter där det i dag finns få alternativ inom det offentliga utbudet.

Utredaren ska utgå från att dagens ansvarsförhållanden för hälso- och sjukvårdens organisation och finansiering ska bestå samtidigt som förutsättningarna för en mångfald av vårdgivare förbättras. En annan utgångspunkt ska vara att den svenska hälso- och sjukvården ska baseras på samverkande system med en välfungerande primärvård som kan tillgodose merparten av befolkningens sjukvårdsbehov kompletterad med öppen specialistvård, slutenvård samt en välfungerande akutsjukvård.

Redovisning av uppdraget

Utredningens arbete skulle enligt de ursprungliga direktiven slutredovisas senast den 15 december 2008. Med dessa tilläggsdirektiv förlängs tiden för utredningens slutredovisning. De i tidigare direktiv givna uppdragen samt det nya uppdraget om patientens möjligheter att vända sig till valfri vårdgivare om ett landsting inte klarar att uppfylla vårdgarantins tidsgränser, ska redovisas senast den 15 december 2008. Övriga uppdrag som anges i dessa tilläggsdirektiv ska redovisas senast den 1 oktober 2009.

(Socialdepartementet)

2008:67 Nationell strategi för samhällets stöd och hjälp till föräldrar i deras föräldraskap

2008-05-22T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 22 maj 2008

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska ta fram ett förslag på en långsiktig nationell strategi för en kvalitetshöjande kompetensuppbyggnad och utveckling av samhällets erbjudande av stöd och hjälp till kvinnor och män i deras föräldraskap. Utredaren ska i detta sammanhang utreda hur samhällets erbjudande om stöd och hjälp till föräldrar i deras föräldraskap kan förbättras och ytterligare utvecklas. En central aspekt i utredningsarbetet ska vara att på såväl regional som lokal nivå utveckla samarbetet och samverkan mellan verksamheter och organisationer som har föräldrar som målgrupp. Utgångspunkten för utredarens förslag ska vara frivillighet. Strategins övergripande mål ska mot denna bakgrund vara att föräldrastöd ska erbjudas kontinuerligt under barnets hela uppväxttid. I uppdraget ingår att ge förslag angående:

- definition på begreppet föräldrastöd

- mätbara del- och etappmål

- insatser för att informera, stödja och hjälpa föräldrar i deras föräldraskap

- modell för utbildning av utbildare i evidensbaserade metoder

- berörda aktörer, däribland den ideella sektorn

- roll- och ansvarsfördelning berörda aktörer emellan

- uppföljning och utvärdering av del- och etappmål.

Uppdraget ska redovisas senaste den 1 december 2008.

Bakgrund

Den 13 mars 2008 beslutade regeringen att överlämna propositionen En förnyad folkhälsopolitik (prop. 2007/08:110) till riksdagen. I enlighet med regeringsförklaringen 2007 ligger fokus i propositionen särskilt på åtgärder för barns hälsa och föräldrastöd. Regeringen slår fast att det generella föräldrastödet och hjälpen bör utvecklas och utvidgas till att omfatta barnets hela uppväxttid samt att de föräldrastödsmetoder som används bör vara evidensbaserade.

I betänkandet Stöd i föräldraskapet (SOU 1997:161) uppmärksammas bl.a. behovet av ett generellt föräldrastöd under barnets hela uppväxttid, att föräldrar med utländsk bakgrund vars barn ofta möter flera kulturer har särskilda behov av kunskap och att föräldrar med barn med funktionsnedsättning bör erbjudas kompletterande stöd anpassat efter deras behov.

Stöd och hjälp till föräldrar i deras föräldraskap är särskilt viktigt ur folkhälsosynpunkt och utifrån barnets rätt till goda och trygga uppväxtförhållanden. Goda relationer mellan barn och föräldrar ökar möjligheterna till en god hälsa under hela livet. Föräldrarna har ett gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling och ska utifrån familjens livssituation och barnets behov se till hans eller hennes bästa. Föräldrarna är också viktiga förebilder för sitt barn.

Samhället har en viktig uppgift i att stödja och, när det finns behov, komplettera föräldrarna under barnets hela uppväxt. Ett tidigt och brett generellt föräldrastöd kan förebygga framtida problem hos barnet, både hälsorelaterade och sociala, liksom problem i föräldrarnas parrelation.

Uppdraget

Utredaren ska ta fram förslag till en långsiktig nationell strategi för en kvalitetshöjande kompetensuppbyggnad och utveckling av samhällets stöd och hjälp till föräldrar i deras föräldraskap. Utredaren ska därvid utreda hur samhällets erbjudande om stöd och hjälp till föräldrar i deras föräldraskap kan förbättras. I folkhälsopropositionen anges att det övergripande målet är att alla föräldrar bör få stöd, hjälp och möjlighet till utbildning i den utsträckning som de behöver för att klara vardagen med sitt barn. Vidare anges att föräldrastödet ska erbjudas alla föräldrar med barn upp till 18 år. Metoden för att uppnå detta mål ska vara att utveckla samverkan mellan verksamheter och organisationer, ideella som andra, som har föräldrar och/eller barn och ungdomar som målgrupp på regional eller lokal nivå.

Utredaren ska definiera begreppet föräldrastöd. Det ska ske efter dialog med representanter från relevanta aktörer (se Samarbete och redovisning av uppdraget). En gemensam problemförståelse är viktig för att samverkan ska kunna fungera. Det är värdefullt med en samsyn om grundläggande begrepp och vad föräldrastödet ska syfta till. Det är därför viktigt att det finns en gemensam teoretisk utgångspunkt. Likaså är det viktigt att ha en kunskapsbas om risk- och skyddsfaktorer och vilka insatser som är verkningsfulla m.m. FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) är en gemensam värdegrund att utgå ifrån.

Vidare är det viktigt med tydlighet kring målgruppen för samverkan, vilka problem man vill angripa, roller och förväntningar på alla medverkande parter, gränser mellan kompetensområdena samt samverkansrutiner.

Utredaren ska föreslå mätbara del- och etappmål för att nå det övergripande målet. Därutöver ska utredaren föreslå vilka åtgärder som krävs för att nå dessa mål. Slutligen ska utredaren föreslå vilka aktörer som ska ansvara för respektive föreslagen åtgärd. I den delen är det särskilt angeläget att föräldrastödet får en struktur som säkerställer att även ideella och alternativa verksamhetsformer involveras. Utredarens förslag kan avse vilka former av föräldrastöd som kan erbjudas, hur föräldrastödet ska göras tillgängligt för föräldrar med barn i olika åldrar och vilket ansvar olika aktörer har. Utredaren ska avslutningsvis lämna förslag på hur, och av vem, strategin kan följas upp och utvärderas.

Utgångspunkter i framtagandet av strategin

Utredaren ska i arbetet med att ta fram en nationell strategi om föräldrastöd beakta nedan angivna utgångspunkter.

Frivillighet och tillgänglighet

Föräldrastödet ska vara frivilligt att ta emot och bygga på föräldrarnas behov och intresse samt bidra till ett positivt föräldraskap. Det ska vara tillgängligt för såväl mammor som pappor. Internet-baserade lösningar kan vara ett sätt att öka tillgängligheten. Stödet ska lämnas av den aktör som är mest lämpad, gärna med ett betydande inslag av ideella aktörer och alternativa verksamhetsformer. Det är ytterst angeläget att stödet organiseras så att föräldrarna upplever att de får tillgång till ett frivilligt stöd och att de inte blir granskade eller kontrollerade.

Barnperspektiv

Föräldrastödet ska utgå från barnets rättigheter och från det gemensamma föräldraskapet och ansvarstagandet. Syftet med föräldrastödet är inte att samhället ska ta över barnets fostran. Tvärtom, syftet är att erbjuda föräldrarna det stöd och den hjälp de kan behöva för att bättre klara av föräldraskapet. Information om barnets rättigheter i olika sammanhang ska vara en viktig del av föräldrastödet, varför även hög barnkompetens fordras av berörda aktörer.

Ett barnperspektiv innebär också att barn och unga ska vara delaktiga och ha möjlighet att komma till tals i frågor som berör dem och att deras åsikter ska tillmätas respekt. Utredaren ska därför på så sätt som utredaren finner lämpligt höra och samråda med barn och unga i olika åldrar om hur de ser på föräldrars behov av stöd och hjälp i sitt föräldraskap och hur stödet kan utvecklas.

Föräldrastöd ska utformas så att kvinnor och män i lika hög grad ska vilja medverka, antingen individuellt eller i grupp. Det handlar om att utveckla en pedagogiskt inriktad verksamhet som fokuserar på att stödja och utveckla positiva sidor hos föräldrar och som bygger på evidensbaserade metoder som främjar goda relationer mellan föräldrar och barn. Vidare ska stödet utgå från ett helhetsperspektiv, dvs. familjens situation, relationer till andra barn och vuxna, barnets ålder och mognad, uppväxtförhållanden, skolsituation och fritidssituation, tillgång till kultur och eget skapande, barnets fysiska och psykiska hälsa samt förhållanden i det omgivande samhället. Dessa förhållanden ska ses i ett sammanhang, där de olika delarna ömsesidigt påverkar varandra. Frågor om hur parrelationen påverkas och hur den kan utvecklas har en naturlig plats i sammanhanget.

Särskilt angelägna hälsoområden

I föräldrastödet ska ingå information om barns behov av att få knyta an till sina föräldrar i en lugn, harmonisk och utvecklande miljö. Barnets upplevelse av tilltro till sin egen förmåga, barnets självkänsla och att barn inte ska utsättas för kränkningar är viktiga frågor när man ser till barnets psykiska hälsa. Andra hälsoaspekter rör säkerhetsfrågor och åtgärder för att minska antalet barnolycksfall, att barn ska få näringsriktig och varierad kost samt behovet av att främja fysisk aktivitet hos barn och unga. Ett föräldrastöd ska bidra till kunskap om konsekvenserna av våld mot barn, exempelvis konsekvensen av att skaka spädbarn, och motverka såväl hot om som faktiskt våld, psykiskt och fysiskt, samt uppmärksamma föräldrar på att våld mot barn inte är tillåtet.

Vissa grupper av föräldrar har särskilda behov

Vissa grupper av föräldrar nås i mindre utsträckning än andra av dagens stödinsatser. Det framtida föräldrastödet ska bidra till att väcka intresset även hos föräldrar som från början inte är lika motiverade eller intresserade. Det kan handla om upprepade erbjudanden eller erbjudanden särskilt utformade för att passa vissa grupper av föräldrar. Exempel på sådana är pappa- och mammagrupper, grupper för ensamstående föräldrar och föräldrar med utländsk bakgrund samt grupper för föräldrar till barn med funktionsnedsättning som bör erbjudas stöd anpassat efter deras behov.

Ett föräldrastöd ska skapa möjligheter för föräldrar att utbyta erfarenhet med varandra och ge dem möjlighet att utifrån sina behov skapa nätverk och diskutera på vilket sätt de behöver ett mer utvecklat föräldrastöd. Föräldrarnas kunskap och erfarenhet ska tas tillvara.

Öka användningen av evidensbaserade metoder

Förebyggande och hälsofrämjande folkhälsoarbete bör vara evidensbaserat. Det innebär att den hjälp och det stöd som erbjuds föräldrar bör bygga på bästa (mest tillförlitliga) kunskap baserat på aktuell forskning och beprövad erfarenhet. Evidensbaserade föräldrastödsmetoder är vanligtvis strukturerade och följer ett utprovat schema eller manual för hur stödet ska genomföras. Det är även viktigt att uppföljning och utvärdering av pågående stödinsatser till föräldrar utvecklas och stimuleras.

Utveckla samverkan på regional och lokal nivå

Det framtida föräldrastödet ska utgå från befintliga strukturer och resurser på regional och lokal nivå. Samverkan och/eller utbyte av erfarenheter mellan aktörer - i alla sektorer - som har föräldrar som målgrupp ska utvecklas. Samverkan behövs för att undvika att föräldrar och deras barn slussas mellan olika inter och externa verksamheter. Samverkan behövs också för att åstadkomma samtidiga och samordnade insatser från olika verksamheter som svarar mot föräldrarnas och barnets eller den unges behov. Ett sätt att hantera samverkan är att använda sig av en samordnare, koordinator eller dylikt som kan hålla samman alla kontakter.

Ett exempel på en väl fungerande samverkan är familjecentraler eller liknande verksamheter, där mödra- och barnavårdscentralen samverkar med kommunala verksamheter som förskoleverksamhet, skola, skolbarnsomsorg och socialtjänst samt, i vissa kommuner, med både den privata och den ideella sektorn.

Socialstyrelsen har haft regeringens uppdrag att kartlägga familjecentraler och familjecentralsliknande verksamheter samt sammanställa befintliga utvärderingar och rapporter om dessa verksamheter. Rapporten Familjecentraler - Kartläggning och kunskapsöversikt (2008-131-16)) utgör ett värdefullt underlag i detta sammanhang.

En välfungerande elevhälsa är viktig i arbetet med att förebygga psykisk ohälsa bland barn och ungdom. Ungdomsmottagningarna har även stor betydelse då en stor del av verksamheten ägnas åt stöd och hjälp till ungdomar i deras psykoemotionella utveckling.

Förutsättningarna för föräldrars möjligheter att ta del av ett utvecklat familjestöd skiljer sig åt i olika regioner. Tillgången till offentlig och annan service ska vara god i hela landet. Det är angeläget att familjestödet organiseras så att landsbygdens villkor och förutsättningar beaktas.

Statens folkhälsoinstitut bistår med kunskapsunderlag

För att bistå utredaren med kunskap om aktuellt föräldrastöd har regeringen uppdragit åt Statens folkhälsoinstitut att kartlägga det föräldrastöd som ges inom mödrahälsovården, barnhälsovården, förskolan och skolan samt att genomföra en behovsanalys av vilket stöd och vilken hjälp i föräldraskapet som föräldrar efterfrågar. Vidare ska institutet pröva och värdera olika tillvägagångssätt för utbildning av utbildare i olika evidensbaserade föräldrastödsmetoder för relevanta yrkesgrupper i kommuner och landsting. Resultaten från såväl kartläggning, behovsanalys och utbildningsprojekt ska fortlöpande redovisas till utredaren (regeringsbeslut den 29 april 2008).

Samarbete och redovisning av uppdraget

Utredaren ska sträva efter att skapa en öppen dialog och bedriva sitt arbete i nära samarbete med representanter från hälso- och sjukvården däribland mödra- och barnhälsovården, förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen, socialtjänsten, studieförbund, frivilligorganisationer och andra viktiga aktörer samt representanter för Statens folkhälsoinstitut, Socialstyrelsen, Barnombudsmannen, Ungdomsstyrelsen, Statens skolverk och Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap. Sveriges Kommuner och Landsting är en viktig part i sammanhanget. Utredaren ska även på lämpligt sätt samråda med barn och unga.

Utredaren ska även, vid behov, inhämta synpunkter från andra relevanta aktörer för att ta fram förslag på konkreta åtgärder.

Resultaten av Statens folkhälsoinstituts kartläggning och behovsanalys samt prövning och värdering av olika tillvägagångssätt för "utbildning av utbildare" ska utgöra underlag för utredaren i arbetet med att ta fram strategin för föräldrastöd.

Utredaren ska i sitt arbete ta till vara internationella kunskaper och erfarenheter inom området.

Barnkonventionen och dess grundläggande principer ska utgöra en utgångspunkt i arbetet. Arbetet ska även präglas av ett jämställdhetsperspektiv. All statistik ska vara könsuppdelad om det inte finns särskilda skäl mot detta.

Utredaren ska föreslå möjliga stimulansåtgärder avseende föräldrastöd inom ramen för den folkhälsopolitiska satsningen de kommande åren, i enlighet med propositionen En förnyad folkhälsopolitik (prop. 2007/08:110).

Utredaren ska beräkna de ekonomiska konsekvenserna av de förslag som läggs fram. Om förslagen innebär kostnadsökningar för stat respektive landsting och kommun ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2008.

(Socialdepartementet)

2008:57 Regelrådet - ett råd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda

2008-05-15T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 15 maj 2008

Sammanfattning av uppdraget

Ett för regeringen och förvaltningsmyndigheter under regeringen (nedan regelgivare) rådgivande organ, Regelrådet, ska inrättas för att bistå regelgivarna i arbetet med regelförenklingar för företagen. I Regelrådet ska det ingå representanter med särskild erfarenhet av reglers effekter för företagen. Till Regelrådet ska det knytas ett sekretariat.

Regelrådet ska granska utformningen av förslag till nya och ändrade regler som kan få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Regelrådet ska ta ställning till om regelgivarna genomfört föreskrivna konsekvensutredningar och bedöma om nya och ändrade regler utformas så att de uppnår sitt syfte på ett enkelt sätt till en, relativt sett, låg administrativ kostnad för företagen.

Regelrådet ska även bedöma konsekvensutredningarnas kvalitet samt följa utvecklingen inom regelförenklingsområdet och lämna information och råd som kan främja en kostnadsmedveten och effektiv regelgivning.

Regelrådet ska bedriva sin verksamhet till och med den 31 december 2010.

Bakgrund

Regler som påverkar företagens administrativa kostnader kan många gånger utformas på ett enklare sätt men ändå uppnå sitt syfte lika effektivt. Minskade administrativa kostnader skapar förutsättningar för företagen att ägna mer tid och resurser till att driva och utveckla sin verksamhet och därigenom bidra till ökad tillväxt och sysselsättning. Regelförenkling i syfte att minska företagens administrativa kostnader har därför blivit en allt viktigare fråga inte bara i Sverige utan även i många andra länder. I Europa har flera länder satt ambitiösa nationella mål för minskning av företagens administrativa kostnader. Regelförenkling står högt på EU:s dagordning som ett led i att förverkliga Lissabonstrategin. I slutsatserna från Europeiska rådets möte i Bryssel i mars 2007 betonas att minskning av administrativa bördor, särskilt genom återverkningar för små och medelstora företag, är en viktig åtgärd för att stimulera Europas ekonomi. Europeiska rådet enades om att administrativa bördor som orsakas av EG lagstiftning bör minska med 25 procent till 2012.

Regeringen har 2006 uppställt som mål att på fyra år minska de administrativa kostnaderna till följd av statliga regelverk med 25 procent och skapa en märkbar förändring i företagens vardag. Regeringen och myndigheter som utför myndighetsuppgifter måste gemensamt arbeta för att uppnå detta mål. Regeringen har som ett led i detta arbete tagit fram en handlingsplan där Regeringskansliets och ett stort antal myndigheters regelförenklingsåtgärder redovisas. Verket för näringslivsutveckling (Nutek) har fått regeringens uppdrag att fortlöpande inom olika områden mäta hur mycket det kostar företagen att följa de administrativa krav som finns i lagstiftningen.

För att en regelgivare ska kunna ta ställning till vilka effekter ett förslag till nya eller ändrade regler kan få, krävs att förslagens konsekvenser utreds. Krav på genomförande av konsekvensutredningar och vilket innehåll dessa utredningar ska ha följs inte alltid när förslag till regler tas fram. För att komma till rätta med denna situation behövs ett organ för att säkerställa att konsekvensutredningar genomförs när så krävs och att dessa utredningar håller god kvalitet. Påpekanden i linje härmed har t.ex. gjorts av OECD i den nyligen genomförda granskningen av Sverige ur ett regelreformeringsperspektiv (Sweden - Achieving Results for Sustained Growth, OECD 2007).

Utanför Sverige finns flera exempel på sådana rådgivande organ. I Nederländerna etablerades 2000 ett fristående rådgivande organ, Actal, för att ge råd till den nederländska regeringen i fråga om minskning av byråkrati och administrativa hinder. Actal har varit starkt bidragande i arbetet med att nå den nederländska regeringens mål att minska den administrativa bördan med 25 procent till 2007. I Tyskland inrättades 2006 likaså ett rådgivande organ, Normenkontrollrat, med Actal som en förebild. Dessa nationella organ lämnar råd till regelgivarna i samband med beredningsprocessen och i den mån organen avger ett formellt yttrande blir detta offentligt först i anslutning till att regelgivarens förslag har offentliggjorts. Även Europeiska kommissionen har inrättat ett rådgivande organ i form av en konsekvensbedömningsnämnd.

Uppdraget

Regelrådet ska granska utformningen av författningsförslag med nya eller ändrade regler som kan få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Granskningen ska göras med utgångspunkt i det av regeringen uppsatta målet att minska företagens administrativa kostnader, hänförliga till statliga regelverk.

Regelrådet kommer att beredas möjlighet att såsom remissinstans eller på annat liknande sätt granska förslag till sådana lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter som kan få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Riktlinjer eller föreskrifter för Regeringskansliets och andra myndigheters överlämnande av underlag till Regelrådet kommer att meddelas i särskild ordning. Regelrådets granskning ska omfatta författningsförslaget samt de konsekvensutredningar som ingår i beslutsunderlaget för författningsförslaget. Regelrådet ska i möjligaste mån också bistå kommittéer vid utformningen av konsekvensutredningar.

Vid granskningen ska Regelrådet beakta de krav avseende konsekvensutredningar som ställs i kommittéförordningen (1998:1474), förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning eller, när det gäller förslag utarbetade i Regeringskansliet, riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet.

Regelrådet ska ta ställning till om regelgivarna genomfört en sådan konsekvensutredning som krävs för att kunna bedöma vilka effekter de föreslagna reglerna får för företagens administrativa kostnader. Regelrådet ska också ta ställning till om nya och ändrade regler utformas så att de uppnår sitt syfte på ett enkelt sätt till en, relativt sett, låg administrativ kostnad för företagen. Regelrådet ska även bedöma konsekvensutredningarnas kvalitet i övrigt utifrån ovan angivna krav.

Regelrådet ska följa utvecklingen på regelförenklingsområdet. Rådet ska, med beaktande av den rådgivning som lämnas av andra aktörer på regelförenklingsområdet, kunna lämna information och råd som främjar en kostnadsmedveten och effektiv regelgivning.

Till Regelrådet kommer en stor mängd förslag att lämnas. Regelrådet kommer sannolikt inte ha möjlighet att granska alla förslag mera ingående. Det får bli en uppgift för rådet självt att bestämma de närmare urvals- och bedömningskriterierna för sin granskning.

Regelrådet ska yttra sig skriftligen över de förslag som lämnats till det.

När Regelrådet avger ett skriftligt yttrande ska rådet ange om det, utifrån de utgångspunkter rådet har att beakta, kan rekommendera de förslagna reglernas utformning eller inte. Om rådet inte rekommenderar de föreslagna reglernas utformning, kan rådet föreslå en alternativ utformning av reglerna som enligt rådets bedömning är bättre lämpad med hänsyn till att reglerna ska uppnå sitt syfte på ett enkelt sätt till en, relativt sett, låg administrativ kostnad för företagen. Om rådet inte har några synpunkter att lämna är det tillräckligt att yttrandet innehåller en upplysning om detta. Regelrådets granskning ska göras med beaktande av syftet med den föreslagna regleringen. Regelrådets roll är inte att bedöma den politiska grunden för förslaget. Regelrådet ska endast påpeka om förslaget har brister i konsekvensutredningen eller om det kan förväntas orsaka företagen administrativa kostnader som inte är motiverade med hänsyn till syftet med den föreslagna regleringen. Regelrådet är rådgivande i förhållande till regelgivarens ordinarie berednings- och beslutsorganisation.

Organisation

Regelrådet ska bestå av en ordförande och två andra ledamöter, varav en ska vara vice ordförande, samt ersättare. Rådet är beslutfört när ordföranden eller vice ordföranden och minst ytterligare en ledamot är närvarande. Eventuell skiljaktig mening ska framgå av rådets yttrande.

Ledamöterna bör ha särskild erfarenhet av frågor om reglers effekter på företagen. Till Regelrådet ska det knytas ett sekretariat som ska bistå rådet i dess verksamhet. Regelrådet får i sitt arbete anlita utomstående experter och bör ha kontinuerlig kontakt med näringslivet och andra berörda aktörer, däribland Nutek.

Regelrådet ska sammanträda med sådan frekvens att det kan behandla överlämnade författningsförslag och avge yttranden inom angiven remisstid eller, då rådets handläggning inte sammanfaller med remissomgång, inom två veckor från det att förslaget har överlämnats till rådet. Om rådet inte avser att granska ett förslag bör detta meddelas utan dröjsmål. Regelrådet bör ha stor frihet att självt bestämma hur arbetet praktiskt ska utföras. Det ska därför vara en uppgift för rådet att, med beaktande av det som i dessa direktiv anförts om uppdrag och organisation, utforma de närmare riktlinjerna för sitt eget och sekretariatets arbete.

Tidsplan och avrapportering

Regelrådet ska bedriva sitt arbete till och med den 31 december 2010. Regelrådet ska senast vid den tidpunkten i en slutrapport till regeringen skriftligen redovisa sina samlade erfarenheter och de resultat som uppnåtts.

Regelrådet ska senast den 31 januari varje år skriftligen redovisa till regeringen hur arbetet fortgår. Regelrådet ska särskilt ange antalet författningsförslag som har inkommit respektive granskats, vilka kriterier som har använts för att välja ut dessa samt antalet förslag som utan godtagbara skäl har saknat eller innehållit en kvalitativt bristfällig konsekvensutredning.

Övrigt

Regeringen avser att vid återkommande tidpunkter utvärdera effekterna av Regelrådets verksamhet.

(Näringsdepartementet)

2008:60 Översyn av myndigheterna inom smittskyddsområdet

2008-05-15T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 15 maj 2008;

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska göra en översyn av de myndigheter som bedriver verksamhet inom smittskyddsområdet, främst Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet. Syftet är att tydliggöra ansvarsfördelningen, effektivisera verksamheten och pröva omfattningen av det offentliga åtagandet.

I uppdraget ingår att:

- kartlägga de omvärldsförändringar som skett inom smittskyddsområdet och göra en bedömning av hur de påverkar uppgifterna för myndigheterna inom smittskyddsområdet,

- kartlägga det samarbete som sker inom EU, WHO och andra internationella samarbetsorgan och göra en bedömning av hur det påverkar de krav som bör ställas på myndigheterna inom smittskyddsområdet,

- analysera vilka förutsättningar som finns för ett effektivare samarbete mellan nationella myndigheter och landsting och kommuner,

- kartlägga och analysera de krav som ställs på de nationella myndigheterna inom smittskyddsområdet ur beredskapshänseende,

- göra en översyn av den forskning och den mikrobiologiska och infektionsimmunologiska verksamhet som Smittskyddsinstitutet bedriver,

- pröva vilken forskning och kunskapsuppbyggnad som behövs på Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet för att smittskyddet i landet ska kunna bedrivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt,

- kartlägga och utvärdera den verksamhet som Socialstyrelsen bedriver med stöd av smittskyddslagen och myndighetens övriga uppgifter som berör smittskyddet,

- kartlägga den verksamhet med information, kommunikation och utbildning som i dag bedrivs av myndigheterna,

- analysera och pröva olika organisatoriska alternativ för de frågor som ska ligga på Smittskyddsinstitutet och Socialstyrelsen inom smittskyddsområdet,

- lämna förslag till hur uppgifterna ska fördelas mellan dessa myndigheter, hur ansvarfördelningen mellan myndigheterna ska se ut samt hur myndigheterna ska vara dimensionerade, samt

- lämna de författningsförslag som uppdraget kan föranleda.

Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1 juni 2009.

De statliga myndigheterna inom smittskyddsområdet

Sedan Statens bakteriologiska laboratorium (SBL) bildades år 1909 har det funnits två huvudsakliga myndigheter inom smittskyddsområdet. Den ena har varit expertinriktad (SBL och sedermera Smittskyddsinstitutet) och den andra har huvudsakligen haft föreskrivande och tillsynsinriktade uppgifter (Kungliga Medicinalstyrelsen och sedermera Socialstyrelsen).

I början av 1990-talet skedde en översyn av de uppgifter som SBL fram till denna tidpunkt hade haft. SBL:s verksamhet bestod då av diagnostik och epidemiologisk övervakning å ena sidan och produktion av bakteriologiska preparat å den andra. Det började alltmer ifrågasättas om det av principiella skäl var riktigt att dessa funktioner var sammanförda under en och samma organisation. Dessa överväganden resulterade i flera utredningar och slutligen till beslut om delning av SBL år 1992, där produktionsdelen bolagiserades (SBL Vaccin AB) och övrig verksamhet övergick till den nya statliga myndigheten Smittskyddsinstitutet som startade sin verksamhet 1 juli 1993.

Socialstyrelsen

I 1 kap. 4 § smittskyddslagen (2004:168) anges att Socialstyrelsen ska ansvara för samordning av smittskyddet på nationell nivå och ta de initiativ som krävs för att upprätthålla ett effektivt smittskydd. Vidare anges att myndigheten ska följa och vidareutveckla smittskyddet. I 9 kap. 1 § anges att Socialstyrelsen har tillsyn över smittskyddet i landet. Vidare kan regeringen, enligt 9 kap. 4 §, bemyndiga Socialstyrelsen att meddela de ytterligare föreskrifter som krävs för ett ändamålsenligt smittskydd samt till skydd för enskilda. Ett sådant bemyndigande finns i 12 § smittskyddsförordningen (2004:255).

Under de senaste åren har Socialstyrelsens uppgifter inom smittskyddsområdet ökat, bl.a. till följd av den nya smittskyddslagen. Socialstyrelsen har även i lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa utpekats som nationell kontaktpunkt för det internationella hälsoreglementet, vilket bl.a. ger myndigheten det övergripande ansvaret för svensk rapportering till WHO.

Utbrottet av svår akut respiratorisk sjukdom (sars) och nu senast risken för en ny influensapandemi har resulterat i att Socialstyrelsen fått utökade beredskapsuppgifter inom smittskyddsområdet. En del av dessa har varit uppgifter som rör samordningen av smittskyddet i landet. En annan uppgift har varit att se till att det finns en försörjning av vacciner och andra läkemedel.

I samband med en översyn av den nationella hivpolitiken bildades år 2006 ett nationellt råd för samordning av insatser mot hiv/aids inom myndigheten. Samtidigt övertog Socialstyrelsen vissa uppgifter som tidigare legat på Statens folkhälsoinstitut.

Smittskyddsinstitutet

Smittskyddsinstitutet (SMI) ska enligt 1 kap. 7 § smittskyddslagen (2004:168) som expertmyndighet följa och analysera det epidemiologiska läget nationellt och internationellt och föreslå åtgärder för att landets smittskydd ska fungera effektivt. Enligt förordningen (2007:1215) med instruktion för Smittskyddsinstitutet har institutet till uppgift att bevaka det epidemiologiska läget i fråga om smittsamma sjukdomar bland människor och främja skyddet mot sådana sjukdomar. Inom myndigheten finns Strategigruppen för rationell antibiotikaanvändning och minskad antibiotikaresistens (Strama). SMI bedriver även uppdragsverksamhet inom speciell diagnostik och experimentell biomedicin.

År 1998 flyttade SMI från SBL-området i Solna till Karolinska Institutets (KI) område i Solna. Anledningen till flytten var dels att de gamla lokalerna inte var helt anpassade till den nya mindre myndigheten, dels att underlätta forskningssamarbetet med KI. Sedan flytten har SMI på regeringens uppdrag låtit bygga dels ett laboratorium för forskning på infekterade försöksdjur, dels ett säkerhetslaboratorium som ger möjlighet att hantera smittämnen som kräver högsta möjliga säkerhet. Djurhuset utgör en del av den svenska forskningsinfrastrukturen och har en nära koppling till SMI:s forskningsverksamhet. Säkerhetslaboratoriet är en del i den nationella krisberedskapen inom smittskyddsområdet.

SMI är en av få nationella myndigheter som utöver sina myndighetsuppgifter har ett forskningsuppdrag. Detta uppdrag är huvudsakligen koncentrerat till mikrobiologi och viss metodutveckling. Redan i samband med att översynen av SBL inleddes i början på 1990-talet betonades att den nya myndigheten skulle ha sin placering i anslutning till KI samt att möjligheterna att samordna verksamheten vid det nya smittskyddsinstitutet med KI:s forskning och utbildning skulle prövas. När SMI bildades år 1993 beslutade regeringen att stödja ett utökat forskningsuppdrag för institutet.

Det nära förhållandet mellan SMI och KI kommer bl.a. till uttryck genom de sex s.k. donationsprofessurer som är finansierade av SMI men som har sina professorstjänster på KI. Tjänsterna tillsätts på vetenskapliga meriter men finansieras genom SMI.

Delar av den forskning som bedrivs inom SMI finansieras genom externa forskningsanslag. Dessa anslag står i nuläget för en tredjedel av SMI:s budget.

Statens folkhälsoinstitut

I den nationella folkhälsopolitiken ingår skydd mot smittspridning som ett målområde och även flera andra målområden har betydelse för smittskyddet i landet. Inom folkhälsoområdet har Statens folkhälsoinstitut till uppgift att bl.a. ansvara för sektorsövergripande uppföljning och utvärdering av insatser inom folkhälsoområdet och vara nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier på området.

Övriga myndigheter av betydelse för smittskyddet

Smittskyddsverksamheten omfattar ett stort antal myndigheter på nationell nivå. Sedan länge finns det ett etablerat samarbete mellan Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet och de statliga myndigheter som är ansvariga för åtgärder riktade mot bl.a. djur och livsmedel, t.ex. Statens jordbruksverk, Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt. Det finns även tydliga kopplingar till bl.a. Läkemedelsverket, Arbetsmiljöverket och Migrationsverket. Vid smittutbrott som kan få stora samhällskonsekvenser, t.ex. influensapandemier, kan det finnas behov av samverkan med bl.a. Krisberedskapsmyndigheten, polisen, länsstyrelserna, Tullverket, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Totalförsvarets forskningsinstitut. Krisberedskapsmyndigheten fördelar bl.a. medel via anslaget 7:5 Krisberedskap till åtgärder som höjer krisberedskapsförmågan, bl.a. till Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet.

Utvecklingen inom smittskyddsområdet

Ett flertal händelser har under senare år visat på betydelsen av en stark beredskap och utvecklad nationell samordning inom smittskyddet. Allvarliga hälsohot påverkar många samhällssektorer, varför en tvärsektoriell beredskapsplanering är nödvändig. I nuläget har de statliga aktörerna förmått hantera de utmaningar som funnits på smittskyddsområdet, men kraven på en utökad och förbättrad verksamhet inom svenskt smittskydd fortsätter att växa. Både EU-samarbetet och det internationella samarbetet ökar vilket medför att myndigheterna utsätts för större krav. Dessa myndigheter behöver ha en förmåga att dels hantera nyupptäckta sjukdomar som svår akut respiratorisk sjukdom (sars) eller en kommande pandemisk influensa, dels hantera långsiktiga hälsohot som att bakterier i ökande omfattning utvecklar resistens mot antibiotika och att sådana läkemedels effektivitet därför hotas. I ljuset av nya infektionshot och en mer innovativ vaccinindustri har dessutom frågor som rör vaccinationer åter blivit högaktuella.

De ökade omvärldskraven, den ökande förekomsten av sexuellt överförbara sjukdomar och av bakterier som utvecklat resistens mot antibiotika samt ett eventuellt förändrat epidemiologiskt läge till följd av klimatförändringarna är exempel på faktorer som noga behöver bevakas. Sverige måste långsiktigt kunna hantera dessa och andra utmaningar för att säkerställa en fortsatt god svensk smittskyddsberedskap.

Globalt är smittsamma sjukdomar ett av de mest betydande folkhälsoproblemen, särskilt i länderna söder om Sahara. Flera av de smittsamma sjukdomar som drabbar ett stort antal människor förekommer främst i utvecklingsländerna. Ett stort antal människor världen över dör årligen i smittsamma sjukdomar som skulle kunna förebyggas eller behandlas.

Fördjupat samarbete inom EU och internationellt

I frågor som rör skyddet mot spridning av smittsamma sjukdomar är världens länder ömsesidigt beroende av varandra. Omvärldsförändringar som ökat resande, ändrade levnadsförhållanden, ökat handelsutbyte samt klimatförändringar innebär ständigt nya utmaningar för smittskyddet. Länders olika begränsningsstrategier och åtgärder får återverkningar för andra länder, varför EU- samarbete och internationellt samarbete är av högsta vikt.

På ett internationellt plan, bl.a. inom FN och WHO, och inom EU bedrivs omfattande arbete för att minska utbredningen av smittsamma sjukdomar i världen. Inom EU har nya strukturer för samarbete utvecklats under de senaste åren. Det ökade fokus som lagts vid hälsorelaterade beredskapsfrågor har bl.a. mynnat ut i att en särskild hälsosäkerhetskommitté (HSC) bildats. I april 2004 fattade Europaparlamentet och rådet beslut om att inrätta Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC) för att underlätta samarbetet inom smittskyddsområdet. Myndigheten, som är lokaliserad i Solna, inledde sin verksamhet i maj 2005.

Bland det arbete som bedrivs inom Världshälsoorganisationen (WHO) märks t.ex. upprättande av övervaknings- och informationssystem samt vaccinations- och forskningsprogram. I Internationella hälsoreglementet, IHR 2005, inkluderas inte bara vissa kända mikrober utan även nya smittämnen, radioaktiva utsläpp och andra allvarliga händelser som riskerar att få snabb internationell spridning. Även i övrigt har WHO en ledande roll när det gäller att förebygga och kontrollera världsomspännande utbrott, bl.a. i samband med utbrotten av svår akut respiratorisk sjukdom (sars) och fall där människor smittats av fågelinfluensa.

Smittskyddsfrågor har under senare år rönt uppmärksamhet på högsta nivå inom FN. År 2001 hölls en särskild session om hiv/aids i FN:s generalförsamling. Även hotet om en influensapandemi har uppmärksammats. Flera av FN:s milliennieutvecklingsmål har direkt bäring på hälsorelaterade utmaningar. Utanför FN-systemet har antalet aktörer inom smittskyddsområdet ökat de senaste tio åren, bl.a. genom tillkomsten av Globala fonden mot hiv/aids, malaria och tuberkulos och särskilda initiativ inom vaccinområdet (t.ex. Global Alliance for Vaccines and Immunization, GAVI, och International AIDS Vaccine Institute, IAVI).

Pågående utvecklingsarbete

Under senare år har det skett en rad förändringar av de författningar som ligger till grund för verksamheten vid Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet. Den 1 juli 2004 trädde en ny smittskyddslag (2004:168) i kraft. Den 1 januari 2005 kompletterades smittskyddslagen med vissa bestämmelser som rör extraordinära smittskyddsåtgärder. Svensk lagstiftning har även anpassats till Internationella hälsoreglementet (2005) genom lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa som trädde i kraft den 15 juni 2007.

Regeringen har även beslutat om en ny strategi i arbetet mot hiv/aids och andra sexuellt överförbara och blodburna sjukdomar. Även när det gäller antibiotikaresistens och vårdrelaterade sjukdomar har en nationell strategi utarbetats, bl.a. har lagstiftningen kompletterats med vissa bestämmelser som tar fasta på vårdrelaterade sjukdomar.

Under de senaste åren har fokus i hög grad legat på den nationella beredskapen mot allvarliga smittutbrott. Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag dels utarbetat en nationell handlingsplan för beredskapen mot pandemisk influensa, dels sett över vissa frågor som rör försörjningen av läkemedel och vaccin under en influensapandemi. Regeringen har satsat på uthålliga och utvecklade funktioner för att hantera allvarliga hälsohot, bl.a. genom att tillföra Smittskyddsinstitutet och Socialstyrelsen extra resurser på totalt 10 miljoner kronor per år under perioden 2006-2008. Denna förstärkning av myndigheternas arbete med beredskapsfrågor kommer att bibehållas även åren 2009- 2010.

Sedan år 2006 har Riksrevisionen genomfört en rad granskningar av olika myndigheter och samhällssektorer under den samlade rubriken Hoten mot samhället. Ett av de områden som granskats är den nationella beredskapen för hantering av ett utbrott av en pandemisk influensa. Den 4 mars 2008 presenterade Riksrevisionen rapporten Pandemier - hantering av hot mot människors hälsa (RiR 2008:1). Den 15 oktober 2007 presenterade även Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC) en analys av den nationella influensapandemiberedskapen som utarbetats i samarbete med Socialstyrelsen.

I propositionen En förnyad folkhälsopolitik (prop. 2007/08:110) som regeringen beslutade den 13 mars 2008 konstateras bl.a. att en särskild utredare bör tillsättas under våren 2008 med uppdrag att göra en översyn av nuvarande system inom vaccinområdet och lämna förslag till hur regleringen av de nationella vaccinationsprogrammen bör utformas i framtiden. Patientdatautredningen (S 2003:03) har haft i uppdrag att utreda hur ett nationellt vaccinationsregister bör utformas och regleras. Utredningens bedömning i denna fråga finns redovisad i slutbetänkandet Patientdata och läkemedel (SOU 2007:48).

Enligt verksamhetsavtalet mellan staten och Apoteket AB har bolaget ett nationellt ansvar för vaccinationsförsörjningen. Apoteksmarknadsutredningen (S 2006:08) har haft i uppdrag att lämna förslag på hur vaccinationsförsörjningen ska hanteras på en omreglerad apoteksmarknad. I betänkandet Omreglering av apoteksmarknaden (SOU 2008:4) har utredningen föreslagit att Socialstyrelsen i framtiden ska bestämma omfattningen av tjänsten och därefter upphandla den.

I mars 2007 redovisade SMI på regeringens uppdrag en översyn av institutets verksamhet inom mikrobiologisk och infektionsimmunologisk diagnostik. SMI har även tillsammans med Föreningen för medicinsk mikrobiologi utarbetat ett förslag till upprättande av formella nationella referensfunktioner vid landets mikrobiologiska laboratorier. För laboratorieberedskapen vid smittskyddskriser har SMI bedrivit ett utredningsarbete tillsammans med Krisberedskapsmyndigheten.

I november 2007 redovisade Socialstyrelsen, på regeringens uppdrag, en rapport om strategiskt viktiga frågor inom det nationella smittskyddet. Socialstyrelsen har även fått i uppdrag att ta fram underlag om strategiskt viktiga frågor inom EU-samarbetet för smittskyddet. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juli 2008.

Behov av översyn

Beredskapsfrågor inom smittskyddet

Arbetet med beredskap mot allvarliga hälsohot har visat att en översyn av det svenska smittskyddet behövs. Strukturerna behöver anpassas till nya och starkt ökande omvärldskrav såväl nationellt som inom EU och till internationellt samarbete utanför unionen. För att det även fortsättningsvis ska gå att säkerställa ett gott smittskydd i Sverige är det angeläget att bibehålla och utveckla anpassningsförmågan till de ökade omvärldskraven och ett föränderligt internationellt sjukdomspanorama.

Större krav på nationell samordning och samverkan mellan olika sektorer ställs i hanteringen av och beredskapen inför större kriser. Ett stort antal åtgärder utanför den medicinska sektorn skulle kunna vidtas i syfte att förhindra en smittspridning, t.ex. att stänga skolor. Effekterna av sådana åtgärder behöver dock analyseras för att bedöma om de är lämpliga att vidta och i så fall under vilka förutsättningar. Även utvecklandet av kommunikationsstrategier blir en allt viktigare del av den nationella beredskapen. En god beredskap på regional och lokal nivå är en förutsättning för den nationella beredskapen. Det är av största vikt att planerna operationaliseras och att det finns en utvecklad samverkan mellan aktörer på nationell nivå och på regional och lokal nivå. Även beredskapslagringen av vacciner och läkemedel är en viktig del av den nationella beredskapen, liksom att det finns system för att ta dessa resurser i anspråk under en kris. Därutöver behövs bl.a. system för att följa utvecklingen av allvarliga sjukdomsutbrott och deras konsekvenser på samhället.

Forskning, kunskapsuppbyggnad och utvärdering

Smittskyddssamarbetet kräver stor flexibilitet för att kunna hantera både nya hot och smittämnen som får en förändrad utbredning eller som återuppträder. Inom kunskapsområdet finns behov av att ta ställning till om och i så fall vilka insatser som kan vara aktuella att utreda vidare, vilka av alla satsningar som kan tänkas fungera samt att genomföra beslutade åtgärder och följa upp om dessa haft förväntade effekter. I alla dessa led finns oftast behov av bakgrundskunskap och forskning som spänner över en rad olika ämnesområden.

Få områden har varit föremål för ett så stort vetenskapligt intresse som smittskyddsområdet. Många forskningsfinansiärer, både statliga och privata, har satsat stora summor på forskning. Detta har lett till snabba genombrott, främst inom biomedicinska forskningsfält som virologi och immunologi. Dessa forskningsframgångar har kunnat komma patienterna till godo t.ex. genom utvecklandet av effektiva tester och behandlingsmetoder för redan infekterade personer.

Kunskaper och erfarenheter som tagits fram internationellt kan i stor utsträckning användas också i Sverige. Även då internationell kunskap finns kan det finnas ett behov av att analysera och anpassa dessa kunskaper till svenska förhållanden. De flesta smittämnen förekommer i ringa omfattning i Sverige och utländska erfarenheter kan därför inte alltid överföras direkt till svenska förhållanden.

Uppföljning och utvärdering av insatta åtgärder är en hörnsten i ett framgångsrikt preventionsarbete, inte minst för att säkerställa att man på bästa sätt använder tillgängliga resurser inom området. Inom smittskyddsområdet finns ett stort behov av att använda, anpassa och utvärdera olika åtgärder riktade mot nya eller förändrade hot. Till stor del får myndigheterna i dag luta sig mot befintlig forskning, inte sällan baserad på erfarenheter utanför Sverige. Det är ofta svårt att bedöma vilket som är det mest effektiva sättet att genomföra åtgärder. Detta leder i sin tur till problem med att få fram vetenskapligt grundade strategier inom området. Ingen myndighet har i nuläget en tydlig roll i fråga om att utvärdera effekter av olika interventioner som genomförs inom smittskyddsområdet. Generellt sett finns det även ett behov av att i än större utsträckning analysera hur beteendevetenskapliga och sociala aspekter inverkar på det nationella smittskyddet.

Förändrade behov av sjukdomsövervakning och omvärldsbevakning

Smittskyddet har traditionellt grundat mycket av sin verksamhet på rapporter om fall av sjukdom. Detta traditionella system har under senare års kriser ofta visat sig okänsligt och alltför långsamt för arbetet på nationell nivå, men är fortfarande ett viktigt verktyg för arbetet lokalt. I en snabbt föränderlig smittskyddsvärld, där hot och prioriteringar ständigt måste analyseras, finns behov av att utveckla det befintliga insamlandet av data med en bredare ansats än att i första hand följa sjukligheten i kända sjukdomar. En utvecklad omvärldsbevakning behöver hämta sin information från många källor. Dessa potentiella, delvis helt nya flöden av data, kräver utvecklade analysmetoder jämfört med dem som används i dag. För att få fram dessa krävs ett samarbete med forskning inom olika områden, inte minst inom matematisk modellering.

Information och kommunikation

En av smittskyddsverksamhetens grundförutsättningar är en väl fungerande kommunikation i vardag och vid kriser. Det gäller såväl kommunikation mellan samverkande myndigheter som kommunikation med de grupper och individer som berörs av smittskyddets budskap. För att lyckas i detta arbete behövs en fungerande samordning av kommunikationen på olika nivåer. Det är en förutsättning för ett effektivt och säkert smittskyddsarbete och för att kunna ge allmänheten tydliga besked om hur de ska agera i förhållande till smittsamma sjukdomar. I dag finns ett samarbete mellan de nationella myndigheterna när det gäller kriskommunikationen, men samarbetet i vardagen skulle kunna utvecklas på fler områden.

Utbrottsberedskap

Internationella hälsoreglementet (2005) lägger ett tydligare nationellt ansvar för utredning och hantering av händelser som kan utgöra internationella hot. Enligt smittskyddslagen ansvarar landstingen för att utreda utbrott av smitta hos människor. Statliga resurser har i viss mån utnyttjats för att vid större smittutbrott avlasta landstingens insatser när det gäller utbrottsberedskap. SMI har exempelvis från sitt förvaltningsanslag avsatt medel för att kunna bistå landstingen vid större utbrott. För drygt fem år sedan bildades Centrala fältepidemiologiska gruppen (CFG), i ett samarbete mellan berörda myndigheter. CFG har utnyttjats sparsamt i Sverige. Internationellt har dock CFG utnyttjats vid ett flertal tillfällen, främst inom WHO.

Mikrobiologisk och infektionsimmunologisk verksamhet

En väl fungerande laboratorieverksamhet som arbetar med klinisk mikrobiologi är vital på flera nivåer för smittskyddsarbetet, bl.a. för vårdens akuta diagnostiska verksamhet, ett väl fungerande arbete med akut utbrottsutredning och smittspårning och för att analysera mer långsiktiga epidemiologiska förändringar.

I samband med att Statens bakteriologiska laboratorium (SBL) avvecklades upphörde, som tidigare nämnts, stora delar av den rutindiagnostik som SBL tidigare utfört. Även SMI har emellertid omfattande uppgifter inom de mikrobiologiska och infektionsimmunologiska områdena. Enligt instruktionen ska SMI bl.a. upprätthålla ett för landets smittskydd relevant förråd av bakterier, virus och andra ämnen, upprätthålla kompetens att utföra diagnostiska undersökningar av unik karaktär som ett led i landets smittskydd och svara för kvalitetsstöd till landets mikrobiologiska och infektionsimmunologiska diagnostik. Till det kommer att SMI bedriver uppdragsverksamhet inom speciell diagnostik, en verksamhet som finansieras med avgifter som ger full kostnadstäckning. På regeringens uppdrag har SMI utrett och lämnat förslag på en del förändringar av det regelverk som styr myndighetens mikrobiologiska och infektionsimmunologiska verksamhet.

Det finns behov av en fortsatt översyn av det regelverk som styr SMI:s mikrobiologiska och infektionsimmunologiska verksamhet. Till exempel har SMI, på grund av att man inte längre utför rutindiagnostik, svårt att upprätthålla kompetens att utföra speciell diagnostik. Det finns även en rad gränsdragningsproblem i förhållandet mellan de uppgifter som SMI i dag har, t.ex. mellan den diagnostik som utförs som ett led i den epidemiologiska och immunologiska uppföljningen och den s.k. speciella diagnostiken. Vidare finns det behov av att se över om verksamheten kan effektiviseras genom ökat samarbete med laboratorier i andra länder eller på lokal och regional nivå. Även den laboratorieberedskap som behövs vid större smittutbrott bör beaktas.

Fördjupat samarbete med andra sektorer och regionala och lokala aktörer

Smittskyddsverksamheten omfattar ett stort antal olika huvudmän på nationell, regional och lokal nivå. Inte minst har landstingen en central roll i egenskap av ansvariga enligt bl.a. smittskyddslagen (2004:168) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Kommunerna har ett ansvar enligt miljöbalken för hälsoskydd, vari det objektinrikade smittskyddet ligger, och en rad andra frågor av betydelse för smittskyddet, t.ex. räddningstjänst, lokala krishanteringsfrågor och äldrevård.

Det är av stor vikt att aktörerna på nationell, regional och lokal nivå samverkar och att de smittskyddsåtgärder som behöver vidtas samordnas. Detta gäller i synnerhet vid smittutredningar som inbegriper både människor, djur och objekt. Denna samverkan är en förutsättning för att få verksamheten att fungera med tanke på smittskyddsverksamhetens natur där många olika typer av verksamheter och aktörer har uppgifter. Detta har bl.a. visats under senare års myndighetssamverkan för att möta risken för utbrott av fågelinfluensa bland fjäderfä och därmed följande risker för människor. Det finns således ett behov av att analysera vilka krav som bör ställas på de nationella myndigheterna inom smittskyddsområdet för att få till stånd en sådan samverkan.

Fördjupat samarbete inom EU och internationellt

Deltagande i nätverk inom EU och i olika internationella samarbetsorgan har de senaste åren ökat markant. WHO:s nya internationella hälsoreglemente (IHR 2005) ställer krav på medlemsstaterna att utreda, analysera och rapportera större händelser som kan innebära hot mot folkhälsan. Anpassningen till IHR 2005 innebär därmed att det ställs krav på medlemsstaterna att ha nationell kapacitet för detta arbete.

Nya strukturer för samarbetet inom EU när det gäller smittskydd utvecklas och kommer att generera ett intensivt samarbete under de kommande åren. För att utnyttja de samlade resurserna på ett optimalt sätt är ett fördjupat och effektivt EU-samarbete viktigt. Det är angeläget att EU- perspektivet fungerar som en viktig utgångspunkt för det svenska smittskyddet. Det svenska smittskyddet behöver arbeta strategiskt och långsiktigt inom ramen för det europeiska krisberedskapsarbetet. Kunskaper och erfarenheter som tagits fram internationellt kan användas också i Sverige, liksom att svenska kunskaper och erfarenheter kan vidareförmedlas inom ramen för samarbeten med andra länder. Det alltmer utvecklade samarbetet inom framför allt EU har avsevärt underlättat sådant erfarenhetsutbyte, inte minst genom skapandet av Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC).

Otydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna

Det finns en risk att likartade verksamheter vid Socialstyrelsen och SMI överlappar varandra eller bedrivs på ett ineffektivt och onödigt kostsamt sätt. Detta gäller bl.a. inom vaccinområdet och informationsverksamheten. Det finns även en risk att angelägna insatser, t.ex. uppföljning och utvärdering av vidtagna åtgärder, blir eftersatta till följd av oklar ansvarsfördelning mellan myndigheterna. Även när det gäller riskvärdering, riskhantering och riskkommunikation saknas det i dag en klar ansvarsfördelning. Gränsdragningsproblem kan även finnas gentemot andra myndigheter, exempelvis Läkemedelsverket, Statens jordbruksverk, Livsmedelsverket, Statens veterinärmedicinska anstalt, Krisberedskapsmyndigheten och Statens folkhälsoinstitut.

Resursbasen inom smittskyddsområdet

Smittskyddet på både nationell nivå och inom landstingen är i hög grad uppbyggt kring ett litet antal nyckelpersoner. På senare tid har de nationella myndigheterna tappat en del kompetens till Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdom (ECDC). Viss nyrekrytering har kunnat ske av personer med god kompetens men ofta utan erfarenhet från smittskyddsarbete. Rekryteringen försvåras av att de professioner som ingår i smittskyddet, bl.a. infektionsläkare, epidemiolog och klinisk mikrobiolog, är professioner som till antalet är förhållandevis begränsade i Sverige. Även om något fler personer nuförtiden arbetar med smittskydd på nationell nivå är sårbarheten stor och rekryteringsbasen i Sverige begränsad.

Uppdraget

En särskild utredare ska göra en översyn av de myndigheter som bedriver verksamhet inom smittskyddsområdet, främst Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet (SMI). Syftet är att tydliggöra ansvarsfördelningen, effektivisera verksamheten och pröva omfattningen av det offentliga åtagandet.

I uppdraget ingår att kartlägga de omvärldsförändringar som skett inom smittskyddsområdet och göra en bedömning av hur de påverkar uppgifterna för de statliga myndigheterna inom smittskyddsområdet. Utredaren ska även göra en kartläggning av det samarbete som sker inom EU, WHO och andra internationella samarbetsorgan och göra en bedömning av hur det påverkar de krav som bör ställas på smittskyddet i landet. Vidare ska utredaren analysera vilka förutsättningar som finns för ett effektivare samarbete mellan nationella myndigheter och landsting och kommuner. Utredaren ska göra en kartläggning av den samordning som sker mellan olika myndigheter inom smittskyddet och göra en bedömning av hur det påverkar smittskyddet i landet. I uppdraget ingår även att analysera vilken relevans och kvalitet den verksamhet som bedrivs vid Socialstyrelsen och SMI har i en internationell jämförelse.

Beredskapen inom smittskyddet

Utredaren ska kartlägga och analysera de krav som ställs på de nationella myndigheterna inom smittskyddsområdet ur beredskapshänseende. I detta ligger bl.a. att analysera de ökande behoven av nationell samordning i hantering av och beredskap inför större kriser. Samverkan mellan olika sektorer, samverkan med regionala och lokala aktörer, behov av kriskommunikation, beredskapslagring och hur dessa resurser tas i anspråk under en kris samt vilka system som behövs för att följa allvarliga sjukdomsutbrott och deras konsekvenser på samhället ska särskilt beaktas. I denna del ska utredaren beakta de slutsatser som framkommit i Riksrevisionens och ECDC:s respektive granskning av den nationella influensapandemiberedskapen. Vid behov ska utredaren lämna förslag till hur arbetet med beredskapsfrågor vid myndigheterna ska kunna utvecklas.

Forskning, kunskapsuppbyggnad och utvärdering

Utredaren ska göra en översyn av den forskning och kunskapsuppbyggnad som bedrivs av Socialstyrelsen och Smittskyddsinstitutet. I detta ligger att pröva vilken forskning och kunskapsuppbyggnad som behövs för att smittskyddet i landet ska kunna bedrivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Utredaren ska bl.a. överväga om det behövs ytterligare insatser för att följa upp och utvärdera de insatser som vidtas inom smittskyddet, t.ex. i form av föreskrifter, eller för att övervaka och analysera smittans utbredning och konsekvenser i samhället. Utredaren ska även granska den epidemiologiska och immunologiska uppföljning som SMI bedriver utifrån de behov som finns för att smittskyddet i landet ska kunna bedrivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt.

Utredaren ska mot bakgrund av vad som framkommit vid denna översyn pröva vilka uppgifter som framgent ska falla på SMI respektive Socialstyrelsen när det gäller forskning och kunskapsuppbyggnad och vid behov lämna förslag till förändringar eller förtydliganden. I detta ligger bl.a. att ta ställning till hur ansvarsfördelningen ska se ut på nationell nivå när det gäller uppföljning och utvärdering. Utredaren ska även ska ta ställning till om SMI bör fungera som kunskapscentrum inom andra områden än i dag och, om så är fallet, vilken kompetens som behöver tillföras myndigheten.

Vid prövningen av vilka forskningsuppgifter som bör falla på SMI bör utredaren beakta de möjligheter som finns att bedriva eller finansiera forskning inom smittskyddsområdet genom andra myndigheter (t.ex. universitet och forskningsfinansiärer) inom det sammantagna svenska forskningssystemet.

Den mikrobiologiska och infektionsimmunologiska verksamheten vid Smittskyddsinstitutet

Utredaren ska göra en översyn av den mikrobiologiska och infektionsimmunologiska verksamhet som SMI bedriver. I detta ingår att kartlägga behoven hos landstingen och andra beställare av s.k. speciell diagnostik och de behov av diagnostik som finns i den nationella epidemiologiska och immunologiska uppföljningen. I uppdraget ingår även att kartlägga vilka behov av laborativ verksamhet som finns inom ramen för beredskap mot allvarliga kriser i fredstid och under höjd beredskap.

Utredaren ska överväga om SMI:s uppgifter i fråga om epidemiologisk övervakning, speciell diagnostik och kvalitetsstöd bör förtydligas samt hur denna verksamhet bör effektiviseras och kvalitetssäkras. Utredaren ska, vid behov, lämna förslag till förändringar av det regelverk som styr SMI:s mikrobiologiska och immunologiska verksamhet, eller förslag på andra åtgärder som syftar till att säkerställa Sveriges behov laborativ verksamhet inom smittskyddsområdet. I uppdraget ingår särskilt att pröva om verksamheten kan effektiviseras genom ökat internationellt samarbete, främst inom EU eller inom det nordiska samarbetet, eller genom samarbete med lokala och regionala laboratorier och att vid behov lämna sådana förslag.

Socialstyrelsens verksamhet som berör smittskyddet

Utredaren ska kartlägga och utvärdera den verksamhet som Socialstyrelsen bedriver enligt smittskyddslagen (2004:168), t.ex. normering, tillsyn och samordning, lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa och annan verksamhet av betydelse för smittskyddet i landet, t.ex. samordning av insatser mot hiv/aids och beredskapsplanering och lagring av läkemedel. Utredaren ska även analysera förhållandet mellan den verksamhet som myndigheten bedriver med stöd av smittskyddslagen och myndighetens övriga uppgifter som berör smittskyddet, t.ex. patientsäkerhet, frågor som rör blod, organ och vävnader, hälsoskydd och krisberedskapen inom hälso- och sjukvården i stort.

Förhållandet mellan Smittskyddsinstitutet och Karolinska institutet

Utredaren ska kartlägga och utvärdera det samarbete som finns mellan SMI och Karolinska institutet. Utredaren ska bl.a. belysa hur detta samarbete påverkar SMI:s förutsättningar att utföra sina myndighetsuppgifter i övrigt. Utredaren bör även kartlägga de s.k. donationsprofessurernas och andra gemensamma tjänsters villkor och hur ansvarsfördelningen i fråga om overheadkostnader, pensioner etc. ser ut. Utredaren ska vid behov lämna förslag som leder till en tydligare ansvarsfördelning mellan myndigheterna eller att myndigheternas kompetens tillvaratas på ett effektivt sätt.

Information, kommunikation och utbildning

Utredaren ska kartlägga den verksamhet med information, kommunikation och utbildning som i dag bedrivs av SMI och Socialstyrelsen riktad till personal inom hälso- och sjukvården respektive till allmänheten. I detta ligger särskilt att pröva om den informationsverksamhet som huvudsakligen är riktad till allmänheten är förenlig med det offentliga åtagandet. Vid behov ska utredaren lämna förslag i syfte att tydliggöra det offentliga åtagandet liksom myndigheternas respektive uppgifter.

Kompetensbehov och kompetensförsörjning

Utredaren ska analysera vilken kompetens som Socialstyrelsen och SMI behöver för att fullgöra sina uppdrag. I detta ligger såväl kompetens inom de expertområden som myndigheterna är verksamma inom som juridisk och annan förvaltningsmässig kompetens. Vidare ska utredaren analysera hur Socialstyrelsens och SMI:s kompetensförsörjning kan tillgodoses med olika organisatoriska lösningar samt om andra åtgärder behöver vidtas för att långsiktigt kunna säkerställa kompetensförsörjningen vid myndigheterna.

Samarbete inom EU och internationellt

Utredaren ska göra en bedömning av hur det arbete som sker inom EU, WHO och andra internationella samarbetsorgan påverkar de krav som bör ställas på Socialstyrelsen respektive SMI. Utredaren ska även pröva och lämna förslag på vilka uppgifter som bör ligga på respektive myndighet inom ramen för genomförandet av politiken för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3 samt skr. 2007/08:89).

Organisatoriska, ekonomiska och rättsliga frågor

Det ansvar för samordning, normering och tillsyn över smittskyddet som faller på Socialstyrelsen enligt smittskyddslagen (2004:168) och lagen (2006:1570) om internationella hot mot människors hälsa ska ligga kvar på myndigheten. Motivet för detta är att ansvaret bör hållas samman med myndighetens övriga uppgifter enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och andra författningar inom hälso- och sjukvårdsområdet. Med denna utgångspunkt ska utredaren analysera och pröva olika organisatoriska alternativ för att hantera de frågor som bör ligga på de statliga myndigheterna inom smittskyddsområdet. Utredaren ska även lämna förslag till hur uppgifterna ska fördelas mellan de berörda myndigheterna, hur ansvarfördelningen mellan myndigheterna ska se ut samt hur myndigheterna ska vara dimensionerade.

Utredaren ska vid behov lämna förslag som möjliggör ett närmare samarbete med aktörer på lokal och regional nivå, med andra nationella myndigheter och med myndigheter i andra länder.

Utredaren ska lämna de författningsförslag som behövs för att genomföra de förslag som läggs fram. Utredaren ska redovisa personal- och anslagsmässiga konsekvenser av de förslag som läggs fram.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren ska samråda med Förvaltningskommittén (Fi 2006:08). Utredningen ska även samarbeta med Utredningen om myndighetsstrukturen inom livsmedelskedjan (Jo 2007:04), Utredningen om översyn av lagstiftningen om smittsamma djursjukdomar m.m. (Jo 2007:05) och Utredningen om en ny myndighet med ansvar för frågor om samhällets krisberedskap och säkerhet (Fö 2008:03).

Utredaren ska utvärdera den verksamhet som SMI och Socialstyrelsen bedriver med stöd av experter från jämförbara länder i Europa. Utredaren ska även göra en genomgång av vilken verksamhet som bedrivs på nationell nivå i andra jämförbara länder samt hur denna verksamhet organiserats.

Utredaren ska beakta vad som framkommit i Riksrevisionens granskning av den nationella beredskapen mot influensapandemier och ECDC:s utvärdering av den nationella influensapandemiberedskapen i Sverige.

Om förslagen påverkar kostnader för staten, landstingen eller kommunerna ska en beräkning av dessa kostnader redovisas. Om förslagen medför kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner ska utredaren föreslå en finansiering av dessa. Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Utredaren ska hålla berörda myndigheter, företrädare för regionala och lokala huvudmän, intresseorganisationer och de centrala arbetstagarorganisationerna informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1 juni 2009.

(Socialdepartementet)

2008:48 Översyn av missbruks- och beroendevården

2008-04-24T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 24 april 2008

Sammanfattning av uppdraget

Utredaren ska se över bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård när det gäller miss- bruks- och beroendevård samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till utvecklingen inom området. Målet ska vara en kunskapsbaserad missbruks- och beroendevård utifrån den enskildes behov. I uppdraget ingår att ta ställning till hur kommunernas och landstingens ansvar för missbruks- och beroendevården kan tydliggöras. Utredaren ska även överväga eventuella behov av förändringar i lagstiftningen och ansvarsfördelningen mellan de båda huvudmännen för att säkerställa att personer med missbruk eller beroende får de insatser som de behöver. Utredaren ska även se över hur ansvaret för tillnyktrings- verksamheter enligt lagen (1976:516) om omhändertagande av berusade personer m.m. bör organiseras för att säkerställa att den som omhändertagits får en adekvat tillsyn och omvårdnad. Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2010. Bakgrund Ansvaret för missbruks- och beroendevården vilar på flera huvudmän. Socialtjänstlagen (2001:453) ger kommunerna huvudansvaret när det gäller missbruks- och beroendevård genom att ange att socialnämnden aktivt ska verka för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. Socialtjänsten ger också stöd till bl.a. boende, sysselsättning och försörjning. Landstingen har skyldighet att tillgodose behovet av medicinska och psykiatriska insatser så som bl.a. abstinensbehandling och läkemedelsassisterad behandling vid alkohol- och narkotika- missbruk. Detta sker vanligen vid beroendekliniker eller psy- kiatriska kliniker i enlighet med hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvarar för den vård som ges utan den enskildes samtycke enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall samt vård av unga enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Även kriminalvården har en viktig uppgift då en stor del av de intagna har missbruksproblem. Länsstyrelserna utövar tillsyn och stödjer utvecklingsarbete när det gäller kom- munernas missbruksvård. Socialstyrelsen ansvarar för tillsynen över hälso- och sjukvården och har även ett övergripande an- svar för tillsyn av socialtjänsten och för den generella kun- skapsutvecklingen inom området. Missbruks- och beroendevårdens utveckling Antalet personer med tungt alkohol- eller narkotikamissbruk i Sverige beräknas uppgå till cirka 100 000. Alkoholmissbruket dominerar och bland dem med tungt missbruk utgör 75 procent män. Det beräknade antalet personer med tungt narkotikamiss- bruk uppgår till drygt 25 000. Bland personer med narkotika- missbruk är medelåldern lägre, knappt 40 år jämfört med drygt 50 år bland personer med alkoholmissbruk. Andelen kvinnor är högre bland personer med narkotikamissbruk och uppgår till 35 procent. En trend som kan ses i såväl Sverige som inter- nationellt är att blandmissbruket ökar. Det finns samband mellan tungt missbruk och social utslagning såsom hemlöshet, arbetslöshet och skuldsättning samt både fysisk och psykisk sjukdom. Personer som har alkohol- eller narkotikaproblem har en klart ökad risk för psykiska sjukdomar. Bruket av alkohol har ökat i Sverige och enligt Centralför- bundet för alkohol- och narkotikaupplysning har årskonsum- tionen under den senaste femårsperioden uppgått till cirka tio liter ren alkohol per person 15 år och äldre, vilket historiskt sett är en mycket hög nivå. Enligt den nationella folkhälsoenkäten 2006 hade 9 procent av kvinnorna och 17 procent av männen riskabla alkoholvanor. Missbruk är ett folkhälsoproblem som inte bara drabbar den missbrukande personen utan i hög grad även hans eller hennes familj. Barnen är särskilt utsatta. Att inte bara fokusera på den missbrukande personen, utan att även se och möta hans eller hennes barns och andra närståendes behov har stor betydelse för att skapa en helhetssyn på missbrukets konsekvenser. Miss- bruket har även samhälleliga konsekvenser i form av bland annat våld, brottslighet och sjukskrivningar. Missbruks- och beroendevård i förändring Under den senaste femårsperioden har antalet personer i den frivilliga dygnsvården minskat och antalet personer med öppen- vårdsinsatser ökat. Kunskapen om läkemedelsassisterad be- handling har ökat, men tillgången till sådan behandling är be- gränsad i vissa delar av landet. Många kommuner arbetar för att skapa en sammanhållen vårdkedja och insatserna utformas i högre utsträckning för att möta olika gruppers specifika behov. Samtidigt har personer med både missbruksproblem och psy- kisk sjukdom svårt att få sina vårdbehov tillgodosedda. Det- samma gäller våldsutsatta kvinnor med missbruk, unga personer med missbruk samt äldre personer med tungt missbruk. Aktuell forskning visar att socialt väletablerade personer med lindrigare missbruksproblem inte alltid nås av stöd- och vårdinsatser eller är tveksamma till att söka vård och att få av dem vänder sig till socialtjänsten för att få stöd. Stora resurser läggs däremot på en relativt liten grupp personer med omfattan- de sociala och psykiska problem, som återkommer gång på gång. Insatserna måste utgå från dokumenterad kunskap och klientens behov och önskemål snarare än att, vilket fortfarande är vanligt, styras av ideologi, ekonomi och "tradition". Behovet av en översyn av missbruks- och beroendevården Missbruks- och beroendevården är ett komplext område som befinner sig i ett intensivt utvecklingsskede. Kunskapsutveck- lingen på området ger förutsättningar för att åtgärder och insat- ser i allt högre utsträckning ska kunna ge faktiska och hållbara resultat. Samtidigt återstår mycket att göra. Ny kunskap om vård- och behandlingsformer, behoven av samverkan och sam- arbete mellan olika vårdgivare samt värdet av att sätta individen och hans eller hennes behov i centrum ställer krav på en lag- stiftning som förmår skapa goda förutsättningar för en önskvärd utveckling. Ansvaret är fördelat på olika huvudmän Ansvaret för missbruks- och beroendevården åvilar i dag såväl kommuner som landsting. Sverige har till skillnad från de flesta andra länder definierat missbruk som en social fråga. Kommunerna har genom socialtjänstlagen huvudansvaret för att personer med missbruk får den vård, behandling och det stöd de behöver. Även om huvudinriktningen är en drogfri behandling har missbruks- och beroendevården kommit att bli alltmer medicinskt orienterad. Landstinget har genom hälso- och sjuk- vården också ansvaret för och skyldighet att tillhandahålla vård och behandling för missbruk och beroende och därmed relate- rade somatiska och psykiatriska problem. Detta överlappande ansvar mellan olika huvudmän har länge orsakat problem. Kon- sekvensen har ofta blivit att den enskilde fallit mellan stolarna. Personer med tungt missbruk har särskilda behov av ut- hålliga, kvalificerade och integrerade insatser från såväl social- tjänst som beroendevård. Uppdelningen på två huvudmän, som var och en har sitt lagstadgade kompetensområde, och sektori- seringen av verksamheterna är erfarenhetsmässigt ett stort hinder för en optimal användning av tillgängliga resurser i form av pengar och kompetens, samtidigt som det allvarligt försvårar tillgänglighet till dokumenterat effektiva behandlingsformer och kontinuitet ur den enskildes perspektiv. Det finns starka skäl för att se över ansvarsfördelningen mellan de olika huvudmän som har ansvar inom området. När det gäller personer med tungt missbruk som lett till social utslagning - kanske i storleks- ordningen 100 000 personer - bör sjukvårdens inflytande stärkas genom en mer långtgående samverkan mellan beroende- vård, psykiatri och socialtjänstens missbruksvård. Narkotikakommissionen betonade i sitt slutbetänkande (SOU 2000:126) kommunernas ansvar för att ta fram lokala drogstrategier som skulle ange mål men också behov och överenskommelser med andra huvudmän. Det skulle bl.a. in- kludera behovet av avgiftningsplatser och stöd från den psykiat- riska vården. Resonemanget utgick också från att kommunen var den naturliga parten för kontakter med andra huvudmän så som kriminalvården, men också gentemot frivilligorganisa- tionerna. Vidare ligger huvudansvaret för det förebyggande ar- betet på kommunerna. Enligt regeringens uppfattning finns det nu skäl att se över lagstiftningen på området. Det handlar bl.a. om att tydliggöra huvudmännens ansvar och uppdrag och även överväga even- tuella behov av förändringar i ansvarsfördelningen mellan huvudmännen. Målet måste vara att rätt vårdgivare ger rätt in- sats vid rätt tidpunkt. Eftersom behoven av vård och stöd varie- rar från dem med riskbruk till dem med tungt missbruk i kom- bination med annan sjuklighet finns stor risk både för att perso- ner hamnar mellan stolar och för dubbelarbete eller ineffektivt resursanvändande. Det finns brister i samordningen Samordning och samverkan mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården har fortfarande, trots en rad åtgärder för att för- bättra samarbetet, mycket stora brister. Framför allt råder oklar- het om var den ekonomiska ansvarsfördelningen går och praxis varierar stort mellan olika landsting och kommuner. Det före- kommer att kommuner betalar landstinget för t.ex. metadonbe- handling för personer med narkotikamissbruk. Dessutom är kunskapen om såväl nyttan som riskerna med läkemedels- assisterad behandling inom hälso- och sjukvården för både narkotika och alkoholmissbruk mycket olika utvecklad över landet. Tillgången till sådan vård med specialistkompetens är i dag på många håll bristfällig. Abstinensbehandling är ett annat område där det råder stor oklarhet om ansvarsfördelningen mellan kommun och landsting. Personer med tungt missbruk har inte sällan samsjuklighet, dvs. vid sidan av missbruket finns även en psykisk sjukdom. Det finns i dag omfattande evidens för att missbruk och psykisk sjukdom ska behandlas samtidigt i samordnade former, vilket också framgår av Socialstyrelsens nationella riktlinjer för missbruks- och beroendevården. Dessa personer bollas dock fortfarande ofta mellan socialtjänsten och psykiatrin inte minst när det är frågan om tvångsinsatser enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) eller lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Ofta får missbruk svåra sociala konsekvenser som t.ex. hemlöshet. Erfarenheten visar att det i hög grad är samma klienter med tungt missbruk som rör sig mellan de olika huvudmännen inom missbruksvården och kriminalvården. Därför måste framtida analyser av samhällets insatser mot narkotika- och alkoholmiss- bruk utgå från en helhetsbild som innefattar såväl social- tjänstens, Statens institutionsstyrelses, hälso- och sjukvårdens som kriminalvårdens verksamheter på området. Den behandling som ges inom ramen för kriminalvården kan heller inte ses isolerat. För att förhindra återfall i såväl missbruk som brott och för att underlätta klientens återanpassning i sam- hället har han eller hon ofta behov av omfattande stöd- och hjälpinsatser - inte sällan missbruks- och beroendevård - också efter det att kriminalvården upphört. Det är därför nödvändigt med samverkan för att åstadkomma fungerande vårdkedjor för missbrukare allt i enlighet med normaliseringsprincipen. Därför bör kriminalvårdens roll och möjlighet att i samverkan med huvudmännen inom missbruks- och beroendevården kunna stärka samarbetet för att klienterna ska erbjudas och slutföra en adekvat behandling belysas. Regeringens satsning på vården har fått resultat De preliminära resultaten från regeringens satsning på en förstärkt vårdkedja i samband med LVM-vården visar att fler personer fått vård enligt LVM och att denna vård givit goda resultat. Detta kan betyda att det i dag finns ett glapp mellan vård som ges med respektive utan samtycke och att försöken med vårdkedjor bidragit till att minska detta glapp. Det kan där- för finnas skäl att överväga om en mer integrerad lagstiftning med en närmare koppling mellan frivillighet och tvång liksom mellan vård i öppna och slutna former kan bidra till en mindre ryckig och mer kontinuerlig vård för personer med tungt miss- bruk och behov av omsorg, psykiatrisk vård och insatser för att komma ur hemlöshet. Detsamma gäller vårdformer för äldre personer som har missbruksproblem och är i behov av omsorg eller omvårdnad. På psykiatrins område har regeringen före- slagit ändringar i lagstiftningen som innebär ökade möjligheter att inom ramen för tvångsvården ge patienten nödvändig vård i öppna former, bl.a. i syfte att underlätta utslussning från tvångsvården (prop. 2007/08:70 Ny vårdform inom den psykiat- riska tvångsvården). Personer med riskbruk eller missbruk är i dag svåra att nå och få vänder sig till socialtjänsten för att få hjälp mot sitt miss- bruk eller beroende. Detsamma gäller personer med ett läke- medelsberoende. Blandmissbruket ökar alltmer och allt färre har ett renodlat alkohol- eller narkotikamissbruk. Människor med riskbruk eller begynnande missbruk vänder sig snarare till primärvården än tar kontakt med kommunens socialtjänst för hjälp. Det finns därför skäl att överväga hur dessa grupper kan få effektivare och bättre hjälp. Kommunerna har olika förutsättningar att lämna vård Argument för behovet av att se över ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting när det gäller missbruksvården kan också resas utifrån det stora antalet små kommuner i landet som ofta har så knappa resurser att det inte är möjligt att i socialtjänstens regi bygga upp den kompetens som behövs för en effektiv missbruksvård. Kanske finns det inte heller ett kon- tinuerligt behov som försvarar en sådan uppbyggnad. I be- tänkandet Personer med tungt missbruk (SOU 2005:82) visas att små kommuner av naturliga skäl saknar specialiserade en- heter för missbruksvård. Likaså anges bristen på resurser och kompetens inom missbruksvården vara större bland de mindre kommunerna. Ett sätt att motverka detta problem torde vara att små kommuner samverkar kring mer specialiserade enheter. Socialstyrelsen visar dock i en rapport om kvalitetsutvecklingen i missbruks- och beroendevården att utvecklingen snarare är den motsatta. Små kommuner samverkar i mindre utsträckning än kommuner med stort befolkningsunderlag. Vårdmodeller i Danmark och Norge Möjligheter och förutsättningar för att inom missbruks- och beroendevården kunna ge rätt insats från rätt vårdgivare vid rätt tidpunkt bör också belysas och övervägas vid en översyn. Detta är särskilt angeläget för personer med missbruk och samtidigt psykisk sjukdom, vilket behandlas i Nationell psykiatrisamord- nings betänkande Ambition och ansvar (SOU 2006:100). I Danmark har t.ex. en garanti för social behandling av personer som missbrukar narkotika införts från och med den 1 januari 2003 genom en ändring av lagen om social service. Sedan den 1 juli 2005 gäller motsvarande garanti för personer med alkohol- missbruk. Lagen innebär en skyldighet för amtskommunen (motsvarande de svenska landstingen) att erbjuda en social be- handlingsinsats som ska sättas i verket senast 14 dagar efter att den enskilde anmält sin önskan om behandling. Den enskilde har också i princip ett fritt val såtillvida att hon eller han kan välja att genomgå behandlingen var som helst i Danmark. I Norge har den specialiserade sjukvården fått huvudansvaret för vården av personer med tungt missbruk och dessa personer omfattas där av lagstiftade patienträttigheter inom hälso- och sjukvården. Den norska Rusreformen som trädde i kraft 2004 syftar bl.a. till att personer med tungt missbruk ska få bättre sjukvård, mer heltäckande och individualiserade insatser samt ökad mångfald i utbudet. Huvudansvaret för missbruksvården inklusive behandlingsinstitutionerna har förts över från social- tjänsten till den specialiserade hälso- och sjukvården. Det inne- bär bl.a. att läkare numera kan remittera personer med miss- bruksproblem till specialiserade behandlingsinstitutioner. Dessa personer får då samma lagstadgade rättigheter som andra pa- tienter inom hälso- och sjukvården, som t.ex. rätt till en utred- ning inom 30 dagar om nödvändig sjukvård på grund av miss- bruket. Denna norska modell bör studeras närmare. Här har man or- ganisatoriskt försökt lösa samverkans- och samarbetsproblem mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården, som i Norge liksom i Sverige har varit ett stort hinder för en effektiv miss- bruksvård. Förändringen kan kort beskrivas som att Norge har omdefinierat behandlingen av personer med missbruk från att vara en socialtjänstuppgift som förutsätter vissa medicinska stödtjänster till att bli ett hälso- och sjukvårdsansvar som backas upp med socialt arbete. Vid en översyn av missbruks- och be- roendevården bör erfarenheterna från Norges förändring av an- svarsfördelningen belysas. En särskild fråga gäller omvårdnaden om de personer som omhändertagits enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB). Lagen innebär att den som anträffas så berusad av alkoholdrycker eller annat berusnings- medel att han eller hon inte kan ta hand om sig själv eller utgör en fara för sig själv eller någon annan får omhändertas av en polisman. När lagen trädde i kraft år 1977 var tanken att den skulle skapa en grundval för ett nytt förhållningssätt vad gäller omhändertagande och behandling av personer som påträffats berusade. En försöksverksamhet med särskilda tillnyktrings- enheter inleddes som avsågs ersätta förvaringen i polisarrest. Utvecklingen gick emellertid inte den väg som lagstiftaren tänkte sig och huvudregeln är i dag fortfarande att de som om- händertas förvaras för tillnyktring hos polisen. Frågan om om- händertagande av berusade personer enligt LOB har varit före- mål för överväganden vid ett par tidigare tillfällen, bl.a. av polisverksamhetsutredningen (Polisverksamhet i förändring - del 2, slutbetänkande av polisverksamhetsutredningen, SOU 2002:117). Gemensamt för de överväganden som gjorts har varit att huvudansvaret för tillnyktring i samband med om- händertagande enligt LOB inte längre bör ligga på polisen utan överföras till en annan huvudman som har möjligheter att åstadkomma ett bättre socialt och medicinskt omhändertagande samtidigt som polisen avlastas en uppgift som ligger utanför den rent polisiära verksamheten. Inget av förslagen har lett till lagstiftning. Som framgått av det föregående anser regeringen att det nu finns skäl att se över missbruks- och beroendevården och tydliggöra huvudmännens ansvar och uppdrag och även överväga eventuella behov av förändringar i ansvarsfördel- ningen. Mot den bakgrunden är det naturligt att utredaren även bör se över hur ansvaret för tillnyktringsverksamheten enligt LOB bör organiseras för att säkerställa att den som omhänder- tagits får en adekvat tillsyn och omvårdnad. En utgångspunkt för översynen bör vara att huvudansvaret inte längre ska ligga på polisen. Uppdraget Utredaren ska se över bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård när det gäller miss- bruks- och beroendevård samt lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga för att anpassa lagstiftningen till utvecklingen när det gäller vård och behandlingsmetoder. Det ska ingå i uppdraget att ta ställning till hur kommunernas och landstingens ansvar kan tydliggöras. Utredaren ska även över- väga eventuella behov av förändringar i lagstiftningen och ansvarsfördelningen mellan de båda huvudmännen för att säkerställa att personer med missbruk eller beroende får de insatser som de behöver. I uppdraget ska även ingå att se över hur ansvaret för tillnyktringsverksamheter enligt LOB bör orga- niseras för att säkerställa att den som omhändertas en adekvat tillsyn och omvårdnad. Förslagen ska analyseras utifrån ett brukarperspektiv. Följande frågor ska ingå i översynen: ? Missbruksvården är ett komplext område som befinner sig i ett intensivt utvecklingsskede. Denna utveckling ska be- skrivas och behovet av ändring av gällande lagstiftning analyseras. Tänkbara effekter och ekonomiska konsekven- ser av en förändring av befintlig lagstiftning och ansvars- fördelning ska belysas. ? De nordiska ländernas missbruks- och beroendevård ska beskrivas och skillnader mot svensk sådan vård analyseras. ? Kommunernas - inte minst de små kommunernas -möj- lighet att i dag tillhandahålla kvalificerad och specialiserad missbruks- och beroendevård ska kartläggas och beskrivas. ? Förslag ska lämnas till hur kunskapen om och tillgången till insatser i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet som t.ex. läkemedelsassisterad behandling vid alkohol- och narkotikamissbruk och behandling mot missbruk/beroende av narkotikaklassade läkemedel kan göras tillgänglig i hela landet. ? Ansvaret för insatser till personer med riskbruk, läke- medelsmissbruk/beroende, bruk av dopningsmedel eller blandmissbruk ska tydliggöras och riskerna med läke- medelsassisterad behandling när ett blandmissbruk före- kommer belysas. ? Ansvaret för insatser till personer som har både missbruk och psykisk sjukdom ska förtydligas och förslag lämnas till hur effektivare integrerade insatser kan tillhandahållas. ? Kriminalvårdens roll och möjlighet att i samverkan med huvudmännen inom missbruks- och beroendevården kunna stärka samarbetet för att klienterna ska erbjudas en adekvat behandling ska belysas. ? Statens institutionsstyrelses roll och möjligheter att i samverkan få hjälp med insatser från hälso- och sjukvården i sitt behandlingsarbete ska belysas. ? Möjligheter och förutsättningar att inom missbruks- och beroendevården kunna ge rätt insats från rätt vårdgivare vid rätt tidpunkt samt hur man kan bli bättre på att upp- märksamma barn och andra närstående till personer med missbruk och beroende ska belysas. ? Lagstiftningen bör ge utrymme för nya och mer flexibla vårdformer oavsett om vården bedrivs i öppna eller slutna former och oavsett om den ges med eller utan den enskildes samtycke. ? Ansvaret för vårdplanering, upphandling av vårdenheter, kompetensutveckling och uppföljning ska analyseras. ? Utredaren ska analysera om det finns behov av författnings- ändringar och i så fall lägga fram fullständiga förslag till sådana. Utöver de frågor som nämns kan det finnas andra närliggan- de frågor som aktualiseras under utredningsarbetets gång, t.ex. behovet av ändringar av gällande bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som kan anses behövas. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska under arbetet samråda med berörda myndigheter. Utredaren ska även inhämta erfarenheter från brukarorgani- sationer och andra organisationer verksamma inom missbruks- området samt med forskare inom området. Utredaren ska också samråda med andra berörda utredningar, bl.a. Utredningen om översyn av bestämmelserna till skydd och stöd för barn och unga i socialtjänstlagen (dir. 2007:168). Regeringen har i budgetpropositionen 2008 aviserat en kommande översyn av den psykiatriska tvångsvårdslagstiftningen, vilket delvis även kommer att beröra utredarens arbete. Om utredarens förslag skulle innebära ökade kostnader för staten respektive kommunerna ska förslag till finansiering läm- nas. Om förslagen påverkar kostnader för staten, landstingen och kommunerna ska en beräkning av dessa kostnader redo- visas. Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2010.

(Socialdepartementet)

2008:41 Utbildning till yrkeslärare

2008-04-17T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 17 april 2008

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska undersöka och lämna förslag på hur ett system för bedömning och dokumentation av yrkeskompetens och yrkeserfarenhet kan utformas och genomföras för sökande till utbildning till lärarexamen för lärare i yrkesämnen på gymnasial nivå. Utredaren ska även lämna förslag till hur krav på behörighet för tillträde till utbildningen som lärare i yrkesämnen på gymnasial nivå, kan omfatta relevant yrkesutbildning och yrkeserfarenhet. I uppdraget ingår att utarbeta förslag till de författningstexter som behövs för att genomföra utredarens förslag.

De erfarenheter som finns från Valideringsdelegationen liksom vid lärosäten i fråga om validering av sökande till nuvarande yrkeslärarutbildning ska tas tillvara. Utredaren ska också undersöka på vilket sätt branscher och näringslivsorganisationer kan involveras i arbetet.

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 15 november 2008.

Bakgrund

Yrkeslärarutbildningen fram till i dag

I takt med att yrkesutbildningen växte fram under 1900-talets andra hälft ökade kraven på yrkeslärarnas yrkeskompetens och pedagogiska utbildning. Utbildningen ökade successivt från att ha omfattat fem veckor till en 15-veckorsmodell under 1950 och till 33 veckor 1960. År 1973 förlängdes yrkeslärarutbildningen inom industri och hantverk till 40 veckor.

Reformeringen av gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning i början av 1990-talet kom att ställa nya krav på yrkeslärarnas utbildning. En utredning om kompetenskrav för gymnasielärare i yrkesämnen tillsattes 1993. I utredningens slutbetänkande Höj ribban! (SOU 1994:101) lämnades förslaget att utöver grundutbildning och arbetslivserfarenhet skulle sökande till lärarutbildningen ha en högskoleutbildning som omfattar minst 80 poäng. Den egentliga lärarutbildningen omfattade 40 poäng praktisk- pedagogisk utbildning. I september 1996 beslöt regeringen om en ändring i examensbeskrivningen för gymnasielärarexamen som innebar att en student för att få ut sin lärarexamen skulle uppfylla krav på praktisk-pedagogisk utbildning om 40 poäng. Dessutom skulle det krävas en relevant yrkesinriktad högskoleutbildning om minst 60 poäng för att få undervisa i ett karaktärsämne i gymnasieskolans program med yrkesämnen.

I samband med att en sammanhållen lärarutbildning och en lärarexamen ersatte ett antal tidigare lärarexamina år 2001 har utbildningen förlängts ytterligare genom att den pedagogiska utbildningen utgörs av det allmänna utbildningsområdet omfattande 90 högskolepoäng. En examen för lärare i yrkesämnen omfattar nu totalt 180 högskolepoäng (120 poäng).

Lärare i yrkesämnen

Enligt Skolverkets senaste rapport Lärare inom förskola, skola och vuxenutbildning (dnr 2007:120) fanns hösten 2006 inom gymnasieskola, särskola, komvux och kompletterande utbildningar totalt 10 430 verksamma lärare i yrkesämnen. Industri- och hantverkslärarna utgjorde drygt hälften med sammanlagt cirka 5 500 lärare. Vårdlärarna (lärare i omvårdnadsämnen) var den största gruppen bland övriga inriktningar med 1 490 lärare.

Av alla verksamma lärare i yrkesämnen saknade 3 760 (36 procent) en lärarexamen med pedagogik. Nära hälften av dessa var tillsvidareanställda. Andelen som saknade lärarexamen var störst bland lärare i medieämnen, 63 procent. För några inriktningar inom industri- och hantverk var andelen som saknade lärarexamen mellan 43 och 49 procent.

Huvuddelen av lärarna i omvårdnadsämnen, barn- och ungdomsämnen, beklädnadstekniska ämnen och handels- och kontorsämnen är kvinnor. Inom industri- och hantverksämnen är de flesta lärarna män.

Av alla verksamma lärare i yrkesämnen hösten 2006 var 54 procent 50 år eller äldre. Lärarna i omvårdnadsämnen respektive verkstadstekniska, industritekniska och trätekniska ämnen var äldst; mer än två av tre lärare i dessa kategorier var 50 år eller äldre. Av de verksamma lärare som har lärarexamen eller har tillsvidareanställning var andelen i åldern 50 år eller däröver ännu högre, nämligen 60 procent.

Förändringar under de senaste åren

Antalet verksamma lärare i yrkesämnen har ökat något under de senaste åren, från 9 900 hösten 2002 till 10 400 hösten 2006. Troligen är ökningen ännu större eftersom det förekom ett visst bortfall av svarande i insamlingen till lärarregistret 2006. Elevantalet har ökat i gymnasieskolan, men minskat inom komvux och i dag finns det cirka 900 fler tjänstgörande yrkeslärare inom gymnasieskolan och cirka 600 färre inom komvux jämfört med år 2002.

Andelen yrkeslärare utan lärarexamen ökade från 29,0 till 36,1 procent mellan 2002 och 2006. Större delen av ökningen (4,7 procentenheter) inföll under de två senare åren.

Lärarexamination och rekryteringsbehov

Examinationen från utbildning av lärare i yrkesämnen i gymnasieskolan har minskat kraftigt sedan början av 1990- talet, då i genomsnitt drygt 800 per år tog ut sin examen. Sedan mitten av 1990-talet har antalet examinerade minskat från knappt 500 per år till runt 200 de senaste åren. Under femårsperioden 2001/02 - 2005/06 examinerades sammanlagt cirka 1 250 lärare i yrkesämnen.

Enligt Statens skolverk behöver sammanlagt cirka 3 100 nyexaminerade yrkeslärare rekryteras under perioden 2007- 2011 om stort sett samtliga lärare ska ha lärarexamen år 2014. Med en lägre ambitionsnivå avseende tidpunkten för när samtliga lärare ska ha lärarexamen (år 2024) beräknas rekryteringsbehovet till 2 500 yrkeslärare samma period.

Behovet av en utredning

Bristen på utbildade lärare i yrkesämnen är stor och bedöms förvärras om inte särskilda åtgärder genomförs. Problemen beskrivs bl.a. i den slutrapport som Rekryteringsdelegationens projekt Forum för rekrytering av yrkeslärare lämnade under 2004. I rapporten uppges att de huvudsakliga hindren för ökad rekrytering av sökande till utbildningen av lärare i yrkesämnen är tillträdeskraven och studiefinansieringen.

I nuvarande utbildning som omfattar 180 högskolepoäng finns krav på en omfattande yrkeserfarenhet och en relevant högskoleutbildning om 90 högskolepoäng för att få ut en examen. För vissa yrkeslärarkategorier är detta inget större problem, t.ex. för vårdlärare, eftersom utbildningen för sjuksköterskor ligger inom högskolan. För andra yrkeslärarkategorier, t.ex. hantverkare, saknas som regel relevant utbildning inom högskolan.

En utbildning som leder till lärarexamen för lärare i yrkesämnen där utbildningen vid högskolan kombineras med en anställning är en modell som skulle kunna lösa studiefinansieringsfrågan för denna grupp. Den pågående satsningen med särskild lärarutbildning som riktats mot yrkeslärare är ett exempel på en sådan framgångsrik modell.

Det går att få ett enkelt och tydligt system om utbildningen av lärare i yrkesämnen förkortas och utformas med hänsyn till att den studerande redan har de nödvändiga yrkeskunskaperna. I en sådan modell kan exempelvis genomgången relevant yrkesutbildning och tillägnad yrkeserfarenhet utgöra krav för tillträde till utbildningen. Förutsättningarna för en sådan utbildning där dokumenterad yrkeserfarenhet och yrkeskunnande kan ersätta nuvarande krav på 90 högskolepoäng inom området för examen, bör utredas närmare.

Den närmare utformningen av utbildningen för yrkeslärare ska behandlas av utredningen om en ny lärarutbildning (U 2007:10). Regeringen har i tilläggsdirektiv (dir. 20008:43) till utredaren närmare preciserat det uppdraget.

Hur ett system för bedömning och dokumentation av yrkeskompetens och yrkeserfarenhet kan utformas och genomföras för sökande till utbildning till en examen för lärare i yrkesämnen bör dock utredas särskilt. Det bör även utredas hur ett behörighetskrav till utbildning som lärare i yrkesämnen som omfattar relevant yrkesutbildning och yrkeserfarenhet, kan utformas.

Uppdraget

En särskild utredare ska

- undersöka och lämna förslag till hur ett system för bedömning och dokumentation av yrkeskompetens och yrkeserfarenhet kan utformas och genomföras för sökande till utbildning till en examen för lärare i yrkesämnen på gymnasial nivå,

- lämna förslag till hur krav på behörighet för tillträde till utbildningen som lärare i yrkesämnen på gymnasial nivå kan omfatta relevant yrkesutbildning och yrkeserfarenhet,

- beakta och ta tillvara resultaten från Valideringsdelegationens arbete samt de erfarenheter som finns vid lärosäten av validering av sökande till nuvarande yrkeslärarutbildning,

- undersöka på vilket sätt branscher och näringslivsorganisationer kan involveras i arbetet,

- utarbeta förslag till de författningstexter som behövs för att genomföra utredarens förslag, och

- analysera och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av de lämnade förslagen i enlighet med vad som anges i 14-16 §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och organisationer. Samråd ska även ske med utredningen om en ny lärarutbildning (U 2007:10) och Lärarutredningen - om behörighet och auktorisation (U 2006:07).

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 15 november 2008.

(Utbildningsdepartementet)

2008:29 Översyn av vissa bestämmelser i tobakslagen i syfte att skydda minderåriga

2008-03-19T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 19 mars 2008

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser.

Översynens övergripande syfte är att så långt det är möjligt förhindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet är att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av förbudet i tobakslagen (1993:581) vad avser att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år.

Utredaren ska bl.a.

- göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden när det gäller tillsynen av att åldersgränsen följs samt om förbud och förelägganden som kan förenas med vite sker på ett ändamålsenligt sätt,

- närmare överväga om ett nytt system kan utformas så att tobakslagen föreskriver sanktioner i en stegrande skala, så att mer ingripande åtgärder sker först efter ett visst antal överträdelser av förbudet att sälja eller lämna ut tobaksvaror till personer under 18 år,

- närmare överväga om det är möjligt och lämpligt att göra en åtskillnad mellan näringsidkaren, ofta butiksinnehavaren, och butiksbiträdet så att näringsidkaren kan drabbas av mer ingripande åtgärder än butiksbiträdet.

Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som ligger inom ramen för utredningsuppdraget.

Utredaren ska lämna de författningsförslag och andra förslag till åtgärder han eller hon finner nödvändiga.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2008.

Nuvarande bestämmelser

Enligt 12 § första stycket tobakslagen (1993:581) får tobaksvaror inte säljas eller på annat sätt lämnas ut i näringsverksamhet till den som inte fyllt 18 år. Den som lämnar ut tobaksvaror ska förvissa sig om att mottagaren har uppnått nämnda ålder. Om det finns särskild anledning att anta att en tobaksvara är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år får varan inte lämnas ut (12 § andra stycket). På varje försäljningsställe för tobaksvaror ska det finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja och lämna ut sådana varor till den som inte har fyllt 18 år (12 § tredje stycket). Enligt 12 a § ska tobaksvaror som säljs till konsumenter tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder. Detta gäller även när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande. Enligt 12 c § första stycket ska en näringsidkare som tillhandahåller tobaksvaror för försäljning till konsumenter anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker. Anmälan ska göras senast när försäljningen påbörjas.

Näringsidkaren ska utöva särskild tillsyn (egentillsyn) över tobaksförsäljningen och ansvara för att det finns ett för verksamheten lämpligt egentillsynsprogram (12 c § andra stycket). Statens folkhälsoinstitut utövar den centrala tillsynen när det gäller handel med tobaksvaror, anmälan samt egentillsyn (19 § första stycket 2 d). Den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer utövar den omedelbara tillsynen när det gäller handel med tobaksvaror, anmälan samt egentillsyn (19 a § första stycket 2 b). Länsstyrelserna utövar tillsyn inom länet när det gäller handel med tobaksvaror, anmälan samt egentillsyn (19 a § andra stycket). Enligt 20 § andra stycket får kommunerna meddela de förelägganden och förbud som behövs för att tobakslagen eller en föreskrift som har meddelats med stöd av tobakslagen ska följas. I beslut om föreläggande eller förbud får tillsynsmyndigheten sätta ut vite. Vitet får inte förvandlas (20 § tredje stycket).

En tobaksvara får endast föras in i landet av den som har fyllt 18 år (13 §).

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer eller på annat sätt lämnar ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte fyllt 18 år eller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar ut en tobaksvara om det finns särskild anledning att anta att tobaksvaran är avsedd att lämnas över till någon som inte fyllt 18 år döms för olovlig tobaksförsäljning till böter eller fängelse i högst sex månader (27 § första stycket och 12 § första och andra stycket). Är gärningen ringa döms inte till ansvar (27 § andra stycket). Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud ska inte dömas till ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet (27 § andra stycket).

Bakgrund och behov av en översyn

Den 1 januari 1997 infördes ett förbud mot att sälja eller lämna ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte fyllt 18 år (prop. 1995/96:228, bet. 1996/97:SoU4, rskr. 1996/97:7). Syftet med detta förbud var att förhindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Den 1 januari 1997 fick också kommunerna den omedelbara tillsynen över att åldersgränsen för inköp av tobak följs. Syftet med tillsynen var främst att skapa goda förutsättningar för att åldersgränsen skulle efterlevas. Samtidigt infördes ett straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet att sälja eller lämna ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte fyllt 18 år. Därefter har vissa ändringar i tobakslagen gjorts med syfte att ytterligare skydda minderåriga mot tobakens skadeverkningar. Den 1 juli 2002 infördes en bestämmelse om att den som i näringsverksamhet säljer tobaksvaror till konsumenter ska anmäla försäljningen hos den kommun där försäljningen sker (prop. 2001/02:64, bet. 2001/02:SoU8, rskr. 2001/02:235). Skälet för att denna bestämmelse infördes var att 18-årsgränsen inte efterlevdes tillräckligt väl och att man därför önskade bättre förutsättningar för tillsyn och information. Den 1 juli 2005 infördes en bestämmelse om att det på varje försäljningsställe ska finnas en tydlig och klart synbar skylt med information om förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksvaror till den som inte har fyllt 18 år. Samtidigt infördes också en uttrycklig bestämmelse om att tobaksvaror som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att ålderskontrollen kan genomföras och att detta även gäller när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande. Skälen för dessa ändringar var bl.a. att det hade visat sig att minderåriga fortfarande hade lätt att komma över tobak (prop. 2004/05:118, bet. 2004/05:SoU21, rskr. 2004/05:260).

Att förhindra att barn och ungdomar hamnar i tobaksberoende är ett av tobakslagens viktigaste syften. Det är nu drygt tio år sedan åldersgränsen i tobakslagen infördes. Flera undersökningar som har gjorts visar att efterlevnaden av ålderskontrollen fortfarande inte fungerar tillfredställande. Det är uppenbart att det finns brister i lagens efterlevnad av ålderskontrollen, eftersom ett stort antal ungdomar under 18 år fortfarande kan köpa tobaksvaror. Det finns därför ett behov av att se över effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen om åldersgräns för handel med tobaksvaror samt därtill anknutna bestämmelser.

Uppdraget

En särskild utredare ska göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden av bestämmelsen i tobakslagen om åldersgräns för handel med tobaksvaror och därtill anknutna bestämmelser.

Översynens övergripande syfte är att så långt som möjligt förhindra tidiga tobaksdebuter och att minska tobakskonsumtionen för att därigenom förbättra folkhälsan. Det närmare syftet är att möjliggöra en mer effektiv efterlevnad av förbudet i tobakslagen mot att sälja eller på annat sätt lämna ut tobaksvaror i näringsverksamhet till den som inte har fyllt 18 år.

De särskilda frågor som beskrivs nedan ska ingå i översynen. Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som ligger inom ramen för utredningsuppdraget.

Utformningen av tillsynsverksamheten samt därtill anknutna sanktioner m.m.

Flera undersökningar visar att efterlevnaden av ålderskontrollen inte fungerar tillfredställande. Statens folkhälsoinstitut har t.ex. i rapporter om länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn av alkohol- och tobakslagen kommit fram till att antalet ingripanden mot olovlig tobaksförsäljning, från såväl polisens som kommunernas sida, är få och inte står i rimlig proportion till den sannolika förekomsten av olovlig tobaksförsäljning så som den avspeglas i undersökningar om ungdomars inköpsvanor. Av rapporterna framgår också att antalet tillsynsbesök från såväl länsstyrelserna som kommunernas sida fortfarande är få.

Mot denna bakgrund finns ett behov av att utreda om tillsynen bedrivs på ett tillräckligt effektivt sätt för att säkerställa efterlevnaden av åldersgränsen i tobakslagen.

Utredaren ska göra en översyn av effektiviteten och efterlevnaden när det gäller tillsynen av att åldersgränsen följs samt om förbud och förelägganden som kan förenas med vite sker på ett ändamålsenligt sätt. Mot bakgrund av resultatet av denna översyn ska utredaren analysera och utreda behovet av eventuella förändringar.

Utredaren ska även närmare överväga om ett nytt system kan utformas så att tobakslagen föreskriver sanktioner i en stegrande skala, så att mer ingripande åtgärder sker först efter ett visst antal överträdelser av förbudet mot att sälja eller lämna ut tobaksvaror till personer under 18 år. I detta sammanhang bör utredaren särskilt utreda om det är lämpligt och nödvändigt att införa ett förbud mot fortsatt försäljning av tobaksvaror, motsvarande det som finns i alkohollagen med därtill anknutet straffansvar, jfr. 7 kap. 21 och 10 kap. 7 §§ alkohollagen (1994:1738). Mot bakgrund av vad som framkommit vid utredarens översyn ska utredaren också överväga om det är nödvändigt och lämpligt att komplettera eller ersätta den administrativa sanktionen vite med någon annan administrativ sanktion. Utredaren ska vidare närmare överväga om det är möjligt och lämpligt att göra en åtskillnad mellan näringsidkaren, ofta butiksinnehavaren, och butiksbiträdet så att näringsidkaren kan drabbas av mer ingripande åtgärder än butiksbiträdet.

Det står också utredaren fritt att göra en genomgång av hur straffbestämmelsen i lagen tillämpas i praktiken. Om denna genomgång visar ett behov av en förändrad reglering får utredaren lämna förslag till en sådan.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren ska beakta lagstiftningen inom närliggande områden såsom t.ex. alkohollagen (1994:1738), livsmedelslagen (2006:804), miljöbalken och lagen (2007:1455) om detaljhandel med nikotinläkemedel.

Vidare ska utredaren beakta regeringens regelförenklingsarbete som syftar till att minska företagens administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk med minst 25 procent fram till år 2010. Utredaren ska också beakta den fortsatta beredningen av Ansvarskommitténs slutbetänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) och den fortsatta beredningen av Tillsynsutredningens slutbetänkande Tillsyn - förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:100).

Utredaren ska också i övrigt beakta pågående utredningsarbete inom kommittéväsendet samt pågående arbete inom Regeringskansliet som kan ha anknytning till uppdraget.

Vidare ska utredaren beakta de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU.

Utredaren ska också studera tobakslagstiftningen i några länder som är jämförbara med Sverige samt beakta gällande men också framtida internationella överenskommelser på området som nu kan överblickas.

Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och organisationer, däribland Statens folkhälsoinstitut, Sveriges kommuner och landsting och Näringslivets regelnämnd.

Vidare ska utredaren beakta de krav på konsekvensbeskrivningar som finns i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Utredaren ska lämna de författningsförslag och andra förslag på åtgärder han eller hon finner nödvändiga.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2008.

(Socialdepartementet)

2008:13 Utredning om vistelsebegreppet i socialtjänstlagen i vissa situationer

2008-02-07T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 7 februari 2008

Sammanfattning av uppdraget

Utredaren ska se över relevanta bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) när det gäller vistelsebegreppet och lämna förslag till de förändringar som bedöms nödvändiga.

Utredaren ska ta ställning till

- hur ansvarsfördelningen mellan kommuner kan förtydligas när det gäller enskilda personers vistelse i annan kommun än hemkommunen,

- vilken kommun som ska ha ansvar enligt SoL för svenska medborgare som saknar hemvist i Sverige men vistas här,

- på vilket sätt kommunerna kan påverkas att i ökad utsträckning ta emot våldsutsatta kvinnor och barn och andra grupper som av säkerhetsskäl måste flytta till en annan kommun,

- hur ansvarsfördelningen ska se ut mellan kommuner när det gäller ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd,

- vilken kommun som ska ha ansvar för personer som är hemlösa och som ibland rör sig mellan olika kommuner, samt

- om medel ska omfördelas mellan kommuner i samband med äldre eller andra personers tillfälliga vistelse i kommunen för de fall vistelsekommunen ska ha ansvar för insatser för dessa personer.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2009.

Bakgrund

Av 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) framgår att socialtjänsten har det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen får den hjälp och det stöd de behöver. Kommunens yttersta ansvar innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän men kommunen har skyldighet att tillfälligt bistå den enskilde med insatser i väntan på att ansvarig huvudman ger behövliga insatser.

Bestämmelsen om kommunens yttersta ansvar infördes i den tidigare socialtjänstlagen (1980:620) den 1 januari 1982 efter ett omfattande reformarbete och bestämmelsen är i princip oförändrad i dag.

Vistelsebegreppet infördes med den grundläggande och praktiska avsikten att den enskilde som vistas i kommunen och där får behov av bistånd, ska kunna få stöd och hjälp av kommunen om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.

Det är således den kommun där den enskilde befinner sig när hjälpbehovet inträder som har ansvaret för att den enskilde får den hjälp som han eller hon behöver. Det är oftast den kommun där personen har sitt permanenta boende. Vistelsebegreppet bör emellertid inte leda till att vistelsekommunen ska vidta alla de åtgärder som kan behövas när den enskilde är bosatt i annan kommun. Kommunens skyldighet att pröva en persons behov av bistånd påverkas dock inte av vistelsetidens längd.

Av 16 kap. 2 § SoL framgår undantag från vistelsekommunens ansvar när en kommun tar initiativ till att placera en person i en annan kommun, t.ex. i familjehem, hem för vård eller boende eller särskilt boende. Enligt samma paragraf, andra stycket punkt 2, har den kommun där den enskilde är folkbokförd samma ansvar som en placeringskommun enligt första stycket för bistånd, stöd och sociala tjänster under bl.a. vård på sjukhus eller i annan sjukvårdsinrättning på initiativ av någon annan än en kommun. Ansvaret i båda fallen upphör om ärendet överflyttas från kommunen till den kommun där insatsen ska utföras (16 kap. 1 § SoL).

Det finns även särskilda bestämmelser i fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Äldre personer och personer med funktionsnedsättningar eller allvarliga sjukdomar har rätt att söka bistånd med hemtjänst eller särskilt boende i en annan kommun. Om personen har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig i en annan kommun utan att denna erbjuder de insatser som behövs ska kommunen enligt 2 kap. 3 § SoL behandla ansökan som om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen. Inflyttningskommunen får inte beakta att den enskildes behov av insatser är tillgodosedda i hemkommunen.

Uppdraget

Hur kan ansvarsfördelningen mellan kommuner förtydligas

när det gäller enskilda personers vistelse i en annan kommun än hemkommunen?

Utredarens övergripande uppdrag är att

- analysera hur utvecklingen i samhället har påverkat kommunernas ansvar för dem som vistas i kommunen,

- se över bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) när det gäller vistelsebegreppet och ansvarsfördelningen mellan kommuner samt, om det finns behov av en förändring, lämna förslag till hur bestämmelserna kan utformas,

- analysera och bedöma behovet av förändring och förtydligande av ansvarsfördelningen mellan hemkommunen och vistelsekommunen när det gäller finansieringen av de insatser som en biståndsbedömning har lett till, samt

- se över behovet av följdändringar t.ex. när ett ärende ska anses överlämnat från vistelsekommunen till hemortskommunen och om det då behövs andra eller ytterligare regler för att hänskjuta ärendet för att avgöras av en annan instans om kommunerna inte kan enas om vilken kommun som ska ha det ekonomiska eller faktiska ansvaret för en insats.

Sedan bestämmelsen om vistelsebegreppet infördes har samhället genomgått stora förändringar.

Rörligheten bland befolkningen har ökat. Att bosätta sig utomlands har blivit vanligare och många svenska medborgare bor i områden som kan drabbas av stora naturkatastrofer, krig och andra oroligheter. Sveriges tre största flygplatser ligger i relativt sett små kommuner som vid en eventuell evakuering kan behöva ge bistånd till enskilda svenskar utan hemvist i Sverige, inte bara i ett akut skede under själva mottagandet på flygplatsen, utan även under en längre tid.

Ansvarsförhållandet mellan den kommun där ett barn är folkbokfört och den kommun som ansvarar för barnets omvårdnad m.m. kan i vissa fall vara otydligt för barn som kommer till Sverige utan föräldrar och som beviljats uppehållstillstånd.

Våldsutsatta kvinnor och barn och andra grupper som behöver skyddat boende, liksom våldsutsatta kvinnor som har eller behöver skyddad identitet, behöver ibland tillfälligt flytta till en annan kommun. Tvister uppstår ibland mellan kommuner om kostnaderna för insatserna.

Hemlösa kvinnor och män som rör sig mellan olika kommuner saknar fast hemkommun och "tillhör" inte någon specifik kommun.

Sveriges befolkning blir allt äldre. Många lever friska och är aktiva högt upp i åldrarna men kan ändå behöva t.ex. hemtjänst. Äldre kvinnor och män och andra personer exempelvis personer med funktionsnedsättningar, som vistas i sitt fritidshus och som är i behov av hemtjänst ska för det erhålla insatser av vistelsekommunen. Det förekommer att vistelsetiden sträcker sig över flera månader. Hemkommunen har under denna tid inte några kostnader för insatser till den enskilde utan kostnaderna faller på vistelsekommunen vilket framförallt vissa s.k. sommarkommuner anser vara problematiskt och kan orsaka meningsskiljaktigheter mellan kommunerna.

Trots den lagstiftning som finns på området uppstår alltså konflikter mellan kommuner i fråga om vilken kommun som i en viss situation ska ge bistånd åt den enskilde som har behov av det. Kommunerna har själva möjlighet att reducera problemet genom samverkan och genom att sluta avtal med varandra.

Utredaren bör analysera hur utvecklingen i samhället har påverkat vistelsebegreppet och dess konsekvenser och föreslå vilka ändringar som kan behöva göras i regelverket. Det kan t.ex. behöva anpassas till de nya omständigheter som föreligger såsom ökad rörlighet, krav på flexibilitet och krav på samhällets möjlighet att erbjuda effektivt skydd till vissa grupper.

Behovet av förändring och förtydligande av ansvarsfördelningen mellan vistelsekommun och folkbokföringskommun när det gäller finansiering av de insatser som biståndsbedömningen lett till bör också analyseras och förslag lämnas till alternativa möjligheter till omfördelning av medel mellan kommuner om analysen visar på ett sådant behov.

Följande frågor ska ingå i översynen:

Vilken kommun ska ha ansvar enligt SoL för svenska medborgare som saknar hemvist men vistas i Sverige?

Utredaren ska

- analysera och bedöma behovet av att ändra de nuvarande bestämmelserna om vistelsekommunens ansvar när det gäller svenska medborgare utan hemvist i Sverige och i så fall under vilka förutsättningar de nya bestämmelserna ska tillämpas,

- analysera och bedöma om det ska göras åtskillnad mellan situationer då ett stort antal evakuerade saknar hemvist i Sverige eller då endast ett fåtal gör det,

- analysera och bedöma om det bör göras åtskillnad i ansvarsförhållandet beroende på av vilken anledning personer utan hemvist i Sverige befinner sig i Sverige eller anledningen till att personerna är i behov av bistånd,

- om utredaren finner att en ändring behövs, föreslå vilken kommun som ska ha ansvaret för även annat än nödvändiga insatser i ett akut skede vid ankomsten till Sverige, samt

- om det finns behov av att ändra de nuvarande bestämmelserna, lämna förslag till hur dessa kan utformas.

Utgångspunkten ska vara att finansieringen av bistånd till svenska medborgare utan hemvist i Sverige även i fortsättningen ska vara ett kommunalt ansvar.

De senaste åren har antalet svenska kvinnor och män, flickor och pojkar som är permanent bosatta i utlandet ökat. Svenskar kan i vissa fall räkna med svensk hjälp även i utlandet. I de fall denna hjälp består av evakuering till Sverige vid en krissituation påverkas Sveriges kommuner eftersom de kan behöva ge bistånd enligt SoL med exempelvis husrum efter ankomsten till Sverige. Även utan ett svenskt beslut om evakuering kan kvinnor och män med svenskt medborgarskap på eget initiativ ta sig till Sverige i samband med t.ex. krigs- eller sjukdomsutbrott, naturkatastrofer eller av andra skäl och behöva bistånd enligt SoL. Kommunerna besitter den kunskap och kompetens som behövs vid mottagande av evakuerade personer och det är kommunernas socialnämnder som har till uppgift att pröva ärenden om bistånd enligt SoL.

För en kommun vars socialtjänst vid en evakuering är engagerad i mottagandet i Sverige av hjälpbehövande kan det vara svårt att få de personella och fysiska resurserna att räcka till. Särskilt gäller detta små kommuner där det kanske inte är möjligt att finna ens tillfällig logi för svenska kvinnor och män, flickor och pojkar utan hemvist i landet. Att finna ett permanent boende i vistelsekommunen i fall då många evakuerade saknar hemvist i landet är ännu svårare. I normalfallet torde det vara till fördel för den som evakuerats och kanske utsatts för traumatiska händelser att kunna återvända till den tidigare hemkommunen. Inte minst viktigt borde det vara för barn att kunna återvända till sina vänner, tidigare skola och fritidsaktiviteter. Antalet kvinnor och män som aldrig haft sin hemvist i Sverige men som fått ett svenskt medborgarskap kan dock förväntas öka. I de fallen saknas en tidigare hemkommun.

På vilket sätt kan kommunerna påverkas att i ökad utsträckning ta emot våldsutsatta kvinnor och barn och andra grupper som av säkerhetsskäl måste flytta till en annan kommun?

Utredaren ska

- analysera konsekvenserna av nuvarande bestämmelser när det gäller personer som behöver flytta till en annan kommun för mer eller mindre lång tid för att få skydd, exempelvis våldsutsatta kvinnor och barn, personer med skyddad identitet och hotade vittnen,

- se över behovet av förändring, och där det behövs föreslå lämpliga ändringar som möjliggör för hemkommunen att med bibehållet ansvar erbjuda våldsutsatta kvinnor och barn, personer med skyddad identitet och hotade vittnen boende i en annan kommun.

Lagstiftningen är tydlig när det gäller kommunernas ansvar enligt vistelsebegreppet. Som nämnts tidigare uppstår ibland konflikter mellan kommuner och en ovilja att samarbeta, eftersom det med vistelsebegreppet ofta följer ett kostnadsansvar. Situationer där sådana tvister kan uppstå är t.ex. då en våldsutsatt kvinna behöver skyddat boende men hemkommunen inte har möjlighet att erbjuda det p.g.a. bostadsbrist, av säkerhetsskäl eller liknande. Kvinnan och eventuella barn behöver då ett nytt, mer eller mindre permanent boende beroende på situation och behov, i en annan kommun. Många kommuner är motvilliga att ta emot t.ex. våldsutsatta kvinnor och barn eftersom det kan innebära extra kostnader om kvinnorna av säkerhetsskäl eller andra anledningar som kommer sig av den situation de befinner sig i, t.ex. inte kan arbeta. I betänkandet Att ta ansvar för sina insatser - Socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor (SOU 2006:65) framgår att även i fall där polisen av säkerhetsskäl bedömt det som nödvändigt för en kvinna att byta kommun kan det förekomma att den tänkta mottagande kommunen vägrar att hjälpa henne eller ge henne ekonomiskt bistånd. Problemen gäller inte endast våldsutsatta kvinnor och deras barn utan även andra grupper, t.ex. hotade vittnen. Det är särskilt problematiskt för dem som lever med skyddad identitet.

Som nämns inledningsvis i kommittédirektiven finns en undantagsregel när det gäller vistelsebegreppet och kostnadsansvaret i 16 kap. 2 § SoL. Regleringen innebär att hemkommunen efter att ha placerat den enskilde i en annan kommun i vissa fall ändå har kostnadsansvaret. Undantaget gäller dock endast vid placering i familjehem eller andra särskilda boendeformer och omfattar därför inte när personer behöver en vanlig bostad i en ny kommun.

Ett förslag för att komma till rätta med problemet och som framförs i betänkandet Att ta ansvar för sina insatser - Socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor (SOU 2006:65) är att utöka och bättre etablera ett samarbete mellan kommunerna.

Det finns anledning att se över dessa problem, som alltså inte är unika för just våldsutsatta kvinnor, och undersöka möjliga lösningar.

Hur ska ansvarsfördelningen se ut mellan kommuner när det gäller ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd?

Utredaren ska

- se över hur kommunerna tillämpar 16 kap. 1 och 2 §§ SoL när det gäller ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd i Sverige, samt

- undersöka om det finns behov och möjligheter att tydliggöra strukturerna och förbättra samarbetet mellan berörda kommuner när barn flyttar från en kommun till en annan.

Sedan den 1 juli 2006 ansvarar kommunerna för boendet för ensamkommande asylsökande barn, ett ansvar som tidigare låg på Migrationsverket. Den nya ordningen innebär att Migrationsverket ska träffa överenskommelser med kommuner om att ta emot barnen. Kommunerna anger själva hur många barn de kan ta emot och Migrationsverket anvisar därefter barnen till respektive kommun. Ersättning lämnas till de kommuner som tecknar överenskommelse om mottagande, både i form av en fast schablonersättning och för individuella kostnader per barn.

När Migrationsverket har anvisat barnet till en kommun anses barnet vistas där och kommunen har därmed det yttersta ansvaret för barnet och ska se till att flickan eller pojken får det stöd och den hjälp som socialtjänstlagen föreskriver. Kommunens ansvar omfattar t.ex. att utreda både barnets behov och ett eventuellt familjehems lämplighet. En kommun som påbörjat en utredning kring barnet är enligt 11 kap. 4 § SoL skyldig att slutföra den även om flickan eller pojken skulle lämna kommunen. Utredningskommunen behåller också ansvaret för att barnets stöd- och hjälpbehov tillgodoses även efter att utredningen avslutats i de fall hjälpbehovet anses ha uppkommit i utredningskommunen. Enligt 16 kap. 2 § SoL gäller detta även för flickor och pojkar som placeras i ett boende i en annan kommun, om inte kommunerna enligt 16 kap. 1 § SoL kommer överens om, eller länsstyrelsen beslutar om, att ärendet ska överlåtas till den faktiska boendekommunen.

Det händer att barn beviljas uppehållstillstånd under tiden de bor i en annan kommun än den som faktiskt ansvarar för barnet. Flickor och pojkar som beviljas uppehållstillstånd ska folkbokföras, vilket sker i den kommun barnet faktiskt bor. Enligt 12-13 §§ förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. betalas en statlig schablonersättning ut till den kommun där barnet folkbokförs och den kommunen ska ansvara för barnets introduktion i det svenska samhället. I praktiken kan således en kommun ansvara för barnet enligt SoL (den kommun barnet anvisades vid ankomsten till Sverige) medan en annan kommun (folkbokföringskommunen) ansvarar för barnets introduktion i samhället och får ersättning för det. Detta gör att ansvarsfördelningen kan framstå som otydlig.

I propositionen Mottagande av ensamkommande barn (prop. 2005/06:46) förordas att den kommun som ansvarar för insatser enligt SoL ska vara densamma som den som ansvarar för barnets introduktion i samhället. Fördelar som nämns med en sådan struktur är t.ex. att det underlättar för den ansvariga kommunen att hålla sig underrättad om förhållanden som rör barnet samt att det ger bättre förutsättningar för att barnet ska få den hjälp och stöd det behöver. Även samråd mellan olika aktörer i frågor som rör barnet underlättas. Propositionen ledde bl.a. till förändringar i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. avseende boende för ensamkommande barn.

Det finns anledning att titta närmare på hur kommunerna tillämpar 16 kap. 1 och 2 §§ SoL när det gäller ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd i Sverige, samt att undersöka vilka konsekvenser detta får för barnen och för de inblandade kommunerna. Översynen omfattar inte kommunernas ansvar för boendet gentemot Migrationsverket, eller lämpligheten och konsekvenser av reformen som genomfördes den 1 juli 2006.

Utgångspunkten för övervägandena som rör ensamkommande barn ska vara FN:s konvention om barnets rättigheter bland annat dess grundläggande princip om barnets bästa. Utredaren ska beakta att svenska myndigheters möjligheter och skyldigheter att agera till skydd för barn påverkas av rådets förordning (EG) nr 2201/2003 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och mål om föräldraansvar samt om upphävande av förordning (EG) nr 1347/2000. Utredaren bör även beakta de överväganden som gjorts om ett tillträde till 1996 års konvention om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och skydd av barn i internationella situationer (Utredning om föräldraansvar och skydd av barn i internationella situationer SOU 2005:111).

Vilken kommun ska ha ansvar för personer som är hemlösa och som ibland rör sig mellan olika kommuner?

Utredaren ska föreslå förtydligande av vistelsebegreppet när det gäller hemlösa personer.

Det uppstår ibland skilda meningar mellan kommuner om vilken kommun som egentligen har det yttersta ansvaret när hemlösa kvinnor eller män som saknar fast egen eller hyrd bostad vistas kortare tid i kommunen eller regelbundet rör sig mellan flera olika kommuner. I de fall det blir en rättstvist kan det ta lång tid innan saken avgörs och den enskilde får den hjälp han eller hon har rätt till.

Det uppstår situationer där kommunens intresse står mot den enskildes. Vistelsebegreppet är väl fungerande för personer med bostad, men fungerar sämre för kvinnor och män som har flyttat runt och bott i olika typer av boenden, härbärgen eller sovit ute, ibland i olika kommuner under perioder.

Det finns därför behov av att tydliggöra vistelsebegreppet när det gäller hemlösa kvinnor och män som stöd för kommunernas handläggning av dessa ärenden så att resurser används till hjälp och stöd i stället för tidskrävande tvister kommuner emellan.

Ska kommuner kompenseras för eventuellt ökade kostnader i samband med äldre eller andra personers tillfälliga vistelse i kommunen i de fall när vistelsekommunen ska ha ansvar för insatser för dessa personer ?

Utredaren ska

- kartlägga och analysera om äldre eller andra personers vistelse i en annan kommun är ett problem för vistelsekommuner, bl.a. när det gäller kostnader för hemtjänst och hemsjukvård och i så fall omfattningen av det, samt

- om det är ett betydande problem lämna förslag på alternativa lösningar.

Äldre kvinnor och män eller andra personer som har fritidshus i en annan kommun än hemkommunen vistas vanligtvis där under kortare eller längre tid under året. En del av dem är i behov av hemtjänst och ibland av hälso- och sjukvårdsinsatser under vistelsetiden som ibland sträcker sig över flera månader. Enligt vistelsebegreppet i SoL är det vistelsekommunen som utreder behovet av hemtjänstinsatser, utför insatserna och står för kostnaderna. Den enskilde betalar eventuell avgift till vistelsekommunen. Hemkommunen har under tiden inte några kostnader för den enskilde och får statsbidrag enligt kostnadsutjämningssystemet. Tvister uppstår när kommuner med sommargäster vill få ekonomisk kompensation från den enskildes hemkommun för merkostnaderna.

Skyldighet att erbjuda hälso- och sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:736). Samtliga landsting tillämpar riksavtalet förutom länsvård. Avtalet innebär att en patients hemlandsting ersätter kostnaderna för vården till det landsting där patienten vårdas. Avtalet omfattar endast landsting, inte kommuner. Eftersom riksavtalet inte reglerar ersättning för kommunal hemsjukvård kan tvister uppkomma dels mellan kommuner som ansvarar för hemsjukvård och de som inte har detta ansvar, dels mellan kommuner som har ansvar för hemsjukvård och de landsting som har detta ansvar, dels mellan kommuner och landsting där kommunerna i båda landstingen ansvarar för hemsjukvården.

Det finns en omfattande domstolspraxis som gäller frågan om vistelsekommuners ansvar enligt SoL. Av denna följer att vistelsekommunen är skyldig att pröva ansökan om bistånd och att denna skyldighet inte påverkas av vistelsetidens längd. Omfattningen av biståndet som en vistelsekommun är skyldig att ge kan dock påverkas av vistelsetiden och under vilka förhållanden vistelsen sker. I några fall har kommunen hävdat att vistelsen i kommunen ska tidsbegränsas, som exempelvis för en semestervistelse i 4-5 veckor. Det finns dock flera domar från Regeringsrätten (RÅ84 2:33 I-II och RÅ 1988 ref 24, m.fl.) som klargör att vistelsekommunens ansvar gäller och inte får inskränkas genom t.ex. tidsbegränsning av vistelsen. Regeringsrätten har i mål nr 7399-05 meddelat prövningsstillstånd i ett ärende angående frågan om en kommun haft rätt att avvisa en ansökan om bistånd med hänvisning till att sökanden inte inlett sin vistelse där.

Sveriges Kommuner och Landsting genomförde 2005 en enkätundersökning angående omfattningen av hemtjänst och hemsjukvård till äldre som vistas i en annan kommun eller i ett annat land. Undersökningen omfattade månaderna maj till och med september.

Undersökningen visade att ett antal vistelsekommuner har ökade kostnader för insatser till äldre personer i behov av vård och omsorg som tillfälligt vistas i fritidshus. Svenska Kommunförbundets socialberedning ansåg i december 2005 att det mot bakgrund av den nuvarande omfattningen av hemtjänst i annan kommun, inte finns anledning att föreslå en ändring av vistelsebegreppet i SoL. Sveriges Kommuner och Landstings bedömning var att en möjlig lösning skulle kunna vara att kommunerna får rätt att köpa hemtjänstinsatser av en annan kommun på samma sätt som kommunen kan köpa plats i särskilt boende enligt 2 kap. 5 § SoL.

Det finns inte någon bestämmelse i SoL om att den enskilde har rätt till förhandsbesked om insatser vid planerad vistelse i en annan kommun. Rätt till förhandsbesked har enligt 2 kap. 3 § SoL den som har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och som önskar flytta till en annan kommun. I vissa fall kan det uppstå svårigheter för en äldre kvinna eller man om hon eller han behöver insatser från första dagen av vistelsen och dessa svårigheter kan leda till att hon eller han avstår från vistelsen. Det kan även uppstå svårigheter för vistelsekommunen att planera för insatserna om en person med behov av omfattande insatser inte i förväg aviserat att hon eller han kommer att vistas i sitt fritidshus.

Det finns inte någon motsvarande reglering av vistelsebegreppet i vare sig hälso- och sjukvårdslagstiftningen, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller lagen (1983:389) om assistansersättning (LASS). Insatsen personlig assistent genom LSS och LASS följer den enskilde oavsett i vilken kommun han eller hon vistas.

Omfattningen av äldre och andra personer som är i behov av omsorg och vård och som vistas i en annan kommun än hemkommunen behöver kartläggas. Om utredaren kommer fram till att lagstiftningen medför betydande ekonomiska olägenheter för vistelsekommunerna, ska utredaren överväga alternativa möjligheter till omfördelning av medel mellan kommuner i de fall vistelsekommunen ska ha ansvar för insatser för dessa personer. Utredaren bör även ha i åtanke att den enskilde inte endast utgör en kostnad. Personer som har vistats och vistas i fritidshus torde även bidra till den lokala näringsverksamheten, t.ex. genom köp av tjänster och varor.

En omständighet som särskilt bör beaktas i detta sammanhang är den kommunala avgift på fastigheter som aviseras i budgetproposition för 2008 och som ska ersätta den statliga fastighetsskatten.

En fråga som angränsar till denna frågeställning är den internationella rörligheten, inom främst EU men även andra länder. Det finns redan regler som tar upp rätten till hälso- och sjukvård i andra EU-länder. Däremot finns för närvarande inte motsvarande regler för rätt till insatser inom äldre- och handikappomsorgen för personer som inte är bosatta i Sverige. Utredningen ska beakta den fria rörligheten inom EU när det gäller äldre personer och andra personers behov av hemtjänst.

Författningsreglering

Om utredaren finner att förslagen kräver författningsreglering, ska utredaren föreslå de författningsändringar som behövs.

Ekonomiska och andra konsekvenser

Om förslagen påverkar kostnader för staten, landstingen eller kommunerna, ska en beräkning av dessa kostnader redovisas. Om förslagen medför kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner, ska utredaren föreslå en finansiering av denna. Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Överväganden och förslag som rör barn ska ta sin utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter. Där det är relevant ska utredaren göra en analys av vilka konsekvenser förslagen får för barn.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska under arbetet samråda med berörda myndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting och andra organisationer. Utredaren ska samråda med andra berörda utredningar som exempelvis den av regeringen aviserade utredningen om det kommunala utjämningssystemet, utredningen om förstärkt skydd för personer som utsätts för hot eller förföljelse (Ju 2006:09) och LSS-kommittén (S 2004:06) Översyn av LSS m.m. Utredaren ska beakta förslagen i departementspromemorian Ersättningssystem i samverkan - hantering av kommunernas kostnader i samband med naturkatastrof m.m. (Ds 2007:51). Utredaren ska även beakta relevanta internationella konventioner.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2009.

(Socialdepartementet)

2008:14 Tilläggsdirektiv till Utredningen om omreglering av apoteksmarknaden

2008-02-07T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 7 februari 2008

Bakgrund och sammanfattning av uppdraget

Den 21 december 2006 fick en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag som möjliggör för andra än Apoteket AB att distribuera godkända läkemedel och prövningsläkemedel till den slutna vården samt driva sjukhusapotek (dir. 2006:136). Utredaren har redovisat sitt uppdrag i delbetänkandet Sjukhusens läkemedelförsörjning (SOU 2007:53).

Utredaren har vidare fått i uppdrag att analysera och lämna förslag som möjliggör även för andra aktörer än Apoteket AB att bedriva detaljhandel med receptbelagda och receptfria läkemedel. Utredaren har redovisat sitt uppdrag i huvudbetänkandet Omreglering av apoteksmarknaden (SOU 2008:4).

Enligt regeringens bemyndigande har utredaren också fått i uppdrag att lämna förslag som gör försäljning av ett begränsat sortiment receptfria läkemedel möjlig på andra platser än på apotek. Uppdraget ska i denna andra del redovisas senast den 1 april 2008.

Utredningen har antagit namnet Apoteksmarknadsutredningen (S2006:08).

Utredaren ska, utöver vad som omfattas av redan givna direktiv, ytterligare analysera vilka effekter ur ett integritetsperspektiv som kan bli följden av att fler apoteksaktörer får tillgång till de register som för närvarande hanteras av Apoteket AB. Utredaren ska vidare lämna förslag som säkerställer att den personliga integriteten skyddas samtidigt som en hög patientsäkerhet upprätthålls. Utredaren ska också överväga hur apotekens interna hantering av personuppgifter ska regleras och lämna förslag på hur handeln med djurläkemedel ska vara reglerad.

Utredaren ska lämna de förslag till författningsändringar som krävs.

Utredaren ska redovisa registeruppdraget senast den 14 mars 2008. Förslag på hur handeln med djurläkemedel ska regleras ska redovisas senast den 30 april 2008.

Tilläggsuppdraget

Enligt utredarens förslag i huvudbetänkandet av Apoteksmarknadsutredningen (SOU 2008:4) ska ett särskilt bolag, Apotekens Servicebolag AB, överta personuppgiftsansvaret för de olika register som Apoteket AB har i dag. För att alla apoteksaktörer i framtiden ska få tillgång till uppgifterna i olika register bör de lagras centralt hos en aktör som ansvarar för uppgiftssamlingarna. Utredarens förslag avseende IT-infrastrukturen innebär att känsliga personuppgifter om bl.a. vilka läkemedel som har förskrivits för enskilda individer kommer att hanteras av flera apoteksaktörer. I syfte att skydda känsliga personuppgifter efter omregleringen ska utredaren ytterligare analysera de risker som kan uppkomma vid hanteringen av uppgifterna och föreslå åtgärder som motverkar de risker som analysen påvisar.

Analysen och förslagen ska samtidigt beakta apoteksaktörernas behov av ändamålsenliga rutiner vid hantering av de personuppgifter som förekommer i registren samt att patientsäkerheten upprätthålls.

Utredaren ska även överväga om en särskild registerlag för apoteken och/eller andra författningsändringar krävs för att säkerställa att den personliga integriteten skyddas.

Djurläkemedel

Uppdraget att lämna förslag på hur handeln med djurläkemedel ska vara organiserad ingår i utredarens tidigare uppdrag även om djurläkemedlen inte nämns specifikt i dir. 2006:136. Uppdraget skulle redovisats senast den 31 december 2007. På grund av uppdragets omfattning och den begränsade tid som stått till utredarens förfogande bör utredaren få förlängd tid för att redovisa detta uppdrag.

Övriga frågor

Utredaren ska lämna de författningsförslag som bedöms vara nödvändiga.

Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt det som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Utredaren ska samråda med Datainspektionen, Statens jordbruksverk och andra berörda myndigheter och organisationer.

Redovisning av uppdraget

Utredaren ska redovisa uppdraget avseende register senast den 14 mars 2008. Förslag på hur handeln med djurläkemedel ska regleras ska redovisas senast den 30 april 2008.

(Socialdepartementet)

2007:177 Enhetligare regler om återkrav

2007-12-18T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2007.

Sammanfattning av uppdraget

En utredare ska ta fram enhetligare regler om återkrav beträffande förmåner för personligt ändamål inom de centrala delarna av välfärdssystemen.

Utgångspunkten för uppdraget är att hela det felaktigt utbetalda beloppet ska återkrävas om inte mycket starka skäl talar mot detta. Utredaren ska därför analysera de nuvarande reglerna och tillämpningen av dessa samt överväga i vilka avseenden de materiella reglerna bör ändras. Utredaren ska därvid särskilt överväga bl.a. regleringen av förutsättningarna för eftergift och avräkning. Utredaren ska också överväga införandet av bestämmelser om såväl ränta från tidpunkten för den felaktiga utbetalningen som dröjsmålsränta och ränta vid anstånd eller avbetalningsplan.

Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Utredaren ska redovisa sitt arbete senast den 1 december 2008.

Bakgrund

Utbetalningar från välfärdssystemen

År 2005 uppgick statens samlade inkomster till cirka 745 miljarder kronor och de utgifter som ryms under utgiftstaket i statsbudgeten till cirka 864 miljarder kronor. Huvuddelen av statens och en inte obetydlig del av kommunernas utgifter består av olika ersättningar, bidrag och andra förmåner som betalas ut till enskilda individer eller hushåll. Under 2005 uppgick utbetalningarna av sådana förmåner inom de centrala delarna av välfärdssystemen till cirka 520 miljarder kronor. De statligt finansierade utbetalningarna motsvarar 60 procent av de utgifter som ryms under utgiftstaket.

Av de förmåner som betalas ut står socialförsäkringsförmånerna för den ojämförligt största delen. Under 2005 betalade Försäkringskassan ut ersättningar, bidrag och andra förmåner med cirka 425 miljarder kronor.

Även från arbetslöshetsförsäkringen görs betydande utbetalningar, som delvis finansieras med allmänna medel.

För läsåret 2006/07 beviljade Centrala studiestödsnämnden (CSN) studiestöd med cirka 23 miljarder kronor. Av det utbetalda studiestödet utgjorde cirka 13 miljarder kronor bidrag och den resterande delen lån.

Under 2005 beviljade kommunerna ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) med cirka 8,6 miljarder kronor, inklusive introduktionsersättningar till flyktingar.

Delegationen mot felaktiga utbetalningar (Fi 2005:03, FUT- delegationen) redovisade den 9 november 2007 i rapporten Vad kostar felen? en bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen. Enligt rapporten betalas 20 miljarder kronor ut felaktigt från trygghetssystemen.

Återkravsverksamheten

Vid t.ex. Försäkringskassan, CSN och arbetslöshetskassorna fattas ett stort antal beslut om återkrav och det bedrivs en omfattande återkravsverksamhet.

Under senare tid har Försäkringskassan årligen fattat cirka 120 000 återkravsbeslut och återkrävt omkring 600 miljoner kronor per år. Ungefär hälften av det årligen återkrävda beloppet har återbetalats under samma år som det har återkrävts. Försäkringskassans ackumulerade återkravsfordringar (skuldstocken) uppgick till 1 188 miljoner kronor 2006. Andelen som reserverades som osäker fordran var 49 procent 2005. De senaste årens utökade kontrollarbete hos Försäkringskassan har resulterat i en stor mängd utredningsärenden och antalet återkravsbeslut har ökat under det senaste året.

Beträffande CSN uppgick återkravsfordringarna, inklusive avgifter, till cirka 1 140 miljoner kronor 2006. Under 2005 inbetalades 276 miljoner kronor. Andelen som reserverades som osäker fordran 2006 var 64 procent (748 miljoner kronor).

Även arbetslöshetskassorna har en omfattande återkravsverksamhet. Enligt en rapport från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2007:19) har återkrävd ersättning ökat med 23 procent för perioden andra halvåret 2005-första halvåret 2007 jämfört med perioden 2003-första halvåret 2005. År 2006 återkrävdes drygt 190 miljoner kronor jämfört med 173 miljoner kronor 2005.

Uppdrag till Statskontoret

Statskontoret fick i maj 2007 (dnr Fi2007/3988) i uppdrag att göra en utvärdering av effektiviteten vid återkravshanteringen hos Försäkringskassan och CSN. Statskontoret ska beträffande respektive myndighet särskilt beakta bl.a. hur myndigheten har valt att styra verksamheten, de arbetsmetoder och rutiner som används i verksamheten och effektiviteten av myndighetens indrivningsåtgärder. Mot bakgrund av Statskontorets analyser och bedömningar ska förslag lämnas om hur eventuella hinder för en effektiv återkravsverksamhet bör undanröjas, åtgärder för att stärka verksamheten samt eventuella behov av förändringar av resultatmått och resultatindikatorer. Statskontoret ska slutligen lämna förslag till hur regeringens fortlöpande uppföljning av återkravsverksamheten bör utformas. Uppdraget ska redovisas senast den 1 maj 2008.

Ds om återkrav och ränta i arbetslöshetsförsäkringen m.m.

I departementspromemorian Återkrav och ränta i arbetslöshetsförsäkringen m.m., som inom kort kommer att remitteras från Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet), föreslås ändringar i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

Utgångspunkter för uppdraget

Allmänna utgångspunkter

Utgångspunkten i fall där någon har mottagit ett belopp utan att vara berättigad till det är att allt som mottagaren felaktigt har fått ska betalas tillbaka. En sådan princip gäller sedan gammalt genom de sedvanerättsliga reglerna om condictio indebiti. Condictio indebiti innebär att den betalande har rätt att kräva tillbaka det för mycket erlagda. Avvägningen mellan de motstående intressen som gör sig gällande har dock lett till åtskilliga modifikationer, särskilt för fall då den som har tagit emot betalningen har varit i god tro och förbrukat det mottagna beloppet eller annars inrättat sig efter betalningen. Under årens lopp har motsvarande avvägningar gjorts vid utformningen av bestämmelser om återkrav, vilket återspeglas bl.a. i variationer beträffande förutsättningarna för återkrav och eftergift som finns på området.

För statliga fordringar i allmänhet gäller, enligt 17 § förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar, att en myndighet helt eller delvis får efterge en fordran, om det på grund av den betalningsskyldiges sjukdom eller av någon annan anledning är uppenbart oskäligt att kräva betalning. På skatteområdet gäller, i den utsträckning det överhuvudtaget är möjligt för myndigheter att befria en skattskyldig från betalningsskyldighet eller medge nedsättning eller befrielse från skatt, att det ska finnas synnerliga skäl (jfr 13 kap. 1 § skattebetalningslagen [1997:483] och 5 kap. 13 § tullagen [2000:1281]).

Allmänt om regelverken

Det finns bestämmelser i ett stort antal lagar och förordningar som reglerar återbetalningsskyldighet för den som på felaktiga grunder tagit emot en ersättning eller ett bidrag från välfärdssystemet eller tagit emot ett sådant med ett för högt belopp.

Återbetalningsreglerna innehåller i varierande utsträckning bestämmelser i följande avseenden:

- återbetalningsskyldighet när förutsättningarna för rätten till förmånen har ändrats,

- återbetalningsskyldighet när den enskilde har lämnat oriktiga uppgifter,

- återbetalningsskyldighet vid underlåtelse att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet,

- återbetalningsskyldighet när fel har orsakats av annan än den enskilde,

- förutsättningar för eftergift,

- förutsättningar för att myndigheten ska kunna kvitta en fordran (avräkning), och

- skyldighet för den enskilde att betala ränta.

Socialförsäkringen omfattar totalt närmare 50 förmåner som ger olika former av ekonomiskt stöd vid sjukdom och funktionshinder, vid ålderdom och till barnfamiljer. En del av förmånerna är inkomstgrundade medan andra ska tillgodose grundläggande behov (t.ex. handikappersättning). Vidare anses vissa av de inkomstgrundade förmånerna utgöra intjänandeförmåner (t.ex. inkomstgrundad ålderspension). På socialförsäkringsområdet finns huvudbestämmelsen om återkrav i 20 kap. 4 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Till den bestämmelsen hänvisas i ett mycket stort antal författningar, t.ex. förordningarna om bilstöd till personer med funktionshinder och bidrag vid adoption av utländska barn. Liknande bestämmelser som de i AFL finns i de lagar som reglerar t.ex. allmänna barnbidrag, assistansersättning och inkomstgrundad ålderspension.

Regeringen har beslutat att remittera förslag om en socialförsäkringsbalk till Lagrådet. I lagrådsremissen föreslås att i princip alla lagregler om socialförsäkring, inklusive bestämmelser om återkrav, ska samlas i en ny socialförsäkringsbalk.

Även på studiestödsområdet finns bestämmelser om återkrav. Den grundläggande regleringen finns i 5 kap. studiestödslagen (1999:1395). Därutöver finns återkravsbestämmelser i t.ex. förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan.

I 9 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) finns bestämmelser om återkrav av det ekonomiska bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen som handläggs av kommunernas socialtjänst.

Vid sidan av Migrationsverket handlägger även kommunerna migrationspolitiska bidrag och ersättningar. Med något enstaka undantag finns emellertid inte några återkravsbestämmelser på det området.

I det följande redogörs översiktligt för hur frågorna är reglerade i vissa av författningarna inom välfärdssystemens område med tonvikt på hur regelverken skiljer sig åt.

Återbetalningsskyldighet när sökanden har lämnat oriktiga uppgifter

I 20 kap. 4 § första stycket AFL anges bl.a. att om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt förorsakat att ersättning utgått obehörigen eller med ett för högt belopp, ska återbetalning ske av vad som har betalats ut för mycket.

Detta är ett exempel på den vanligast förekommande regleringen och i en lång rad författningar på socialförsäkringsområdet hänvisas till just denna bestämmelse. En sådan hänvisning finns exempelvis i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. Regleringen innebär att om den enskilde har förorsakat att ersättning betalats ut felaktigt eller med för högt belopp, så blir han eller hon återbetalningsskyldig. Såsom regeln är formulerad förutsätter den inte uppsåt eller oaktsamhet. Betalningsmottagaren behöver inte ha förstått att uppgifterna var oriktiga för att bli återbetalningsskyldig. Han eller hon behöver inte heller ha känt till en uppgifts- eller anmälningsskyldighet. Återbetalningsskyldigheten avser vad som betalats ut för mycket.

Bestämmelser om återbetalningsskyldighet då betalningsmottagaren har lämnat oriktiga uppgifter finns även i studiestödslagen.

I 20 kap. 4 § första stycket AFL anges uttryckligen att förorsakandet kan ske genom underlåtenhet. Det är dock vanligt att förorsakandet genom underlåtenhet att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet inte anges i författningen.

Återbetalningsskyldighet vid felaktiga utbetalningar som har orsakats av någon annan

Ett felaktigt beviljande av bidrag eller ersättning eller en utbetalning av bidrag eller ersättning med ett för högt belopp behöver inte alltid bero på den enskilde. Felet kan även vara orsakat av någon annan, t.ex. av den utbetalande myndigheten. Det kan vara fråga om felräkning, felaktig rättstillämpning eller annat förbiseende.

Vanligt är att lagstiftaren i sådana fall har beaktat om den som uppburit medlen gjort detta i ond eller god tro. I den grundläggande bestämmelsen på socialförsäkringsområdet, 20 kap. 4 § AFL, anges att återbetalning ska ske av det som betalats ut för mycket om någon "eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning" och "skäligen bort inse detta". Liknande regler finns även i t.ex. lagen (1947:529) om barnbidrag och i studiestödslagen.

I vissa författningar på området har frågan om mottagarens onda tro inte alls kommit till uttryck i författningstexten. Detta gäller bl.a. bostadsbidrag och underhållsstöd. I t.ex. 20 § första stycket lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) anges att Försäkringskassan ska besluta om återkrav av beloppet från den som det har betalats ut till, om underhållsstöd har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Detta innebär således enligt författningen att återbetalningsskyldighet i princip alltid föreligger oavsett om den enskilde har orsakat detta genom oriktiga uppgifter eller om stödet eller ersättningen blivit för hög till följd av ett misstag från utbetalaren.

Förutsättningar för eftergift

Det är vanligt förekommande att det finns bestämmelser om eftergift. Så anges t.ex. i 20 kap. 4 § andra stycket AFL att om det i särskilt fall finns anledning får Försäkringskassan helt eller delvis efterge krav på återbetalning.

Vanligt förekommande är även att det krävs "särskilda skäl" för att kravet på återbetalning ska efterges helt eller delvis. Detta gäller bl.a. för underhållsstöd. I dessa fall är således möjligheterna enligt författningstexten att efterge ett krav mer begränsade än vad som i övrigt gäller på socialförsäkringens områden.

Ännu mycket mer begränsade är möjligheterna att efterge ett krav på studiestödsområdet. Enligt 5 kap. 1 § studiestödslagen får ett krav på återbetalning helt eller delvis efterges endast om det finns synnerliga skäl.

På vissa områden saknas helt möjlighet att besluta om eftergift. Detta gäller t.ex. vid återkrav av bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan.

Avräkning

I bidragsförfattningarna är möjligheten till avräkning (kvittning) vanligt förekommande. I 20 kap. 4 § tredje stycket AFL anges följande: "Har återbetalningsskyldighet ålagts någon, får vid senare utbetalning till honom i avräkning på vad som för mycket utgått innehållas ett skäligt belopp". Liknande bestämmelser återfinns i t.ex. regleringen om underhållsstöd. Däremot finns inte några uttryckliga bestämmelser om kvittning beträffande återkrav i studiestödslagen eller i studiestödsförordningen.

Försäkringskassan utnyttjar ofta möjligheten till avräkning. De flesta människor i Sverige kommer förr eller senare att få ersättning från Försäkringskassan, och då kan kassan kvitta sin fordran. På grund av detta har Försäkringskassan sällan behov av en exekutionstitel, dvs. en dom eller ett utslag som kan ligga till grund för kronofogdemyndighetens verkställighet. Det kan anmärkas att under 2003 fick enligt uppgift Försäkringskassan in cirka 600 miljoner kronor i återkrav. Cirka en tredjedel av beloppet tog kassan in genom avräkning, således cirka 200 miljoner kronor. Den sociala aspekten i avräkningsreglerna tillgodoses genom att det belopp som hålls inne ska vara skäligt.

På socialförsäkringsområdet finns goda möjligheter till kvittning mellan de olika ersättningsslagen (se Fordringshantering hos Försäkringskassan, Vägledning 2005:2, bilaga 1). Det har dock införts vissa begränsningar. De ersättningsslag i vilka kvittning inte tillåts eller är begränsade är barnbidrag, bostadsbidrag, assistansersättning, bilstöd och underhållsstöd. Föreligger ett återkrav i t.ex. ersättningsslaget sjukpenning kan detta inte kvittas mot en senare utbetalning i något av de ersättningsslag som nu nämnts.

När det gäller bostadsbidraget finns inte några begränsningar för kvittning i andra ersättningsslag samtidigt som bostadsbidraget är skyddat från kvittning vid fordringar i andra förmåner. Om någon är återbetalningsskyldig för felaktigt utbetalt bostadsbidrag, kan kvittning ske i t.ex. utbetalning av barnbidrag. Likartat är förhållandet beträffande bostadstillägg till pensionärer. Det finns inte möjlighet att kvitta bostadstillägg mot en fordran som ålagts en enskild i något annat ersättningsslag. Däremot ges möjlighet att kvitta ett krav avseende för mycket utbetalt bostadstillägg mot en utbetalning av t.ex. assistansersättning.

I lagrådsremissens förslag till socialförsäkringsbalk anges att det inte finns några bärande skäl för att behålla dessa regler. I lagrådsremissen föreslås därför att det införs en generell möjlighet till kvittning i samtliga fall när en ersättningsberättigad är återbetalningsskyldig för en ersättning som utgetts på grund av den föreslagna balken eller någon annan författning.

Ränta

Fram till 2004 tog Försäkringskassan ut dröjsmålsränta på sina återkrav. Detta upphörde i samband med att Regeringsrätten i en dom den 6 maj 2004 underkände Försäkringskassans rätt att i sådana fall ta ut ränta (se RÅ 2004 ref. 54). Sedan den 1 juli 2007 föreligger dock en sådan lagreglerad rätt att ta ut dröjsmålsränta. Om ett belopp som har återkrävts inte betalas i rätt tid, ska enligt 20 kap. 4 c § AFL dröjsmålsränta tas ut på beloppet. I sådant fall gäller i tillämpliga delar räntelagen (1975:635). Har avtal om avbetalningsplan träffats eller har anstånd medgetts ska ränta enligt 20 kap 4 b § AFL tas ut enligt en räntesats som vid varje tidpunkt överstiger statens utlåningsränta med två procentenheter. Om det i särskilt fall finns anledning får kravet på ränta eller dröjsmålsränta helt eller delvis efterges.

Ränta enligt ovan tas inte ut från det att den felaktiga utbetalningen ägde rum utan först sedan krav framställts. Till grund för 2007 års lagändringar låg rapporten Vissa regler om ränta i samband med återkrav (dnr S2005/10082/SF) som tagits fram av en arbetsgrupp inom Regeringskansliet. I rapporten gjorde arbetsgruppen den bedömningen att det som huvudregel bör vara möjligt att inte bara ta ut dröjsmålsränta för förfallna fordringar utan också att ta ut ränta för den tid de felaktigt utbetalda medlen har disponerats av den enskilde. Som skäl för detta anförde arbetsgruppen bl.a. att det framstår som otillfredsställande att den som disponerat statliga medel som betalats ut felaktigt och som kan återkrävas inte ska behöva vidkännas någon annan konsekvens än att det felaktigt disponerade beloppet ska betalas tillbaka. Det förhållandet att den enskilde under angivna förhållanden, utan någon kostnad, kan disponera medel som han eller hon inte har rätt till och t.ex. uppbära egen ränta på dessa, framstår som stötande. Om i stället en skyldighet att betala ränta införs innebär det att det inte längre ligger uppenbar ekonomisk vinning i att förorsaka att ersättning betalas ut på felaktiga grunder eller att i ond tro disponera ersättning som på grund av misstag i Försäkringskassans handläggning betalats ut felaktigt. Det kan förutsättas att en sådan ordning kommer att innebära en minskad benägenhet att på detta sätt tillgodogöra sig ersättning som man inte har rätt till och en ökad benägenhet att återbetala medel som betalats ut på felaktiga grunder.

Ränta för hela den tid de felaktigt utbetalda medlen har disponerats tas i dag ut endast på ett fåtal områden. Enligt 5 kap. 4 § studiestödslagen tas ränta ut på studiemedel som krävs tillbaka från den dag då studiemedlen tagits emot efter en räntesats som vid varje tidpunkt överstiger statens utlåningsränta med två procentenheter. Om det finns särskilda skäl, kan den återbetalningsskyldige befrias helt eller delvis från sin skyldighet att betala ränta. Motsvarande räntebestämmelser gäller för bidrag till vissa funktionshindrade elever i gymnasieskolan. Beträffande studiehjälpen anges i 5 kap. 4 § andra stycket studiestödslagen att motsvarande ränta ska tas ut från den dag som infaller en månad efter det att beslut om återkrav har fattats.

När det gäller bostadsbidrag finns enligt 22 § lagen om bostadsbidrag vissa möjligheter att vid återkrav ta ut ränta eller avgift som det benämns i författningen.

På många områden finns inte rätt att ens ta ut dröjsmålsränta. Detta gäller t.ex. återkrav av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen och stöd på det migrationspolitiska området.

Återbetalningsskyldighet när förutsättningarna för rätten till förmånen har ändrats

På framför allt studiestödsområdet förekommer en konstruktion med återbetalningsskyldighet när förutsättningarna för rätten till förmånen har förändrats. Om en person har fått studiemedel felaktigt eller med för högt belopp på grund av att hans eller hennes inkomst vid taxeringen överstigit den inkomst som lagts till grund för beräkningen av studiemedel, ska det belopp som betalats ut för mycket krävas tillbaka (5 kap. 1 § studiestödslagen).

Uppdraget

Ökad enhetlighet

Regleringen på området är inte enhetlig. Vid bedömningen av förutsättningarna för återkrav ska enligt ett antal författningar frågan om huruvida den som tog emot den felaktiga betalningen gjorde detta i ond eller god tro inte alls beaktas. Förutsättningarna för eftergift är mycket skiftande från att "det finns anledning" att efterskänka till att "synnerliga skäl" ska föreligga. På ett antal områden finns inget författningsstöd för avräkning och de avräkningsbestämmelser som finns uppvisar ofullständigheter. Ränta ska tas ut endast på vissa områden och då mycket sällan från det att den felaktiga utbetalningen skedde.

Det finns sällan skäl att enskilda ska behandlas olika beroende på från vilket välfärdssystem den felaktiga utbetalningen skett. Utöver rena rättviseskäl kan även till stöd för ökad enhetlighet åberopas att en enhetlig reglering kan leda till att utvecklingen av återkravsverksamheten och rättspraxis sker på ett effektivare sätt. Vidare skulle det finnas genomtänkta återkravsbestämmelser som kan användas när en ny bidragsform införs. Därigenom motverkas att det skapas omotiverade skillnader mellan olika områden på det sätt som har skett.

Utredaren ska mot denna bakgrund överväga i vilken utsträckning det är lämpligt att införa enhetliga regler och identifiera de områden där det fortfarande finns skäl att ha specialregler om återkrav. Hänsyn bör då tas till de olika förmånssystemens utformning och ändamål.

En ökad enhetlighet kan åstadkommas genom att nuvarande ordning med särskilda återkravsbestämmelser i de olika författningarna på området bibehålls och att dessa bestämmelser harmoniseras. Enhetlighet uppnås då genom att bestämmelserna samordnas och att det samtidigt skapas ett system för fortlöpande samordning av bestämmelserna. En annan möjlighet är att det införs en särskild lag om återkrav. Det finns skäl som talar för sistnämnda lösning. Härigenom uppnås och bibehålls största möjliga enhetlighet.

En annan fördel med en enhetlig lagreglering är att riksdagen i ett sammanhang får ta ställning till frågor om återkrav och ränta. Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda ska meddelas genom lag. Föreskrifter om återkrav av bidrag har ansetts som led i en reglering som i stort sett är gynnande för enskilda och har därför ansetts kunna meddelas av regeringen. Ensamt betraktade framstår dock sådana föreskrifter inte som gynnande. Att riksdagen genom en lag i ämnet tar ställning i fråga om återkrav och ränta kan därför öka legitimiteten beträffande dessa frågor.

Utredaren ska mot denna bakgrund sträva efter ökad enhetlighet och särskilt överväga införandet av en särskild lag om återkrav. Till en sådan lag kan t.ex. hänvisningar tas in i de skilda författningarna som i dag innehåller bestämmelser om återkrav.

Hela beloppet ska i princip återkrävas

FUT-delegationen bedömer att de felaktiga utbetalningarna inom välfärdssystemen uppgår till 20 miljarder kronor, varav 10 miljarder kronor utgör bidragsbrott.

Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har en omedelbar effekt på statens finanser, och i förlängningen finns en risk att nuvarande ersättningsnivåer inte längre kan upprätthållas. Felaktiga utbetalningar som inte återkrävs på ett effektivt sätt medför att regelefterlevnaden riskerar att försvagas, vilket kan få till följd att brottsligheten som riktas mot välfärdssystemen ökar. Ett effektivt skydd av välfärdssystemen genom väl anpassade regler om återkrav inskärper vikten av att korrekta uppgifter lämnas. Sådana regler utgör också en tydlig markering att felaktigt mottagna ersättningar och bidrag ska betalas tillbaka.

För att värna välfärdssystemen måste därför utgångspunkten vara att hela det felaktigt utbetalda beloppet ska återkrävas om inte mycket starka skäl talar mot detta. Såsom regelverket är utformat i dag finns det i vissa av välfärdssystemen jämförelsevis generösa möjligheter för den enskilde att åtminstone delvis undslippa återbetalning av det felaktigt utbetalda beloppet. Detta avviker från vad som i allmänhet får anses gälla i fråga om statens fordringar mot enskilda. Utredaren ska därför analysera de nuvarande reglerna och deras tillämpning för att se i vilka avseenden de materiella reglerna bör ändras.

Det är angeläget att statens återkravsverksamhet framstår som rättvis. Därför bör återkravsbestämmelserna i största möjliga utsträckning vara enhetliga, men också framstå som rättvisa i övrigt. Med anledning av det anförda ska utredaren särskilt behandla följande frågor.

God tro

I vissa författningar på området har mottagarens goda tro i fråga om betalningen inte alls beaktats när felaktigheten har orsakats av den utbetalande myndigheten eller någon annan än mottagaren. Där föreligger således i princip återbetalningsskyldighet även vid god tro. På förmögenhetsrättens område gäller i allmänhet annars att hänsyn ska tas till mottagarens goda tro. Mot denna bakgrund kan det framstå som orättvist i fall där den som utan egen förskyllan och i god tro har mottagit en betalning med för högt belopp från ett visst trygghetssystem ska vara tvungen att återbetala det felaktigt utbetalda beloppet. Utredaren ska därför överväga om och i så fall hur mottagarens goda tro bör beaktas och regleras i dessa fall.

Enhetligare regler om eftergift

Beträffande bestämmelser om eftergift är det vanligt förekommande att ett krav på återbetalning helt eller delvis får efterges "om det finns anledning till" detta. Vanligast förekommande är dock att det krävs "särskilda skäl" för eftergift. Ännu mer begränsade är möjligheterna att efterge ett krav på studiestödsområdet där "synnerliga skäl" krävs. Utredaren ska mot denna bakgrund särskilt överväga hur ökad enhetlighet beträffande eftergift på området bör komma till stånd och ha som utgångspunkt för övervägandena den reglering som finns på studiestödsområdet.

Möjlighet till avräkning

Som har behandlats ovan är möjligheten till avräkning ett mycket effektivt sätt för staten att få återkraven betalda. Det finns dock ett antal författningar som inte medger avräkning eller där avräkningsmöjligheterna är begränsade. Mot denna bakgrund bör utredaren se över bestämmelserna om avräkning. Utgångspunkten vid denna översyn bör vara att möjligheten till avräkning bör kunna användas i största möjliga utsträckning. I detta sammanhang ska utredaren även överväga hur beräkning av det belopp som får hållas inne ska göras. Utgångspunkten bör vara Skatteverkets norm för hur man bestämmer ett utmätningsfritt belopp. Utredaren ska särskilt överväga möjligheten att införa avräkning även beträffande avgifter och räntor.

Ränta

Ränta bör tas ut i större utsträckning än vad som sker i dag. Skälen för den enskilde att betala en fordran på vilken det inte löper ränta blir självfallet svagare, allra helst som det kan finnas andra skulder att betala på vilka ränta löper. Att ränta löper på fordringarna kan alltså bidra till att stärka betalningsmoralen på området och att betalning sker snabbare. Vidare är det svårare att träffa en överenskommelse om avbetalningsplan - ett i övrigt effektivt sätt att få in återkrävda medel - beträffande fordringar på vilka ingen ränta löper. Slutligen är det viktigt att ränta tas ut på fordringar för att det inte ska finnas möjligheter att skapa sig en förtjänst inbyggt i systemet. Detta område bör således anpassas till vad som i övrigt i samhället är en självklarhet, dvs. att ränta löper på en fordran. Utredaren ska därför överväga införandet av räntebestämmelser och då inte endast dröjsmålsränta och ränta vid anstånd eller återbetalningsplan, utan även ränta från tidpunkten för den felaktiga utbetalningen.

Uppskov

I dag är det vanligt förekommande att uppskov med betalning medges och att överenskommelse om avbetalningsplaner träffas. Mot denna bakgrund ska utredaren överväga om det finns anledning att reglera detta närmare.

Övrigt

Utredaren ska beakta de internationella förpliktelser som finns på området.

Utredaren ska också överväga om det finns anledning att förtydliga hur återkravreglerna ska tillämpas i förhållande till reglerna om omprövning av ett beslut varigenom en förmån har beviljats.

Det står utredaren fritt att identifiera andra anknytande frågor och lämna förslag till lösningar av dessa.

Avgränsning av uppdraget

Uppdraget avgränsas till frågor om återkrav av felaktiga utbetalningar av förmåner för personligt ändamål inom de centrala delarna av välfärdssystemen. Utöver socialförsäkringsförmåner innefattas bl.a. studiestöd, migrationspolitiska bidrag och ersättningar och ekonomiskt bistånd. Utgångspunkten bör därför vara tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen (2007:612).

Särskilt om arbetsmarknadspolitikens område

Återkravsregleringen på det arbetsmarknadspolitiska området reformeras för närvarande. En separat översyn av effekterna av det nya systemet kommer att ske när det har varit i kraft en tid. Mot denna bakgrund ska utredarens uppdrag inte omfatta det arbetsmarknadspolitiska området.

Redovisning av uppdraget

Utredaren ska hålla sig underrättad om det arbete som Statskontoret bedriver beträffande utvärdering av effektiviteten vid återkravshanteringen hos Försäkringskassan och Centrala studiestödsnämnden. Vidare ska utredaren hålla sig underrättad om arbetet i översynen av mottagandet av asylsökande (dir. 2007:172) och som bl.a. kommer att behandla förslag från FUT-delegationen.

Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Om utredaren föreslår att ränta på återkrav ska införas, ska särskilt förslagets betydelse för enskilda analyseras.

Utredaren ska redovisa sitt arbete senast den 1 december 2008.

(Finansdepartementet)

2007:172 Översyn av mottagandet av asylsökande

2007-12-13T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 13 december 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ges i uppdrag att se över mottagandet av asylsökande och vid behov föreslå författningsändringar.

Utgångspunkten för översynen är att mottagandet ska vara utformat så att det bidrar till en rättssäker, effektiv och human asylprocess med kort handläggningstid, främja de asylsökandes möjligheter till sysselsättning och egenförsörjning såväl under tiden asylansökan prövas som vid ett beviljande av uppehållstillstånd samt vara utformat på ett sätt som möjliggör ett snabbt återvändande efter lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut med så korta vistelsetider i asylsystemet som möjligt.

Utredaren ska utreda och lämna förslag inom bl.a. följande områden

· boendet

· den organiserade sysselsättningen

· samverkan mellan Migrationsverket och kommuner, ideella organisationer och andra relevanta aktörer

· bosättning och återvändande

· det ekonomiska biståndet

· asylsökande med särskilda behov

· den statliga ersättningen till kommuner och landsting

· mottagningsvillkoren för personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd

Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009.

Bakgrund

Mottagande av asylsökande

Migrationsverkets huvudansvar för mottagande av asylsökande framgår av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) som trädde i kraft den 1 juli 1994 (prop. 1993/94:94, bet. 1993/94:SfU11, rskr. 1994/95:188). Mottagandet av asylsökande ska vara humant och värdigt. Särskild hänsyn ska tas till den enskildes behov. Barn och ungdomar ska särskilt uppmärksammas inom mottagandet. Verksamheten ska utföras som en del av en rättssäker, effektiv och human asylprocess med korta handläggningstider och med en väl fungerande ordning för bosättning respektive återvändande. Insatserna inom mottagandet ska främja de asylsökandes framtid såväl om de beviljas uppehållstillstånd som vid ett eventuellt återvändande.

Av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. framgår att Migrationsverket ska ordna lämpligt boende för asylsökande och för utlänningar med behov av tillfälligt skydd som inte kan ordna boendet själva, pröva frågan om ekonomiskt bistånd samt erbjuda sysselsättning. En asylsökande omfattas av lagen från det att ansökan om asyl har lämnats in till dess att personen tagits emot i en kommun efter att uppehållstillstånd beviljats alternativt lämnat landet i det fall ett avslagsbeslut meddelats. Lagen gäller inte för personer som håller sig undan verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut.

Kommuner och landsting ansvarar för vissa insatser inom mottagandet av asylsökande. Detta ansvar är främst reglerat i andra författningar än lagen om mottagandet av asylsökande m.fl. eller i annan form. Exempelvis ansvarar kommunen för förskola, skola och skolbarnsomsorg enligt förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg till asylsökande barn m.fl. samt för vissa insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453). Landstingen ansvarar för hälso- och sjukvård för asylsökande m.fl. vilket är reglerat i en särskild överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet, numera Sveriges Kommuner och Landsting. Det statliga huvudansvaret för mottagande av asylsökande innebär ett övergripande ekonomiskt ansvar gentemot kommuner och landsting. Utöver myndigheternas uppgifter kan även ideella organisationer bidra med insatser inom mottagandet.

Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. omfattar förutom asylsökande även vissa andra grupper av utlänningar. Socialnämnden i vistelsekommunen ska enligt lagen lämna bistånd till utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl har medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.

Förändringar i mottagandet av asylsökande

Det är nu mer än 13 år sedan lagen om mottagande av asylsökande m.fl. trädde i kraft och mottagandet har i flera avseenden förändrats sedan dess. Det av Migrationsverket ordnade boendet för asylsökande var vid tidpunkten för lagens ikraftträdande samlat exempelvis i f.d. sjukhus, militärförläggningar och liknande institutioner eller i lägenheter inom ett geografiskt avgränsat område, s.k. förläggningsboende. Migrationsverket erbjöd då ett relativt omfattande socialt stöd till de asylsökande på förläggningarna och särskild kompetens fanns för arbete med de utmaningar som själva asylsituationen medför. Migrationsverket erbjöd såväl barn och ungdomar som vuxna olika slags fritidsaktiviteter. På förläggningarna fanns även s.k. förläggningssjukvård som i de flesta fall innebar att sjukvårdspersonal fanns tillgänglig på boendet under normal kontorstid och en läkare några timmar i veckan. År 1996 fördes huvudmannaskapet för hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande över från staten till landstingen. Den tidigare förläggningssjukvården avvecklades därmed.

Tidigare anordnade Migrationsverket i anslutning till förläggningarna en form av organiserad barnverksamhet som närmast kunde liknas vid öppen förskola. Efter samråd med kommunen kunde Migrationsverket även ansvara för undervisning i skapande verksamhet och idrott för barn i grundskoleåldern. Migrationsverkets roll när det gäller pedagogisk verksamhet för barn upphörde den 1 januari 2002 då förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl. trädde i kraft. Asylsökande barn har enligt förordningen tillgång till utbildning m.m. på i princip samma villkor som barn bosatta i Sverige. Den 1 juli 2006 trädde också ändringar i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. i kraft vilka innebär att kommunerna har tog över ansvaret från Migrationsverket när det gäller boende för ensamkommande barn (prop. 2005/06:46, bet. 2005/06:SfU12, rskr. 2005/06:165).

I dag är Migrationsverkets boenden för asylsökande ofta utspridda mellan olika bostadsområden i kommunerna och anordnas i huvudsak i form av självhushåll i lägenheter. Knappt hälften av de asylsökande väljer ett boende som anvisats av Migrationsverket. Övriga bor hos t.ex. släkt och vänner i s.k. eget boende. Det egna boendet för asylsökande har debatterats och kritik framförts bl.a. för att bosättning sker i vistelsekommunerna.

Utvecklingen av boendet för de asylsökande har förändrat Migrationsverkets förutsättningar att kunna erbjuda olika former av socialt stöd, service och fritidsaktiviteter. Vidare har kommunerna fått ett ökat ansvar för barnens skolgång vilket bl.a. innebär att asylsökande barn vid behov har möjlighet till stöd och hjälp från bl.a. skolpsykolog, kurator och skolhälsovårdens personal. Den direkta kontakten mellan asylsökande och Migrationsverkets personal är mindre omfattande i dag jämfört med den tid när asylsökandes boende var koncentrerat till s.k. förläggningar.

Återvändande efter ett avvisnings- eller utvisningsbeslut

Migrationsverket och polisen har olika roller i arbetet med att verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslut. Huvudansvaret för att verkställa beslut om avvisning och utvisning flyttades år 1999 från polisen till Migrationsverket (prop. 1997/98:173 bet.1998/99:SfU4, rskr.1998/99:28). Polisen ska verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut i de ärenden som Migrationsverket lämnar över enligt 12 kap. 14 § tredje stycket utlänningslagen (2005:716) och verkställer också en polismyndighets avvisningsbeslut, allmän domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott.

Behov av utredning

Mot bakgrund av de förändringar som ägt rum sedan lagen om mottagande av asylsökande m.fl. trädde i kraft finns anledning att se över mottagandet utifrån de förhållanden som nu råder och de förändringar som kan förutses framöver. I det följande lämnas en redogörelse för några delar i mottagandet som särskilt behöver uppmärksammas.

Ett mottagande inriktat på sysselsättning och egenförsörjning

Asylsökande har i dag möjlighet till ett boende som Migrationsverket anvisar, s.k. anläggningsboende, eller att ordna boendet på egen hand, s.k. eget boende. Erfarenheterna av det egna boendet har för många asylsökande varit positiva och bidragit till en större möjlighet att leva ett normalt liv. Det egna boende har också medfört vissa sociala problem, såsom trångboddhet och utsatthet på bostadsmarknaden. Barn är i detta sammanhang särskilt utsatta (Etablering i Sverige - möjligheter och ansvar för individ och samhälle SOU 2003:75). I samma betänkande konstaterades även att introduktionsverksamheten inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet för dem som beviljats uppehållstillstånd i vissa fall försvårats eller förlängts samt att de som bor i eget boende kan ha större svårigheter att delta i den organiserade sysselsättningen än de som bor i anläggningsboende. Vidare konstaterade verkställighetsutredningen i betänkandet Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25) att Migrationsverket har svårare att komma i kontakt med asylsökande i eget boende än de som bor på anläggning, något som kan försvåra Migrationsverkets myndighetsutövande uppgifter.

Det finns mot den nu angivna bakgrunden behov av att se över asylsökandes boendesituation i syfte att öka möjligheterna till sysselsättning och egenförsörjning samt för att stärka förutsättningarna för en effektiv och human asylprocess. Asylsökandes boende ska också ses över i syfte att skapa incitament för den enskilde att bosätta sig i regioner med goda förutsättningar för bostäder, arbete och utbildning.

Alla asylsökande ska erbjudas att delta i den organiserade sysselsättningen i lämplig form. Verksamheten består främst av svenskundervisning som i regel bedrivs av privata aktörer. För närvarande är deltagandet i den organiserade sysselsättningen lågt, framför allt bland asylsökande som bor i storstadsregionerna. Det är angeläget att de asylsökande har sysselsättning under tiden asylansökningarna prövas. Enligt nuvarande mål ska den organiserade sysselsättningen vara meningsfull och till nytta för den asylsökande såväl vid ett eventuellt beviljande av uppehållstillstånd som vid ett eventuellt återvändande. Detta övergripande mål ska även fortsättningsvis gälla. Den organiserade sysselsättningen saknar dock tydliga riktlinjer avseende omfattning och innehåll. Det finns därmed anledning att kartlägga och analysera den organiserade sysselsättningen samt formulera tydliga mål för verksamheten. Särskild uppmärksamhet ska ägnas insatser inom den organiserade sysselsättningen som kan öka möjligheterna till egenförsörjning, exempelvis svenskundervisning och praktik. I detta sammanhang ska den enskildes särskilda behov, t.ex. på grund av funktionshinder eller ålder, uppmärksammas. Det är vidare väsentligt att asylsökande tidigt och kontinuerligt får samhällsinformation eftersom det underlättar kontakten med samhället och möjliggör för den enskilde att fatta beslut om bland annat boendet. Behovet av samhällsinformation ska därför särskilt uppmärksammas. Det finns även ett behov av att överväga om det är effektivt att anpassa den organiserade sysselsättningen efter asylärendets gång, på så sätt att hänsyn tas till de olika förutsättningar som finns under den initiala fasen och under ärendets gång samt efter ett lagakraftvunnet beslut, och bland annat överväga om det medverkar till att återvändandet, i de fall uppehållstillstånd inte beviljas, kan effektiviseras.

När asylsökande bodde inom ett avgränsat geografiskt område genomfördes en stor del av den organiserade sysselsättningen inom förläggningsområdet. Mot bakgrund av att en ökande andel asylsökande väljer eget boende finns det således anledning att se över hur den organiserade sysselsättningen kan anpassas så att den bli så konstruktiv som möjligt, såväl ur ett innehållsmässigt perspektiv som ur ett deltagandeperspektiv. I takt med att boendet har blivit mer utspritt har Migrationsverkets förutsättningar att erbjuda organiserad sysselsättning förändrats och den direkta kontakten mellan asylsökande och Migrationsverkets personal är mindre omfattande. Den organiserade sysselsättningen har också anpassats till det förhållande att mottagandet även inkluderar asylsökande vars asylansökan ska prövas av ett annat EU-land, personer som omedelbart ska avvisas eller utvisas samt utlänningar med lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut.

I majoriteten av landets kommuner finns redan ett väletablerat mottagande av nyanlända personer som beviljats uppehållstillstånd. Kommunerna har bl.a. en skyldighet att tillhandahålla svenskundervisning för invandrare (sfi) för dem som saknar grundläggande kunskaper i det svenska språket. Kommunernas erfarenheter av att ta emot nyanlända som beviljats uppehållstillstånd och erbjuda dem en ändamålsenlig introduktion i det svenska samhället bör i högre utsträckning än hittills tas tillvara i mottagandet av asylsökande. En samordning bör därför ske av insatserna för asylsökande respektive nyanlända som beviljats uppehållstillstånd. Exempelvis bör svenskundervisning och kartläggning av tidigare studie- och arbetslivserfarenheter genomföras på ett sätt som innebär att dessa erfarenheter kan användas efter att ett uppehållstillstånd har beviljats. En ökad samordning mellan Migrationsverket och kommunerna kan även bidra till att öka möjligheten till sysselsättning och underlätta för den enskilde att etablera lokala kontakter. Migrationsverkets samverkan med andra relevanta aktörer bör också övervägas. Särskild uppmärksamhet ska ägnas samverkan med Arbetsförmedlingen.

Det statliga huvudansvaret för mottagande av asylsökande innebär ett övergripande ekonomiskt ansvar gentemot kommuner och landsting. Utöver myndigheternas uppgifter kan även ideella organisationer bidra med insatser inom mottagandet. Ideella organisationers deltagande i mottagandet är värdefullt och medverkar till att höja kvaliteten i mottagandet. Det finns därmed behov av att analysera möjligheterna att tillvarata, bredda och fördjupa de ideella organisationernas engagemang inom mottagandet samt analysera hur staten kan stimulera och medverka till att dessa organisationer i större omfattning än i dag kan spela en aktiv roll i mottagandet av asylsökande.

Ekonomiskt bistånd

En utlänning som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring. De flesta asylsökande beviljas ekonomiskt bistånd i form av dagersättning. Det ekonomiska biståndet ska understödja en effektiv, human och tydlig asylprocess samt vara utformat i enlighet med de övergripande utgångspunkterna för översynen. Möjligheten att tidsbegränsa beslut om ekonomiskt bistånd bör analyseras liksom frågan om möjligheten att differentiera ersättningen till asylsökande kan bidra till att skapa incitament som stödjer asylprocessen. Därutöver bör bestämmelsen i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. om att en utlänning utan egna medel, oavsett ålder, har rätt till bistånd analyseras. En utgångspunkt är att vid prövningen av ersättning till ett barn bör föräldrarnas ekonomiska villkor beaktas. Därutöver finns det behov av att, i relevanta delar, beakta de förslag som Delegationen för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, FUT-delegationen, (Fi 2005:03) har lämnat i rapporten Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, rapport 5, maj 2007.

Nivåerna för dagersättningen har varit oförändrade sedan år 1994. Migrationsverket har bl.a. i en skrivelse till regeringen den 7 november 2005 (dnr UD2005/62031/MAP) uppmärksammat behovet av översyn av dagersättningen m.m. Verket har i samma skrivelse även uppmärksammat ett behov av att se över lagens olika grunder för att sätta ned dagersättningen i syfte att tydliggöra vilken nedsättningsgrund som har företräde. Ersättningsnivåerna samt nedsättningsgrunderna bör mot bakgrund av detta ses över. Utgångspunkter för översynen är att prioriteringar som görs inom det ekonomiska biståndet ska stödja en effektiv, human och tydlig asylprocess. Vidare ska biståndet vara kostnadseffektivt och rådande ekonomiska ramar beaktas. I samband med översynen av det ekonomiska biståndet till asylsökande bör även nivåerna för asylsökandes vårdavgifter ses över. Dessa regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) samt i förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar.

Särskilda behov och socialt stöd

Migrationsverket har i den tidigare nämnda skrivelsen även anfört att det finns oklarheter beträffande olika huvudmäns ansvar och skyldigheter samt att förhållandet mellan lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och bl.a. socialtjänstlagen (2001:453) bör ses över. Det finns i detta sammanhang anledning att kartlägga vilka insatser Migrationsverket, kommuner och landsting genomför för asylsökande med särskilda behov samt att överväga förändringar och preciseringar av Migrationsverkets uppdrag. Ansvarsfördelningen för personer som är i behov av eftervård som inte kan anstå efter avslutad medicinsk behandling ska särskilt uppmärksammas. Vidare finns det behov av att utreda Migrationsverkets uppdrag att erbjuda logi som är anpassat till den enskildes behov t.ex. på grund av funktionshinder, ålder eller ett vårdbehov samt hur uppdraget kan förtydligas.

Migrationsverket har också i ovan nämnda skrivelse framfört till regeringen att det finns behov av att bedöma omfattning och innehåll i det sociala stöd som verket ska ge till asylsökande. Det finns därför anledning att kartlägga och analysera vilket ansvar Migrationsverket har och bör ha för olika sociala insatser för asylsökande i förhållande till andra myndigheter och vistelsekommunerna.

Statlig ersättning till kommuner och landsting

Staten har kostnadsansvaret för mottagandet av asylsökande. Kommuner och landsting ansvarar för vissa insatser inom mottagandet. I syfte att skapa en effektiv administration lämnas den statliga ersättningen i huvudsak genom schabloner för vissa insatser. En enskild insats kan därmed innebära lägre eller högre utgifter än nivån på schablonen. Ersättning lämnas i vissa fall efter särskilt ansökningsförfarande. Vissa ersättningsbeslut kan överklagas av berörd kommun eller berört landsting. Ersättningsbeslut kan i vissa fall överklagas till allmän förvaltningsdomstol och i vissa fall till regeringen. Den nuvarande ordningen för hur ersättning lämnas bör ses över i syfte att effektivisera och förenkla systemet för hur staten ersätter kommuner och landsting. Det kan även finnas behov att se över nuvarande ordning för hur ersättningsbeslut överklagas. En utgångspunkt är att beslut som har meddelats av förvaltningsmyndighet ska överklagas till domstol.

Mottagningsvillkoren för personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd

En asylsökande som beviljas uppehållstillstånd i Sverige beviljas i allmänhet ett permanent uppehållstillstånd. I vissa situationer tidsbegränsas uppehållstillståndet. När ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löper ut och utlänningen väljer att åter ansöka om ett uppehållstillstånd prövas ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen (2005:716). Utlänningen omfattas då återigen av lagen om mottagandet av asylsökande m.fl. och den sökande återregistreras i mottagandesystemet. Personen kan då ha ett eget bostadskontrakt och beviljats ett hemutrustningslån. Om utlänningen däremot sedan tidigare har ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som inte upphävts prövas en ansökan om uppehållstillstånd i stället som ett ärende om hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 18 eller 19 § UtlL. Utlänningen omfattas då inte av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. utan det är kommunen där personen vistas som enligt socialtjänstlagen har det yttersta ansvaret för att personen får det stöd och den hjälp som han eller hon behöver. Kommunernas eventuella kostnader för detta ersätts inte enligt förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl.

Det finns ett behov av att se över de villkor som gäller för den enskilde såväl under den tid det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller som under den tid ansökan om nytt uppehållstillstånd prövas. De regler som gäller för personer med uppehållsrätt och som har omfattats av lagen om mottagandet av asylsökande m.fl. bör också ses över.

Bosättning eller återvändande

Enligt lagen om mottagandet av asylsökande m.fl. har personer boende i anläggningsboende rätt till bistånd även efter att de har beviljats uppehållstillstånd, om de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. Personer som ordnat boende på egen hand under tiden asylansökan prövats har rätt till ersättning under en månad efter det att uppehållstillstånd beviljats. Därefter omfattas inte längre personen av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och ansvaret övergår till kommunen där personen vistas. Det är angeläget att den som beviljas uppehållstillstånd har givits nödvändiga förutsättningar och incitament för att kunna tillgodogöra sig introduktionen och snabbt kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Det bör därför utredas vilka förändringar inom mottagandet som kan bidra till att bosättning sker där det finns förutsättningar för en ändamålsenlig introduktion och möjlighet till egenförsörjning. I detta sammanhang ska bland annat behovet av ökade informationsinsatser om tillgång till bostäder, arbete och utbildning på olika orter och effekterna av sådana insatser analyseras med utgångspunkt från de uppdrag olika myndigheter har att lämna sådan information.

De som inte beviljas uppehållstillstånd förväntas acceptera ett sådant beslut och lämna landet. När så inte sker riskeras i förlängningen trovärdigheten och hållbarheten i asylsystemet. Tiden från ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut till utresa kan vara lång. Nuvarande ordning för mottagandet av asylsökande bör därför ses över i syfte att stärka förutsättningar för ett snabbt återvändande efter lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut. Särskilt bör orsaker, inklusive incitamentsstrukturer, till att återvändande dröjer långt efter lagakraftvunnet beslut belysas.

Författningsteknisk översyn

Mottagandet av asylsökande är reglerat i flera olika författningar som dessutom har ändrats vid ett flertal tillfällen. Det är svårt att få en samlad överblick över regleringen av mottagandet. En fullständig författningsteknisk och språklig översyn är därför nödvändig.

Migrationsverket har i en skrivelse till regeringen (dnr UD2005/62031/MAP) anfört att bestämmelsen i 22 § tredje stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. inte är anpassad till den i maj 1996 införda tvåpartsprocessen i allmän förvaltningsdomstol. Mot bakgrund av detta bör bestämmelsen ses över.

Uppdraget

Utredaren ska se över mottagandet av asylsökande och lämna förslag till de författningsändringar som behövs. En utgångspunkt för översynen är att mottagandet ska vara utformat så att det bidrar till en rättssäker, effektiv och human asylprocess med korta handläggningstider. Mottagandet ska även vara utformat på ett sätt som främjar samverkan med andra myndigheter och relevanta aktörer samt ger incitament för den enskilde att medverka till en effektiv asylprocess. Mottagandet ska därutöver främja de asylsökandes möjligheter till sysselsättning och egenförsörjning såväl under tiden asylansökan prövas som vid ett beviljande av uppehållstillstånd samt vara utformat på ett sätt som stödjer ett snabbt återvändande efter lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut med så korta vistelsetider i asylsystemet som möjligt.

Antalet asylsökande kan variera relativt kraftigt och mottagandet ska därför vara utformat på ett sätt som möjliggör anpassningar av verksamhetens omfattning.

Utredaren ska särskilt uppmärksamma barns och ungas behov inom mottagandet samt där det är relevant analysera vilka konsekvenser förslagen får för barn och unga. I de förslag som lämnas ska ett jämställdhetsperspektiv beaktas.

Utredaren ska

- utreda hur asylsökandes boende påverkar möjligheterna till ökad sysselsättning och egenförsörjning samt föreslå åtgärder gällande boendet som stärker förutsättningarna för en effektiv och human asylprocess,

- kartlägga och analysera den organiserade sysselsättningen samt föreslå mål för verksamhetens innehåll och omfattning,

- överväga hur samverkan med kommuner och andra relevanta aktörer kan öka i syfte att förbättra möjligheterna till sysselsättning och egenförsörjning,

- utreda möjligheterna att tillvarata, bredda och fördjupa de ideella organisationernas engagemang inom mottagandet samt lämna förslag på hur staten kan stimulera dessa organisationer att i större omfattning få en roll och delta i mottagandet av asylsökande,

- undersöka och föreslå insatser samt förändringar inom mottagandet som kan bidra till att bosättning efter uppehållstillstånd sker där det finns förutsättningar för en ändamålsenlig introduktion och möjlighet till att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden,

- analysera om nuvarande ordning för mottagandet av asylsökande ger förutsättningar för ett snabbt återvändande efter lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut,

- se över det ekonomiska biståndet till asylsökande i syfte att stödja en effektiv, human och tydlig asylprocess samt nivåerna för dagersättningen, nedsättningsgrunderna och asylsökandes vårdavgifter,

- lämna förslag, i relevanta delar, till de åtgärder som lyfts fram av Delegationen för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen,

- kartlägga vilka insatser som Migrationsverket, kommuner och landsting genomför för asylsökande med särskilda behov, klargöra gränsdragningen mellan lagen om mottagande av asylsökande m.fl., socialtjänstlagen och annan tillämplig lagstiftning samt vid behov klargöra Migrationsverkets uppdrag,

- kartlägga de övriga sociala insatser som Migrationsverket genomför för asylsökande samt klargöra gränsdragningen mellan Migrationsverkets respektive kommunernas ansvar för sociala insatser,

- se över och föreslå hur utformningen av den statliga ersättningen till kommuner och landsting för insatser inom mottagandet av asylsökande kan förändras i syfte att effektivisera och förenkla systemet samt vid behov se över systemet för överklagande av beslut i ersättningsärenden med utgångspunkten att överklagandeärenden ska hanteras i förvaltningsdomstol,

- kartlägga och föreslå åtgärder som undanröjer eller minskar de problem som uppstår inom mottagandet och angränsande områden när en utlänning som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ansöker om nytt uppehållstillstånd samt se över de villkor som gäller för den enskilde under den tid det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller,

- se över författningsregleringen av mottagandet av asylsökande och lämna fullständigt författningsförslag till hur regleringen kan göras mer lättillgänglig och tydlig.

Översynen omfattar Migrationsverkets, kommunernas, Arbetsförmedlingens samt andra aktuella myndigheters och organisationers insatser vad avser de frågor översynen omfattar. Utredningen ska inte omfatta hälso- och sjukvård eller tandvård för asylsökande. Den ska heller inte omfatta asylsökande barns förskola, skola och skolbarnsomsorg m.m.

Ekonomiska konsekvenser

Förutom den redovisning som följer av 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska särskild vikt läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar där redovisade förslag eventuellt innebär ökade kostnader för det allmänna.

Övrigt

Utredaren ska i sitt arbete anpassa sina förslag så att de är förenliga med rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 31, 6.2.2003, s. 18, Celex32003L0009).Utredaren ska även ta del av övrigt arbete som sker på området inom EU. Utredaren ska, i relevanta delar, inhämta erfarenheter från andra länders system för mottagande av asylsökande och vid behov redovisa detta.

Utredaren ska samråda med Migrationsverket, länsstyrelserna, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Arbetsförmedlingen samt med Sveriges Kommuner och Landsting. Utredaren ska vidare samråda med de organisationer som är engagerade i mottagandet och introduktionen av asylsökande och nyanlända. Om möjligt bör erfarenheter från personer som tidigare varit registrerade i mottagandesystemet tas tillvara i översynen.

Utredaren ska även samråda med Utredningen om nyanländas arbetsmarknadsetablering (IJ 2007:02), Delegationen för felaktiga utbetalningar (Fi 2005:52) samt den i budgetpropositionen aviserade utredningen om tydligare bestämmelser om återkrav.

Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009.

(Justitiedepartementet)