Kommittédirektiv

2010:83 Tilläggsdirektiv till Utredningen om störningar i järnvägstrafiken vintern 2009/2010 (N 2010:04)

2010-09-02T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 2 september 2010

Utvidgning av uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 18 mars 2010 har statsrådet Åsa Torstensson tillkallat en särskild utredare med uppdrag att utreda den samlade hanteringen av störningar i järnvägstrafiken vintern 2009/2010 och ge förslag till åtgärder för att förbättra beredskapen inom transportsystemet som helhet vid liknande väderrelaterade situationer (dir. 2010:26).

Utredaren har i maj 2010 lämnat en delrapport och ska senast den 15 oktober 2010 slutredovisa uppdraget. Regeringen anser att det är av stor vikt att också en övning kan genomföras inför kommande vinter avseende en situation som motsvarar den som rådde vintern 2009/2010. Regeringen utvidgar därför utredarens uppdrag till att även omfatta ett genomförande av en krisövning under hösten 2010.

Krisövning

Utredaren ska med stöd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) planera och genomföra en krisövning som bygger på sådana händelser som utspelade sig under vintern 2009/2010. MSB ska stödja utredaren med kompetens när det gäller övningsmetodik. Övningen bör vara scenariogrundad och interaktiv samt rikta sig till den högsta ledningen för berörda aktörer.

Utredaren ska, i samråd med MSB, identifiera och bjuda in de aktörer som bör delta i krisövningen. I förberedelserna av övningen är Branschföreningen Tågoperatörernas seminarium om krishantering i september 2010 en viktig del. Resultatet av krisövningen ska redovisas senast den 15 november 2010. Enligt de ursprungliga direktiven ska uppdraget redovisas senast den 15 oktober 2010. Tiden för redovisning av det ursprungliga uppdraget ligger fast. Genom detta tilläggsdirektiv förlängs emellertid tiden för uppdraget till och med den 15 november 2010 för att ge utrymme att genomföra en krisövning samt lämna en rapport om den.

(Näringsdepartementet)

2010:81 Bildande av Myndigheten för kulturanalys

2010-08-26T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 26 augusti 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ska förbereda och genomföra bildandet av Myndigheten för kulturanalys.

Utredaren ska bl.a. lämna förslag till instruktion för myndigheten, underlag till regleringsbrev för 2011 och förslag till kompetensprofil för ledamöter i ett insynsråd. Utredaren ska även besluta om bl.a. organisation, verksamhetsplan och bemanning av myndigheten samt vidta de åtgärder som i övrigt behövs för att myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2011.

Uppdraget gäller med förbehåll för riksdagens beslut i de delar som krävs.

Uppdraget ska slutligt redovisas senast den 31 december 2010.

Frågan om en analysmyndighet på kulturområdet

I den kulturpolitiska propositionen Tid för kultur (prop. 2009/10:3) gör regeringen bedömningen att en ny myndighet bör bildas med uppgift att analysera, utvärdera och följa upp kulturpolitiska insatser. I propositionen uttrycker regeringen att den nya myndighetens uppgift bör vara att analysera det samlade utfallet av de kulturpolitiska insatserna och lämna förslag till regeringen om vilka eventuella ändringar i regeringens politik som detta kan föranleda. Regeringen anger också att myndigheten bör ha ett övergripande analysansvar för hela kulturområdet.

Kultursamverkansutredningen lämnade i februari 2010 betänkandet Spela samman - en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet (SOU 2010:11). Utredningen föreslår bl.a. att en ny modell för fördelning av statliga medel till regional kulturverksamhet införs successivt fr.o.m. 2011 och att analysmyndigheten ges i uppdrag att följa effekterna av den nya modellen. Betänkandet har remissbehandlats under våren 2010.

Inom Kulturdepartementet har ett fördjupat underlag med överväganden om den nya myndighetens inriktning och förutsättningar tagits fram (dnr Ku2010/1396/KV).

Den nya myndighetens inriktning och förutsättningar

Den nya myndigheten ska vara en förvaltningsmyndighet med namnet Myndigheten för kulturanalys. Den ska vara en enrådighetsmyndighet och ledas av en myndighetschef. Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd. Myndigheten för kulturanalys ska bildas den 1 januari 2011 och vara lokaliserad i Stockholm.

Myndighetens huvudsakliga uppgift ska vara att, med utgångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen, utvärdera, analysera och redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom hela kulturområdet. Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde bistå regeringen med underlag och rekommendationer som kan ligga till grund för omprövningar av politiken. Därutöver ska den nya myndigheten ges vissa långsiktiga uppdrag, exempelvis att bedriva omvärldsbevakning och följa den internationella utvecklingen på kulturområdet, att analysera och utvärdera kulturlivets samlade finansiering, att bedöma den statliga verksamhetsstyrningen och bidragsordningarna på kulturområdet samt att följa utvecklingen inom andra sektorer med betydelse för kulturlivet i Sverige.

Vissa utvärderings- och analysuppdrag som i dag åligger Statens kulturråd och Riksantikvarieämbetet ska föras över till den nya myndigheten.

I budgetpropositionen för 2010 redovisar regeringen att medel tillförts för att möjliggöra att en ny analysmyndighet inrättas (prop. 2009/10:1, utg.omr. 17, s. 51). Anslaget för Myndigheten för kulturanalys har preliminärt beräknats till 7 miljoner kronor fr.o.m. 2011.

Kultursamverkansutredningen föreslår i sitt betänkande att den nya myndigheten bör överta ansvar och resurser för forsknings- och utvecklingsinsatser som i dag ligger på Statens kulturråd. För 2010 disponerar Kulturrådet 2 347 000 kronor för detta ändamål. Regeringen planerar att ta ställning till utredningens förslag i budgetpropositionen för 2011.

Uppdraget att bilda Myndigheten för kulturanalys

En särskild utredare ska förbereda och genomföra bildandet av Myndigheten för kulturanalys. Regeringens bedömning i den kulturpolitiska propositionen Tid för kultur avseende behovet av en analysmyndighet på kulturområdet ska vara utgångspunkt för utredarens arbete, liksom det underlag som tagits fram inom Kulturdepartementet (dnr Ku2010/1396/KV).

Inför regeringens kommande beslut ska utredaren lämna förslag till instruktion för myndigheten och till de författningsändringar som i övrigt kan föranledas av utredarens överväganden. Utredaren ska också lämna underlag till regleringsbrev för 2011 och förslag till kompetensprofil för ledamöter i ett insynsråd.

Utredaren ska i övrigt vidta de åtgärder som krävs för att den nya myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2011. Det omfattar bl.a. utformning av myndighetens organisation, verksamhetsplan och arbetsordning. Utredaren ska även förbereda myndighetens anslutning till det statliga redovisningssystemet, lägga upp redovisningsplaner, fastställa diarieplaner m.m. Utredaren ska ingå nödvändiga avtal för den nya myndighetens räkning.

Utredaren ska bedöma vilken kompetens som behövs för myndighetens verksamhet och fatta beslut om bemanning, liksom även i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter. De åtgärder som krävs enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet ska fullgöras av utredaren.

Bemanningen av myndigheten ska ske med beaktande av 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd.

Uppdraget gäller med förbehåll för riksdagens beslut i de delar som krävs.

Arbetsformer och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med Statens kulturråd, Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter och institutioner på kulturområdet i den utsträckning det behövs, liksom med Arbetsgivarverket, Statens tjänstepensionsverk, Ekonomistyrningsverket och berörda delar av forskarsamhället. Utredaren ska också hämta information och erfarenheter från myndigheter på andra politikområden som har motsvarande utvärderings- och analysuppdrag.

Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren ska senast den 1 oktober 2010 lämna förslag till instruktion för myndigheten och till eventuella författningsändringar i övrigt, underlag till regleringsbrev för 2011 och förslag till kompetensprofil för ledamöter i ett insynsråd.

Uppdraget ska slutligt redovisas senast den 31 december 2010.

(Kulturdepartementet)

2010:82 Sveriges internationella engagemang på narkotikaområdet

2010-08-26T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 26 augusti 2010

Sammanfattning

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att kartlägga Sveriges internationella engagemang på narkotikaområdet och lämna förslag till hur Sverige kan främja att respekten för FN:s narkotikakonventioner upprätthålls samt beskriva möjligheter till bättre resursutnyttjande och samordning. Förslaget ska utgå från den svenska narkotikapolitiken såsom den fastslagits i propositionen Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplanen (prop. 2005/06:30) och det av riksdagen godkända betänkandet Svensk narkotikapolitik (2005/06:JuSoU1, rskr. 2005/06:218).

Bakgrund

Narkotikakommissionens översyn

De svenska narkotikapolitiska insatserna var föremål för en sammanhållen översyn och utvärdering för tio år sedan av en narkotikakommission (dir. 1998:18), som tillsattes i maj 1998 och som överlämnade sitt slutbetänkande (SOU 2000:126) i januari 2001. Översynen omfattade lagstiftning och insatser för att förebygga missbruk och rehabilitera narkotikamissbrukare och insatser för att begränsa tillgången på narkotika.

Kommissionen, vars huvuduppgift var att lägga fram förslag för att på lång sikt skapa bättre förutsättningar för samordnade och intensifierade insatser mot narkotikamissbruk, konstaterade att den svenska narkotikasituationen i hög grad var beroende av synen på och arbetet mot narkotika i andra länder, och vice versa. Det framstod som mer eller mindre omöjligt att åstadkomma mer än en begränsad förändring av narkotikaproblemen i Sverige om inte samtidigt den globala situationen förbättrades. Därför föreslog kommissionen att Sverige borde intensifiera arbetet med att tillsammans med andra länder utveckla strategier för att minska narkotikaproblemen.

Enligt kommissionens bedömning var det i första hand samarbete för att effektivisera kontrollen av den illegala narkotikahandeln som borde prioriteras. En annan fråga som ansågs vara av central betydelse gällde europeiskt samarbete kring det förebyggande arbetet. I det sammanhanget ansågs det angeläget att driva linjen att all icke-medicinsk konsumtion av narkotika måste minimeras. Slutligen lyfte kommissionen fram behovet av att begränsa produktionen i traditionella narkotikaproducerande länder och vikten av att den aspekten tas med i biståndet. Fungerande internationella narkotikaorgan var en förutsättning för detta. Därför ansåg kommissionen att Sverige borde prioritera frågor som rör styrning och arbetsformer i dessa organ.

När det gällde nationell ledning och samordning landade kommissionen i bedömningen att Regeringskansliet måste intensifiera sina insatser och mer aktivt driva svenska frågor i det internationella samarbetet mot narkotika. Ärendemängden i kombination med det begränsade antalet ansvariga personer gjorde arbetet mycket personberoende och känsligt för störningar.

I propositionen Nationell narkotikahandlingsplan (prop. 2001/02:91) redovisade regeringen sin bedömning. Det övergripande målet för narkotikapolitiken - ett narkotikafritt samhälle - skulle ligga fast. Vidare förklarade regeringen avsikten att intensifiera arbetet med att, tillsammans med andra länder, utveckla strategier för att minska narkotikaproblemen. De prioriterade områden som pekades ut var att förstärka den internationella kontrollen av den illegala narkotikan, fokusera på narkotikafrågan i svenskt bistånd, effektivisera internationella narkotikaorgan samt verka för att respekten för FN:s narkotikakonventioner upprätthålls.

Inom EU skulle Sverige även fortsättningsvis prioritera frågor som rör illegal europeisk produktion av narkotika, förebyggande insatser samt narkotikaproblemen i kandidatländerna.

Samordningen när det gällde svenskt agerande skulle förstärkas genom regelbundet samråd med myndigheter och andra som företräder svenska intressen i internationella sammanhang. Svenska experters och ideella sektorns medverkan i internationella projekt och internationellt utbyte borde öka, liksom möjligheterna för svenska tjänstemän att få tillgång till tjänster i internationella organisationer.

I propositionen Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplaner (prop. 2005/06:30) slog regeringen åter fast att politiken skulle syfta till ett narkotikafritt samhälle. Det var viktigt att balansen mellan olika insatser för att minska efterfrågan och tillgången på narkotika upprätthölls och att narkotikapolitiken hade en fortsatt tydlig socialpolitisk och folkhälsopolitisk profil.

Regeringen konstaterade att huvuddelen av all narkotika kommer från utlandet och det var regeringens målsättning att även fortsättningsvis försöka stoppa narkotikan redan innan den når Sverige. Ett utvecklat internationellt samarbete var avgörande för en effektiv narkotikabekämpning. Det var därför viktigt att det internationella samarbetet fortsatte att utvecklas såväl regionalt inom Norden och Östersjöregionen som inom EU och i ett bredare internationellt perspektiv. Det var också viktigt att skapa förutsättningar för att fullt ut använda internationella samarbetsformer i narkotikabekämpningen och att möjligheter till internationellt samarbete blev en del av de brottsbekämpande myndigheternas löpande verksamhet.

Riksdagen har godkänt denna inriktning (betänkande 2005/06:JuSoU1, rskr. 2005/06:218).

Politik för global utveckling

I regeringens skrivelse om Sveriges politik för global utveckling (skr. 2007/08:89) redogör regeringen för hur Sverige på ett effektivt sätt ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Utvecklingspolitiken inbegriper både ett effektivt bistånd och en samstämmighetspolitik som omfattar samtliga politikområden, vilket innebär att tackla globala utmaningar som utgör hinder för rättvis och hållbar utveckling. Ett sådant hinder är gränsöverskridande organiserad brottslighet. Narkotikahandel, vapenhandel, korruption, penningtvätt, smuggling och människohandel är uttryck för hur den gränsöverskridande brottsligheten undergräver grundläggande samhällsfunktioner och bidrar till socialt, ekonomiskt och politiskt förtryck. Den illegala drogtrafiken uppskattas årligen generera stora vinster som tvättas och/eller återinvesteras i illegal verksamhet för att finansiera bl.a. väpnade konflikter och terrorism.

Samstämmighetspolitiken, dvs. den del av utvecklingspolitiken som syftar till att främja utvecklingshänsyn i den samlade politiken genom ett samstämmigt agerande mellan politikområden, har redovisats i Att möta globala utmaningar - skrivelse om samstämmighet för utveckling (skr. 2009/10:129). Bland de fokusområden som gäller för 2010-2012 finns organiserad brottslighet (med fokus på människohandel) och hälsofrämjande åtgärder. Båda dessa områden har kopplingar till arbetet mot narkotika.

Internationellt samarbete

Narkotikaproblemen hör till de utmaningar som kräver insatser på alla nivåer: lokalt, nationellt, regionalt och globalt. Det regionala samarbetet sker dels inom EU, dels genom Europarådets Pompidougrupp och genom den informella tjänstemannagruppen Nordiskt narkotikaforum. Globalt är det främst FN-systemet som utgör plattform för samarbetet, huvudsakligen via FN:s narkotikakommission, Internationella narkotikakontrollbyrån (INCB) och FN:s organ mot brott och narkotika (UNODC). Även inom WHO och UNAIDS sker samarbete i narkotikafrågor. Omfattande tekniska biståndsinsatser sker bl.a. genom UNODC och UNDP.

Det är mer än ett decennium sedan FN:s generalförsamling genomförde en specialsession om narkotika (UNGASS 1998). Den politiska förklaring som då antogs tillsammans med en rad handlingsplaner har fått en efterföljare i form av en ny politisk förklaring med vidhängande handlingsplan som båda antogs av ett högnivåmöte inom ramen för FN:s narkotikakommission (CND) 2009. Nya former för uppföljning är under diskussion.

Även på angränsande områden har förändringar skett under det senaste decenniet. FN:s generalförsamling har antagit två politiska förklaringar om hiv/aids, 2001 och 2006, där insatser för att förhindra spridning av hiv bland narkotikamissbrukare behandlas. I november 2008 antog regeringen en policy för Sveriges internationella hiv- och aidsarbete.

EU-samarbete

Ett förbättrat internationellt samarbete är ett prioriterat område i EU:s handlingsplan mot narkotika för 2009-2012 (EGT 2008/C 326/09). EU är världens största bidragsgivare i strävan efter hållbara lösningar på det globala narkotikaproblemet. I handlingsplanen konstateras att arbetet skulle bli mer effektivt om medlemsstaterna och gemenskapens politik samordnades bättre i förhållande till tredjeländer och internationella organisationer. Hittills har samarbetet ägt rum inom olika ramar såsom samarbets- och samordningsmekanismen mellan EU och länderna i Latinamerika och Karibien, genom s.k. narkotikatrojkor mellan länder och regioner utanför EU och genom handlingsplaner mot narkotika med ett antal regioner och länder, bl.a. västra Balkan och de centralasiatiska republikerna.

Förutsättningarna för samarbetet inom EU:s ram har förändrats i och med Lissabonfördraget. Det straffrättsliga samarbetet och de brottsbekämpande myndigheternas samarbete förstärks genom ändrade beslutsformer för antagande av rättsliga instrument där Europaparlamentet ges ett större inflytande.

När det gäller utrikes frågor har det genom Lissabonfördraget blivit möjligt att slå fast övergripande mål för unionens yttre agerande i alla dess delar: utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik, handelspolitik, utvecklingspolitik, humanitära insatser, restriktiva åtgärder, internationella avtal och yttre representation. Detta möjliggör samordning och samstämmighet mellan politikområdena samt en tydligare representation gentemot omvärlden. Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik har en central roll när det gäller att samordna och genomföra unionens yttre politik. Bestämmelserna om samordning vid internationella organisationer ger den höga representanten mandat att leda samordningen. Vad detta kommer att innebära i praktiken är ännu inte klarlagt.

Nationell samordning

Det tidigare samordningsorganet inom Regeringskansliet för narkotikapolitik, SAMNARK, som opererade på två nivåer - berörda statssekreterare respektive tjänstemän - ersattes 2008 med en samordningsfunktion för regeringens alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitik. Funktionen består dels av en interdepartemental arbetsgrupp (SAMANT), dels av ett sekretariat (ANDT-sekretariatet). SAMANT ska utgöra ett forum för att utbyta erfarenheter och information samt utveckla samarbetet mellan politikområdena.

Dessutom finns regeringens råd för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobaksfrågor. Rådet, som består av berörda myndighetschefer, en representant från Sveriges Kommuner och Landsting, forskare samt representanter för idéburna organisationer, fungerar som rådgivare till regeringen i ANDT-frågor.

Ändrade förutsättningar

Det sammanhang som kommissionen verkade i har förändrats, både när det gäller den globala narkotikasituationen och de politiska och organisatoriska förutsättningarna för arbetet. Nya missbruksmönster växer fram. Narkotikan tar delvis nya vägar in i Europa och Sverige. Dagens unga påverkas inte bara av sin lokala miljö och sina uppväxtvillkor utan också av en större omvärld och av den ökade tillgänglighet som Internet medför. Den svenska narkotikasituationen är därför i hög grad beroende av synen på och arbetet mot narkotika i andra länder, och vice versa. Det är därför viktigt, också ur ett nationellt perspektiv, att ha kunskap om de internationella förutsättningarna och förhållandena.

Efter en dramatisk ökning i Europa under nittiotalet av unga som någon gång hade använt cannabis pekar det mesta nu mot en stabilisering och till och med minskning. Däremot ses ingen minskning av antalet personer som dagligen missbrukar cannabis. En liknande bild finns i andra utvecklade delar av världen, däremot inte i utvecklingsländerna där cannabismissbruket rapporteras öka.

När det gäller heroin och kokain finns det inga tecken på minskning, vare sig i Europa eller i världen i stort. Den minskning av heroinmissbruk som observerades i Europa i slutet av nittiotalet verkar inte ha hållit i sig. Bilden är komplex, men flera länder rapporterar en ökad efterfrågan på behandling för heroinberoende och heroinet svarar fortfarande för den största andelen narkotikarelaterade dödsfall. Inom EU är kokainmissbruket huvudsakligen koncentrerat till länderna i västra EU, men det finns uppgifter om att det sprids till andra länder. Dessutom ökar efterfrågan på behandling.

Missbruk av syntetiska droger som amfetamin och metamfetamin ökar i Asien och Mellanöstern liksom i vissa EU-länder. Inom EU finns sedan 1997 ett förvarningssystem för nya droger som inte står under internationell kontroll (2005/387/RIF). Sedan systemet för informationsutbyte, riskbedömning och kontroll av nya psykoaktiva ämnen infördes har över 110 ämnen upptäckts och rapporterats. Dessa s.k. "designer drugs" marknadsförs ofta som "laglig påtändning" och är framtagna för att kringgå systemet för kontroll av narkotika. Hur många av de rapporterade ämnena som har ställts under kontroll av enskilda medlemsstater varierar. För Sveriges del handlar det om drygt hälften, antingen som hälsofarliga varor eller som narkotika. Utvecklingen av nya rökbara örtprodukter som "spetsats" med syntetiska cannabinoider ("Spice") och den växande populariteten hos olika sorters syntetisk katinon är viktiga nya företeelser när det gäller s.k. "designer drugs".

I Europa ändrar insatserna mot missbruket karaktär i riktning mot en starkare roll för åtgärder som går i en annan riktning än det svenska narkotikapolitiska målet, bl.a. i form av s.k. injektionsrum, också i våra närområden. Vissa av EU:s medlemsstater har inte samma bild av vinsterna med de förebyggande insatser på befolkningsnivå som sedan länge är en viktig del i den svenska narkotikapolitiken. Sammantaget gör dessa förändringar i den nationella narkotikapolitiken i andra medlemsländer att Sverige måste anpassa sitt agerande på den internationella arenan för att få gehör för en fortsatt restriktiv narkotikapolitik.

Det senaste decenniets informationsteknologiska framsteg har inverkan också när det gäller narkotika och andra droger. Internet utgör inte bara en informationskälla utan också en marknad för försäljning av varor och tjänster, även mediciner och droger. De traditionella kontrollsystemen blir lättare att kringgå och en mängd nya droger, som inte står under internationell kontroll, bjuds ut till försäljning. Kreativa och aggressiva marknadsföringsmetoder har blivit vanliga. Både tillverkare och försäljare kan befinna sig utanför EU:s jurisdiktion.

Enligt Europol domineras den europeiska kriminella marknaden av ett antal internationella nav. Den teknologiska utvecklingen underlättar den illegala hanteringen. Anonym kommunikation via Internet, elektronisk överföring av pengar och on-line handel hör till de utmaningar som den internationella och nationella brottsbekämpningen möter.

Afghanska opiater dominerar världsmarknaden och heroin fortsätter att smugglas in i Europa via Balkan eller områdena norr om Svarta havet. Kokain tillverkas i den andinska regionen i Sydamerika och smugglingen till Europa sker i ökad utsträckning via Västafrika. Marocko håller sin ställning som den främsta leverantören av cannabis till Europa, men under senare år har flera av EU:s medlemsstater noterat en ökning av inomhusodling för kommersiellt bruk. Billig produktion, höga vinster och låg specialiseringsgrad kännetecknar handeln med syntetiska droger. Produktionen ökar i östra Europa, men holländska och belgiska organiserade kriminella grupper dominerar fortfarande. Amfetamintillverkningen är på uppgång i Bulgarien och Turkiet, även med siktet inställt på Mellanöstern. Tillverkningen av metamfetamin ökar, liksom tillverkningen av s.k. "designer drugs".

Nya politiska överenskommelser har slutits, med direkt eller indirekt bäring på narkotikapolitiken.

De främsta exemplen är den politiska förklaring som antogs av högnivåmötet vid FN:s narkotikakommission 2009 och den åtföljande handlingsplanen som omfattar efterfrågeminskning, utbudsminskning, kontroll av prekursorer och stimulantia, internationellt samarbete mot olaglig odling av narkotika och för alternativ utveckling, insatser mot penningtvätt samt rättsligt samarbete. Andra överenskommelser innefattas i de förklaringar som generalförsamlingen antagit om hiv/aids. När det gäller EU har som nämnts ett antal narkotikahandlingsplaner avtalats med viktiga producent- eller transitländer.

De organisatoriska förutsättningarna för det internationella narkotikapolitiska engagemanget har också förändrats. En ny EU-strategi antogs 2005 och den andra handlingsplanen för strategins genomförande började gälla 2009. Den innehåller omfattande åtgärder med avseende på internationellt samarbete. Vad de senaste förändringarna som följer av Lissabonfördraget kommer att innebära är fortfarande oklart.

Uppdraget

Sveriges internationella narkotikapolitiska engagemang berör många olika politikområden och därmed flera olika departement och myndigheter. Det handlar dels om organisatoriskt och operativt samarbete, dels om samordningen av det svenska agerandet i internationella samarbetssammanhang på en mer övergripande normativ eller strategisk nivå. Vissa delar av samarbetet är tvingande i bemärkelsen att de följer av Sveriges anslutning till konventioner och avtal. Andra delar är frivilliga. En allt viktigare del av det globala samarbetet sker numera bilateralt, mellan EU och ett antal viktiga tredjeländer.

Den särskilda utredaren ska kartlägga Sveriges internationella engagemang på narkotikaområdet och beskriva möjligheter till bättre resursutnyttjande och samordning. Förslaget ska utgå från den svenska narkotikapolitiken såsom den slagits fast i regeringens proposition Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplanen (prop. 2005/06:30) och det av riksdagen godkända betänkandet Svensk narkotikapolitik (2005/06:JuSoU1, rskr. 2005/06:218). Utredningen ska inte ha någon styrverkan vad gäller biståndsallokeringar.

I uppdraget ingår:

- att kartlägga existerade organ och sammanhang för internationell samverkan på narkotikaområdet och att redovisa svenska kontakter och samarbeten,

- att identifiera aktuella frågor i respektive internationell organisation,

- att redovisa den aktuella narkotikapolitiska debatten inom EU och globalt,

- att identifiera hur svensk narkotikapolitik kan föras ut på ett mer samordnat sätt inom EU och internationellt,

- att se över de kontakter och det samarbete som sker direkt mellan Sverige och olika länder och organisationer å ena sidan och de kontakter och det samarbete som sker via EU å andra sidan,

- att göra en genomgång av den nationella ansvarsfördelningen,

- att presentera förslag till hur Sverige kan främja att respekten för FN:s narkotikakonventioner upprätthålls,

- att presentera förslag som gäller ansvarsfördelning och samordning, både inom Regeringskansliet och på myndighetsnivå.

Vidare ingår i uppdraget att se över hur Sverige kan främja ett ökat deltagande av svenska experter i olika internationella verksamheter på narkotikaområdet, inte minst inom EU-institutionerna.

Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474).

Arbetsformer

Utredaren ska samråda med berörda departement och myndigheter samt med frivilligorganisationer som är narkotikapolitiskt engagerade. Det är särskilt viktigt att experter inom områdena rättsligt samarbete och utvecklingsfrågor knyts till utredningen.

Övrigt

Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2011.

(Socialdepartementet)

2010:80 En översyn av kriminaliseringen av penningtvätt

2010-08-19T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 19 augusti 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över kriminaliseringen av penningtvätt och vissa därmed sammanhängande frågor. Syftet är att, med bibehållna krav på rättssäkerhet och förutsägbarhet, åstadkomma en mer ändamålsenlig och lättillgänglig reglering.

Utredaren ska överväga om kriminaliseringen av penningtvätt behöver förenklas och förtydligas. I det ingår att ta ställning till om det straffbara området för penningtvätt bör utvidgas.

För att säkerställa att det finns effektiva regler för att bekämpa penningtvätt ska utredaren ta ställning till om det finns behov av och om det är lämpligt att göra ändringar i systemet för att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner.

Om ändringar av kriminaliseringen av penningtvätt föreslås, ska utredaren också bedöma om det medför behov av att utöka möjligheterna att förverka egendom som varit föremål för penningtvätt.

Slutligen ska utredaren ta ställning till om Sverige ska tillträda Europarådets konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott och om finansiering av terrorism, samt vilka lagändringar som i så fall krävs.

Uppdraget ska redovisas senast den 20 februari 2012.

Nuvarande reglering

Med penningtvätt förstås i allmänhet åtgärder som syftar till att dölja eller omsätta vinning av brottslig verksamhet. För att bekämpa penningtvätt finns dels administrativa regelverk, dels bestämmelser som kriminaliserar penningtvätt.

Lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen) innehåller bestämmelser om administrativa åtgärder som syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Enligt 3 kap. 1 ? är bland andra finansiella institut skyldiga att granska och rapportera misstänkta transaktioner till Rikspolisstyrelsen (Finanspolisen). En sådan verksamhetsutövare ska också avstå från att utföra misstänkta transaktioner till dess rapportering skett. Om det inte är möjligt att låta bli att utföra en misstänkt transaktion eller om den vidare utredningen annars skulle kunna försvåras, får transaktionen genomföras och uppgifter lämnas omedelbart i efterhand. Syftet med dessa handlingsregler är bland annat att uppmärksamma brottsbekämpande myndigheter på misstänkta transaktioner och att motverka att verksamhetsutövare medverkar vid transaktioner som kan vara brottsliga.

Penningtvätt är kriminaliserad i första hand genom brotten penninghäleri och penninghäleriförseelse i 9 kap. 6 a respektive 7 a ? brottsbalken. Penningtvätt kan emellertid också, beroende på omständigheterna, vara straffbar som häleri enligt 9 kap. 6 ? första stycket 1 och 2 brottsbalken eller som häleriförseelse enligt 9 kap. 7 ? brottsbalken.

För penninghäleri döms enligt 9 kap. 6 a ? första stycket brottsbalken den som antingen otillbörligen främjar möjligheterna för någon annan att tillgodogöra sig egendom som härrör från brottsligt förvärv eller värdet av sådan egendom, eller med uppsåt att dölja egendomens ursprung medverkar till att bortföra, överlåta, omsätta eller vidta annan sådan åtgärd med egendom som härrör från brottsligt förvärv. Enligt andra stycket i samma paragraf döms för penninghäleri även den som otillbörligen medverkar till att bortföra, överlåta, omsätta eller vidta annan sådan åtgärd med egendom, om åtgärden är ägnad att dölja att någon annan har berikat sig genom brottslig gärning. Straffet för penninghäleri är fängelse i högst två år, eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Om brott som avses i 9 kap. 6 a ? brottsbalken är ringa döms för penninghäleriförseelse. För penninghäleriförseelse döms också den som antingen i fall som avses i 6 a ? första stycket inte insåg men hade skälig anledning att anta att brott hade begåtts, eller i fall som avses i 6 a ? andra stycket inte insåg men hade skälig anledning att anta att annan berikat sig genom brottslig gärning. Straffet för penninghäleriförseelse är böter eller fängelse i högst sex månader.

Försök, förberedelse och stämpling till grovt penninghäleri är straffbara enligt 9 kap. 11 ? brottsbalken.

Förverkande är en särskild rättsverkan av brott och syftar bland annat till att beröva kriminella deras brottsvinster. I sammanhanget relevanta bestämmelser om förverkande finns i 36 kap. brottsbalken.

Enligt 36 kap. 1 ? brottsbalken ska utbyte av brott förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. För att bestämmelsen ska kunna tillämpas krävs att det som förverkas kan knytas till ett visst konkret brott.

Enligt 36 kap. 1 b ? brottsbalken ska i vissa fall även utbyte av en inte närmare preciserad brottslig verksamhet förverkas, om det inte är uppenbart oskäligt. Sådant förverkande förutsätter att någon döms för ett brott som anges i paragrafen och som är av beskaffenhet att kunna ge utbyte och att det framstår som klart mera sannolikt att egendomen utgör utbyte av brottslig verksamhet än att så inte är fallet.

För de nämnda förverkandebestämmelserna gäller att i stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

För att utreda misstänkt penningtvätt och säkra förverkande eller återförande av brottsvinster kan de straffprocessuella tvångsmedlen kvarstad, förvar och beslag enligt 26 och 27 kap. rättegångsbalken tillämpas.

Uppdraget

En särskild utredare ska göra en översyn av kriminaliseringen av penningtvätt och vissa därmed sammanhängande frågor. Utredaren ska vidare överväga om Sverige ska tillträda 2005 års förverkandekonvention. I det följande anges ett antal områden som utredaren ska ägna särskild uppmärksamhet.

Kan kriminaliseringen av penningtvätt göras mer ändamålsenlig och lättillgänglig?

Penningtvätt är en internationell företeelse och utgör ett stort problem runt om i världen. Ett flertal initiativ för att bekämpa penningtvätt har därför tagits inom ramen för Förenta nationerna, Europarådet, Financial Action Task Force och Europeiska unionen.

Det är möjligheten att tjäna pengar som är den huvudsakliga drivkraften bakom såväl organiserad som ekonomisk brottslighet. För att effektivt kunna utnyttja brottsvinster måste de kunna omsättas, återinvesteras och redovisas inom den legala ekonomin. För att detta i sin tur ska bli möjligt behöver tillgångarnas brottsliga härkomst maskeras - svarta pengar måste tvättas vita genom olika transaktioner.

Under det senaste decenniet har medvetenheten ökat om att en framgångsrik kamp mot organiserad och ekonomisk brottslighet kräver att man vidtar åtgärder för att dels beröva kriminella deras brottsvinster, dels förhindra att vinning av brott återinvesteras och omsätts inom den legala ekonomin.

I det arbetet är en ändamålsenlig kriminalisering av penningtvätt ett viktigt redskap. Den svenska regleringen om penninghäleri och penninghäleriförseelse har nu varit i kraft i över ett decennium. Bestämmelserna har dock kommit att tillämpas i begränsad omfattning.

Kritik har i olika sammanhang framförts mot utformningen av den svenska straffrättsliga regleringen av penningtvätt. Det har anförts att den är svår att tillämpa, att det är svårt att bevisa vilket konkret förbrott som har begåtts och att även penninghäleri av normalgraden bör vara straffbart på försöks-, förberedelse- och stämplingsstadiet. Kritik har också riktats mot att straffansvaret inte träffar den som själv deltagit i utförandet av förbrottet, s.k. självtvätt. Det har satts i fråga om inte det straffrättsliga ansvaret för penningtvätt på ett tydligare sätt än i dag bör fokusera på det som är själva slutmålet med brottsligheten - att kunna tillgodogöra sig och använda den brottsliga vinningen.

Ett problem är att bestämmelsen om penninghäleri till viss del överlappar med bestämmelserna om sak- och vinningshäleri. Bestämmelsen om penninghäleri är också i sig uppdelad i olika förfaranden som även de delvis överlappar varandra. Den straffrättsliga regleringen av penningtvätt är således inte tydligt avgränsad.

Eftersom penninghäleri framför allt innefattar åtgärder med tillgångar som härrör från brott är en förutsättning för ansvar för penninghäleri i dag att åklagaren kan visa någon form av koppling mellan egendomen och det brott som den härrör från (förbrottet). Frågan är emellertid hur stark denna koppling ska vara. Det finns skäl att överväga om kriminaliseringen av penningtvätt bör knytas, istället för till ett bestämt förbrott, till brottslig verksamhet. I samband med detta finns det anledning att analysera vilken grad av insikt eller medvetenhet den tilltalade ska ha haft om den brottslighet som genererat vinsterna.

Bestämmelserna om penninghäleri tar sikte på åtgärder som någon annan än den som har gjort sig skyldig till förbrottet vidtar med egendomen. Den som döms för förbrottet kan alltså inte därutöver dömas för penninghäleri avseende de åtgärder som han eller hon vidtar för att tvätta vinningen av det egna brottet (självtvätt). Det finns skäl att överväga om detta är en ändamålsenlig ordning.

Vidare sammanfaller inte rekvisiten för vad som utgör penninghäleri med definitionen av penningtvätt i 1 kap. 5 ? 6 penningtvättslagen. Vid införandet av penninghäleribestämmelsen uttalades att den då gällande penningtvättslagens definition av penningtvätt hade ett vidare tillämpningsområde än straffbestämmelsen och för att markera denna skillnad, liksom anknytningen till häleribrottet, benämndes därför brottet penninghäleri. Skillnaderna i begreppen, som fortfarande finns kvar, bidrar inte till att göra lagstiftningen lättillgänglig.

Straffansvaret för penningtvätt ska på ett tydligt sätt ta sikte på det som är själva slutmålet med brottsligheten, nämligen att kunna använda brottsvinsterna. Utredaren ska göra en översyn av kriminaliseringen av penningtvätt och överväga om det är möjligt att åstadkomma en mer ändamålsenlig och lättillgänglig reglering med tydliga kriterier för straffansvar, samtidigt som kraven på rättsäkerhet och förutsägbarhet bibehålls.

Ska systemet för att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner förändras?

För att kunna beröva kriminella deras brottsvinster och förhindra att vinning av brott omsätts inom den legala ekonomin krävs att det finns goda möjligheter att säkra egendom som misstänks vara olagligt åtkommen och att utreda eventuella brottsmisstankar.

Att en transaktion bedöms vara misstänkt och rapporteras av en verksamhetsutövare som omfattas av rapporteringsskyldigheten enligt penningtvättslagen är en indikation på att något oegentligt skulle kunna vara för handen. En sådan rapport innebär emellertid inte i sig att det finns förutsättningar för att inleda förundersökning, och saknas sådana förutsättningar kan tvångsmedel inte användas för att säkra egendomen. Även i de fall då det finns förutsättningar för att inleda förundersökning, kan emellertid möjligheterna att ingripa vara begränsade. I förarbetena till penningtvättslagen anges också att skyldigheten att avstå från att utföra en transaktion upphör när den misstänkta transaktionen har rapporterats. Det innebär att egendom som till exempel misstänks vara utbyte av brott riskerar att försvinna innan brottsutredande myndigheter kan ingripa.

I betänkandet Bekämpande av penningtvätt (SOU 1997:36) föreslog Penningtvättutredningen att åklagare skulle ges möjlighet att i tiden före förundersökning inletts förbjuda ett företag att under en kortare tid utföra en av kunden begärd transaktion. Syftet med ett sådant "frysningsinstitut" angavs vara att ge polis och åklagare tid att besluta om förundersökning ska inledas eller inte (SOU 1997:35 s. 95 f.). Förslaget har emellertid inte genomförts.

I departementspromemorian Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten - överväganden och förslag (Ds 2008:38) ansåg den dåvarande generaldirektören för Ekobrottsmyndigheten att ett frysningsinstitut i dag framstår som än mer angeläget än när Penningtvättsutredningen presenterade sitt betänkande.

För att brottsutredande myndigheter ska kunna använda sådana tvångsmedel som innebär att transaktioner stoppas, till exempel kvarstad, förvar eller beslag, krävs att det finns förutsättningar att inleda förundersökning. För att så ska kunna ske måste det finnas en misstanke om en konkret brottslig gärning, även om inte alla detaljer om den och inte heller när och var gärningen förövades behöver vara kända. I många fall saknas förutsättningar att inleda förundersökning enbart på grundval av en rapport om en misstänkt transaktion. I sådana fall kan alltså inte tvångsmedel användas för att hindra att transaktionen genomförs och egendomen försvinner. Frågan är därför, med beaktande av intresset av effektiva verktyg för att utreda och bekämpa brott, om det befintliga systemet för att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner är ändamålsenligt.

I sammanhanget bör också nämnas att det i Europarådets konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott och om finansiering av terrorism från 2005 (2005 års förverkandekonvention) finns en bestämmelse om att en behörig myndighet eller aktör ska ha möjlighet att besluta att skjuta upp en misstänkt transaktion för att analysera transaktionen och bekräfta misstanken. Således omfattar ett övervägande om tillträde till konventionen också frågan om att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner.

Utredaren ska överväga om det finns behov av och om det är lämpligt att göra ändringar i systemet för att tillfälligt stoppa misstänkta transaktioner. I uppdraget ligger att analysera vilka konsekvenser sådana ändringar kan få för det allmänna, för enskilda och för verksamhetsutövare; inte minst följderna av felaktiga beslut. Dessa konsekvenser ska vägas mot intresset av att effektivt kunna bekämpa penningtvätt. Utredaren ska också överväga formerna för en sådan eventuell åtgärd. Sedvanliga krav på rättsäkerhet och förutsägbarhet ska beaktas.

Eftersom penningtvättslagen omfattar åtgärder mot såväl penningtvätt som finansiering av terrorism, bör misstänkt penningtvätt och misstänkt finansiering av terrorism behandlas på samma sätt vid övervägandena i denna del.

Behöver möjligheterna att förverka egendom som varit föremål för penningtvätt utökas?

Att kunna förverka utbyte av brott är ett viktigt verktyg i den brottsbekämpande verksamheten. Incitamenten att begå brott minskar i samma mån som möjligheterna att kunna behålla och omsätta utbytet minskar. Förverkanderegleringen är alltså av avgörande betydelse inte minst när det gäller kampen mot organiserad och ekonomisk brottslighet.

För att kunna förverka brottsvinster krävs som huvudregel att det finns ett direkt samband mellan ett visst konkret brott och den egendom som ska förverkas.

Som nämnts ovan är det under vissa förutsättningar även möjligt att förverka utbyte av en inte närmare preciserad brottslig verksamhet. För sambandet mellan det som förverkas och den brottsliga verksamheten gäller ett sänkt beviskrav i och med att egendom ska förverkas om det framstår som klart mera sannolikt att egendomen utgör utbyte av brottslig verksamhet än att så inte är fallet.

Penningtvätt behöver inte i sig leda till något utbyte av brott. I stället är det förbrottet som möjliggör förverkande av det som tvättats. Att penningtvätt inte behöver leda till något utbyte har även betydelse för möjligheterna att förverka utbyte av en inte närmare preciserad brottslig verksamhet.

Om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl får, enligt 36 kap. 2 ? brottsbalken, förverkande också ske av egendom vars användande utgör brott enligt brottsbalken och egendom som någon annars tagit befattning med på ett sätt som utgör sådant brott. Bestämmelsen torde emellertid inte ta sikte på egendom som tvättas.

Inom specialstraffrätten är det inte ovanligt med förverkandebestämmelser som tar sikte på egendom eller tillgångar som har varit föremål för brott enligt en specialstraffrättslig bestämmelse. Det rör sig till exempel om narkotika som varit föremål för brott enligt narkotikastrafflagen (1968:64), varor som varit föremål för brott enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller tillgångar som varit föremål för brott enligt lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall.

Om utredaren föreslår att det straffbara området för penningtvätt ska förändras, måste således även behovet av att göra ändringar i bestämmelserna om förverkande analyseras.

Ska Sverige tillträda 2005 års förverkandekonvention?

Som en uppdatering och komplettering av Europarådets konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott från 1990 antogs 2005 en ny förverkandekonvention. Den senare konventionen, som trädde i kraft den 1 maj 2008, är dock tillämplig även i förhållande till finansiering av terrorism och innehåller i vissa delar mer långtgående regler. Det gäller bland annat reglerna om förverkande och kriminalisering av penningtvätt och, som nämnts ovan, möjligheterna för behörig myndighet eller aktör att skjuta upp en misstänkt transaktion.

Sverige undertecknade den senare konventionen i maj 2005. Vid den preliminära analysen inför undertecknandet gjordes bedömningen att ett tillträde till konventionen skulle kräva lagändringar. Vidare gjordes bedömningen att vissa av konventionsbestämmelserna skulle komma att genomföras genom de lagändringar som föranleddes av det s.k. tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG). Direktivet genomfördes genom lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Inom ramen för det arbetet behandlades inte konventionen.

Utredaren ska ta ställning till om Sverige ska tillträda konventionen och vilka lagändringar som i så fall krävs.

Arbetsformer och redovisning av uppdraget

Om utredaren finner att uppdraget kräver att andra närliggande frågor bör behandlas, får utredaren göra det.

Utredaren ska samråda med och inhämta upplysningar från berörda företrädare för Sveriges Domstolar, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Finansinspektionen, Skatteverket och Bankföreningen samt vid behov andra myndigheter och organ som kan vara berörda.

Utredaren ska redovisa gällande rätt och eventuellt pågående lagstiftningsarbete i länder som utredaren bedömer vara av intresse och i övrigt göra de internationella jämförelser som anses befogade. Regleringen i andra nordiska länder bör ges en särskild belysning och beaktas i arbetet.

Vid sina överväganden och vid utformningen av eventuella förslag ska utredaren särskilt beakta tidigare överväganden av de frågor som uppdraget omfattar liksom Sveriges övriga i sammanhanget relevanta internationella åtaganden och även väga in vilka konsekvenser eventuella förslag får för Sveriges internationella straffrättsliga samarbete.

Om utredaren finner att regelverket bör förändras ska han eller hon lägga fram fullständiga författningsförslag.

Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhetsperspektiv i den analys som görs. Vidare ska statistik som utredaren kan komma att redovisa vara köns- och åldersuppdelad.

Utredaren ska redovisa vilka budgetära konsekvenser förslagen kan komma att medföra och lämna förslag på hur dessa kostnader kan finansieras.

Uppdraget ska redovisas senast den 20 februari 2012.

(Justitiedepartementet)

2010:79 Tilläggsdirektiv till Transportforskningsutredningen (N 2009:13)

2010-07-15T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 15 juli 2010

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 10 december 2009 har statsrådet Åsa Torstensson gett en särskild utredare i uppdrag att föreslå en strategi för samverkan om forskning och innovation för utveckling mot ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem (N 2009:13). Utredningen har antagit namnet Transportforskningsutredningen. Utredningen ska enligt direktiven (dir. 2009:119) vara slutförd senast den 14 augusti 2010.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 1 oktober 2010.

(Näringsdepartementet)

2010:73 Översyn av lagen om åtgärder mot förorening från fartyg

2010-07-15T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 15 juli 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg bl.a. i syfte att göra lagen mer systematisk, effektiv, användarvänlig och lättare att överblicka. Om utredaren finner det lämpligt ska en ny lag föreslås. Som en följd härav bör även den nuvarande förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg ses över och eventuellt ersättas med en ny.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2011.

Bakgrund

Lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, den s.k. LÅFF, trädde i kraft den 1 januari 1981 och ersatte då lagen (1972:275) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och lagen (1976:6) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg inom Östersjöområdet.

Behovet av utredning

Efter tillkomsten av LÅFF har regleringen av förorening från fartyg utvecklats i mycket stor omfattning. Ett flertal av bilagorna i 1973 års internationella konvention till förhindrande av förorening från fartyg (MARPOL 73/78) har trätt i kraft och genomförts i den svenska regleringen. Den så kallade Östersjöstrategin om mottagning av fartygsgenererat avfall och tillhörande frågor infördes i lagen 2001. Till det kan nämnas att ett antal EU-rättsakter har genomförts i lagen de senaste åren. Detta har medfört att LÅFF ändrats ett stort antal gånger och blivit mycket svår att överblicka och använda. Dåvarande Sjöfartsinspektionen hos Sjöfartsverket pekade i en skrivelse, daterad den 21 december 2007, på bl.a. några av problemen med den nuvarande lagen och förordningen. För att förbättra LÅFF och göra den mer användarvänlig krävs, enligt Sjöfartsinspektionen, så genomgripande förändringar att det finns anledning att överväga att ersätta den med en ny lag. Som en följd härav ansåg Sjöfartsinspektionen att den nuvarande förordningen om åtgärder mot förorening från fartyg också bör ses över. Regeringen delar Sjöfartsinspektionens uppfattning.

Uppdraget

En särskild utredare ska se över lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg i syfte att göra den mer systematisk, effektiv, användarvänlig och lättare att överblicka för både enskilda och det allmänna. Utredaren ska lämna de författningsförslag som denna översyn ger anledning till. Om utredaren finner det lämpligt ska en ny lag föreslås. Även förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg bör ses över och om lämpligt ersättas med en ny förordning.

Bestämmelserna på miljöområdet har förändrats i snabb takt och LÅFF eller en eventuell ny lag bör utformas på ett sådant sätt att framtida internationella, EU-rättsliga eller nationella bestämmelser blir enkla att infoga. Bland annat ska utredaren beakta de möjligheter som regeringsformen ger att delegera normgivning till regering och myndigheter.

Utredaren ska särskilt utreda följande frågeställningar:

Fartygssäkerhetslagen

Fartygssäkerhetslagen (2003:364) har en likartad funktion som LÅFF, men skiljer sig från denna då fartygssäkerhetslagen har fartygens säkerhet som skyddsintresse och LÅFF har miljöskydd. I nuvarande LÅFF saknas flera bestämmelser av generell natur såsom t.ex. rätten att förbjuda ett fartygs resa om tillsynsmyndigheten nekas tillträde till fartyget.

Utredaren ska undersöka möjligheten att, om det är praktiskt möjligt, införa likartade grundläggande bestämmelser i LÅFF som i dag finns i fartygssäkerhetslagen.

Finansiering på bekostnad av fartygets redare eller ägare

Enligt 7 kap. 9 § LÅFF får Transportstyrelsen i vissa fall låta verkställa en åtgärd på bekostnad av fartygets redare eller ägare. Transportstyrelsen har möjlighet att kräva att säkerhet ska ställas för betalningen. Det finns emellertid inget finansieringssystem för de fall då fartyget saknar känd ägare eller då ägaren saknar tillgångar. Utredaren ska analysera gällande finansieringssystem och föreslå hur de problem som kan uppstå då fartyget saknar känd ägare eller då ägaren saknar tillgångar kan motverkas.

Översyn av sanktionssystemet

Utredaren ska se över sanktionssystemet i LÅFF i syfte att göra det enklare och mer effektivt. I arbetet med översynen ska utredaren särskilt titta på möjligheten att förtydliga reglerna om straffsanktioner för att säkerställa ett effektivt system för efterlevnad av de föreskrivna kraven. Utredaren ska därutöver ta ställning till om det är möjligt och lämpligt att utöka de rättsliga grunderna att meddela nyttjandeförbud eller införa administrativa sanktioner i stället för de straffrättsliga sanktioner som kan utdömas. Detta för att överträdelser ska beivras i högre utsträckning än vad hittills varit möjligt vilket på sikt bör medverka till bättre efterlevnad av lagstiftningen. Vid sina överväganden om sanktionssystemet ska utredaren beakta Sveriges i sammanhanget relevanta internationella och mellanstatliga åtaganden.

Regleringens tillämpningsområde

Utsläppsbestämmelserna i LÅFF är, såvitt avser olja, inte tilllämpliga på fritidsfartyg. När det gäller sådana fartyg anges endast att utsläpp av olja eller oljehaltig blandning bör undvikas om det är praktiskt möjligt. Utredaren ska överväga om LÅFF i alla dess delar ska bli tillämplig även för fritidsbåtar.

Konsekvensbeskrivning

Utredaren ska göra en konsekvensutredning av lämnade författningsförslag och belysa effekterna av dessa. I de konsekvensbeskrivningar som ingår i uppdraget ska utredaren redovisa och om möjligt beräkna de följder i form av administrativa lättnader för enskilda och det allmänna som kan uppstå. Utredaren ska särskilt beakta regeringens arbete med regelförenkling och föreslå möjliga förenklingar som har identifierats inom ramen för utredningen.

Utredaren ska även bedöma och redovisa förslagens eventuella direkta och indirekta konsekvenser av betydelse för miljön. Till det hör att belysa de fördelar och nackdelar förslagen får på det samlade miljöarbetet.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med berörda myndigheter och organisationer. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2011.

(Näringsdepartementet)

2010:74 Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås

2010-07-01T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 1 juli 2010

Sammanfattning

En parlamentariskt sammansatt beredning, biträdd av regering-ens utsedda experter och sakkunniga, ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås.

Beredningens övergripande uppdrag ska vara att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom av reger-ingen prioriterade områden. Arbetet ska genomföras i nära sam-arbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner samt myndigheter. Det övergripande uppdraget gäller till och med år 2020. Beredningen kommer under denna tid att få tilläggs-direktiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Beredningens arbete ska utvärderas 2015.

Beredningens första uppdrag är att lämna förslag till en handlingsplan för hur strategier och etappmål bör utvecklas och, om tillräckligt underlag finns, föreslå etappmål. De prioritering-ar som görs i propositionen Svenska miljömål - för ett effek-tivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska vara utgångspunkten för beredningens arbete. Hänsyn ska tas till de förslag till delmål som Miljömålsrådet presenterade i rapporten Miljö-målen - nu är det bråttom (den fördjupade utvärderingen 2008). Handlingsplanen ska redovisas senast den 31 december 2010.

En parlamentariskt sammansatt beredning tillsätts

För ett effektivt och långsiktigt miljöarbete

I propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljö-arbete (prop. 2009/10:155) presenterade regeringen inriktningen för miljöpolitiken och ett effektivare miljömålssystem.

I propositionen föreslås bl.a. ett generationsmål med preci-seringar som innebär att förutsättningarna för att lösa miljöpro-blemen ska vara uppfyllda inom en generation och som anger inriktningen för vad miljöpolitiken ska sikta mot (prop. 2009/10:155 s 21). Dessutom ska de nuvarande delmålen er-sättas med etappmål som ska vara målövergripande och in-riktade på den samhällsomställning som behövs.

En annan förändring innebär att uppgiften att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålen skiljs från uppgiften att ge förslag till strategier med styrmedel och åtgärder. För uppföljning och utvärdering ansvarar fortsättningsvis myndigheterna i miljö-målssystemet. Samtidigt ges nu en parlamentariskt tillsatt beredning i uppgift att ge förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Riksdagen har beslutat i enlighet med propositionen (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377).

Den parlamentariska beredningen ska lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen kan nås

För att nå en bred politisk samsyn kring miljöfrågorna får en parlamentariskt sammansatt beredning i uppdrag att ge reger-ingen råd om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås på ett sätt som är kostnadseffektivt ur ett samhällsperspektiv.

Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhälls-intressen inom olika politikområden, som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet.

Beredningens uppdrag ska gälla till och med 2020. Bered-ningen kommer under denna tid att få tilläggsdirektiv inom de områden som regeringen prioriterar. Beredningens arbete ska utvärderas 2015.

Beredningens övergripande uppgift är att föreslå strategier inom prioriterade områden

Beredningens uppgift är att föreslå strategier inom av reger-ingen prioriterade områden. Strategierna ska innehåll etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljö-kvalitetsmålen. Det är ofta mer effektivt att arbeta med etappmål, styrmedel och åtgärder målövergripande och strate-givis än uppdelat per miljökvalitetsmål. Åtgärder bidrar också många gånger till att nå flera miljökvalitetsmål liksom till att nå generationsmålet. En strategi kan därför innehålla flera olika styrmedel och åtgärder som samlat bidrar till att nå flera mål.

Beredningen ska hantera frågor som berör flera samhällsintressen och som därigenom kräver politiska avvägningar eller områden som är särskilt komplexa och kännetecknas av stor osäkerhet. Strategier inom komplexa områden är ofta målöver-gripande och kan därför bidra till att generationsmålet och flera miljökvalitetsmål nås.

Strategierna bör belysas i EU-perspektiv och ett internatio-nellt perspektiv. I de strategier som tas fram bör det ingå stra-tegier för miljöarbete inom EU och internationellt. Beredningen bör beakta de skyldigheter som följer av Sveriges medlemskap i EU och även följa utvecklingen av EU-lagstiftningen och an-passa sina förslag efter eventuella förändringar i EU-lagstift-ningen samt till EU-rätten i övrigt.

Myndigheterna inom miljömålssystemet följer regelbundet upp och utvärderar möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Uppföljningarna visar inom vilka områden det finns fortsatta behov av insatser och dessa kommer därför att utgöra viktiga underlag för regeringen när det gäller vilka tilläggsdirektiv som beredningen ska få.

Beredningen får underlag från myndigheter och experter

I samband med att beredningen får tilläggsdirektiv att utveckla en strategi avser regeringen att även ge berörda myndigheter särskilda uppdrag att ta fram underlag för beredningens arbete. Beredningen kan vid behov också tillsätta expertgrupper för att ta fram fördjupade analyser, med deltagare som tillfrågats ut-ifrån uppdragets art.

Av särskild vikt är att se till att senaste vetenskapliga under-lag ligger till grund för de strategier som tas fram. När förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder utvecklas, kommer icke statliga aktörer att bistå med sin kunskap i de expertgrupper som knyts till beredningen.

Beredningens förslag ska vara konsekvensanalyserade

De beslutsunderlag som beredningen redovisar ska följa kom-mittéförordningens (SFS 1998:1474) krav på konsekvens-beskrivningar och kostnadsberäkningar av förslagen. Därutöver ska förslagen åtföljas av samhällsekonomiska konsekvensana-lyser samt analyser av förslagens kostnadseffektivitet. Förslag-en ska även innehålla alternativa handlingsvägar.

Beredningen ska samråda och förankra förslagen

Beredningen ska stimulera till debatt om de avvägningar gent-emot andra samhällsintressen som kan krävas för att nå miljö-kvalitetsmålen och generationsmålet. Beredningen bör därför utveckla en bred dialog med länsstyrelser och andra myndig-heter samt företrädare för regionala och kommunala sam-verkansorgan eller landsting, kommuner, näringsliv, ideella organisationer och forskarsamhället. Huvudsyftet med dialogen är att inhämta kunskap och förankra beredningens förslag till strategier. Beredningen behöver särskilt utveckla ett nära sam-arbete med Naturvårdsverket i dess roll som samordnings-ansvarig myndighet för miljömålsuppföljningen.

Beredningens första uppdrag - att föreslå en handlingsplan

Föreslå en handlingsplan för hur strategier och etappmål kan utvecklas i miljömålssystemet

Enligt propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) ska en parlamentarisk bered-ning ta fram förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I och med att etappmål tas fram ska nuvarande delmål upphöra. De tre strategierna - Effektivare energianvändning och trans-porter, Giftfria och resurssnåla kretslopp samt Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö - har upphört och ska ersättas av strategier som beslutas av regeringen.

Etappmålen ska vara steg på vägen för att nå miljökvalitets-målen och generationsmålet. I Miljömålsrådets rapport Miljö-målen - nu är det bråttom! föreslog rådet nya och reviderade delmål. Utredningen om miljömålssystemet (dir. 2008:95) har i betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ifråga-satt om de föreslagna delmålen är utformade så att de effektivt leder till att miljökvalitetsmålen nås. Av utredningens analys av de föreslagna delmålen framgår också att cirka 20 delmål har samma karaktär som miljökvalitetsmålens preciseringar. De flesta delmål anger dock steg på vägen till att nå miljökvalitets-målen och är av karaktären etappmål. Av de nuvarande 72 del-målen har 52 delmål målår 2010 eller tidigare.

I dagsläget saknas en analys av vilka etappmål som behöver utvecklas i miljömålssystemet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Det saknas även underlag för att bedöma behovet av målövergripande etappmål som är inriktade på den samhällsomställning som behöver ske i ett generationsperspek-tiv för att nå miljökvalitetsmålen.

Beredningen ska därför:

· Föreslå en handlingsplan för hur strategier bör utvecklas i miljömålsystemet i förhållande till miljökvalitetsmålen och till generationsmålet. Fokus ska läggas på behov av etapp-mål inom områden som är särskilt komplexa eller som kräver politiska avvägningar. Av handlingsplanen ska be-hoven av att utveckla etappmål, styrmedel och åtgärder framgå. I de fall beredningen identifierar behov av nya etappmål där beslutsunderlaget inte är tillräckligt bör det av handlingsplanen framgå vilken typ av underlag som ska tas fram samt förslag lämnas på hur det kan tas fram med tillhörande tidplan.

· Ge förslag om vilka av de föreslagna delmålen i rapporten Miljömålen - nu är det bråttom! som bör bli etappmål i miljömålssystemet och vilka som kan övergå till preci-seringar under ett miljökvalitetsmål.

· Om det finns tillräckligt beslutsunderlag som innehåller samhällsekonomiska konsekvensanalyser, ska beredningen föreslå etappmål. I förslagen till respektive etappmål ska beredningen:

- ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generations-målet som etappmålet bidrar till,

- ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att etappmålet ska nås med tillhörande konsekvens-analys samt analys av förslagets kostnadseffektivitet,

- ange om det finns skäl för riksdagen att besluta om etappmålet,

- ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma att hänföras till,

- ange om och på vilka grunder det finns behov av regio-nal anpassning av etappmålet,

- ange om etappmålet är relevant för internationella överenskommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU,

- ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik) som kan krävas för att följa upp etappmålet,

- ange vilken myndighet som bör ansvara för att etapp-målet följs upp.

Samverkan och utgångspunkter vid genomförande av det första uppdraget

Det första uppdraget ska genomföras i samverkan med Natur-vårdsverket inom ramen för verkets uppdrag att samordna en myndighetsgemensam översyn av miljökvalitetsmålens preci-seringar. Beredningen ska i uppdraget också samverka med myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet.

Utgångspunkten för det första uppdraget ska främst vara de prioriteringar som görs i propositionen Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155). Hänsyn ska också tas till de förslag till delmål som Miljömålsrådet presen-terade i rapporten Miljömålen - nu är det bråttom! (den för-djupade utvärderingen 2008).

Redovisning av det första uppdraget

Det första uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljö-departementet) senast den 31 december 2010. Handlingsplanen ska innehålla en konsekvensanalys i enlighet med kommitté-förordningen.

(Miljödepartementet)

2010:51 Tilläggsdirektiv till Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning (Fi 2009:05)

2010-05-06T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 6 maj 2010

En utökning av uppdraget

Den 14 maj 2009 fick en särskild utredare i uppdrag att utvärdera och analysera förordningarna om statens fastighetsförvaltning (dir. 2009:46). Utredningen antog namnet Utredningen om en översyn av förordningarna om statens fastighetsförvaltning. Utredaren ska lämna förslag om en samlad och förenklad förordningsreglering av fastighetsförvaltningen.

Utredarens uppdrag utökas nu. Det tillkommande uppdraget tar sikte på möjligheten att införa en rätt för den som har fråntagits sin fastighet genom expropriation eller något annat sådant förfogande att mot ersättning återfå fastigheten om ändamålet med åtgärden inte längre är aktuellt.

Utredaren ges i uppdrag att göra en genomgång av de frågor som behöver övervägas närmare i samband med framtida ställningstaganden till om en återköpsreglering bör införas och hur den i så fall bör utformas. Förekommande frågeställningar ska belysas endast på ett grundläggande plan.

Det tillkommande uppdraget ska redovisas samtidigt med resultatet av utredarens arbete i övrigt, vilket innebär att redovisningen ska ske senast den 1 december 2010.

Avsaknad av rätt till återköp av exproprierad mark

Genom expropriation och andra sådana förfoganden kan staten eller enskilda ta fast egendom i anspråk med äganderätt eller annan särskild rätt. Någon rätt till återköp eller dylikt av fastigheter som har exproprierats m.m. finns inte.

Enligt den upphävda lagen (1917:189) om expropriation gällde för vissa fall en rätt till återlösen av exproprierad egendom. Ett sådant fall var om egendomen inte hade kommit till användning eller inte längre användes för det avsedda ändamålet och detta ändamål var att anse som övergivet (68-70 ??). När den nya expropriationslagen (1972:719) trädde i kraft den 1 januari 1973 ansågs emellertid inte ett återlösningsinstitut, anpassat till den nya lagens principer, motiverat (prop. 1972:109 s. 127 f. och 224 f.). Däremot innehåller expropriationslagen en möjlighet att helt eller delvis upphäva ett expropriationstillstånd, om förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger (3 kap. 10 ?).

Statlig fast egendom får säljas av regeringen i enlighet med lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Lagen kompletteras av förordningen (1996:1190) om överlåtelse av statens fasta egendom, m.m., som ger de fastighetsförvaltande myndigheterna vissa möjligheter att genomföra sådana försäljningar. En försäljning ska ske på affärsmässiga grunder. Regeringen har dock vissa begränsade möjligheter att göra undantag från detta krav (se prop. 1995/96:220 s. 56 f.). I vissa fall har bl.a. en kommun rätt till förtur när staten ska sälja en fastighet.

Initiativ till förändring

Frågan om återköp av fastigheter som har exproprierats m.m. har under det senaste årtiondet fått ny aktualitet i samband med att statens markbehov inom vissa verksamhetsområden har minskat. Tidigare fastighetsägare kan då av olika skäl ha ett intresse av att kunna återköpa fastigheterna. En sådan möjlighet skulle i någon mån kunna motverka den inskränkning av äganderätten som expropriation och andra sådana förfoganden innebär.

Ändamålsfastighetskommittén berörde frågan om att skapa en återköpsrätt för tidigare fastighetsägare när staten säljer fastigheter som tidigare har exproprierats. Kommittén ansåg emellertid att det saknades möjlighet att införa en sådan återköpsrätt (SOU 2004:28 s. 214).

I flera motioner i riksdagen har det föreslagits att det bör införas en rätt till återköp av sådana exproprierade fastigheter som inte längre behövs för expropriationsändamålet. Förslagen har i första hand rört fastigheter som tidigare har tagits i anspråk för militära ändamål, men frågan har väckts även beträffande naturreservat och nationalparker. Motionerna har dock avslagits med hänvisning till bl.a. den pågående översynen av reglerna om expropriationsersättning (jfr SOU 2008:99 och prop. 2009/10:162) och de svårigheter som är förenade med att utforma regler om återköp (se t.ex. utskottsbetänkandena 2005/06:BoU5 s. 12, 2006/07:CU20 s. 13 och 2007/08:MJU14 s. 24).

Vissa frågor som bör övervägas närmare

Bland de frågeställningar som är förknippade med införandet av en återköpsrätt kan framhållas innebörden av att ändamålet med ianspråktagandet har upphört, avgränsningen av kretsen återköpsberättigade personer, under vilken tid en sådan rätt ska gälla samt på vilka villkor återköp ska kunna ske. En ytterligare fråga är om en återköpsrätt ska avse endast fastigheter som har exproprierats eller också fastigheter som har tagits i anspråk på något annat sätt eller har sålts frivilligt inför utsikten av ett ianspråktagande med tvång. Det kan också finnas anledning att beakta ändamålet med att en fastighet har tagits i anspråk och om det har skett på begäran av det allmänna eller någon enskild. Andra särskilda frågor som bör övervägas är vad som bör gälla om fastigheten efter ianspråktagandet har varit föremål för fastighetsbildning samt hur övriga tredjemansintressen ska hanteras, t.ex. i fråga om nuvarande och tidigare innehavare av särskilda rättigheter till fastigheten.

Vidare uppkommer frågor om hur en eventuell återköpsrätt ska förhålla sig till bl.a. en kommuns rätt till förtur när staten ska sälja en fastighet. Det kan också finnas skäl att överväga om en återköpsrätt kan ges retroaktiv verkan och omfatta tidigare expropriationer m.m. eller bör gälla endast framtida ianspråktaganden.

Uppdraget

Utredaren ska göra en genomgång av de frågeställningar och tänkbara svårigheter som är förenade med att införa en rätt till återköp av fastigheter som tidigare har tagits i anspråk genom expropriation eller andra sådana förfoganden. Utredaren ska vidare göra en grundläggande analys av resultatet av genomgången i syfte att denna ska kunna ligga till grund för fortsatta överväganden av om en återköpsreglering bör införas och hur den i så fall närmare bör utformas. I det sammanhanget ska utredaren - om möjligt - belysa hur stort behovet av en återköpsreglering är.

Tänkbara lösningar på olika frågeställningar bör redovisas med de för- och nackdelar som är förenade med olika alternativ. Om möjligt ska jämförelser göras med förekommande utländska återköpsregleringar, främst i näraliggande länder.

Utredaren ska inte lämna några författningsförslag.

Övrigt

För det tillkommande uppdraget gäller i övrigt vad som framgår av de tidigare beslutade direktiven.

Redovisning av uppdraget

Utredaren ska redovisa även det tillkommande uppdraget senast den 1 december 2010.

(Finansdepartementet)

2010:43 Vissa livförsäkringsfrågor

2010-04-29T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 29 april 2010.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska analysera flytträtt av försäkringssparande och vissa andra livförsäkringsfrågor med huvudsakligt syfte att stärka försäkringstagarnas intressen. Utredaren ska

- kartlägga i vilken utsträckning det för närvarande är möjligt att flytta försäkringssparande och de villkor som gäller för en sådan flytt

- lämna förslag till lagstiftning om flytträtt för försäkringssparande avseende avtal som har tecknats före den 1 juli 2007 och redovisa de för- och nackdelar som förslaget innebär

- överväga om nya regler om flytträtt motiverar ändrade krav på information från livförsäkringsföretagen

- analysera gällande regler om konsolideringsfond och föreslå hur överskottshanteringen i livförsäkringsföretag som drivs enligt ömsesidiga principer bör regleras i framtiden

- föreslå hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i livförsäkringsaktiebolag som inte får dela ut vinst och överväga om de åtgärder som föreslås kan bedömas tillräckliga för att det inte ska anses vara motiverat med en tvingande ombildning till vinstutdelande verksamhet eller till ett ömsesidigt försäkringsbolag

- överväga vilka förändringar som bör göras för att skapa tydlighet i reglerna om ombildning till vinstutdelande verksamhet och som ökar försäkringstagarnas möjlighet att utöva inflytande över ombildningen.

Utredaren ska lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2011.

Bakgrund

Livförsäkring

Livförsäkring är försäkring mot olika ekonomiska risker kopplade till en enskild individs levnad. De levnadsrisker för vilka det finns försäkring är främst de ekonomiska konsekvenserna av att dö tidigt (dödsfallsförsäkring) och av att leva länge (livfallsförsäkring). Pensionsförsäkring används som samlingsbegrepp för försäkring som skyddar mot risken att den försäkrade efter en viss tidpunkt inte har en inkomst och i vissa fall även att efterlevande drabbas ekonomiskt av den försäkrades död. En pensionsförsäkring kan således innehålla såväl dödsfalls- som livfallsmoment. Begreppet har sin grund i att försäkringen normalt börjar betalas ut när pensionsåldern inträder.

Skatterättsligt är en försäkring att anse som en pensionsförsäkring om den uppfyller de villkor som uppställs i 58 kap. inkomstskattelagen (1999:1229). En livförsäkring som inte uppfyller villkoren för en pensionsförsäkring är en kapitalförsäkring.

En tjänstepension omfattar pensionsförmåner som följer av ett anställningsförhållande. Dessa förmåner grundar sig antingen på ett kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter (kollektivavtalad tjänstepension) eller på ett individuellt avtal mellan arbetsgivaren och arbetstagaren (individuell tjänstepension). Arbetsgivarutfästelsen om tjänstepension kan vara förmånsbestämd eller avgiftsbestämd. En förmånsbestämd tjänstepension kännetecknas normalt av att det i kollektivavtalet utlovas att pensionen ska utgöra en viss procent av den pensionsgrundade lön den anställde har i anslutning till pensioneringen. En avgiftsbestämd tjänstepension utgörs i stället av att arbetsgivaren och de fackliga organisationerna eller den enskilde arbetstagaren kommit överens om att en viss procent av den anställdes lön årligen ska avsättas till arbetstagarens pension. Den framtida ersättningen från en avgiftsbestämd tjänstepension bestäms av inbetalningarna och avkastningen på dessa.

Andra viktiga begrepp i sammanhanget är traditionell livförsäkring och fondförsäkring. Kännetecknande för traditionell livförsäkring är att försäkringsgivaren garanterar försäkringstagaren en viss avkastning på inbetalda premier. Storleken på utbetalningarna - som betalas ut från en viss ålder eller tidpunkt och under antingen en bestämd tid eller för resten av försäkringstagarens livstid - beror sedan på de premier som betalats in och den avkastning som garanterats. Till detta garanterade värde har det ofta kommit betydande belopp som återbäring. Fondförsäkring är en försäkring där försäkringstagaren bestämmer i vilka fonder hans eller hennes premier ska placeras. Försäkringens värde är kopplat till värdet på andelarna i de fonder försäkringstagarna valt och försäkringsföretaget lämnar i normalfallet inte någon garanti för hur stora utbetalningarna kommer att bli.

En pensionsförsäkring innehåller ofta tillägg i form av riskförsäkringar. En typ av riskförsäkring är den som skyddar den försäkrade mot stora inkomstbortfall på grund av sjukdom eller dålig hälsa. En riskförsäkring liknar de flesta fall av skadeförsäkringar genom att kunden inte har någon fordran på bolaget så länge det inte har inträffat en skada. Riskförsäkringens värde förändras för försäkringstagaren löpande i takt med att sannolikheten att den kommer att utnyttjas förändras. Värdet av försäkringen ökar därför för en kund vars hälsa försämras, eftersom sannolikheten att försäkringen kommer att utnyttjas ökar.

Närmare om möjligheten till flytt av pensionssparande

Genom en ändring i skattelagstiftningens regler om återköp är det sedan den 1 januari 2000 möjligt att utan skattekonsekvenser flytta värdet av en pensionsförsäkring till en annan försäkring meddelad av samma eller någon annan försäkringsgivare. Denna rätt till flytt är dock till sin karaktär frivillig i det avseendet att den förutsätter att parterna har avtalat om en sådan möjlighet. Den förutsätter även att den nya försäkringen uppfyller den skatterättsliga definitionen av pensionsförsäkring.

Den 1 januari 2006 infördes en civilrättslig reglering som ger försäkringstagaren en ovillkorlig rätt att återköpa en individuell livförsäkring, om inte annat följer av försäkringens art eller av skattelagstiftningen. Hänvisningen till försäkringens art innebär att regeln är tillämplig på försäkringar med sparande i traditionell livförsäkring och fondförsäkring där det är säkert att försäkringsfall förr eller senare kommer att inträffa. Hänvisningen till skattelagstiftningen medför att endast en mycket begränsad del av pensionsförsäkringarna kan återköpas. I princip är det fråga om försäkringar med små återköpsvärden. Denna obligatoriska rätt till återköp av en individuell livförsäkring omfattar försäkringar tecknade den 1 januari 2006 och därefter.

För att öka möjligheterna till flytt av en försäkring och för att säkerställa en god konkurrens på försäkringsmarknaden genomfördes ytterligare lagändringar år 2007. Genom dessa utvidgades rätten till återköp till att även omfatta en rätt till överföring av hela försäkringens värde till en annan försäkring, förutsatt att en sådan rätt inte saknas enligt inkomstskattelagen. I det sammanhanget infördes även kompletterande regler av näringsrättslig art. Dessa ändringar gäller endast försäkringar tecknade den 1 juli 2007 och därefter.

Livförsäkringsverksamhet i olika associationsformer

Svenska livförsäkringsgivare kan till sin rättsliga form vara antingen försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag eller understödsföreningar. Ett försäkringsaktiebolag ägs av sina aktieägare, medan ett ömsesidigt bolag ägs av sina försäkringstagare. Understödsföreningar kan delvis liknas vid ekonomiska föreningar.

Livförsäkringsaktiebolag kan drivas antingen som vinstutdelande bolag eller enligt ömsesidiga principer (hybridbolag). Ömsesidighetsprincipen innebär att överskott i rörelsen ska tillfalla försäkringstagarna. I försäkringsaktiebolagen upprätthålls denna princip genom vinstutdelningsförbudet. Ordningen med hybridbolagen - där aktieägarna inte får någon avkastning på sitt satsade kapital - har medfört att aktiekapitalet står för en mycket liten andel av eget kapital. Riskkapitalet uppkommer, förenklat uttryckt, ur det överskott som uppstår då premier - beräknade enligt betryggande eller aktsamma antaganden - genererar en högre avkastning än den som bolaget har garanterat försäkringstagaren. Försäkringstagarna är således inte bara kunder i bolaget, utan även finansiärer av verksamheten.

En särskild form av livförsäkringsverksamhet drivs i understödsföreningar. En understödsförening har till uppgift att - utan att driva affärsmässig försäkringsverksamhet - meddela försäkringar till en viss bestämd krets av personer, såsom anställda i ett visst företag eller personer som tillhör en viss yrkesgrupp eller liknande. I Finansdepartementets promemoria En ny försäkringsrörelselag (Ds 2009:55) föreslås att företagsformen näringsrättsligt anpassas till det som gäller för försäkringsbolagen.

Överskottshanteringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag (konsolideringsfonden)

Försäkringstagarna i ömsesidiga livförsäkringsbolag och i icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag (hybridbolag) är som nyss framgått inte bara kunder i bolaget, utan också finansiärer av verksamheten. Ömsesidigt drivna livförsäkringsbolag ska enligt 12 kap. 9 § försäkringsrörelselagen (1982:713), förkortad FRL, inrätta en konsolideringsfond. Konsolideringsfonden utgör det riskbärande kapitalet och har samma funktion som eget kapital i företag i allmänhet. Den byggs upp genom det uppkomna överskottet i rörelsen.

Försäkringstagarna har inte någon individuell rätt till viss andel i konsolideringsfonden. Medel i fonden som överstiger det som behövs för bolagets konsolidering ska emellertid användas för återbäring till försäkringstagarna (se 12 kap. 5 § FRL). Bestämmelsen är av näringsrättslig karaktär och grundar därför inte i sig någon rätt till återbäring för försäkringstagare. Försäkringsbolagen får inte heller förespegla återbäring som saknar grund i försäkringsavtal (7 kap. 8 § FRL). Enligt kontributionsprincipen i 12 kap. 6 § FRL ska gottskrivning till försäkringstagare och andra ersättningsberättigade ske med en fördelning som utgår från försäkringens bidrag till överskottet, om inte annat följer av försäkringsavtalet eller bolagsordningen.

Villkor för ombildning till vinstutdelande försäkringsbolag

Genom försäkringsrörelsereformen vid 2000-talets början (prop. 1998/99:87) öppnades möjligheten till vinstutdelning i livförsäkringsaktiebolag. För att ett livförsäkringsbolag ska kunna dela ut vinst krävs att detta framgår av bolagsordningen (se 12 kap. 2 § FRL). Ändringar i bolagsordningen till vinstutdelande verksamhet regleras i 12 kap. 15 och 16 §§ FRL. Bestämmelserna gäller för både livförsäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag. Som en generell förutsättning för ombildning till vinstutdelande verksamhet gäller att försäkringstagarnas rätt inte får försämras genom ändringen. Bolaget ska således beakta och sörja för att den rätt till återbäring som kan finnas och den skälighetsprincip som enligt 14 § i samma kapitel gäller för äldre försäkringar tillgodoses. Vidare ska medel i konsolideringsfonden tillsammans med andra övervärden i bolaget gottskrivas försäkringstagarna. Ombildningen får inte heller riskera försäkringsbolagets möjlighet att infria rätten till försäkringsersättning vid framtida försäkringsfall. När konsolideringsfonden gottskrivs försäkringstagarna övergår medlen från att vara eget kapital till att utgöra försäkringstekniska avsättningar. För att upprätthålla stabiliteten måste därför normalt nytt kapital tillföras verksamheten.

Utöver de generella förutsättningarna som måste vara uppfyllda finns särskilda stämmobeslutsregler samt regler om underrättelse till försäkringstagarna och om det stöd från försäkringstagarna som krävs för en ombildning. Prövningen av om förutsättningarna för en ombildning är uppfyllda görs av Finansinspektionen inför stadfästelsen av bolagsordningsändringen.

Behovet av utredning

Flytträtt för befintligt pensionssparande

Ett livförsäkringsavtal löper som regel under en mycket lång tid. Under denna tid sker normalt väsentliga förändringar av såväl en försäkringstagares preferenser som omvärldsförutsättningar - faktorer som var för sig eller tillsammans ofta har betydelse för försäkringstagarens vilja att flytta sitt pensionssparande. Exempel på sådana faktorer är bristande förtroende för nya ägare eller förvaltare av försäkringsföretagets tillgångar eller att ett försäkringsföretags finansiella ställning försvagats i sådan utsträckning att det långsiktigt kan komma att påverka förutsättningarna för en god avkastning på sparade medel. Därutöver kan drastiska förändringar i de privatekonomiska förutsättningarna leda till att försäkringstagaren vill ändra riskprofil i sitt sparande. Dessutom kan det finnas ett behov av att samla sitt pensionssparande i ett försäkringsföretag, särskilt när pensioneringen närmar sig. Även etiska överväganden kan vara en faktor som har betydelse för försäkringstagarens vilja att flytta sitt pensionssparande. Sammantaget finns det således ett starkt konsumentintresse att kunna flytta sitt pensionssparande.

En stor del av kundernas sparande är inlåst hos det försäkringsföretag de en gång valt. Därför kan de inte visa sitt missnöje med hur försäkringsföretaget väljer att förvalta sparade medel eller i övrigt bedriver sin verksamhet genom att flytta sitt sparande. I avsaknad av befintliga kunder som kan ta sitt sparkapital och gå, försvagas den disciplinerande inverkan på företagen som risken för missnöjda kunder normalt innebär.

Vidare har ledningen i såväl ömsesidigt verkande bolag som vinstutdelande bolag i praktiken ett stort utrymme att agera på ett sätt som inte nödvändigtvis gynnar kunderna. Detta förhållande skulle kunna balanseras om kunderna i större utsträckning hade möjlighet att flytta sitt pensionssparande och på så sätt visa sitt missnöje.

Inlåsningen av sparade medel medför även att försäkringsmarknaden blir mindre dynamisk. I brist på flytträtt för det stora flertalet av befintliga försäkringar konkurrerar försäkringsföretagen huvudsakligen om nya kunder eller nya premier. Genom att många av kunderna är inlåsta i sitt sparande försämras också incitamenten för försäkringsföretagen att vara innovativa och utveckla nya produkter. Om det var möjligt för fler att flytta sitt pensionssparande till skäliga villkor, skulle det sannolikt stimulera innovationsförmågan och underlätta för nya försäkringsföretag att komma in på marknaden. Konkurrensen om nya kunder innebär även en risk för att försäkringsföretagen utformar erbjudanden för att attrahera nya kunder som kan innebära en förmögenhetsöverföring från befintliga kunder till nya.

Innebörden av flytträtt är att försäkringstagare kan överföra värdet av en försäkring inklusive återbäringsmedel till en annan försäkringsgivare. Till skillnad från vad som är fallet med medlen i en konsolideringsfond, ges således försäkringstagaren vid en flytt en individuell rätt till återbäringsmedlen. Införandet av en retroaktiv flytträtt får därför konsekvenser för ömsesidigt drivna livförsäkringsbolags möjlighet att upparbeta och bevara medel i konsolideringsfonden, som är det riskbärande kapitalet i dessa bolag. Anledningen till detta är att det inte är möjligt att förutse i vilken utsträckning eller vid vilken tidpunkt försäkringstagare väljer att utnyttja sin flytträtt och att livförsäkringsföretagen därför måste hålla en högre andel likvida tillgångar än i dag. En sådan utveckling skulle kunna påverka avkastningen på företagens tillgångar negativt, vilket drabbar försäkringstagarna genom att storleken på utbetalningarna riskerar att bli lägre.

Frågan om införande av regler som ger försäkringstagarna rätt att flytta försäkringssparande från ett försäkringsföretag till ett annat har behandlats vid ett flertal tillfällen. Redan i samband med 1999 års försäkringsrörelsereform, som bl.a. medförde att det är möjligt att utan skattekonsekvenser flytta värdet av en pensionsförsäkring till en annan sådan försäkring, anfördes att det fanns skäl att understryka att frågan om en reglering av flytträtt kunde väckas på nytt om oacceptabla hinder för spararnas rörlighet mellan försäkringsgivarna ställs upp (prop. 1998/99:87 s. 327). I en senare skrivelse (skr. 2002/03:141 s. 33) sade sig regeringen stå fast vid detta uttalande och i propositionen om flytt av försäkringssparande (prop. 2006/07:26 s. 15) konstaterade regeringen därefter att vissa försäkringsföretag dittills avstått från att erbjuda pensionsförsäkringar med flytträtt eller erbjöd en sådan rätt endast beträffande ett begränsat urval försäkringar samt att utnyttjandet av denna rätt i vissa fall var oskäligt kostsam för försäkringstagarna. Detta konstaterande låg till grund för införandet av en obligatorisk flytträtt för individuella livförsäkringar tecknade den 1 juli 2007 och därefter. I samband med införandet av denna flytträtt uttalade regeringen att frågan om en retroaktiv tillämpning av bestämmelserna är av den arten att den kan behöva analyseras ytterligare innan slutlig ställning tas och att en sådan fördjupad analys bör påbörjas inom kort (se a. prop. s. 47).

I oktober 2006 publicerade Finansinspektionen en rapport om flytträtt för sparande i pensionsförsäkring (Fi 2006:16). I rapporten kartlades försäkringsmarknaden i nu aktuellt avseende och presenterades ett förslag på hur flytträtt för befintligt pensionssparande skulle kunna införas.

Med hänsyn till de förändringar som försäkringsmarknaden genomgått de senaste åren till följd av ändringarna i förutsättningarna för att flytta sitt pensionssparande, finns det ett behov av en kompletterande kartläggning av i vilken utsträckning det i dag är möjligt att flytta värdet av en pensionsförsäkring och de villkor som gäller för en sådan flytt. Det finns även ett behov av att, utifrån denna kartläggning och i enlighet med åtagandet om en fördjupad analys av frågan om retroaktiv tillämpning, överväga om och i vilken utsträckning det bör införas en obligatorisk flytträtt för pensionsförsäkringar som är tecknade innan den nuvarande regleringen trädde i kraft.

I det sammanhanget bör särskilt uppmärksammas att det i svensk rätt visserligen inte finns något allmänt förbud mot retroaktiv lagstiftning vid sidan av de straffrättsliga och skatterättsliga områdena. Det har dock i flera sammanhang uttalats att försiktighet är påkallad när det gäller att införa regler med retroaktiv verkan och att sådan lagstiftning som huvudregel bör undvikas på det förmögenhetsrättsliga området, om inte tungt vägande skäl motiverar avsteg från den grundsatsen. Lagstiftaren måste därför noggrant pröva sådana frågor och sträva efter den lösning på problemen som bäst tillgodoser såväl enskilda personers och företags rättsskydd som det samhällsintresse som kan vara skäl för ett avsteg från huvudregeln (se SOU 1975:75 s. 158 f. och KU 1974:60, jfr även prop. 2003/04:5).

Andra livförsäkringsfrågor

Redan vid 1999 års försäkringsrörelsereform identifierade regeringen vissa brister i regleringen av livförsäkringsverksamhet och förordade en tydligare uppdelning mellan försäkringstagarnas fordringsrätt och deras anspråk i eget kapital (se prop. 1998/99:87). De reformer som genomfördes vid millennieskiftet fick dock inte avsedd effekt. I oktober 2003 gavs därför en särskild utredare i uppdrag att analysera frågor om fördelning av överskott mellan olika grupper som bidrar med riskkapital i de olika associationsformerna och överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i företag då de bidrar med riskkapital. I uppdraget ingick att överväga de nuvarande reglerna om konsolideringsfond. Vidare skulle utredaren även se över ombildningsreglerna i syfte att möjliggöra för försäkringstagarna att bidra till bolagets riskkapital utan att deras intressen hotas. Utredningen, som tog namnet Försäkringsföretags-utredningen, lämnade sitt slutbetänkande Ny associationsrätt i försäkringsföretag (SOU 2006:55) i maj 2006. I betänkandet föreslogs att icke- vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag tvångsvis antingen skulle övergå till att tillämpa reglerna för vinstutdelande verksamhet eller ombildas till ett ömsesidigt försäkringsbolag. Vidare föreslogs att den nuvarande ordningen med konsolideringsfond skulle bestå i ömsesidiga försäkringsbolag. Slutbetänkandet har inte lett till lagstiftning. De delar i betänkandet som avser en anpassning av de associationsrättsliga reglerna för försäkringsföretag till allmän bolagsrätt och föreningsrätt har dock behandlats i Finansdepartementets promemoria En ny försäkringsrörelselag (Ds 2009:55). I promemorian lämnas även förslag som syftar till att stärka försäkringstagarnas ställning i ömsesidiga försäkringsbolag. Promemorian har remissbehandlats och bereds nu i Finansdepartementet. Det finns således ett behov av att följa upp de frågor i betänkandet som ännu inte tagits om hand och som fortsatt är aktuella för lagstiftningsåtgärder.

Konsolideringsfonden

Förutsättningarna för att driva försäkringsverksamhet har förändrats under de senaste två decennierna genom harmoniseringen av rörelsereglerna till EG-rätten och 1999 års försäkringsrörelsereform. Härtill kommer det nya Solvens II-regelverket som ska vara genomfört i svensk rätt senast den 31 oktober 2012. Samtidigt som livförsäkringsbolagen förväntas konkurrera på en fri marknad drivs de ömsesidiga försäkringsbolagen och de icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolagen på samma sätt som före avregleringen.

Även på redovisningsområdet väntas på ett par års sikt stora förändringar beträffande försäkringsbolagens externredovisning. Det internationella redovisningsrådet IASB arbetar med en ny standard för redovisning av försäkringsavtal som får genomslag på de europeiska försäkringsföretagen under förutsättning att den antas för tillämpning i EU. Vidare kan de internationella redovisningsstandarderna även komma att få genomslag vid klassificeringen och värderingen av tillgångar och skulder i solvenssammanhang genom de genomförandeåtgärder som Europeiska kommissionen ska anta i anledning av Solvens II- direktivet.

Mot bakgrund av denna utveckling finns ett behov av att djupare analysera konsolideringsfonden i ett framåtblickande perspektiv. Vidare är överskottshanteringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag på många sätt komplicerad med en preliminär fördelning av återbäring (s.k. allokerad återbäring) och en diskretionär gottskrivning av denna, vilket i sin tur komplicerar kommunikationen kring denna rätt till återbäring. Modellen med konsolideringsfond har också ansetts medföra svaga motiv till att styra och övervaka verksamheten (se SOU 2006:55 s. 96-104), samtidigt som försäkringstagarnas anspråk i eget kapital inte omfattas av särskilda skyddsregler. Som framgått ovan kan även frågan om flytträtt få effekter på konsolideringsfonden. Det framstår därför som naturligt att nu låta konstruktionen med konsolideringsfond övervägas ytterligare.

Försäkringstagarnas inflytande i hybridbolag

I ett vinstutdelande försäkringsaktiebolag gäller att aktieägarna svarar för riskkapitalet och kan få avkastning på detta samt att det finns en tydlig gräns mellan försäkringstagarnas medel och aktieägarnas kapital. Om försäkringsaktiebolaget i stället drivs med vinstutdelningsförbud (hybridbolag) ska däremot allt överskott som inte behövs för bolagets konsolidering tillfalla försäkringstagarna. Till följd av vinstutdelningsförbudet utgör aktiekapitalet i hybridbolag en mycket liten del av riskkapitalet. Ändå är det aktieägarna i ett sådant bolag som har det dominerande inflytandet över verksamheten.

Grundproblemet med hybridbolagen är med andra ord att försäkringstagarna - trots att de bidrar med i stort sett hela riskkapitalet - endast har begränsade möjligheter att utöva inflytande över styrningen av bolaget. Rollfördelningen kan komma att medföra svåra överväganden när det gäller bl.a. överskottshanteringen. I hybridbolag som ingår i en vinstutdelande koncern finns vidare en risk för dolda överföringar till vinstutdelande koncernbolag, eftersom det inte går att tjäna pengar på verksamheten i ett hybridbolag genom vinstutdelning.

Efter den s.k. livbolagskrisen i början av 2000-talet stärktes försäkringstagarnas möjligheter till inflytande i hybridbolag (se prop. 2003/04:109). Lagändringarna innebar bl.a. skärpta regler om styrelseledamöternas oberoende samt styrelserepresentation för försäkringstagarna (se 8 kap. 1 § FRL). Åtgärderna syftade till att i ett kortsiktigt perspektiv återupprätta förtroende för livförsäkringsbolagen. Med sikte på det långa perspektivet tillsattes Försäkringsföretagsutredningen. Mot denna bakgrund är det angeläget att regeringens intentioner - att antingen förbättra försäkringstagarnas möjlighet att utöva inflytanden över ett hybridbolags styrning eller separera försäkringstagarnas medel från bolagets riskkapital - fullföljs.

Villkoren för ombildning till vinstutdelande verksamhet

Antalet ombildningar till vinstutdelande försäkringsaktiebolag har varit få. Detta är en av orsakerna till att det i dag saknas en etablerad praxis för hur en ombildning ska bedömas. Det finns en osäkerhet i hur regelverket ska tolkas i fråga om vad som utgör övervärden i bolaget. En annan osäkerhet finns beträffande vilka kostnader som ska bäras av försäkringstagarkollektivet respektive aktieägarintressena vid en ombildning. Andra viktiga frågor i samband med ombildning rör informationsgivningen till försäkringstagarna och minsta valdeltagande för att en omröstning ska vara giltig. En ombildning till vinstutdelande bolag reser i sin tur också frågor om flytträtt. Det är därför lämpligt att i detta sammanhang även få frågor som rör ombildningsprocessen övervägda.

Utredningsuppdraget

Allmänt

Utredaren ska se över de frågor som anges nedan. I den mån det bedöms motiverat och utredningstiden medger det får utredaren ta upp även andra frågor som har anknytning till uppdraget.

En utgångspunkt för uppdraget ska vara ett modernt och konkurrenskraftigt regelverk för livförsäkringföretagen. Reglerna för drivande av försäkringsrörelse kommer inom de närmaste åren att reformeras dels genom förändringar i det associationsrättsliga regelverket, dels genom ändringar i rörelsereglerna med anledning av Solvens II-direktivets genomförande. Som utgångspunkt för arbetet ska utredningen således ha både förslagen i promemorian En ny försäkringsrörelselag (Ds 2009:55) och Solvens II-direktivet. Detta innebär bl.a. att affärsmässig livförsäkringsrörelse kan komma att drivas i form av försäkringsföreningar och att det ska beaktas i utredarens övervägande och förslag.

På vissa områden har den europeiska försäkringsmarknaden harmoniserats. Det är därför viktigt att den svenska regleringen inte utan särskilda skäl avviker från hur motsvarande frågor regleras i andra EU-länder på sådana harmoniserade områden.

Utredaren ska lägga fram förslag till de författningsändringar som han eller hon anser vara befogade. I flytträttsfrågan ska ett förslag till lagstiftning om retroaktiv flytträtt lämnas. Förslagen ska åtföljas av en bedömning av lämplig tid för anpassning för försäkringsföretagen till de föreslagna nya reglerna.

Uppdraget att utreda flytträtt av försäkringssparande

Kartläggning av försäkringsmarknaden

Införandet av en frivillig och senare en obligatorisk flytträtt har medfört att det är möjligt att flytta värdet av vissa livförsäkringar samtidigt som andra inte kan flyttas, delvis beroende på när försäkringsavtalen har träffats, delvis på vad det är för typ av försäkring. För att kunna göra en bedömning av behovet av en utvidgad flytträtt är det nödvändigt att utredaren uppdaterar och kompletterar den kartläggning om flytträtt för sparande i pensionsförsäkring som Finansinspektionen presenterade 2006.

Kartläggningen av flytträttsmarknaden ska omfatta samtliga former av livförsäkring och visa vilka skillnader som finns mellan dessa i nu aktuellt avseende. Kartläggningen ska således omfatta vilken del av försäkringsbeloppet som försäkringstagaren får flytta, vilka faktorer - bl.a. överskottsmedel i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsföretag, konsolideringsnivå och moturvalsfrågor - som beaktas vid beräkningen av den flyttbara delen av försäkringsbeloppet och hur dessa faktorer bedöms. Vilka avgifter som försäkringsgivaren tar ut för en flytt och vilka kostnader dessa avgifter motsvarar ska också belysas. Därutöver ska kartläggningen omfatta vilka rutiner som försäkringsföretagen har för en flytt, hur lång tid det tar att flytta värdet av en försäkring och vilken information som lämnas till försäkringstagarna i samband med en flytt.

Förslag om retroaktiv flytträtt

Mot bakgrund av kartläggningen av flytträttsmarknaden ska utredaren lämna förslag till lagstiftning om flytträtt för försäkringssparande avseende avtal som har tecknats före den 1 juli 2007 och redovisa de för- och nackdelar som förslaget innebär. Om förslaget innebär att nu gällande bestämmelser om obligatorisk flytträtt bör revideras, ska utredaren även presentera ett sådant förslag.

Utredarens förslag ska beakta och avgränsas utifrån behovet av retroaktiv flytträtt för respektive försäkringsform. Det ska för de olika formerna av försäkring omfatta vilken del av försäkringsbeloppet som är flyttbart samt vilka slags avgifter försäkringsföretagen får ta ut vid en flytt. Förslaget ska således bl.a. omfatta hur överskottsmedel i ömsesidigt drivna försäkringsföretag ska fördelas mellan den försäkringstagare som vill flytta och de försäkringstagare som stannar kvar i bolaget, vilka konsekvenser en utvidgad flytträtt har för konsolideringsfonden, i vilken utsträckning försäkringsföretagets konsolideringsnivå får beaktas samt hur de moturvalsfrågor som kan uppstå vid en utvidgad flytträtt ska hanteras. Därutöver ska utredaren belysa vilka skatterättsliga konsekvenser som förslaget kan medföra. Redogörelsen över förslagets för- och nackdelar ska vidare möjliggöra en bedömning av om det finns tillräckliga skäl för ett införande av retroaktiv flytträtt.

Ett införande av retroaktiv flytträtt skulle innebära att dagens mer begränsade flytträttsmarknad utvidgas. En flytt innebär att ett nytt försäkringsavtal tecknas, normalt till nya villkor. De direkta och indirekta kostnader som belastar respektive försäkring kan därför skilja sig åt. Det är därför av vikt att försäkringstagarna ges goda möjligheter att förstå skillnaderna och att utvärdera olika försäkringsalternativ. Utredaren bör därför analysera om nya regler angående flytträtt motiverar ändrade krav på information.

Uppdraget att utreda konsolideringsfonden

Överskottsfördelning i ömsesidigt drivna försäkringsbolag

Kravet på betryggande och aktsamma antaganden vid beräkningen av försäkringstekniska avsättningar och premier har inneburit att stora överskott skapats i livförsäkringsbolag som driver traditionell livförsäkringsverksamhet enligt ömsesidiga principer. Ett viktigt exempel på sådan verksamhet är avgiftsbestämda tjänstepensioner. En betydande del av försäkringssparandet, både när det gäller pensionsförsäkringar och kapitalförsäkringar, utgörs av tilläggsbelopp som grundas på överskott. Det är därför av stor betydelse för de enskilda kunderna hur bolaget fördelar överskott (och underskott). Om inte annat framgår i försäkringsavtal eller bolagsordning, ska återbäring enligt lag gottskrivas försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade med en fördelning som utgår från försäkringens bidrag till överskottet. Finansinspektionen ger i allmänna råd viss ytterligare vägledning för tillämpningen av kontributionsprincipen.

Utredaren ska analysera om det är motiverat med en tydligare reglering av fördelningen av överskott mellan olika kollektiv av försäkringstagare (t.ex. försäkringstagare inom samma försäkringsform och där de försäkrade har samma ålder) som bidrar med riskkapital i ömsesidigt drivna försäkringsföretag. Utredaren ska därvid särskilt överväga om det är lämpligt med krav på en årlig fördelning av överskottsmedel och om det finns anledning att begränsa de ofördelade överskottsmedlens storlek. Föreslagna regler får inte förhindra olika slag av livförsäkringsavtal med olika rätt till överskott. En vägledande princip ska vara att underlätta för kunderna att värdera och jämföra liknande försäkringsprodukter som ömsesidigt drivna livförsäkringsbolag tillhandahåller.

Utredaren ska särskilt överväga vilka konsekvenser utredningens förslag om flytträtt har för överskottsfördelningen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag.

Avsättningar för bolagets åtaganden

Överskottsåterbäring gottskrivs försäkringstagarna i samband med utbetalning. Först då är dessa medel säkrade för försäkringstagarna och kan inte längre användas för förlusttäckning. Det är således först i samband med beslutet om gottskrivning som det uppstår ett åtagande för försäkringsbolaget. En konsekvens av detta är att försäkringstekniska avsättningar ska ske för åtaganden som är bindande enligt försäkringsavtalet men inte för eventuell framtida överskottsåterbäring.

Bolagen har historiskt gottskrivit återbäring löpande. Det kan mot denna bakgrund finnas en förväntan hos försäkringstagarna om återbäring utöver garanterade utbetalningar. Samtidigt har det förekommit att försäkringsföretagen återtagit tidigare preliminärt fördelad återbäring (s.k. allokerad återbäring). Den nuvarande överskottshanteringen med preliminär fördelning och diskretionär gottskrivning av återbäring är komplicerad och dåligt genomlyst i förhållande till kunderna. Systemet får vidare anses ge ömsesidigt drivna försäkringsföretag en konkurrensfördel genom att försäkringsrörelse kan drivas med lägre kapitalinsatser.

Den senaste tidens utveckling mot en tillämpning av internationella redovisningsstandarder har öppnat upp många frågor som rör gränsdragningen mellan vad som ska redovisas som en skuld (avsättning) och vad som ska redovisas som eget kapital. I maj 2010 väntas IASB publicera ett utkast till en ny standard (s.k. Exposure Draft) om redovisning av försäkringsavtal.

Mot denna bakgrund ska utredaren i förslag som berör konsolideringsfonden beakta utvecklingstendenserna på redovisningsområdet samt överväga hur återbäringshanteringen kan göras mer öppen. Utredaren ska vidare analysera vilka effekter förslagen har på försäkringsföretagens kapitalsituation.

Konsumentskyddet

Det överskott som uppstår i livförsäkringsrörelsen och som förs till konsolideringsfonden kan försäkringstagarna få del av samtidigt som fonden utgör riskkapital i bolaget. En för konsumentskyddet mycket viktig fråga gäller i vilken utsträckning försäkringstagarnas anspråk omfattas av särskilda skyddsregler.

I försäkringsavtalen definieras försäkringsföretagens åtaganden. Försäkringstekniska avsättningar ska göras för försäkringsbolagets samtliga åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av försäkringsavtalen. Skillnader i försäkringsavtal medför skillnader i hur avsättningar beräknas. I ett vinstutdelande bolag ska åtaganden för villkorad återbäring, som försäkringstagarna bär risken för, skuldtäckas med tillgångar som är lämpliga med hänsyn till utformningen av försäkringsavtalet, registerföras samt ligga till grund försäkringstagarnas förmånsrätt. Eftersom åtagandet i ett ömsesidigt drivet försäkringsbolag skiljer sig från det i ett vinstutdelande bolag behandlas inte överskottsmedlen - som kan tillfalla försäkringstagarna som återbäring - på samma sätt.

Återbäringen i ömsesidigt drivna försäkringsbolag - som normalt inte är garanterade enligt försäkringsavtalen och för vilka avsättningar därför inte görs - har periodvis varit omfattande i förhållande till den i avtalet garanterade ersättningen. Detta förhållande måste också ställas mot de bärande tankarna bakom EU:s reglering av försäkringsverksamhet. Vidare har Finansinspektionen små möjligheter att skydda försäkringstagarnas eventuella anspråk på medel i konsolideringsfonden.

Utredaren ska mot denna bakgrund analysera konsumentskyddsaspekterna i det nuvarande systemet med ofördelade medel i konsolideringsfonden. Utredaren ska i sina överväganden också beakta värdet av att olika slags försäkringsprodukter kan erbjudas till kunderna. De förslag som utredaren lägger fram ska ge försäkringstagarna i ömsesidigt drivna försäkringsföretag ett fullgott konsumentskydd.

Uppdraget att utreda försäkringstagarnas inflytande i hybridbolag

Försäkringstagarnas rätt till inflytande är viktig av flera skäl, inte minst när det gäller frågan om fördelning av överskott. Som framgått tidigare behandlas frågor om försäkringstagarnas inflytande i ömsesidiga försäkringsbolag i Ds 2009:55. Förslaget att minst hälften av fullmäktige ska utses av delägarna eller av organisationer som kan anses företräda delägarna överensstämmer med det som gäller för försäkringsföreningar enligt lagen (1972:262) om understödsföreningar.

Ägarförhållandena i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag gör att försäkringstagarna har en utsatt position i bolaget. De har å ena sidan rätt till vinster men får å andra sidan bära förlusterna av t.ex. misslyckade affärer. Försäkringstagarna har dock varken tillträde till, rösträtt eller yttranderätt på bolagsstämman. Det innebär att de dels inte kan påverka innehållet i bolagsordningen (annat än vad som följer av 12 kap. 15 § FRL), dels inte kan utse eller avsätta styrelsen (annat än vad som följer av 8 kap. 1 § FRL).

Utredaren ska därför överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i hybridbolag och i så fall i vilka former ett sådant inflytande bör utövas. Utredaren ska vidare bedöma om dessa åtgärder kan anses tillräckliga - beaktat de förslag som lämnas beträffande konsolideringsfonden - för att det inte ska vara motiverat med en tvingande ombildning till vinstutdelande verksamhet eller till ett ömsesidigt försäkringsbolag.

Uppdraget att göra en översyn av villkoren för ombildning till vinstutdelande verksamhet

Bestämmelser om ombildning av försäkringsbolag finns i 12 kap. 15 och 16 §§ FRL. Eftersom vinstutdelning eller förlusttäckning i livförsäkringsbolag förutsätter bestämmelser i bolagsordningen, har prövningen av om förutsättningarna för ombildning är uppfyllda knutits till prövningen av om bolagsordningen kan stadfästas.

Som framgått får en ombildning av ett hybridbolag till vinstutdelande verksamhet inte antas försämra försäkringstagarnas rätt till ansamlade och framtida överskott. Samtidigt ansåg regeringen att reglerna inte i onödan skulle utformas så restriktiva att ekonomiskt befogade förändringar av verksamheten i praktiken omöjliggörs (se prop. 1998/99:87 s. 367). Hur denna avvägning mellan olika intressen ska bedömas har dock inte varit entydigt, vilket fått till följd att det finns en osäkerhet i hur regelverket ska tolkas bl.a. när det gäller hur övervärden i bolaget ska bedömas och kostnader för ombildningen fördelas. Det finns således skäl att se över lagstiftningen i denna del.

En annan fråga är om bestämmelserna om underrättelse till försäkringstagarna och försäkringstagarnas motsättande av en ombildning kan behöva kompletteras eller ändras. För att ett livförsäkringsaktiebolag ska få ta in bestämmelser om vinstutdelning i bolagsordningen ska de försäkringstagare vars rätt berörs underrättas. Underrättelsen ska innehålla en redogörelse för ändringen och dess konsekvenser. Några mer detaljerade anvisningar om vilken typ av information som ska lämnas ges emellertid inte. Vidare krävs att högst 50 procent av de underrättade försäkringstagare som hörts av eller högst 10 procent av samtliga underrättade försäkringstagare motsätter sig ändringen. Det har dock visat sig att försäkringstagarnas deltagande i omröstningar om ombildning varit mycket lågt (under 20 procent) och att detta inte utgjort ett hinder för ombildning.

Utredaren ska mot denna bakgrund analysera vilka förändringar som bör göras i ombildningsbestämmelserna som leder till tydligare regler och som stärker försäkringstagarnas inflytande vid en ombildning.

Utredaren ska även överväga frågan om flytträtt i samband med ombildning till vinstutdelande verksamhet.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska utifrån de regler som föreslås lämna en redovisning av de konsekvenser och kostnader som uppstår för den enskilde, försäkringsföretagen, Finansinspektionen, Skatteverket och staten i övrigt. Därvid ska 14, 15 och 15a §§ i kommittéförordningen (1998:1474) tillämpas för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar. I uppdraget ingår att särskild hänsyn till dessa och övriga konsekvenser ska tas redan vi utformningen av förslagen.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, organisationer och pågående utredningar som har relevans för utredningsuppdraget, däribland utredningen om nya solvensregler för försäkringsföretag (dir. 2010:14). Utredaren ska även hålla sig informerad om och beakta pågående lagstiftningsarbete i Finansdepartementet med en ny försäkringsrörelselag.

Om utredarens förslag kan bedömas medföra ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2011.

(Finansdepartementet)

2010:48 Hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet

2010-04-29T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 29 april 2010

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté ges i uppdrag att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet. Kommittén ska överväga förändringar som kan leda till mer hållbara sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar. De förändringar som kan bli aktuella ska även bidra till långsiktigt ökad sysselsättning och därmed långsiktigt hållbara statsfinanser.

Samspelet mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna ska belysas. Även samspelet mellan dessa försäkringar och ekonomiskt bistånd och aktivitetsstöd ska klarläggas. Dessutom ska samspelet mellan de allmänna, de kollektivavtalade och de privata försäkringarna belysas. Kommittén ska även analysera och pröva möjligheterna att utveckla samhällets stöd för återgång i arbete eller studier.

Som utgångspunkt för kommitténs arbete gäller att sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna ska ge god ekonomisk trygghet och utformas så att arbetslinjen understöds. Båda försäkringarna ska även i fortsättningen ha karaktär av omställningsförsäkringar, samtidigt som den som har en permanent avsaknad av arbetsförmåga ska ha en tryggad inkomst, som i dag. Försäkringarna ska ha en principiell uppbyggnad som medför att det alltid ska löna sig att arbeta. Sjukförsäkringen ska även i fortsättningen vara allmän och obligatorisk. Kommittén ska i sitt arbete ta sin utgångspunkt i de reformer regeringen genomfört inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Det är centralt att försäkringarna är transparenta med tydliga tidsgränser för att alla aktörer kring individen ska kunna ge ett gott stöd för återgång till arbete.

Kommitténs arbete ska slutredovisas i sin helhet senast den 15 maj 2013.

Bakgrund

Alla som arbetar riskerar att under kortare eller längre perioder drabbas av sjukdom eller arbetslöshet. Därför behövs trygghetssystem av olika slag, både offentliga och andra. I de offentliga systemen utgör sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen viktiga delar av denna trygghet. För personer som inte har kvalificerat sig för dessa försäkringar och som inte kan försörja sig på annat sätt finns rätten till kommunalt ekonomiskt bistånd.

Utgifterna för de båda försäkringarna utgör en stor del av de offentliga utgifterna. Det är därför viktigt att de är ekonomiskt hållbara på lång sikt, både i goda och dåliga tider.

I Sverige ökar medellivslängden. Detta är naturligtvis en positiv utveckling men den innebär samtidigt att befolkningen kommer att bestå av relativt sett färre personer i arbetsför ålder. Den demografiska utvecklingen ökar därför i hög grad belastningen på de offentliga finanserna.

Ett problem är att alltför många av den arbetsföra befolkningen står utanför arbetsmarknaden på grund av hälsoproblem eller arbetslöshet. Detta medför att den ekonomiska politiken även i fortsättningen måste vara inriktad på att stimulera arbetskraftsutbudet och öka sysselsättningen.

Nivån på sjukfrånvaron och arbetslösheten påverkas av hur försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet utformas. Dessa försäkringar påverkar även arbetsmarknadens funktionssätt, lönebildningen och prisutvecklingen. Förutsättningarna för den ekonomiska utvecklingen kan därigenom förändras.

Sjukfrånvaron har minskat väsentligt under de senaste åren. Trots detta står fortfarande många människor utanför arbetsmarknaden på grund av hälsoproblem. Dessutom kan strukturomvandling eller en vikande internationell eller nationell konjunktur leda till ökad arbetslöshet.

Arbetsmarknaden har ändrat karaktär. Den som förvärvsarbetar har tidigare varit antingen löntagare eller företagare, i regel med heltidsarbete. Numera har det dock blivit allt vanligare med växling mellan olika anställningsformer och företagsformer samt med kombinationer av dessa former.

Regeringens reformer inom sjukförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken 2007-2010 har genomförts mot bakgrund av dessa förhållanden. Det övergripande syftet med dessa reformer är att stärka möjligheterna och drivkrafterna att försörja sig genom eget arbete.

Nuvarande trygghetssystem vid sjukdom och arbetslöshet

Sjukförsäkringen

En sjukförsäkringsreform genomfördes under 2008. En rehabiliteringskedja med fasta tidpunkter för prövning av arbetsförmågan gäller fr.o.m. den 1 juli 2008. För att kunna uppmärksamma sjukfall som riskerar att bli långvariga ska Försäkringskassan senast efter tre respektive sex månader pröva om den sjukskrivne kan återvända till andra arbetsuppgifter hos arbetsgivaren eller på övriga arbetsmarknaden. Den försäkrade har ett eget ansvar att försöka komma tillbaka till arbete, men ska också kunna räkna med stöd att klara detta, bl.a. från Arbetsförmedlingen. För att stärka drivkrafterna att återgå till arbete och undvika passiviserande långa sjukskrivningsperioder kan sjukpenning betalas ut i högst tolv månader med nivån 80 procent. För försäkrade som lider av allvarliga sjukdomar finns dock ingen begränsning av antalet dagar med sjukpenning på denna nivå. Om arbetsförmågan fortfarande är nedsatt efter 12 månader, kan förlängd sjukpenning med nivån 75 procent beviljas som längst i arton månader. I vissa undantagsfall kan sjukpenning betalas ut för ytterligare dagar.

Utöver åtgärder från Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen för att stödja sjukskrivna att återgå till arbete innehåller sjukförsäkringsreformen även en rehabiliteringsgaranti för medicinsk rehabilitering. Dessutom har ett statsbidrag införts för företagshälsovårdsenheter som har en särskild inriktning mot att stärka den anställdes möjligheter att återgå i arbete.

Personer som inte kan få ytterligare dagar med sjukpenning erbjuds möjlighet att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program, arbetslivsintroduktionen. Inom programmet kartläggs individens behov av rehabilitering. Det finns möjligheter att gå vidare till andra program inom Arbetsförmedlingen, t. ex. inom jobb- och utvecklingsgarantin. Personer som efter avslutat introduktionsprogram saknar arbetsförmåga och inte kan delta i fortsatta arbetsmarknadspolitiska insatser kan påbörja en ny sjukperiod.

Vid en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan kan sjukersättning (tidigare förtidspension) beviljas. Sjukersättning lämnas till försäkrade i åldrarna 30-64 år. Försäkrade i åldrarna 19-29 år kan beviljas aktivitetsersättning om arbetsförmågan är nedsatt under minst ett år. Aktivitetsersättning är tidsbegränsad till längst tre år i taget.

Arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsäkringen består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Ersättning enligt grundförsäkringen lämnas till den som uppfyller ett arbetsvillkor men som inte är medlem i en arbetslöshetskassa eller vars tid som medlem är kortare än tolv månader. Ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen lämnas till den som uppfyller ett arbetsvillkor och som varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst tolv månader. För både grundförsäkringen och inkomstbortfallsförsäkringen gäller att grundvillkoren ska vara uppfyllda, vilket bl.a. innebär att personen ska vara arbetslös, anmäld hos Arbetsförmedlingen och beredd att ta erbjudet lämpligt arbete. Arbetslöshetsförsäkringen omfattar både arbetstagare och företagare.

En arbetslöshetskassa ska ta ut medlemsavgifter som i förening med andra inkomster får antas täcka kassans förvaltningskostnader samt betalningen av finansieringsavgift och arbetslöshetsavgift. Dessa avgifter ska kassan betala in till staten. Nivån på dessa avgifter är beroende av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen i kassan och kassans utbetalningar av inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning. För en person som är arbetslös och som har fått arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd eller viss socialförsäkringsersättning betalas inte någon arbetslöshetsavgift om personen inte har haft någon inkomst av arbete under den månad som avgiften skulle avse.

Arbetslöshetsförsäkringen hanteras av ett antal ekonomiska föreningar (arbetslöshetskassor), som utgör privaträttsliga subjekt, och som försäkrar förvärvsarbetande inom i stort sett alla yrken och branscher, både företagare och anställda. För närvarande finns 32 arbetslöshetskassor. Medlemskapet i en arbetslöshetskassa är frivilligt och öppet för alla som kan styrka ett arbete inom arbetslöshetskassans verksamhetsområde. En av dessa kassor är Alfa-kassan som är öppen för alla förvärvsarbetande. Alfa-kassan lämnar inkomstrelaterad ersättning till den som är ansluten till kassan och grundbelopp till den som inte är med i någon arbetslöshetskassa. Aktivitetsstöd utbetalas från Försäkringskassan till en person som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Om personen uppfyller villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning beräknas aktivitetsstödet på ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen. Om personen inte har rätt till arbetslöshetsersättning får personen en lägsta nivå av aktivitetsstöd. Dagar med aktivitetsstöd samordnas med dagpenning enligt arbetslöshetsförsäkringen.

Det ekonomiska biståndet

Det kommunala ekonomiska biståndet är avsett att vara ett yttersta skyddsnät för personer med tillfälliga försörjningsproblem. Biståndet ska garantera en skälig levnadsnivå. Rätten till bistånd regleras i socialtjänstlagen och prövas i varje enskilt fall. Storleken på ett beviljat bistånd är kopplad till hushållets försörjningsbörda. För att bli beviljad ekonomiskt bistånd ska en person så gott som helt ha avyttrat sina ekonomiska tillgångar, såväl de egna som de som finns i det hushåll som personen lever i. Målet med socialtjänstens biståndsinsatser är att den enskilde så snabbt som möjligt ska försörja sig själv.

Allmänt om försäkringsmässighet

En allmän försäkring har ambitionen att utjämna avgifterna mellan personer med olika risker, s.k. riskgruppsutjämning. Alla personer betalar i princip samma avgift som andel av inkomsten och får i regel en ersättning som motsvarar samma andel av inkomsten. Det innebär att personer med låg risk för sjukdom eller arbetslöshet kommer att subventionera personer med hög risk. Grundtanken är att inte någon ska nekas försäkring på grund av för hög risk. I en allmän försäkring sker därför en omfattande ekonomisk omfördelning mellan olika riskgrupper, vilket skiljer den från en privat försäkring.

En privat försäkring förutsätter att premierna motsvarar ersättningarna, både på system- och individnivå. Varje person ska betala en premie som speglar den individuella risken att skadas. Det innebär att premierna kan variera väsentligt beroende på beräknad risk. På samma sätt ska de samlade premierna på systemnivå motsvara de sammanlagda försäkringsersättningarna. En central princip i en privat försäkring är därför att det ska ske en ekonomisk omfördelning mellan personer med samma risk. För kollektiva privata försäkringar sker dock riskbedömningen enligt delvis andra principer.

Ett sätt att upprätthålla försäkringsmässigheten i en försäkring är att införa självrisker. Därigenom motverkas ett överutnyttjande av förmånerna. En försäkringstagare kan ha drivkrafter att ändra sitt riskbeteende när en försäkring är tecknad (moral hazard). Exempelvis kan en alltför generös arbetslöshetsförsäkring ge drivkrafter för en person att endast söka arbeten som kan vara mycket svåra att få.

I en privat försäkring får försäkringstagaren ofta stå för en del av kostnaden. Motivet för detta är att främja drivkraften att undvika den händelse som är försäkrad. I en allmän försäkring används i stället olika former av administrativa regler och kontroller för att motverka ett överutnyttjande. I sjukförsäkringen krävs t.ex. läkarintyg för att styrka arbetsförmågans nedsättning. Inslag av självrisk finns emellertid också, t.ex. karenstid samt viss begränsning av kompensationsnivån.

Åtgärderna för att skydda en försäkring mot överutnyttjande innebär en avvägning mellan trygghet och effektivitet. Självrisker försämrar det skydd en försäkring är tänkt att ge. Administrativa regler och olika kontroller innebär ökade kostnader samt vissa olägenheter för den försäkrade. Samtidigt kan ett överutnyttjande till följd av otydliga regler eller bristfällig tillämpning av dessa innebära kraftiga kostnadsökningar. Detta kan hota försäkringens långsiktiga hållbarhet.

En ökad försäkringsmässighet skulle även kunna uppnås genom en från statsbudgeten fristående försäkring som måste balansera inkomster och utgifter inom systemet. Det har framförts argument för att en sådan modell skulle innebära en mer hållbar försäkring och även drivkrafter till minskat skadeutfall. Det görs t.ex. tydligare att avgifter och förmåner har ett nära samband. Om avgifterna inte motsvarar förmånerna kan de höjas. Villkoren i försäkringen kan även försämras, t.ex. genom fler karensdagar eller lägre kompensationsnivå. Ett överskott skulle i stället kunna innebära förbättrade villkor. En möjlighet att undvika att tillfälliga under- eller överskott får direkt genomslag i avgifter och förmåner är att successivt bygga upp en fond vid sidan om statsbudgeten. Denna skulle därigenom bli en buffert för att undvika sådana tillfälliga förändringar.

Behovet av reformer

Sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen utgör viktiga och grundläggande delar av de sociala trygghetssystemen. Centrala principer är att ge ekonomisk trygghet vid sjukdom och arbetslöshet men samtidigt underlätta deltagande och omställning i arbetslivet.

Sjukförsäkringen

Sjukförsäkringen är i huvudsak tänkt att vara en inkomstförsäkring och en omställningsförsäkring, men inte en sjukdomsförsäkring eller yrkesförsäkring. Vid kort sjukfrånvaro är den i huvudsak en inkomstförsäkring. Inslagen av en omställningsförsäkring ökar med längden på sjukfrånvaron. Samtidigt ska den som har en permanent avsaknad av arbetsförmåga ha en tryggad inkomst, som i dag.

Grundläggande principer är att sjukförsäkringen är allmän och obligatorisk. En annan princip är att försäkringen innebär en omfattande riskdelning där avgifterna, som andel av inkomsten, är enhetliga. Försäkringsersättningen bygger på inkomstbortfallsprincipen, vilket innebär att ersättningen lämnas som en enhetlig andel av inkomsten. I den allmänna sjukförsäkringen har de ekonomiskt omfördelande inslagen stor betydelse.

Sjukförsäkringen ska ge god ekonomisk trygghet vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom. Sjukförsäkringen behöver samtidigt vara utformad så att den ger drivkrafter att återgå i arbete och att motverka oskäligt långa sjukskrivningstider. Sjukförsäkringen ska ge ekonomisk trygghet för dem som inte kan arbeta på grund av sjukdom. Vissa personer skulle kunna arbeta, men först efter byte av arbetsuppgifter eller anställning. Det ska ställas krav på omställning för dessa personer, men det ska även ges stöd i denna omställning. Sjukförsäkringens utformning har stor betydelse för möjligheterna att förkorta sjukskrivningstiderna och för att underlätta återgången i arbete. Hur ansvaret och uppgifterna för aktörer som arbetsgivare, hälso- och sjukvården, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen utformas är också betydelsefullt i sammanhanget.

En väl fungerande allmän sjukförsäkring som ger ett gott skydd vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom har stor betydelse för tryggheten på arbetsmarknaden och för upprätthållandet av arbetslinjen. Sjukförsäkringen fick dock i sin tidigare tillämpning en karaktär av allmänt försörjningsstöd i stället för sjukförsäkring. Tillämpningen av reglerna var i många fall godtycklig. Åtskilliga personer fick ersättning från sjukförsäkringen i stället för att tas om hand inom andra mer ändamålsenliga förmånssystem. Dessutom fick arbetsmarknadsskäl oproportionerligt stort utrymme vid tillämpningen av reglerna.

Sjukförsäkringen präglades även av alltför långa sjukskrivningstider. Dessa var i regel väsentligt längre än i andra jämförbara länder. Att andelen förtidspensionärer i befolkningen tredubblades under de senaste trettio åren, utan motsvarande försämring av folkhälsan, visar också att sjukförsäkringen tilläts vara mer än bara ett ekonomiskt skydd vid arbetsoförmåga till följd av sjukdom. De stora skillnaderna i sjukfrånvaro mellan olika delar av landet var ett ytterligare tydligt tecken på att försäkringen inte fungerade på ett rättssäkert och samhällsekonomiskt försvarbart sätt. En väl fungerande sjukförsäkring måste i stället ha starka drivkrafter för minskad långtidsfrånvaro från arbete. Den måste vara mer förutsägbar samt ha en hög grad av stabilitet dels över tid, dels mellan olika delar av landet.

Hösten 2004 fattade den dåvarande regeringen beslut om direktiv (dir. 2004:129) som gav en särskild utredare i uppdrag att göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett perspektiv. Utredningen antog namnet Socialförsäkringsutredningen. Riksdagen gav kort därefter regeringen som sin mening till känna att en parlamentarisk utredning om socialförsäkringarna borde tillsättas. Socialförsäkringsutredningen lämnade sitt slutbetänkande Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86) i oktober 2006. De genomförda reformerna av sjukförsäkringen 2008-2010 har delvis haft utredningens betänkande som underlag. Betänkandet utgör också ett av flera underlag för den parlamentariska kommitté som nu tillsätts.

Ytterligare reformer behövs

Sjukfrånvaron har minskat betydligt under de senaste åren. Trots detta har många personer fortfarande hälsorelaterade problem som medför att de står utanför arbetsmarknaden. Detta är mycket otillfredsställande ur ett mänskligt perspektiv men det är även ett hot mot den framtida ekonomiska utvecklingen och därmed mot välfärden. Det måste därför vara en högt prioriterad uppgift att få tillbaka människor i arbete i de fall detta är möjligt. Arbetslinjen innebär att de som kan arbeta och försörja sig själva också ska göra det. Den solidaritet som välfärdssamhället bygger på ger alla människor rätt till trygghet i livets olika skeden. Samtidigt innebär den också skyldigheter för individen att ta till vara eller utveckla sin arbetsförmåga, även i de fall detta innebär ett byte av yrke, att arbeta på annan ort eller att flytta.

Regeringens arbete med att förändra och reformera sjukförsäkringen syftar till att göra den mer hållbar - både i rättsligt och administrativt hänseende. Detta ska leda till en sjukfrånvaro som är på en långsiktigt låg och stabil nivå. De förändringar som har genomförts sedan 2008 medverkar i hög grad till detta. Det finns dock fortfarande skäl att se över sjukförsäkringen för att stabilisera sjukfrånvaron samt för att skapa en långsiktigt hållbar försäkring. De förändringar som kan bli aktuella ska även bidra till långsiktigt hållbara statsfinanser. Sådana förändringar förutsätter dock en bred parlamentarisk enighet om vilka principer som en modern sjukförsäkring ska bygga på.

Arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ska lämna ekonomisk ersättning vid ofrivillig arbetslöshet under en period av omställning mellan arbeten.

Utformningen av ersättningen och finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen påverkar hur arbetsmarknaden och lönebildningen fungerar. En generös försäkring vid tillfälliga perioder av arbetslöshet kan bidra till en god matchning genom att personer söker och accepterar arbeten som de har rätt kvalifikationer för. Samtidigt visar erfarenheten att ersättningens varaktighet påverkar arbetslöshetstiderna och att utflödet ur arbetslöshet ökar då ersättningen är på väg att upphöra. Mot denna bakgrund är det viktigt att arbetslöshetsförsäkringen inte utformas så att ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen blir en långsiktig försörjningskälla som minskar arbetslösa personers drivkrafter att söka och acceptera arbete.

I en arbetslöshetsförsäkring som främjar sysselsättning bör kompensationsgraden minska med arbetslöshetstidens längd. Det bör även finnas krav på aktivt arbetssökande i kombination med kontroll och sanktioner. Arbetsmarknadspolitiken bör dessutom användas för att främja arbetsviljan.

De negativa effekter som en generös arbetslöshetsersättning har på incitament till arbetssökande samt på lönebildningen får vägas mot de välfärdsvinster som tillgången till en försäkring mot inkomstbortfall innebär. En samhällsekonomiskt optimal arbetslöshetsförsäkring utgör en avvägning mellan dessa välfärdsvinster och de kostnader som uppstår när individer och företag anpassar sig till försäkringen. En generös försäkring tidigt i arbetslöshetsperioden kan behöva kompletteras med karenstid för att motverka ett för stort inflöde i arbetslöshet.

Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen har stor betydelse för hållbarheten i denna. En stark koppling mellan avgifterna och arbetslöshetsnivån kan dämpa lönekraven och därigenom höja sysselsättningen.

Ytterligare reformer behövs

Arbetskraften uppgick i december 2009 till nära 4,9 miljoner personer samtidigt som 3,4 miljoner var medlemmar i eller anslutna till en arbetslöshetskassa. Även om antalet medlemmar har minskat kraftigt har en majoritet av arbetskraften rätt till inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet. Det finns emellertid en relativt stor grupp som inte har rätt till mer än grundbelopp vid arbetslöshet. Ersättningens nivå skiljer sig åt mellan dem som är medlemmar i eller anslutna till en arbetslöshetskassa och dem som står utanför. Det avgörande är inte anknytningen till arbetsmarknaden utan tillhörigheten till en arbetslöshetskassa.

Frågan om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring har utretts vid ett flertal tillfällen. Under 2008 överlämnade 2007 års utredning om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring två betänkanden, dels delbetänkandet Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (SOU 2008:54), dels slutbetänkandet Avgifter inom arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2008:83).

Regeringen angav i budgetpropositionen för 2009 att den inte har för avsikt att gå vidare med de förslag som utredningen lämnat eftersom den föreslagna lösningen skulle innebära ett alltför tekniskt komplicerat system. Regeringens uppfattning är dock fortfarande att det finns skäl att eftersträva att alla som arbetar och uppfyller villkoren för försäkringen ska omfattas av en arbetslöshetsförsäkring med rätt till inkomstrelaterad ersättning i händelse av arbetslöshet.

Det nuvarande systemet bör därför ses över och förändras så att alla som har förvärvsarbetat och uppfyller arbetsvillkoret har rätt till en inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet. Villkoren för ekonomiskt skydd vid arbetslöshet och grunden för bestämmande av nivån på ersättningen bör vara densamma för alla förvärvsarbetande. Som utgångspunkt för om och med vilket belopp arbetslöshetsersättning ska lämnas bör anknytningen till arbetsmarknaden vara avgörande, t.ex. hur mycket avlönat arbete som har utförts under förutsättning att grundvillkoren i försäkringen är uppfyllda, vilket bl.a. innebär att personen ska vara arbetslös, anmäld hos Arbetsförmedlingen och vara beredd att ta erbjudet lämpligt arbete.

Samspelet mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna samt aktivitetsstöd och ekonomiskt bistånd

Reglerna i ett förmånssystem och deras tillämpning kan påverka regler och tillämpning i andra förmånssystem, liksom beteendet hos de personer som omfattas av systemen. De förändringar som genomförs i ett förmånssystem får därför inte alltid de samlade effekter som avsetts.

Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och även andra förmånssystem bör inte innehålla motstridiga drivkrafter. Det förekommer att de nuvarande reglerna i vissa fall motverkar varandra. Det kan därför finnas drivkrafter att anpassa sitt beteende för att röra sig mellan systemen på ett sätt som inte varit avsikten.

Kopplingar finns också mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet med anledning av de reformerade reglerna i sjukförsäkringen som trädde i kraft den 1 juli 2008. Arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet är två olika system som till vissa delar är samordnade.

Kopplingar finns även mellan de båda försäkringarna och det ekonomiska biståndet. Personer som inte kommit in på arbetsmarknaden och därför inte kvalificerat sig för sjukförsäkringen eller arbetslöshetsförsäkringen kan bli beroende av ekonomiskt bistånd för sin försörjning vid sjukdom eller arbetslöshet. Detta gäller särskilt unga och personer födda utomlands. Exempelvis var 2007 en tredjedel av biståndsmottagarna arbetslösa utan arbetslöshetsersättning. År 2004 var omkring en femtedel av biståndsmottagarna sjuka och saknade sjukpenninggrundande inkomst och därmed rätt till sjukpenning.

Uppdraget

Utgångspunkter

Kommittén ska överväga förändringar som kan leda till mer hållbara försäkringar vid sjukdom och arbetslöshet. Dessa förändringar ska bidra till långsiktigt ökad sysselsättning och därmed långsiktigt hållbara statsfinanser. Kommitténs översyn ska göras mot bakgrund av den demografiska utveckling som kan förutses.

Sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen ska ge god ekonomisk trygghet och utformas så att arbetslinjen understöds. Försäkringarna ska ha en principiell uppbyggnad som medför att det alltid ska löna sig att arbeta. Båda försäkringarna ska även i fortsättningen ha karaktär av omställningsförsäkringar, samtidigt som den som har en permanent avsaknad av arbetsförmåga ska ha en tryggad inkomst, som i dag. Försäkringarna ska även i fortsättningen innehålla omfattande inslag av ekonomisk omfördelning och baseras på riskdelning. Sjukförsäkringen ska även i fortsättningen vara allmän och obligatorisk. Kommittén ska i sitt arbete ta sin utgångspunkt i de reformer regeringen genomfört inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Det är centralt att försäkringarna är transparenta med tydliga tidsgränser för att alla aktörer kring individen, såsom arbetsgivare, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och hälso- och sjukvården, ska kunna ge ett gott stöd för återgång till arbete.

Kommittén ska i sitt arbete beakta och utforma sina förslag även från ett företagarperspektiv. Reglerna bör utformas så att de underlättar för individer att dels växla mellan olika anställningsformer och företagarformer, dels kunna kombinera dessa.

Kommittén ska inte, utöver vad som anges i uppdraget i fråga om arbetslöshetsförsäkringen, behandla frågor som gäller svensk inkomstbeskattning.

Kommittén ska inte heller behandla de förmåner som ingår i den ekonomiska familjepolitiken, med undantag av de frågor som behandlas i avsnittet om sjukpenninggrundande inkomst.

Sjukförsäkringen

Arbetsförmåga och sjukdom

Begreppen arbetsförmåga och sjukdom är centrala i sjukförsäkringen och är grunden för bedömningen av rätten till ersättning. Dessa begrepp har utretts av Arbetsförmågeutredningen som har lämnat sitt slutbetänkande Gränslandet mellan sjukdom och arbete (SOU 2009:89) i november 2009.

Utredningen har även övervägt frågan vilken omfattning på den försäkrades funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsning som ska krävas för att den ska kvalificera till ersättning. Den har också övervägt frågan om vilka krav på omställning som bör ställas på den försäkrade innan frågan om rätt till ersättning kan prövas. Kommittén ska ytterligare analysera och överväga om det behövs förtydliganden i dessa delar.

Kommittén ska också analysera och föreslå regler för hur arbetsförmåga respektive studieförmåga ska kunna kombineras.

Sjukpenninggrundande inkomst

Begreppet sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är centralt inom bland annat sjuk- och föräldraförsäkringen. SGI är sammanfattningsvis den årsinkomst en försäkrad kan antas komma att få tills vidare.

Om en försäkrad inte längre har någon inkomst av arbete ska han eller hon som regel inte längre omfattas av försäkringen. Reglerna om s.k. SGI-skyddad tid är ett avsteg från denna huvudregel och innebär att en försäkrad i vissa skyddsvärda situationer får behålla sin SGI även om förvärvsarbetet upphört.

Kommittén ska utreda och föreslå nya regler för det inkomstunderlag som ska användas för beräkning av olika dagersättningar inom socialförsäkringen. Utgångspunkten för kommitténs förslag ska vara att inkomstunderlaget ska baseras på historiska (faktiska) inkomster. Förslagen ska avse både arbetstagare och egenföretagare samt de som har en inkomst både som arbetstagare och egenföretagare (kombinatörer).

Mot bakgrund av bland annat frågan om faktiska inkomster som inkomstunderlag beslutade regeringen den 8 oktober 2009 (dir. 2009:91) att en särskild utredare ska ta fram ett förslag om att arbetsgivare med flera ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå varje månad (månadsuppgift) till den myndighet som utredaren finner lämplig. Utredningen, kallad Månadsuppgiftsutredningen (S 2009:08), beräknas avsluta sitt arbete den 15 december 2010. Kommittén ska ta del av samt beakta det arbete som sker i denna utredning.

Kommittén ska vid utformningen av reglerna särskilt beakta de skyddsvärda situationer som kan finnas, t.ex. för studerande, föräldralediga och personer som av sin arbetsgivare sänds ut för att arbeta i ett annat land samt medföljare till dessa.

Arbetsgivarens kostnadsansvar

En arbetsgivare ansvarar, enligt lagen (1991:1047) om sjuklön, för den anställdes sjuklön under de första fjorton dagarna i en sjukperiod. Kommittén ska se över de nuvarande reglerna om sjuklön och analysera om de är ändamålsenliga. Även frågan om den nuvarande sjuklöneperiodens längd ska övervägas. Särskilt småföretagarnas situation ska uppmärksammas.

Sjuklönereglernas konsekvenser för olika aktörer ska belysas. Det kan gälla t.ex. arbetsgivarens benägenhet att anställa samt att engagera sig i åtgärder som förebygger sjukfrånvaro eller främjar återgång i arbete. Kommittén ska även belysa sjuklönereglernas konsekvenser för arbetsgivarens drivkrafter att främja en god arbetsmiljö. I det sammanhanget ska en kartläggning göras av hur motsvarande ansvar för arbetsgivare hanteras i andra länder.

Enligt nuvarande regler kan en arbetsgivare under vissa förutsättningar få en arbetstagares sjukpenning eller viss procent av utbetald lön från Försäkringskassan. Arbetsgivaren betalar i dessa fall fortsatt sjuklön och den anställde har inte rätt till sjukpenning från Försäkringskassan. I praktiken utnyttjas denna möjlighet endast av arbetsgivare till sjömän. Kommittén ska analysera och vid behov föreslå de ändringar i reglerna som kan krävas.

Ökat ansvar för arbetsmarknadens parter

Det finns en viss balans mellan arbetsgivarens och den anställdes rättigheter, skyldigheter och drivkrafter inom sjukförsäkringen samt inom arbetsmarknads- och arbetslivspolitiken. De frågor som är aktuella rör bl.a. arbetsgivarens ansvar för den anställdes återgång i arbete och ansvar att anpassa arbetsplatsen efter den anställdes behov samt den anställdes ansvar för omställningen till ett nytt arbete. Denna balans är inte alltid tydlig. En möjlighet att förtydliga ansvaret kan vara att arbetsmarknadens parter tar ett större ansvar för dessa frågor. Parterna skulle kunna svara för gemensamma lösningar som komplement eller alternativ till det statliga ansvaret.

Ett ökat ansvar för arbetsmarknadens parter skulle innebära att samspelet mellan sjukförsäkringen och de kollektivavtalade försäkringarna skulle öka och utvecklas. Kommittén ska analysera och visa på lösningar som innebär att arbetsmarknadens parter tar över ansvaret för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen för anställda som är sjukskrivna. En sådan lösning skulle innebära dels att alla anställda garanteras aktiva insatser, rehabilitering, anpassat arbete eller möjligheter att byta arbetsgivare eller bransch, dels att det förebyggande arbetet för att förhindra sjukfrånvaro stimuleras. Detta förutsätter dock en fungerande riskspridning mellan arbetsgivare i olika branscher. Kommittén ska därvid uppmärksamma hur dessa lösningar kan komma att påverka arbetsgivarens ansvar enligt arbetsmiljölagen.

En från statsbudgeten fristående sjukförsäkring

Det finns skäl att överväga inslag av ökad försäkringsmässighet i sjukförsäkringen. Ett av flera sätt att uppnå detta är att försäkringens inkomster och utgifter balanseras inom systemet. Kommittén bör därför överväga lämpligheten och konsekvenserna av att införa en från statsbudgeten fristående sjukförsäkring. Syftet ska vara att skapa en långsiktigt hållbar sjukförsäkring. Förutsättningarna för en sådan lösning ska analyseras och för- och nackdelar belysas. Särskilt ska kommittén analysera om det är möjligt att skapa stabila regler som gör att ohälsotalet endast samvarierar med förekomst av sjukdomar och skador bland de försäkrade eller långsiktiga förändringar i arbetslivet. Även hållbarheten i antagandet att staten, i händelse av en ökning av utgifterna för sjukförsäkringen, skulle tillåta en balansering som innebär högre avgifter eller lägre ersättningsnivåer ska analyseras. Kommittén bör även överväga möjligheterna att finansiera en sådan försäkring med en specialdestinerad socialförsäkringsavgift. I detta sammanhang ska kommittén belysa effekten av att staten genom en sådan konstruktion avhänder sig ett finans- och fördelningspolitiskt instrument.

Kommittén ska även analysera och överväga hur balansen mellan de strikt försäkringsmässiga inslagen och de inslag som verkar i omfördelande syfte ska utformas. Vidare ska konsekvenserna för systemets riskdelning åskådliggöras, till exempel effekterna av att den försäkrades avgifter som andel av inkomsten inte skulle vara fortsatt enhetliga.

Huvudmannaskapet för vissa delar av sjukförsäkringen

Kommittén ska analysera och överväga möjligheten att föra över ansvaret för de delar av sjukförsäkringen från offentliga aktörer till arbetsmarknadens parter eller privata aktörer som kommittén finner lämpligt. Ett område som då kan vara aktuellt är arbetsskadeförsäkringen. Vid överföring av försäkringar till arbetsmarknadens parter eller privata aktörer ska samhällets behov av att följa och analysera utvecklingen av t.ex. arbetsskador beaktas.

Konsekvensanalyser av en sådan ansvarsöverföring ska göras ur ett brett perspektiv, bl.a. när det gäller kostnader för olika aktörer samt stabilitet i försäkringen ur ett livsloppsperspektiv. I analysen ska konsekvenserna av konkurrens mellan försäkringsgivare, premiesättning och premiedifferentiering särskilt beaktas.

Självrisk och skadekontroll

De flesta försäkringar har kontrollproblem. Det är därför i regel nödvändigt med olika former av självrisk. Kommittén ska analysera om de självrisker som finns i sjukförsäkringen är tillräckliga, bl.a. med beaktande av de kontrollproblem som finns. Även för- och nackdelarna med alternativa utformningar av självriskerna ska övervägas.

I alla försäkringar är en kombination av självrisk och skadekontroll centrala moment i samband med skaderegleringen. Kommittén ska kartlägga olika modeller för skadekontroll i allmänna och privata försäkringar i Sverige och i andra länder. Kommittén ska därefter utreda formerna för skadekontrollen, organisationen av denna, kompetensbehov och eventuellt behov av utbildning m.m.

Kommittén ska även ur ett internationellt perspektiv analysera vilka effekter olika självrisker och skadekontroller kan få på arbetskraftsutbudet.

Arbetslöshetsförsäkringen

Anknytning till arbetsmarknaden och ersättning

Kommittén ska i sina överväganden om en framtida arbetslöshetsförsäkring ha följande utgångspunkter. Arbetslöshetsförsäkringens inkomstrelaterade ekonomiska ersättning ska omfatta alla som förvärvsarbetar och uppfyller arbetsvillkoret. För att en person ska få arbetslöshetsersättning ska även grundvillkoren vara uppfyllda, vilket innebär att personen ska vara arbetslös, anmäld hos Arbetsförmedlingen samt beredd att ta erbjudet lämpligt arbete. Kommittén ska utgå från att den nuvarande formen med ett högsta belopp för ersättning och avtrappning av ersättningen under en ersättningsperiod ska bestå.

Vid utformningen av en försäkring som omfattar alla som uppfyller arbetsvillkoret ska ett antal villkor vara uppfyllda. Dels ska införandet av en obligatorisk försäkring inte på ett allvarligt sätt öka tröskeleffekterna in på arbetsmarknaden, dels ska den inte leda till en överförsäkring av personer som har ett begränsat behov av försäkring av sina arbetsinkomster, till exempel på grund av att de har sin huvudsakliga försörjning från annat håll, såsom studerande och pensionärer.

Inträdes- och medlemsvillkor

Kommittén ska överväga frågan om vilka övriga villkor som ska gälla, t.ex. inträdes- och medlemsvillkor. Detta ska göras med utgångspunkt från att anknytningen till arbetsmarknaden ska vara av betydelse för om och med vilket belopp ersättning ska lämnas. Kommittén ska också överväga hur och på vilka grunder den enskilde ska lämna försäkringen.

Utredningen om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (SOU 2008:83) lämnade i sitt betänkande ett förslag på en sådan försäkring. Regeringen valde att inte gå vidare med förslaget, men bedömer att det finns skäl att eftersträva att alla som arbetar och uppfyller försäkringens villkor bör omfattas av en försäkring med rätt till inkomstrelaterad ersättning i händelse av arbetslöshet.

Noggranna överväganden måste göras i konstruktionen av en arbetslöshetsförsäkring som omfattar alla. I vissa lägen kan obligatoriska betalningar till privaträttsliga föreningar som arbetslöshetskassor strida mot skyddet för (den positiva eller negativa) föreningsfriheten enligt bl.a. Europakonventionen. Detta är utförligt behandlat i ett delbetänkande från Utredningen om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (SOU 2008:54). Förslagen från kommittén ska utformas så att föreningsfriheten respekteras.

En stabil finansiering

Med utgångspunkt i dagens finansierings- och avgiftsmodeller ska kommittén överväga och föreslå de uppbördsregler som anses nödvändiga för att uppnå en stabil finansiering av försäkringen med anledning av kommitténs föreslagna förändringar av denna.

En obligatorisk försäkring bör inte innebära att grupper med mycket låg risk för arbetslöshet överdebiteras. Avgiften till försäkringen ska i stället i någon mån anpassas till att arbetslöshetsrisken i vissa grupper är mycket låg. Kommittén ska därför utgå från att dagens finansieringsmodell med ett avgiftssystem som varierar med kostnaderna för arbetslöshet ska bestå.

Kommittén kan också pröva alternativa vägar att hindra att avgiften till arbetslöshetsförsäkringen motverkar arbetskraftsdeltagande genom att pröva t.ex. en sänkning av finansieringsavgiften eller att införa en skattereduktion.

Arbetslöshetsförsäkringens organisation

Arbetslöshetsförsäkringen hanteras i dagsläget av 32 fristående arbetslöshetskassor med olika branschkännedom. Inom arbetslöshetsförsäkringen ligger de felaktiga utbetalningarna på en lägre nivå än inom de andra stora trygghetssystemen. Dessa fördelar bör tas till vara. Kommittén ska pröva alternativa organisationsformer för en framtida, obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.

Övriga frågor om arbetslöshetsförsäkringen

I uppdraget ingår att överväga vilka åtgärder som är nödvändiga för att upprätthålla efterlevnaden av de föreslagna reglerna och ge möjligheter till kontroll.

Samhällets stöd för återgång i arbete eller studier

Alltför många personer står utanför arbetsmarknaden på grund av hälsoproblem eller arbetslöshet. Flera aktörer ansvarar för att minska utanförskapet och ge stöd för återgången i arbete. Varje aktör har sina mål och uppdrag vilka ur såväl ett individ- som ett helhetsperspektiv kan leda till motstridiga prioriteringar eller att rehabiliteringen helt uteblir.

Det är rimligt att kräva att samhällets stöd är ändamålsenligt utformat och stödjer arbetslinjen. Det förhållandet att ansvaret är fördelat på flera aktörer, såsom arbetsgivare, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, socialtjänsten och hälso- och sjukvården, kan bli ett hinder för en effektiv rehabilitering. Exempel på grupper där rehabiliteringsansvaret är delat mellan flera myndigheter är arbetslösa, sjukskrivna och studerande.

Organisations- och strukturförändringar

I Sverige är ansvaret för den enskildes rehabilitering fördelat på olika huvudmän och myndigheter. För att motverka gränsdragningsproblem och förbättra samarbetet mellan berörda aktörer har det delade ansvaret hittills hanterats genom samverkan och samordning inom ramen för nuvarande strukturer och myndighetsgränser. Det samarbetet har under senare tid bl.a. resulterat i myndighetsgemensam service och samlokalisering i syfte att förbättra tillgängligheten för den enskilde. Rehabiliteringsinsatserna har t.ex. intensifierats genom samverkan mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen samt finansiell samordning mellan dessa båda myndigheter, hälso- och sjukvården och socialtjänsten.

I andra länder har man i stället slagit samman olika myndigheter. I Norge ingår motsvarigheterna till Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen i samma myndighet, NAV. I de lokala NAV-kontoren ingår även kommunernas socialtjänst. I Australien har hanteringen av de offentliga ersättningssystemen samordnats till en myndighet som också finansierar och följer upp de åtgärder som behövs för återgång i arbete. I Danmark har de statliga insatserna inom arbetsmarknadspolitiken förts samman med kommunernas uppgifter inom socialförsäkringen och socialpolitiken. I Storbritannien har motsvarigheterna till Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och socialtjänsten slagits samman till gemensamma välfärdskontor. I Nederländerna har motsvarigheterna till Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen slagits samman till en myndighet. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har aktualiserat frågan om att i Sverige pröva att skapa en gemensam ingång till Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och socialtjänsten genom att samorganisera de lokala insatserna.

Kommittén ska analysera och pröva möjligheten att utveckla samhällets samlade insatser för återgång i arbete eller studier genom organisations- och strukturförändringar. Syftet är bl.a. att ur ett service- och kontrollperspektiv få ett effektivt och ändamålsenligt system. Analysen ska göras mot bakgrund av en bedömning av vad som kan krävas av en person i fråga om att själv ta ansvar för sin situation. Detta har en nära koppling till de krav på omställning som kan ställas. Dessa krav kan gälla t.ex. byte av arbetsuppgifter eller byte av anställning.

Kommittén ska också se över hur rehabiliteringsansvaret för personer som saknar sjukpenninggrundande inkomst kan tydliggöras.

Hälso- och sjukvårdens roll och ansvar

Hälso- och sjukvårdens förmåga att genomföra medicinsk behandling och rehabilitering är av central betydelse för att patienten ska kunna behålla eller återfå sin arbetsförmåga. Sedan slutet av 1980-talet har ett stort antal samordningsprojekt bedrivits där resurser har förts över från staten till landstingen för att förmå hälso- och sjukvården att öka kvaliteten i sin hantering av sjukskrivningsfrågorna. En särskild form av samordning är när sjukförsäkringsmedel används för att finansiera insatser som i regel är hälso- och sjukvårdens ansvar. Sedan 2006 har staten även stimulerat landstingen att ge sjukskrivningsfrågorna högre prioritet genom att årligen betala en miljard kronor till dessa (den s.k. sjukvårds- eller sjukskrivningsmiljarden). Fördelningen av medlen har gjorts beroende bl.a. av hur sjukfrånvaron utvecklats i respektive landsting. Landstingen har från och med 2010 även tillförts en miljard kronor årligen för att förbättra tillgängligheten i vården (den s.k. kömiljarden), som också kan ha betydelse för en snabbare återgång till arbete.

Kommittén ska överväga olika modeller för medfinansiering av sjukförsäkringskostnaderna. Kommittén ska även analysera och överväga hälso- och sjukvårdens förutsättningar och möjligheter att utöver detta vidta nödvändiga insatser för att patienten ska kunna behålla eller återfå sin arbetsförmåga.

Samspelet mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna

Kommittén ska redovisa och analysera samspelet mellan samt konsekvenserna av en ökad harmonisering av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Detta ska göras med utgångspunkt i de skilda förutsättningar som gäller för respektive försäkring. I detta ingår att redovisa effekterna av olika grader av ökad harmonisering av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna, däribland en full harmonisering av försäkringarna. Kommittén ska noga pröva om det finns övervägande skäl som talar för att en sådan organisatorisk förändring bidrar till att hjälpa fler personer att kunna försörja sig av eget arbete och leder till varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet eller om den påtagligt effektiviserar verksamheten. Kommittén ska även beakta samspelet mellan sjukförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, aktivitetsstödet och ekonomiskt bistånd.

Kommittén ska också se över möjligheten att skapa ett enhetligt inkomstbegrepp för de olika trygghetssystemen. Detta ska syfta till att underlätta kontrollen men även öka rättssäkerheten och förbättra andelen korrekta utbetalningar. Samma inkomstgrund bör så långt som möjligt användas för olika system. En konsekvensanalys av ett sådant enhetligt inkomstbegrepp ska redovisas.

Samspelet mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och kompletterande försäkringar

Samspelet mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och kompletterande försäkringar (kollektivavtalade och privata) har stor betydelse för utfallet av det samlade försäkringsskyddet samt för drivkrafterna till arbete.

Om kompletterande försäkringar får en allt större omfattning finns en risk att sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna ifrågasätts. Premiekollektiv med låg risk kan i så fall välja att skapa egna försäkringar. I längden kan detta leda till en mindre riskdelning samt att vissa grupper får svårt att betala för sitt kompletterande skydd. Kommittén ska därför se över balansen mellan sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och de kompletterande försäkringarna.

Effekterna av förslagen om sjuk- och

arbetslöshetsförsäkringarna

Kommittén ska beakta att de förslag som lämnas om sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna samt på andra områden inte ska medföra en ökad statsfinansiell kostnad i förhållande till de nuvarande försäkringarna. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska kommittén föreslå hur dessa ska finansieras. Kommittén ska i dessa delar beakta internationella överenskommelser.

Förslagens effekter ska även belysas med avseende på varaktig sysselsättning, dess sammansättning (särskilt gällande unga, invandrare, äldre, hel- och deltidsanställda samt företagare), jämviktsarbetslösheten, arbetade timmar, tröskeleffekter samt utanförskapet.

För arbetslöshetsförsäkringens del ska kommittén även belysa effekterna av förslagen för arbetslöshetskassorna samt arbets- marknadens parter.

Sammanfattningsvis ska de samhällsekonomiska konsekvenserna av kommitténs förslag om sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna belysas.

Internationella aspekter

Många andra länder har likartade problem med de offentliga trygghetssystemen vid sjukdom och arbetslöshet. Under de senaste åren har det därför genomförts mer eller mindre omfattande förändringar i dessa länders system. Erfarenheterna av dessa förändringar finns dokumenterade bl.a. i jämförande studier av OECD. I projektet Sickness, Disability and Work: Breaking the Barriers har OECD redovisat dessa erfarenheter. Kommittén ska göra en genomgång av de viktigaste av dessa erfarenheter, såväl positiva som negativa. Kommittén ska analysera, överväga och redovisa i vilka delar det finns anledning att låta det fortsatta utvecklingsarbetet i vårt land inspireras och påverkas av dessa erfarenheter.

Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna behöver anpassas för att möta de nya förutsättningar som en ökad internationalisering innebär. Nya regler ska så långt som möjligt utformas så att de främjar den fria rörligheten för personer. Detta är inte minst angeläget i våra gränsområden i Norden där rörligheten är omfattande.

Kommittén ska belysa omfattningen och villkoren för försäkringstillhörigheten för personer som i olika situationer under livet rör sig mellan olika länder och mellan olika försäkringssystem. Kommittén ska analysera och redovisa konsekvenserna av förslagen i förhållande till EG-rätten och till andra internationella åtaganden, t.ex. inom FN/ILO, Europarådet samt bilaterala överenskommelser.

Även om sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har gemensamma drag inom Norden skiljer de sig många gånger åt i enskilda delar. För personer som bor och arbetar i olika länder kan det uppfattas som besvärande att reglerna är olika. Kommittén ska göra en analys av hur försäkringssystemen fungerar för personer som bor i ett nordiskt land och arbetar eller studerar i ett annat. Den ska analysera möjligheterna och konsekvenserna av att göra anpassningar av systemen i förhållande till de situationer som kan uppstå när olika regelsystem står i motsatsförhållande till varandra och därigenom påverkar den enskildes försäkringsförhållanden negativt. Kommittén ska särskilt beakta att den enskildes möjligheter på arbetsmarknaden ska behållas eller förstärkas. Kommittén ska i sitt arbete även överväga vilka erfarenheter från andra gränsområden inom EU som kan tillgodogöras.

Transparenta och ändamålsenliga regler

Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna har under många år varit föremål för frekventa ändringar, vilket har skapat ett komplicerat och i flera avseenden otydligt regelverk. Det har lett till att en försäkrad kan bli osäker om vilka regler som gäller och därmed vilka rättigheter som finns. Detta är allvarligt eftersom nyttan av en försäkring till stor del består i vetskapen om att man är försäkrad mot en viss risk. För framförallt administrationens del kan också alltför komplicerade och otydliga regler innebära att risken för fel ökar. Delegationen för felaktiga utbetalningar har i sin rapport Varför blir det fel? (Rapport 5, maj 2007) bland annat angett att orsakerna till felaktiga utbetalningar skulle kunna vara reglernas utformning. De kan anses vara komplicerade, otydliga och svårkontrollerade. De lämnar dessutom i flera fall ett stort utrymme för bedömningar och förhandlingar, vilket medför variationer i tillämpningen såväl regionalt som mellan handläggare.

Ju mer komplicerade reglerna är desto större blir risken för felaktiga utbetalningar, främst oavsiktliga. Om handläggningen dessutom kräver information som inte är lättillgänglig och tydlig ökar också risken för felaktiga utbetalningar.

Att skapa en försäkring som är robust och relativt lätt att tillämpa kan vara ett effektivt sätt att minska antalet felaktiga utbetalningar, minska de administrativa kostnaderna för alla parter och öka förutsägbarheten för de försäkrade.

Kommittén ska i sitt arbete med de framtida reglerna särskilt eftersträva att de så långt som möjligt utmärks av enkelhet, tydlighet, begriplighet och stabilitet. Nuvarande regler har många gånger tillkommit för att tillgodose krav på ersättning från olika grupper av försäkrade. En genomgripande regelförenkling innebär därför svåra avvägningar mellan sådana särskilda behov och enkla regler. I de fall särskilda regler föreslås ska en analys göras av de eventuella extra kostnader för bl.a. administrationen som ett sådant förslag kan få.

Övrigt

Kommitténs överväganden och förslag ska utgå från ett jämställdhetsperspektiv.

Kommittén ska i sin översyn behandla de av riksdagen uppmärksammade frågorna om bland annat karenstiden i sjukförsäkringen, mer flexibla sjukskrivningsnivåer och sjuklöneperioden för småföretagare (2005/06:SfU1, 2006/07:SfU1, 2007/08:SfU1, 2008/09:SfU1 och 2009/10/SfU1).

I sitt arbete bör kommittén ta del av tidigare utredningar, och då särskilt:

- En Social Försäkring (Ds 1994:81)

- Förmån efter inkomst (SOU 1997:85)

- Beräkningsunderlag för dagersättning (Ds 1999:19)

- Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78)

- Samordning och regress. Ersättning vid personskada (SOU 2002:1)

- Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5)

- Sjukpenninggrundande inkomst (SOU 2003:50)

- Sjukskrivning - orsaker, konsekvenser och praxis. En systematisk litteraturöversikt. Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) 2003

- Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86)

- Trygghetssystemen för företagare (SOU 2008:89)

- Brist på brådska - en översyn av aktivitetsersättningen (SOU 2008:102)

- Stärkt stöd för studier - tryggt, enkelt och flexibelt (SOU 2009:28)

- Gränslandet mellan sjukdom och arbete (SOU 2009:89)

- Se medborgarna - för bättre offentlig service (SOU 2009:92)

Kommittén ska även beakta regeringens proposition Beskattning av statligt anställda under utlandsstationering (prop. 2005/06:19) där frågan om försäkringsskyddet för medföljare vid återkomsten till Sverige efter en utlandsvistelse behandlas samt riksdagens ställningstagande till den propositionen (utskottsbetänkandet 2005/06:SkU6 med utrikesutskottets yttrande 2005/06:UU2Y).

I arbetet med arbetslöshetsförsäkringen bör kommittén särskilt ta del av följande utredningar:

- En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring (SOU 1996:150)

- Kontrakt för arbete - rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen (Ds 1999:58)

- Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (SOU 2008:54)

I arbetet med ekonomiskt bistånd bör kommittén ta del av betänkandet Från socialbidrag till arbete (SOU 2007:2).

Kommittén bör vidare utreda frågan om familjehemsföräldrars villkor inom socialförsäkringen, vilket aviserats i regeringens proposition Utvecklingen av den sociala barn- och ungdomsvården m.m. (prop. 2006/07:129).

Kommitténs arbetsformer

Med hänsyn till avtalsförsäkringarnas viktiga roll för försäkringarnas funktionssätt ska kommittén i sitt arbete eftersträva ett brett samarbete med arbetsmarknadens parter och övriga berörda organisationer, exempelvis företrädare för försäkringsbranschen och studerandeorganisationer. Samarbetet med arbetsmarknadens parter ska ske i form av en referensgrupp som är underställd kommittén.

Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen och Socialstyrelsen ska bistå kommittén.

Kommittén ska samråda med Månadsuppgiftsutredningen (S 2009:08).

Mot bakgrund av det stora behovet av vetenskaplig kunskap på området bör det knytas forskare till kommittén.

Redovisning av uppdraget

Kommittén ska senast den 15 september 2011 redovisa ett förslag till nya regler för beräkning av sjukpenninggrundande inkomst baserad på historiska (faktiska) inkomster.

Kommittén ska senast den 15 november 2011 redovisa en analys av hur försäkringssystemen fungerar för personer som bor och arbetar eller studerar i olika nordiska länder och vilka möjligheter som finns och vilka konsekvenser det skulle medföra att göra anpassningar i förhållande till dessa länders system. Kommittén ska även redovisa vilka erfarenheter som finns från andra gränsområden i EU i liknande frågor.

Kommitténs arbete ska slutredovisas i sin helhet senast den 15 maj 2013.

(Socialdepartementet)

2010:50 Tilläggsdirektiv till Teknikdelegationen (U 2008:07)

2010-04-29T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 29 april 2010

Förlängd tid för uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande den 24 juli 2008 har ansvarigt statsråd gett en delegation i uppdrag att kartlägga behovet av välutbildad arbetskraft inom matematik, naturvetenskap, teknik och informations- och kommunikationsteknik (IKT) samt att lyfta fram, förstärka och utveckla arbetet med att öka intresset för och deltagandet i högskoleutbildningar inom dessa områden. Delegationen ska också verka för att behovet av arbetskraft inom de aktuella områdena uppmärksammas i större utsträckning.

I Teknikdelegationens uppdrag ingår utåtriktat arbete som att anordna konferenser och evenemang och medverka i massmedier. Inom ramen för uppdraget bedriver delegationen bl.a. en kampanj som syftar till att uppmuntra fler elever att söka till naturvetenskapsprogrammet i gymnasieskolan. För att delegationen ska kunna slutföra arbetet och utvärdera effekterna av kampanjen samt bedriva ett fortsatt utåtriktat arbete med att verka för att behovet av arbetskraft inom matematik, naturvetenskap, teknik och IKT uppmärksammas i större utsträckning behöver tiden för uppdraget förlängas.

Teknikdelegationen ska senast den 31 juli 2010 ge regeringen en översiktlig sammanställning av de erfarenheter som har gjorts efter den 30 april 2010. Uppdraget i övrigt ska dock fortfarande redovisas senast den 30 april 2010.

(Utbildningsdepartementet)

2010:49 Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid

2010-04-29T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 29 april 2010.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska kartlägga de förutsättningar och hinder som kan finnas för Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid, t.ex. vid omfattande naturkatastrofer. Stödet kan omfatta såväl personal som andra resurser. I uppdraget ingår inte att se över förutsättningarna för brottsbekämpande myndigheter att ta emot internationellt stöd. I uppdraget ingår inte heller situationer som leder till höjd beredskap t.ex. krig.

Utredaren ska i sitt arbete utgå från de gällande internationella avtal som Sverige har ingått och ta ställning till ett antal typfall som kan leda till en svensk begäran om internationellt stöd.

Utredaren ska bedriva sitt arbete i två steg. Först ska utredaren identifiera områden och sektorer inom vilka en närmare analys bör göras av eventuella hinder för Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd. Sedan ska utredaren, med utgångspunkt i dessa områden och sektorer, redovisa och analysera eventuella hindrande faktorer när det gäller Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd. Om det finns sådana hinder ska utredaren lämna förslag på hur dessa kan undanröjas och, om det behövs, lämna förslag på nödvändiga författningsändringar.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 juni 2011.

Bakgrund och behovet av en utredning

Hoten mot Sveriges säkerhet är föränderliga, komplexa och kan få konsekvenser för flera samhällssektorer. Därtill kan hoten vara mer eller mindre synliga och förutsägbara. Sverige måste ha en god beredskap för att kunna hantera olika typer av risker och hot.

Sverige har lång erfarenhet av att ge stöd i samband med kriser och katastrofer utanför landets gränser, men erfarenheterna av att ta emot internationellt stöd är begränsade. Det är i första hand ett nationellt ansvar att hantera konsekvenserna av kriser och allvarliga händelser i det egna landet (prop. 2007:08:92, bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193). Situationer kan dock uppstå där Sveriges resurser inte räcker till. I sådana situationer är det viktigt att Sverige har en förmåga att kunna ta emot stöd utifrån.

Genom Lissabonfördraget uttrycker EU:s medlemsstater en vilja att ge och ta emot stöd under såväl svåra påfrestningar i fredstid som i händelse av väpnat angrepp mot någon medlemsstat. Den för detta uppdrag aktuella artikel 222, den s. k. solidaritetsklausulen, syftar till stöd vid naturkatastrofer, katastrofer som orsakas av människor och vid terroristattacker. Artikel 42.7 behandlar stöd vid väpnat angrepp, och är inte aktuell i denna utredning. Mot denna bakgrund är det viktigt att Sverige har en god förmåga att både ge och ta emot internationellt stöd i samband med stora kriser och allvarliga händelser.

Förberedelser för att ta emot internationellt stöd i Sverige bör vara en del av de åtgärder som vidtas för att stärka samhällets förmåga att hantera svåra situationer. Förmågan bör kunna anpassas snabbt och flexibelt till en uppkommen kris karaktär och utveckling.

Rättsliga frågor kan aktualiseras i samband med mottagande av internationellt stöd vid olika kriser och allvarliga händelser. Det kan även bli aktuellt att begära stöd i förebyggande syfte. Danmark begärde t.ex. stöd för att höja den nationella beredskapen inför klimattoppmötet i Köpenhamn 2009.

Genom olika former av internationellt samarbete finns i dag goda möjligheter för Sverige att begära stöd vid kriser och allvarliga händelser i fredstid. Utvecklade system finns bl.a. inom ramen för EU, FN, Nato/Partnerskap för fred samt genom regionala och bilaterala samarbeten. I samband med stormen Gudrun år 2005 begärde Sverige hjälp genom EU:s gemenskapsmekanism och kommissionens övervaknings- och informationscentrum (Monitoring- and Information Centre - MIC). De befintliga samarbetena medför olika möjligheter för Sverige att ta emot internationellt stöd. Exempel på avtal som behandlar mottagande och givande av stöd är Helsingforskommissionen (Helcom) samt Köpenhamns- och Bonnöverenskommelserna, som omfattar miljöräddningstjänst till sjöss.

Den dåvarande myndigheten Statens räddningsverk fick år 2006 ett regeringsuppdrag att påbörja arbetet med att stärka Sveriges förmåga att ta emot internationellt stöd (Fö2006/730/CIV, Fö/2007/585/CIV). En central slutsats som då drogs var att de legala förutsättningarna för att ta emot internationellt stöd kräver kartläggning och analys av ett antal olika rättsområden och sektorer. Exempel på sådana rättsområden och sektorer är pass och visering, arbetstillstånd, straffrättslig jurisdiktion, in- och utförselregler vid katastrofliknande situationer, smittskydd samt hälso- och sjukvård. De legala frågorna kring hanteringen av internationellt stöd sträcker sig över en mängd olika samhällssektorer (se närmare Fö2007/1531/CIV, bilaga 2).

Uppdraget

Utredaren ska bedriva sitt arbete i två steg. Först ska utredaren identifiera områden och sektorer inom vilka en närmare analys bör göras av eventuella hinder för Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd. Sedan ska utredaren, med utgångspunkt i de områden och sektorer som identifierades i uppdragets första del, redovisa och analysera eventuella hindrande faktorer när det gäller Sveriges möjligheter att ta emot internationellt stöd. Om det finns sådana hinder ska utredaren lämna förslag på hur dessa kan undanröjas och, om det behövs, lämna förslag på nödvändiga författningsändringar.

Utredaren ska i den första delen av uppdraget utgå från de gällande internationella avtal som Sverige har ingått och ta ställning till ett antal typfall som kan leda till en svensk begäran om internationellt stöd. Dessa typfall är: Större naturolyckor och naturhändelser, omfattande utsläpp av biologiska eller kemiska ämnen och oljeutsläpp, kärnenergiolyckor eller andra händelser med radiologiska och nukleära ämnen, smittspridning i form av pandemier samt samhällets hantering av konsekvenserna av antagonistiska aktioner, t.ex. terroristattacker eller cyberattacker. Utredaren ska också beakta behovet av stöd i förebyggande syfte för att höja den nationella beredskapen, exempelvis inför stora evenemang.

Med utgångspunkt i dessa typfall samt med beaktande av de rättsliga aspekter och de särskilda områden som har identifierats (se närmare Fö2007/1531/CIV, bilaga 2) ska utredaren i uppdragets andra del övergripande beskriva vilket stöd som kan komma att behövas och genom vilka samarbeten och avtal som stödet kan komma att begäras. Utredaren ska därefter identifiera vilka regleringar som stödet kan komma att omfattas av. Brottsbekämpande myndigheters möjligheter att ta emot internationellt stöd utreds för närvarande av Utredningen om internationellt polisiärt samarbete (Ju 2009:06, dir. 2009:36) och omfattas inte av uppdraget. Situationer som leder till höjd beredskap, t.ex. krig, inkluderas heller inte i detta uppdrag.

Redovisning av uppdraget

I arbetet ska utredaren samråda med relevanta myndigheter och övriga berörda aktörer. Utredaren ska fortlöpande hålla Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) informerat om arbetet.

Redovisning av den första delen av uppdraget ska ske senast den 1 december 2010. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 juni 2011.

(Försvarsdepartementet)

2010:46 Tilläggsdirektiv till Utredningen om avveckling av Institutet för tillväxtpolitiska studier, Glesbygdsverket och Verket för näringslivsutveckling (N 2008:13)

2010-04-29T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 29 april 2010

Tilläggsuppdraget

Utöver nuvarande uppdrag ska den särskilda utredaren från och med den 1 maj 2010 ha arbetsgivaransvaret för kvarvarande personal från Avvecklingsmyndigheten för Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar (Fö 2008:4). Utredaren ska även hantera de fakturor som inkommer efter den 30 april 2010 och som är hänförliga till Avvecklingsmyndigheten för Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar (Fö 2008:4). Senast den 30 juni 2011 ska utredaren lämna en slutrapport avseende tilläggsuppdraget.

Bakgrund

Med stöd av regeringens bemyndigande den 15 maj 2008 gav chefen för Försvarsdepartementet en särskild utredare i uppdrag att ansvara för avvecklingen av Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten och Styrelsen för psykologiskt försvar (dir. 2008:58). Utredaren har från och med den 1 januari 2009 ansvarat för att genomföra avvecklingen. Uppdraget ska vara slutfört senast den 30 april 2010 då utredningen ska upphöra.

Vid tidpunkten för utredningens upphörande kommer ett fåtal personer vars uppsägningstid inte gått ut att finnas kvar. Dessutom kommer arbetsuppgifter rörande hantering av fakturor som inkommer att kvarstå under en begränsad tid efter den 30 april 2010.

(Näringsdepartementet)

2010:45 Ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten

2010-04-29T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 29 april 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ska föreslå hur reduceringar kan genomföras av Försvarsmaktens logistikverksamhet och det stöd till Försvarsmakten som Försvarets materielverk (FMV), Försvarshögskolan (FHS) och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) lämnar när det gäller materiel- och logistikförsörjning samt forskning och utveckling. Utredarens förslag ska frigöra ekonomiskt utrymme för att göra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt insatsförsvar med anställda och kontrakterade soldater och sjömän möjlig, i enlighet med riksdagens beslut (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Kostnadsminskningarna ska uppgå till minst två miljarder kronor årligen jämfört med utfallet 2008.

Utredaren ska särskilt se över försvarets logistikverksamhet och föreslå åtgärder som kan effektivisera och rationalisera verksamheten för att öka besparingarna utöver detta belopp. Utredarens förslag ska åstadkomma en mer sammanhållen materiel- och logistikförsörjning för det militära försvaret.

Förslagen ska utgå från Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina uppgifter. I sitt arbete ska utredaren vidare utgå från de förslag som redovisats av den s.k. Stödutredningen i rapporten Ett användbart och tillgängligt försvar - Stödet till Försvarsmakten (Fö 2009:A). Utredaren ska även beakta samtliga remissyttranden över Stödutredningen. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 april 2011.

Tidigare utredningar och propositioner

Regeringen anförde i den av riksdagen antagna propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/2009:140) att ytterligare åtgärder bör genomföras för att skapa en mer effektiv och ändamålsenlig förvaltning samt för att frigöra medel i syfte att finansiera en fortsatt reformering av försvaret. Försvarsberedningen ansåg i sin rapport Försvar i användning (Ds 2008:48) i juni 2008 att en mer användbar och flexibel försvarsmakt ställer förändrade krav på de grundläggande strukturerna, inklusive stödverksamheten. Försvarsberedningen ansåg vidare att de s.k. stödmyndigheternas (FMV, FOI, FHS, Totalförsvarets pliktverk och Fortifikationsverket) verksamhet måste anpassas till en relevant ambitionsnivå för att stödja den militära insatsorganisationen och dess operativa behov samtidigt som andra intressenters behov av denna verksamhet ska beaktas. Genom rationaliseringar, omorganisation eller avveckling kan resurser frigöras för att möjliggöra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt försvar, med anställda och kontrakterade soldater och sjömän, i enlighet med regeringens inriktning.

Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för Försvarsdepartementet en särskild utredare med uppdrag att se över stödet till Försvarsmakten. Utredaren presenterade sina förslag i rapporten Ett användbart och tillgängligt försvar - Stödet till Försvarsmakten (Fö2009:A). Rapporten har remissbehandlats.

Regeringen anger i budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1, utgomr. 6, s. 50) att logistik- och materielförsörjning samt forskning och utveckling (FoU) bör omstruktureras och effektiviseras.

Uppdraget

Materiel- och logistikförsörjning

Utredaren ska med utgångspunkt i Stödutredningens rapport föreslå hur reduceringar av det stöd som FMV och FOI lämnar till Försvarsmakten kan genomföras. Förslagen ska utgå ifrån Försvarsmaktens behov av stöd för att utföra sina uppgifter.

Utredaren ska särskilt se över den logistikverksamhet som bedrivs inom försvarssektorn (FM) och föreslå åtgärder som kan effektivisera och rationalisera denna verksamhet för att åstadkomma besparingar utöver två miljarder kronor årligen. Utredarens förslag bör utformas så att de åstadkommer en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning för försvaret. Utredaren ska i det sammanhanget analysera den materiel- och logistikverksamhet som i dag främst genomförs vid FMV, Försvarsmakten (inkl. Försvarsmaktens logistik, teknikkontor, förband etc.) samt FOI och ge förslag på förändringar som leder till kostnadsreduceringar. Utredaren ska se över hur en långtgående samordning av logistik- och materielförsörjningen kan utformas för att vara ändamålsenlig och samtidigt möjliggöra god effekt och kostnadsminskningar. Förslag på renodling av ansvar och uppgifter ska lämnas. Utredaren ska beakta samtliga remissinstansers yttranden över Stödutredningen.

Förslag ska lämnas över:

- vilka av dagens verksamheter som bör bedrivas med oförändrad eller lägre omfattning eller helt avvecklas,

- vilka av de verksamheter som i dag genomförs inom Försvarsmakten som bör överföras till annan myndighet,

- vilka av FMV:s och FOI:s nuvarande verksamheter som bör överföras till Försvarsmakten eller till en ny stödmyndighet, samt

- vilka verksamheter som av effektivitetsskäl eller andra skäl, på kort eller lång sikt, bör utföras av statliga eller privata aktörer utanför de aktuella myndigheterna.

Utredaren ska beakta den verksamhet som utförs av FOI och FMV till stöd för andra kunder och föreslå hur detta stöd ska kunna lämnas i framtiden, inom eller utanför den framtida stödstrukturen.

Utredaren ska beskriva hur Försvarsmakten kan utöva en ändamålsenlig styrning av materiel- och logistikförsörjningen så att denna bedrivs kostnadseffektivt. Förslaget bör baseras på avgiftsfinansiering. Skillnader mot dagens styrning ska redovisas.

Utredaren ska granska möjligheterna att nyttja andra stödstrukturer, såväl nationella som internationella. Utredaren ska beskriva de verksamhetsmässiga och personella konsekvenser som förslagen innebär på kort respektive lång sikt.

Forskning och utveckling

Utredaren ska lämna närmare förslag på hur den forskning och utveckling som finansieras via anslagen 1.1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1.3 Anskaffning av materiel och anläggningar, 1.4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar samt 1.5 Forskning och teknikutveckling, kan rationaliseras och effektiviseras. Utredaren ska vid utformningen av sina förslag utgå från Försvarsmaktens behov, Stödutredningens förslag samt en analys av dagens verksamheter och processer. Utredaren ska beakta den verksamhet som utförs av FOI, FHS och FMV till stöd för andra kunder och föreslå hur detta stöd ska kunna lämnas i framtiden, inom eller utanför den framtida stödstrukturen. Utredaren ska lämna närmare förslag på vilka verksamheter som bör

- bedrivas med oförändrad eller mindre omfattning,

- avvecklas,

- bedrivas av annan myndighet,

- bedrivas av annan huvudman, eller

- bedrivas på annat sätt, för att uppnå ökad effektivitet.

Utredaren ska beakta samtliga remissinstansers yttranden över Stödutredningen. Utredaren ska belysa vilka verksamheter inom Försvarsmakten, FMV och FOI som eventuellt är överlappande. Utredaren ska även beskriva såväl verksamhetsmässiga som personella konsekvenser av föreslagna reduceringar inom forsknings- och utvecklingsområdet.

En effektiv organisation för stödet till Försvarsmakten

Utredaren ska lämna närmare förslag på organisation för stödet till Försvarsmakten. Utredaren ska även föreslå och motivera vilken verksamhet som helt kan avvecklas samt pröva vilka verksamheter som av effektivitetsskäl eller andra skäl bör överföras till andra offentliga eller privata aktörer.

Utredaren ska särskilt bedöma om hela eller delar av FOI bör inordnas i FMV, i en nyinrättad stödmyndighet, omvandlas till ett bolagiserat statligt branschforskningsinstitut eller inrättas i annan organisatorisk form.

Hur Försvarsmaktens behov tillgodoses ska redovisas. Utredaren ska även beakta eventuella särskilda säkerhets- och integritetskrav, som kan förhindra att viss verksamhet bedrivs av annan än en statlig myndighet.

Utredaren ska lämna förslag på verksamhetsmål, regleringsbrev och förordning med instruktion för viss myndighet om utredaren föreslår att regeringen bör inrätta nya myndigheter eller om utredaren föreslår väsentligt förändrade uppgifter för befintliga myndigheter.

Ekonomiska villkor för utredningen

Utredaren ska för den nu angivna stödverksamheten föreslå betydande kostnadsminskningar. Dessa ska uppgå till minst två miljarder kronor årligen jämfört med kostnadsutfallet 2008, där huvuddelen av kostnadsreduceringen ska ha realiserats senast 2012. När det gäller översynen av försvarets logistikverksamhet ska de föreslagna åtgärderna bidra till att åstadkomma besparingar utöver ovan nämnda två miljarder kronor årligen.

Utredaren ska redovisa hur de frigjorda medlen fördelar sig mellan anslagen 1.1 Förbandsverksamhet och beredskap, 1.3 Anskaffning av materiel och anläggningar, 1.4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar och 1.5 Forskning och teknikutveckling inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap.

Utredaren ska i sina förslag redovisa när resurser kan frigöras från stödverksamhet för att möjliggöra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt försvar i enlighet med riksdagens beslut om försvarets inriktning. I förslagen ska beräkningar av omställnings- och avvecklingskostnader redovisas områdesvis samt när dessa inträffar. Utredaren bör utgå från att omställnings- och avvecklingskostnader belastar utgiftsområdet. Om utredaren i någon del föreslår åtgärder som innebär ökade kostnader för staten ska dessa följas av förslag på lämplig finansiering.

Utredaren ska föreslå vilka finansieringsprinciper som ska gälla för FoU-verksamheten. Utredaren ska i det sammanhanget uppskatta eventuella finansieringsbehov vid sidan av de som kan täckas av avgiftsfinansiering samt föreslå hur sådana i förekommande fall ska finansieras. Om utredarens förslag inbegriper att hela eller delar av FOI:s verksamhet ska bedrivas i en annan verksamhetsform ska förslaget innehålla möjliga finansieringslösningar. Utredaren ska ta ställning till om någon finansieringsmodell är att föredra vid deltagandet i internationella bi- eller multilaterala samarbeten, t.ex. EU-projekt eller andra försvarsrelaterade samarbetsprojekt.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren ska arbeta i nära samverkan med de närmast berörda myndigheterna samt fortlöpande hålla Regeringskansliet (Försvarsdepartementet och avseende forskningsrelaterade delar även Näringsdepartementet) informerat. Myndigheterna ska bistå utredaren med det stöd och de underlag som utredaren anser sig behöva. Utredaren ska redovisa vilka författningsändringar som krävs till följd av utredarens förslag. Förslag till dessa författningsändringar ska lämnas.

Vid utformningen av stödverksamheten ska utredaren utgå från de nya behov som Försvarsmakten kommer att ha till följd av den försvarspolitiska inriktningen. Utredaren ska beakta andra pågående utredningar och arbeten, bl.a. inrättandet av en exportstödsmyndighet och övrigt arbete med anledning av stödutredningens förslag. Utredaren ska även beakta relevanta delar av departementspromemorian Handlingsplan för en ny institutsektor (Ds 2007:39) och propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50).

Utredaren ska vidare föra en löpande dialog med Försvarsmakten, FMV, FOI, Kustbevakningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Försvarets radioanstalt, Försvarshögskolan och Vinnova. Utredaren ska samråda med Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket, Statens pensionsverk och Statskontoret. Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren ska redovisa sitt arbete senast den 1 april 2011.

(Försvarsdepartementet)

2010:40 Tilläggsdirektiv till Filiallagsutredningen (N 2009:16)

2010-04-14T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 14 april 2010

Förlängd tid för att redovisa uppdraget

Tiden för att redovisa uppdraget förlängs till den 30 juni 2010.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 21 december 2009 att bemyndiga chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över och i förekommande fall lämna förslag till sådana ändringar i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. och förordningen (1993:308) om utländska filialer m.m. som kan behövas vidtas till följd av Europeiska kommissionens formella underrättelse av den 29 oktober 2009 (dir. 2009:120). Utredaren ska även göra en översyn av filiallagstiftningen utifrån ett regelförenklings- och moderniseringsperspektiv. Uppdraget ska enligt direktiven redovisas senast den 30 april 2010.

Utredaren har kommit in till regeringen med en begäran om förlängd utredningstid. Skälet till begäran är att utredningsarbetet kunde påbörjas först i februari 2010, varför det därför inte är möjligt att redovisa uppdraget den 30 april 2010.

Mot denna bakgrund bör tidpunkten för att redovisa uppdraget förlängas till den 30 juni 2010.

(Näringsdepartementet)

2010:44 Skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen

2010-04-14T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 14 april 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ska föreslå hur en skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen kan utformas. Utredningen ska omfatta alla skolformer inom det offentliga skolväsendet och motsvarande fristående skolor. Utredningen ska också omfatta förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i såväl offentlig som enskild regi.

Utredaren ska bl.a.

- analysera och föreslå vad som kan anses utgöra ett missförhållande inom skolväsendet och övriga verksamheter,

- föreslå när en anmälningsskyldighet ska inträda och vilka som ska omfattas av den,

- föreslå hur ett anmälningsförfarande ska utformas,

- redogöra för hur den föreslagna anmälningsskyldigheten förhåller sig till andra former av anmälningsplikt och till arbetstagares lojalitetsplikt gentemot arbetsgivare, och

- lämna de författningsförslag som utredaren bedömer som nödvändiga.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2011.

Nuvarande regler om åtgärder för att komma till rätta med missförhållanden inom skolväsendet och andra verksamheter

Inom skolväsendets, förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens områden finns ett omfattande regelverk som syftar till att uppmärksamma olika former av missförhållanden och tillförsäkra barn och elever en verksamhet och utbildning av hög kvalitet i en trygg miljö. Statens skolverk svarar för den nationella uppföljningen och utvärderingen av skolväsendet och övriga verksamheter i syfte att värna en likvärdig utbildning och verksamhet av hög kvalitet. Statens skolinspektion, och i vissa fall kommunerna, utövar tillsyn och granskar att huvudmännen följer de lagar och bestämmelser som gäller för skolväsendet och övriga verksamheter. Vidare genomför Skolinspektionen kvalitetsgranskningar, som avser kvaliteten i utbildningarna och verksamheterna. De som är verksamma inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen omfattas dessutom redan i dag av anmälningsskyldighet när det gäller barn som far illa och som kan behöva socialnämndens skydd (14 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]).

Trots detta finns det anledning att anta att det kan förekomma missförhållanden inom skolväsendet och övriga verksamheter som, oaktat att de omfattas av dagens regelverk, inte påtalas eller åtgärdas. Det kan även tänkas förekomma missförhållanden som inte omfattas av dagens regelverk. Det är heller inte uteslutet att personal inom verksamheterna kan uppleva sig förhindrade att framföra klagomål p.g.a. lojalitetsskäl eller andra skäl. Dessutom finns det en risk att elever upplever sig förhindrade att ta tillvara sina egna intressen på grund av att de står i beroendeställning till läraren.

Det finns inom andra samhällsområden en lagstadgad skyldighet för personal att anmäla missförhållanden i verksamheten. Inom socialtjänstens område finns exempelvis ett förfarande med anmälningsplikt när det är fråga om allvarliga missförhållanden i omsorgen, den s.k. lex Sarah- bestämmelsen. Inom skolväsendets, förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens områden finns inte någon motsvarande skyldighet.

Enligt den s.k. lex Sarah-bestämmelsen (14 kap. 2 § socialtjänstlagen) ska den som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande i omsorgerna om någon enskild genast anmäla detta till socialnämnden eller den som bedriver verksamheten. Om inte missförhållandet avhjälps utan dröjsmål ska nämnden anmäla förhållandet till tillsynsmyndigheten.

I propositionen Lex Sarah och socialtjänsten - förslag om vissa förändringar (prop. 2009/10:131) föreslås en rad förändringar när det gäller anmälningsskyldigheten inom socialtjänsten. Enligt förslaget ska bestämmelsen utvidgas till att omfatta hela socialtjänsten och avse en rapporteringsskyldighet för såväl missförhållanden som för påtaglig risk för missförhållanden. Vidare föreslås bl.a. att socialnämnden eller den som bedriver verksamheten snarast ska anmäla ett allvarligt missförhållande till tillsynsmyndigheten och att anmälningsskyldigheten således inte, som i dag, ska vara beroende av om missförhållandet har avhjälpts eller inte. Förändringarna motiveras bl.a. med att förfarandet ska bli mer likt motsvarande anmälningsförfarande inom hälso- och sjukvården.

Regeringen angav i budgetpropositionen för 2010 (prop. 2009/10:1, utg.omr. 16, s. 49) sin avsikt att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa en anmälningsplikt om missförhållanden i skolan, motsvarande den s.k. lex Sarah.

En skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skulle kunna bidra till att barnets eller elevens intressen bättre kan tas till vara. En anmälningsskyldighet skulle också kunna skapa bättre förutsättningar för kvalitetsarbete inom berörda verksamheter genom att fler och eventuellt andra typer av missförhållanden uppmärksammas än i dag. I den mån missförhållanden kommer till tillsynsmyndighetens kännedom, kan en anmälningsskyldighet dessutom leda till att denna får bättre underlag för sin verksamhetstillsyn.

Uppdraget att utforma en anmälningsskyldighet inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen

Förutsättningarna för en anmälningsskyldighet inom skolväsendet och övriga verksamheter kan i vissa avseenden skilja sig åt beroende på om huvudmannen är offentlig eller enskild. Vad som utgör ett missförhållande kan också antas vara beroende av vilken verksamhet eller skolform det är fråga om. Vidare krävs ett regelverk kring hur ett anmälningsförfarande ska utformas. Dessa och flera andra frågor måste utredas innan en anmälningsskyldighet inom de aktuella verksamheterna kan införas. I utredningsarbetet är det viktigt att beakta hur regleringen av lex Sarah har utformats och även det pågående arbetet med förändringarna i lex Sarah-bestämmelserna. Barnens rättigheter utifrån barnkonventionen ska också säkerställas, bl.a. rätten att komma till tals i frågor som berör dem. Författningsförslag ska även lämnas i alla delar där detta är nödvändigt.

Vad kan utgöra ett missförhållande inom skolväsendet och övriga verksamheter?

Frågan om vad som kan anses utgöra ett missförhållande inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen måste analyseras. Vad som kan anses utgöra ett missförhållande varierar sannolikt beroende på vilken verksamhet det är fråga om. De olika förhållanden som råder mellan verksamheterna ska därför beaktas.

Även skilda förhållanden inom verksamheterna ska beaktas. Skolverksamheten består exempelvis av olika delar, bl.a. undervisning, skolmåltider, elevhälsa och särskilt stöd till elever.

En central fråga är vidare mot vad prövningen om ett missförhållande finns ska göras. Ska det röra sig om krav som ställs i lagar, föreskrifter, allmänna råd eller andra styrdokument eller kan det handla om andra faktorer?

Utredaren ska

- analysera och föreslå vad som kan anses utgöra ett missförhållande inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen samt bedöma mot vad prövningen om ett missförhållande finns ska göras.

När ska anmälningsskyldigheten inträda och vilka ska omfattas av den?

Om en anmälningsskyldighet ska införas, uppstår frågan när skyldigheten att anmäla missförhållanden ska inträda, t.ex. om den ska inträda vid ett konstaterat missförhållande, vid ett allvarligt missförhållande eller vid en risk för ett missförhållande.

En bedömning måste också göras av vilka som ska omfattas av anmälningsskyldigheten. Inom skolväsendet och övriga verksamheter finns flera personalkategorier med olika funktioner. Inom skolväsendet finns, förutom lärare, exempelvis rektor, elevassistenter, studie- och yrkesvägledare, vaktmästare och personal vid elevhälsan. Inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen finns vidare bl.a. förskollärare, barnskötare och dagbarnvårdare. Anställningsformerna kan också variera. Det finns både tillsvidareanställd och tidsbegränsat anställd personal. Även praktikanter och uppdragstagare kan förekomma. Det bör beaktas att förutsättningarna att fullgöra anmälningsskyldigheten kan se annorlunda ut för t.ex. en lärare än för en lärarstudent på verksamhetsförlagd utbildning.

Utredaren ska

- föreslå när anmälningsskyldigheten ska inträda, och

- föreslå vilka av de som är verksamma inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen som ska omfattas av anmälningsskyldigheten.

Samtycke till en anmälan

När lex Sarah-bestämmelsen infördes angavs i förarbetena att om den enskilde har förmåga att själv ta ställning till och uttryckligen motsätter sig att en anmälan görs, bör detta accepteras (prop. 1997/98:113 s. 87). I propositionen Lex Sarah och socialtjänsten - förslag om vissa förändringar föreslås att skyldigheten att rapportera missförhållanden inte ska vara beroende av den enskildes uppfattning, men att skyldigheten ska fullgöras på ett sådant sätt att respekten för den enskildes integritet upprätthålls. Förslaget motiveras med att rapporteringsskyldigheten är ett led i kvalitetssäkring av verksamheten och eftersom kvalitetsarbetet omfattar hela verksamheten som sådan, berör det även andra än den som anmälan rör.

Det finns barn och elever i olika åldrar inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Inom förskoleverksamheten finns t.ex. mycket små barn. I förskoleklassen och grundskolan deltar barn och omyndiga elever medan det t.ex. i vuxenutbildningen är stor åldersspridning på eleverna. Detta påverkar sannolikt frågan om samtycke till en anmälan.

Om samtycke ska inhämtas uppstår frågan hur detta ska ske, t.ex. om samtycke ska kunna lämnas av barnet eller eleven och hur vårdnadshavares samtycke ska inhämtas. Om samtycke inte ska inhämtas bör det beaktas om barnet eller elevens och även vårdnadshavarnas synpunkter ändå bör inhämtas i samband med att en anmälan görs.

Utredaren ska därför

- ta ställning till om en anmälan om missförhållanden ska kräva samtycke till att lämna en anmälan,

- om utredaren anser att samtycke ska krävas, föreslå hur ett sådant ska kunna inhämtas, och

- i det fall utredaren anser att något samtycke inte ska krävas, ta ställning till om den enskildes inställning ändå bör inhämtas i samband med att en anmälan görs och i så fall på vilket sätt detta ska ske.

Hur ska ett anmälningsförfarande utformas?

Om en anmälningsskyldighet ska införas, krävs att frågan övervägs till vem eller vilken instans en anmälan om missförhållanden ska göras, hur en anmälan ska hanteras av den som mottar en sådan och vilka åtgärder som ska vidtas av olika aktörer med anledning av en anmälan. I dessa frågeställningar ryms t.ex. frågan om det ska ställas krav på att ett missförhållande eller risken för ett sådant ska avhjälpas, om det går att göra i något led i förfarandet, och om det ska finnas en skyldighet att informera andra aktörer om att en anmälan har mottagits. De olika förhållanden som råder inom offentlig respektive enskild verksamhet ska då beaktas. I detta sammanhang ska också den lojalitet och det beroendeförhållande som kan råda mellan anställd och arbetsgivare beaktas.

Frågan om det finns ett behov av att införa en skyldighet att anmäla allvarliga missförhållanden till tillsynsmyndigheten, i likhet med vad som föreslås gälla för socialtjänstens del i propositionen Lex Sarah och socialtjänsten - förslag om vissa förändringar, bör också belysas. I det fall allvarliga missförhållanden ska hanteras på ett särskilt sätt i förhållande till övriga missförhållanden uppstår frågan vad som bör vara att anse som ett allvarligt missförhållande.

Utredaren ska därför

- föreslå till vilken person, instans eller liknande en anmälan om missförhållanden ska göras, hur en anmälan ska hanteras av den som mottar en sådan och vilka åtgärder som ska vidtas av olika aktörer med anledning av en anmälan, och

- ta ställning till om allvarliga fall av missförhållanden ska hanteras på ett särskilt sätt och i sådana fall föreslå hur.

Regler om utredning, bevarandet av dokumentation eller handläggningen i övrigt för fristående skolor och enskild verksamhet

Handläggningen av ärenden inom offentlig verksamhet styrs av författningar som i de flesta fall inte omfattar enskild verksamhet. I det fall en anmälan om missförhållanden i något led ska hanteras av en huvudman som inte är offentlig bör detta beaktas. För myndigheter gäller t.ex. bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) för handläggningen av ärenden samt bestämmelserna i arkivlagen (1990:782) om arkivering av handlingar. För förvaltningsmyndigheter gäller också sedan gammalt den s.k. officialprincipen, som innebär en skyldighet att se till att ärenden blir tillräckligt utredda. Dessa områden är inte reglerade på samma sätt när det gäller enskild verksamhet. I det fall en anmälan om missförhållanden i något led ska hanteras av en huvudman som inte är offentlig ska utredaren därför

- utreda behovet av särskilda bestämmelser i fråga om utredningsskyldighet och bevarandet av dokumentation eller handläggningen i övrigt för fristående skolor och enskild verksamhet med anledning av anmälningsskyldigheten, och

- om behovet finns, lämna förslag på sådan reglering.

Sekretessfrågor och behandling av personuppgifter

Anmälningar om missförhållanden kommer i vissa fall att innehålla för den enskilde känsliga uppgifter och sannolikt också att hanteras av olika myndigheter.

Utredaren ska därför

- redogöra för hur det förfarande som föreslås gälla för en anmälningsskyldighet förhåller sig till gällande bestämmelser om sekretess och behandling av personuppgifter, och

- om behovet finns, föreslå förändringar i denna reglering.

Sanktioner och anonymitet

En fråga att ta ställning till är om en anmälningsskyldig person som låter bli att göra en anmälan ska kunna drabbas av någon sanktion och om det ska finnas en möjlighet att lämna en anonym anmälan.

Enligt socialtjänstlagen förenas anmälningsskyldigheten inte med någon sanktion. I propositionen Lex Sarah och socialtjänsten - förslag om vissa förändringar anges att det inte framkommit något som motiverar att en sådan sanktionsmöjlighet behöver införas. Vidare diskuteras frågan om anonyma anmälningar i propositionen. Där sägs att det inte finns något som hindrar att en person påtalar missförhållanden inom socialtjänsten, men att en sådan typ av rapportering inte innebär att personen fullgjort sin skyldighet enligt lex Sarah-bestämmelserna.

Utredaren ska därför

- ta ställning till frågan om anmälningsskyldigheten bör förenas med någon sanktion, och

- utreda förutsättningarna för och ta ställning till möjligheten att lämna en anonym anmälan.

Hur förhåller sig en anmälningsskyldighet gällande missförhållanden till annan anmälningsplikt?

De som är verksamma inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen omfattas redan i dag av anmälningsskyldighet när det gäller den som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd (14 kap. 1 § socialtjänstlagen). Dessutom omfattas skolhälsovården av anmälningsskyldighet enligt lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. I detta sammanhang bör även frågan om anmälan till polisen då misstanke om brott finns beaktas.

I propositionen Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet, som regeringen beslutat om den 18 mars 2010 (prop. 2009/10:165), föreslås dessutom att lärare eller annan personal ska vara skyldiga att anmäla om ett barn eller en elev anser sig blivit utsatt för kränkande behandling eller trakasserier till rektor eller förskolechef. Det föreslås också att en anmälan till rektorn ska göras om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås.

Utredaren ska därför

- redogöra för hur en anmälningsskyldighet gällande missförhållanden förhåller sig till övrig anmälningsplikt för verksamma inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen.

Hur förhåller sig anmälningsskyldigheten till arbetstagares lojalitetsplikt?

En arbetstagare har en skyldighet att vara lojal mot sin arbetsgivare. Brott mot denna lojalitetsplikt kan i värsta fall leda till uppsägning eller avskedande. Det kan därför finnas situationer där det är svårt för en anställd att veta i vilken utsträckning det är möjligt att rikta kritik mot en arbetsgivare utan att riskera påföljder från arbetsgivarens sida. Frågan är i hög grad beroende av om arbetsgivaren är en offentlig eller enskild huvudman. Det är av vikt att personer som är skyldiga att anmäla missförhållanden inte drar sig för att göra detta av rädsla för att bli föremål för repressalier.

Utredaren ska därför

- redogöra för hur den av utredaren föreslagna anmälningsskyldigheten förhåller sig till det krav på lojalitet som arbetstagare har gentemot sina arbetsgivare, och

- vid behov föreslå åtgärder för att anställda ska kunna fullgöra sin anmälningsplikt utan risk för påföljder från arbetsgivarens sida på grund av brott mot lojalitetsplikten.

Ekonomiska konsekvenser

Utredaren ska beräkna eventuella ekonomiska konsekvenser av förslagen för staten, kommunerna och enskilda huvudmän.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska hålla sig informerad om det fortsatta arbetet med de förslag som lämnats i propositionen Lex Sarah och socialtjänsten - förslag om vissa förändringar, Utredningen om översyn av skolans arbete med utsatta barn (2009:05) samt propositionen Den nya skollagen - för kunskap, valfrihet och trygghet. Utredaren ska knyta en referensgrupp till sig med representanter från Statens skolverk, Statens skolinspektion, Sveriges Kommuner och Landsting, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund, Barnombudsmannen och Barn- och elevombudet samt för frågan relevanta utredningar.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2011.

(Utbildningsdepartementet)

2010:33 En samlad ekobrottshantering?

2010-04-08T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 8 april 2010

Sammanfattning

Ansvaret för utredning och lagföring av ekonomisk brottslighet är delat mellan Ekobrottsmyndigheten respektive Åklagarmyndigheten och polismyndigheterna. En särskild utredare får nu följande uppdrag:

- Utredaren ska undersöka om bekämpningen av ekonomisk brottslighet kan bli mer effektiv och rättssäker genom att Ekobrottsmyndigheten tilldelas ett nationellt ansvar för samtliga brottstyper som myndigheten handlägger. Utredaren ska lämna ett förslag som antingen innebär att Ekobrottsmyndigheten ges ett utökat ansvar för ekobrottshanteringen eller att den nuvarande ordningen bibehålls.

- Om utredaren kommer fram till att Ekobrottsmyndigheten bör få ett utökat ansvar ska utredaren bedöma vilka konsekvenser förslaget får för Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten och Polisen samt andra berörda myndigheter när det gäller verksamhet, resurser och personal.

- Utredaren ska utvärdera myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet och, om det bedöms vara motiverat, föreslå förändringar i verksamheten.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2011.

Ekonomisk brottslighet

En väl fungerande bekämpning av ekonomisk brottslighet är av stor betydelse för människors tilltro till grundläggande samhällssystem och till ett väl fungerande näringsliv med sund konkurrens. Ekonomisk brottslighet är ofta av kvalificerad natur och kräver därför särskilda insatser från statens sida för att bekämpas.

Det finns inte någon tydlig gräns mellan ekonomisk brottslighet och annan brottslighet. Ekonomisk brottslighet definieras också olika beroende på i vilket sammanhang begreppet förekommer. En vanlig definition har varit att ekonomisk brottslighet är sådan brottslighet som har ekonomisk vinning som motiv och som begås inom ramen för legal näringsverksamhet (SOU 2007:8, s. 51 ff). Utvecklingen har dock gått därhän att även andra former av straffbara handlingar kan räknas som ekonomisk brottslighet. Det kan t.ex. handla om olagliga transaktioner med kontanter, värdepapper eller dylikt som en person gör utan att vara företagare. Skäl som har förts fram för att inte göra någon åtskillnad mellan brottslighet inom näringslivet och annan brottslighet är bl.a. att kriminella nätverk alltmer utnyttjar etablerade företag eller driver en utåt sett legal näringsverksamhet för att dölja och utveckla sin kriminalitet. Därmed kan ekobrottsutredningar vara ett av flera sätt att allt mer effektivt även bekämpa den organiserade brottsligheten.

Ekobrottsmyndigheten - en samordningsmyndighet för ekobrottsbekämpning

Ekobrottsmyndigheten är en myndighet under regeringen som tillsammans med Åklagarmyndigheten utgör åklagarväsendet i Sverige. Myndigheten inrättades den 1 januari 1998 och har till uppgift att bekämpa och förebygga ekonomisk brottslighet. I detta uppdrag ingår både samordnande och operativa uppgifter. Inom myndigheten ryms specialistkompetens i hela kedjan från kriminalunderrättelseverksamhet och annan brottsförebyggande verksamhet till utredning och åtal. Vid myndigheten arbetar poliser, åklagare, ekorevisorer och analytiker. Myndigheten har ett nära samarbete med Skatteverkets skattebrottsenheter. Det finns också personal från Kronofogdemyndigheten placerad vid Ekobrottsmyndigheten.

Bakgrunden till att den dåvarande regeringen inrättade en särskild myndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet var bl.a. de brister i den rådande ekobrottsbekämpningen som Riksdagens revisorer hade uppmärksammat under första hälften av 90-talet. Dessutom förmedlades goda erfarenheter från Danmark och Norge där särskilda myndigheter för ekobrottsbekämpning hade funnits i flera år. Regeringen bedömde att en särskild ekobrottsmyndighet skulle kunna få betydande slagkraft vid utredningar av de mest kvalificerade ekobrottsmålen, inte minst de med internationell anknytning. Dessutom skulle det vara ett sätt att säkra resurser för ekobrottsbekämpningen, framförallt polisiära sådana.

Ekobrottsbekämpningen i dag

Flera olika myndigheter deltar i bekämpningen av vad som kan hänföras till ekonomisk brottslighet i Sverige. På övergripande nivå har Ekobrottsmyndigheten ett ansvar för att samordna och effektivisera bekämpningen av den ekonomiska brottsligheten.

Utredningar om brott genomförs inom Ekobrottsmyndigheten av de poliser som tjänstgör vid myndigheten, medan Åklagarmyndigheten samarbetar med polismyndigheterna. Skattebrottsenheterna inom Skatteverket utreder bl.a. misstänkta skattebrott. Tullverkets tullkriminalenheter utreder misstänkt tullrelaterad ekonomisk brottslighet. Misstankar om penningtvätt, terroristfinansiering och penningförfalskning bearbetas och analyseras av Finanspolisen vid Rikskriminalpolisen.

Av de misstankar om ekobrott som inkommer till åklagare hanteras i dag cirka två tredjedelar av Ekobrottsmyndigheten och en tredjedel av Åklagarmyndigheten. Ekobrottsmyndighetens ansvarsområde i förhållande till Åklagarmyndigheten har dels en geografisk avgränsning, dels en saklig.

Den geografiska avgränsningen i förhållande till Åklagarmyndigheten innebär att Ekobrottsmyndigheten handlägger ärenden som hänför sig till de tre storstadsområdena (Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län) samt Hallands län, Blekinge län och Gotlands län. I övriga län handlägger Åklagarmyndigheten motsvarande ärenden. I de länen ska dock Ekobrottsmyndigheten tillsammans med Åklagarmyndigheten samordna verksamheten. De brottstyper som enligt denna indelning handläggs vid både Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten är brott enligt 11 kap. brottsbalken (brott mot borgenärer och bokföringsbrott), lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelser m.m., skattebrottslagen (1971:69) och aktiebolagslagen (2005:551) samt andra brott vars handläggning ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande.

Den sakliga avgränsningen gentemot Åklagarmyndigheten innebär att Ekobrottsmyndigheten har ett nationellt ansvar för handläggning av ärenden som gäller 9 kap. 1-3 §§ brottsbalken (bedrägerier) om gärningen rör EU:s finansiella medel, samt brott enligt 9 kap. 3 a § brottsbalken (subventionsmissbruk) och lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (insiderbrott och otillbörlig marknadspåverkan). Av förordningen (2007:972) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten framgår också att mål som rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning, internationell anknytning, är av principiell natur eller av stor omfattning lämpligen bör handläggas vid Ekobrottsmyndigheten oberoende av var i landet målet hänför sig.

Mutbrott och bestickning samt brottsmisstankar som hänger nära samman med dessa brott handläggs vid Åklagarmyndighetens riksenhet mot korruption.

Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten har beslutat om gemensamma riktlinjer för hur ansvar och uppgifter ska fördelas mellan myndigheterna. Om ett mål rör både kvalificerad ekonomisk brottslighet och annan brottslighet (s.k. blandbrottslighet) handläggs målet vid den åklagarmyndighet där det är lämpligast. Detsamma gäller sådana brott som ligger i gränslandet mellan myndigheternas ansvarsområden (s.k. gränssnittsbrottslighet). Om det är osäkert vilken myndighet som bör handlägga ett mål avgörs frågan av riksåklagaren. Hittills har riksåklagaren dock aldrig behövt fälla ett sådant avgörande.

Ekobrottsmyndigheten har inte någon rätt att utfärda föreskrifter. Denna rätt tillkommer endast Åklagarmyndigheten, som efter samråd med Ekobrottsmyndigheten får meddela de föreskrifter, allmänna råd och övriga riktlinjer som behövs för att uppnå enhetlighet och följdriktighet vid åklagarnas rättstillämpning.

Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet

Genom förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet beslutade den dåvarande regeringen om föreskrifter om samverkan mellan myndigheter för att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet. Enligt förordningen ska det finnas samverkansorgan på såväl nationell som regional nivå. På nationell nivå benämns detta samverkansorgan Ekorådet. I Ekorådet ingår cheferna för tio statliga myndigheter. På regional nivå finns regionala samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet, även benämnda SAMEB. De regionala samverkansorganen har motsvarande uppgifter på regional nivå som Ekorådet har centralt. Samverkansorganen ska bidra till att effektivisera kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom att bl.a. följa utvecklingen av den ekonomiska brottsligheten och tidigt uppmärksamma nya inslag i denna. De ska också ta initiativ till myndighetsgemensamma aktioner för att förebygga och bekämpa brottsligheten. I arbetsuppgifterna ingår även att samverka med kommuner, näringsliv och andra organisationer.

Det finns även en struktur för myndighetssamverkan inom ramen för regeringens satsning på en nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten. På nationell nivå har regeringen inrättat ett strategiskt samverkansråd bestående av myndighetschefer samt ett operativt råd. På det regionala planet har regionala underrättelsecentrum inrättats. Dessa finns på åtta platser i landet och utgör naven för underrättelsearbetet. De regionala underrättelsecentrumen har på ett betydande sätt förbättrat förutsättningarna för de myndighetsgemensamma ansträngningarna att bekämpa grov organiserad brottslighet.

Behovet av en översyn

Regeringens ambition är att utveckla ekobrottsbekämpningen inom ramen för den nuvarande organisationen. Det innebär att Ekobrottsmyndigheten ska finnas kvar som en myndighet under regeringen. Ekobrottsmyndigheten bedriver en i många avseenden effektiv och väl fungerande verksamhet. Myndigheten har utvecklat sina arbetsmetoder och byggt upp spetskompetens inom sitt sakområde. Det är dock viktigt att se över om det finns ytterligare åtgärder som kan vidtas för att utveckla och effektivisera ekobrottsbekämpningen i landet. Att ge Ekobrottsmyndigheten ett utökat ansvar kan vara en sådan åtgärd.

Tidigare utredningar har pekat på problem med den nuvarande ansvarsfördelningen när det gäller handläggningen av mål som rör ekonomisk brottslighet. Utredningen om översyn av Ekobrottsmyndigheten framhöll i sitt betänkande (SOU 2007:8) att tydliga effektivitets- och rättssäkerhetsskäl talar mot en geografisk uppdelning av ekobrottsbekämpningen på parallella myndigheter. Även Förtroendekommissionen framhöll att ekobrottsbekämpningen skulle bli effektivare om den koncentrerades till en enda myndighet (SOU 2004:47).

För att säkerställa en effektiv ekobrottsbekämpning är det också värdefullt att se över om den nuvarande strukturen för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet är ändamålsenlig. Ekorådet och de regionala samverkansorganen har funnits sedan 1998 och deras verksamhet har hittills inte utvärderats. Därtill har regeringens insatser mot den grova organiserade brottsligheten gjort det angeläget att närmare kartlägga eventuella överlappningar med de funktioner som har inrättats som ett led i den satsningen.

Uppdraget

Bör Ekobrottsmyndigheten få ett utökat ansvar för ekobrottshanteringen?

Utredaren ska undersöka om bekämpningen av ekonomisk brottslighet kan bli mer effektiv och rättssäker genom att Ekobrottsmyndigheten tilldelas ett nationellt ansvar för samtliga brottstyper som myndigheten i dag handlägger. Inom ramen för denna uppgift ska utredaren

- analysera de fördelar och nackdelar som kan finnas med att koncentrera samtliga ekomål, dvs. de mål som Ekobrottsmyndigheten ska handlägga enligt förordningen (2007:972) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten, till Ekobrottsmyndigheten,

- mot bakgrund av ovanstående analys lämna ett förslag som antingen innebär att Ekobrottsmyndigheten ges ett utökat ansvar för ekobrottshanteringen eller att den nuvarande ordningen bibehålls.

Om Ekobrottsmyndigheten föreslås få ett utökat ansvar - vilka konsekvenser får det för de berörda myndigheterna?

Om utredarens analys leder fram till ställningstagandet att Ekobrottsmyndigheten bör få ett utökat ansvar ska utredaren också

- bedöma vilka konsekvenser förslaget får för Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten och Polisen samt andra berörda myndigheter när det gäller verksamhet, resurser och personal,

- föreslå de författningsändringar som krävs för att genomföra förslaget.

Utgångspunkten är att ökade kostnader ska finansieras inom rättsväsendets nuvarande ekonomiska ramar. Om förslaget medför ökade kostnader ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.

Bör den nuvarande strukturen för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet förändras och i så fall hur?

Utredaren ska ta ställning till om den befintliga strukturen för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet är ändamålsenlig. Utredaren ska

- utvärdera verksamheten som bedrivs vid Ekorådet och de regionala samverkansorganen utifrån de mål och uppgifter som gäller för verksamheten enligt förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet,

- kartlägga eventuella överlappningar i den struktur som byggts upp för myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet i form av Ekorådet och de regionala samverkansorganen å ena sidan och insatserna för samverkan mot grov organiserad brottslighet å andra sidan,

- mot bakgrund av resultatet av ovanstående utvärdering och kartläggning föreslå hur myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet lämpligen bör organiseras och utvecklas för att en effektiv brottsbekämpning ska uppnås,

- föreslå de författningsändringar som eventuellt krävs för att genomföra förslaget.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska under arbetet fortlöpande samråda med i första hand Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen och Skatteverket. Vid behov bör utredaren även samråda med Tullverket, Kronofogdemyndigheten, Finansinspektionen, Brottsförebyggande rådet, Bolagsverket, Lotteriinspektionen, Försäkringskassan, Domstolsverket och Arbetsgivarverket.

Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2011.

(Justitiedepartementet)

2010:42 Bildande av Myndigheten för radio och tv

2010-04-08T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 8 april 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ges i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av Myndigheten för radio och tv.

Utredaren ska lämna förslag om bl.a. verksamhetsmål, instruktion och budget. Utredaren ska också besluta om bl.a. organisation och bemanna myndigheten samt vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet den 1 augusti 2010.

Uppdraget gäller med förbehåll för riksdagens beslut i de delar som krävs.

Uppdraget ska slutligt redovisas senast den 31 juli 2010.

En ny myndighetsorganisation på medieområdet

Regeringen eftersträvar en så effektiv statsförvaltning som möjligt. I detta sammanhang har frågan om en ny myndighetsorganisation på medieområdet väckts, i syfte att nå en effektivare administration.

På medieområdet verkar i dag sex myndigheter - Granskningsnämnden för radio och TV, Radio- och TV-verket, Presstödsnämnden, Taltidningsnämnden, Statens biografbyrå och kommittén Medierådet. Var och en av myndigheterna har mellan fem och cirka 15 anställda. Taltidningsnämnden har dock ingen anställd personal utan dess kansliuppgifter utförs av Presstödsnämnden. Myndigheterna har flera verksamhetsmässiga beröringspunkter och den snabba utvecklingen på medieområdet ställer stora krav på effektivitet och kompetens. En mer sammanhållen administration förmodas kunna öka effektiviteten och de resurs- och verksamhetsmässiga fördelarna.

Regeringen har överlämnat propositionen om en ny radio- och tv-lag (prop. 2009/10:115) till riksdagen med förslag till nya bestämmelser för radio och tv. Propositionen innehåller också förslag och bedömningar när det gäller en ny myndighetsorganisation på medieområdet. Förändringarna, som närmare beskrivits i propositionen, innebär huvudsakligen att Granskningsnämnden för radio och TV samt Radio- och TV-verket avvecklas. Verksamheterna bildar i stället en ny myndighet, Myndigheten för radio och tv. Därutöver innebär förändringarna att Taltidningsnämnden avvecklas och att dess verksamhet förs över till Talboks- och punktskriftsbiblioteket.

Den nya myndighetens inriktning och förutsättningar

Den nya myndigheten ska vara en förvaltningsmyndighet inom radio- och tv-området med namnet Myndigheten för radio och tv. Myndigheten ska ledas av en myndighetschef och vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd. Myndigheten för radio och tv ska bildas den 1 augusti 2010.

Bemanningen av myndigheten ska ske med beaktande av reglerna om övergång av verksamhet i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd.

Andra beslut med betydelse

Regeringen har beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att från och med den 1 augusti 2010 ansvara för avvecklingen av Granskningsnämnden för radio och TV, Radio- och TV-verket och Taltidningsnämnden (dir. 2010:41).

Regeringen har gett Talboks- och punktskriftsbiblioteket uppdraget att inordna taltidningsverksamheten och den särskilda taltidningsnämnden i bibliotekets verksamhet.

Uppdraget att bilda Myndigheten för radio och tv

Utredaren ska vidta de åtgärder som krävs för bildandet av en ny samlad myndighet med ansvar för radio och tv-frågor. Det regeringen anfört om en ny myndighetsorganisation på radio- och tv-området och i övrigt i propositionen om en ny radio- och tv-lag (prop. 2009/10:115) ska vara utgångspunkten för arbetet.

Den nya myndigheten ska enligt nämnda proposition ta över verksamheten dels enligt de nuvarande instruktionerna för Granskningsnämnden för radio och TV och Radio- och TV-verket, dels de förändrade och nya uppgifter som följer av den föreslagna radio- och tv-lagen.

Uppdraget gäller med förbehåll för riksdagens beslut i de delar som krävs.

Instruktion och eventuella författningsändringar

Utredaren ska lämna förslag till instruktion för myndigheten och ett eventuellt behov av författningsändringar i övrigt. Vid utarbetandet av förslaget till instruktion för myndigheten ska det särskilda beslutsorganets oberoende roll, funktion och arbetssätt inom myndigheten särskilt belysas.

Anslag och resursfördelning

Utredaren ska lämna förslag till budget och verksamhetsplan för myndigheten för perioden 1 augusti till 31 december 2010, och därtill lämna ett budgetunderlag för 2011-2013.

Utredaren ska också, i samråd med den särskilda utredaren med uppdrag att slutföra avvecklingen av de nuvarande myndigheterna, lämna ett underlag för de avvecklingskostnader som kan uppstå under 2010.

Stödfunktioner, organisation och bemanning

Utredaren ska förbereda den nya myndighetens anslutning till det statliga redovisningssystemet, lägga upp redovisningsplaner och fastställa diarieplaner. Utredaren ska också anskaffa det som behövs för myndighetens verksamhet och ingå nödvändiga avtal som inte kan tas över från de avvecklade myndigheterna.

Utredaren ska besluta om myndighetens organisation och föreslå lämpliga arbetsformer och arbetsordning för myndigheten. Utredaren ska dessutom bedöma vilken kompetens som är nödvändig för myndighetens verksamhet.

Utredaren ska fullgöra de åtgärder som krävs enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Utredaren ska fatta beslut om bemanning liksom även i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter.

Uppdragets genomförande

Utredaren ska samråda med Granskningsnämnden för radio och TV, Radio- och TV-verket, Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket, Statens Pensionsverk och i den utsträckning det behövs med i övrigt berörda myndigheter och organisationer. Utredaren ska också samråda med den särskilda utredaren med uppdrag att avveckla Granskningsnämnden för radio och TV, Radio- och TV- verket och Taltidningsnämnden. Myndigheterna ska lämna utredaren det underlag och stöd som denna begär.

Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Kostnader för organisationsförändringarna ska rymmas inom myndigheternas förvaltningsanslag.

Utredaren ska senast den 7 maj 2010 lämna

- underlag om avvecklingskostnader under budgetåret 2010,

- förslag till budget för tiden 1 augusti-31 december 2010, och

- budgetunderlag för 2011-2013.

Senast den 21 maj 2010 ska utredaren lämna förslag till

- verksamhetsplan för myndigheten,

- instruktion för myndigheten, och

- de övriga författningsändringar som eventuellt behövs.

Uppdraget ska slutligt redovisas till regeringen senast den 31 juli 2010.

(Kulturdepartementet)

2010:41 Avveckling av vissa myndigheter på medieområdet

2010-04-08T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 8 april 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ges i uppdrag att från och med den 1 augusti 2010 ansvara för avvecklingen av Granskningsnämnden för radio och TV, Radio- och TV- verket och Taltidningsnämnden. Utredaren ska från den 1 maj 2010 i samarbete med myndigheterna förbereda omorganisationen så att myndigheterna kan avvecklas den 31 juli 2010.

Utredaren ska ha arbetsgivaransvaret för uppsagd personal i avvecklingsorganisationen. Utredaren ska också avveckla bl.a. lokaler och utrustning som inte ska tas över av någon annan myndighet.

Uppdraget gäller med förbehåll för riksdagens beslut i de delar som krävs.

Uppdraget ska slutligt redovisas senast den 30 november 2011.

En ny myndighetsorganisation på medieområdet

Regeringen har i propositionen om en ny radio- och tv-lag (prop. 2009/10:115) föreslagit nya bestämmelser för radio och tv. I samband med detta har regeringen även lämnat förslag och bedömningar om en ny myndighetsorganisation på medieområdet. Förslaget innebär att Granskningsnämnden för radio och TV, Radio- och TV-verket och Taltidningsnämnden avvecklas från och med den 1 augusti 2010. Regeringen har bedömt att verksamheterna inom radio- och tv-området bör samlas i den nya Myndigheten för radio och tv och att taltidningsverksamheten bör föras över till Talboks- och punktskriftsbiblioteket.

Uppdraget att avveckla vissa myndigheter

Granskningsnämnden för radio och TV, Radio- och TVverket och Taltidningsnämnden avvecklas den 31 juli 2010. Utredaren ska från och med den 1 augusti 2010 ansvara för att genomföra avvecklingen av myndigheterna. Utredaren ska från den 1 maj 2010 förbereda avvecklingen i samarbete med nämnda myndigheter och Talboks- och punktskriftsbiblioteket. Utredaren ska samråda med den särskilda utredaren som fått uppdraget att bilda Myndigheten för radio och tv (dir. 2010:42).

Ansvaret för avvecklingen ligger fram till och med den 31 juli 2010 hos Granskningsnämnden för radio och TV, Radio- och TV-verket och Taltidningsnämnden. Utredaren ska från och med den 1 augusti 2010 ha arbetsgivaransvaret för den personal som eventuellt sägs upp och som ingår i avvecklingsorganisationen. Utredaren ska även ha arbetsgivaransvar för den personal som förs över till Myndigheten för radio och tv och Talboks- och punktskriftsbiblioteket och som till följd av omorganisationen eventuellt sägs upp av dessa myndigheter. Även denna personal ska ingå i avvecklingsorganisationen.

Kostnaderna för organisationsförändringarna ska rymmas inom myndigheternas förvaltningsanslag.

I uppdraget ingår att

- planera, budgetera och utarbeta en avvecklingsplan,

- ge de anställda aktiv och kontinuerlig information,

- hålla kontakt med berörda arbetstagarorganisationer,

- fullgöra arbetsgivarens uppgifter enligt trygghetsavtalet och så långt möjligt aktivt medverka till att eventuellt övertalig personal kan få nytt arbete eller finna en acceptabel lösning i enskilda fall,

- utnyttja tillgängliga stödresurser, framför allt Trygghetsstiftelsen och den offentliga arbetsförmedlingen, men också t.ex. Riksrevisionen, Ekonomistyrningsverket, Arbetsgivarverket, Statens pensionsverk, företagshälsovården och, ifråga om arkiv, Riksarkivet,

- vidta övriga administrativa åtgärder, t.ex. avveckla lokaler och utrustning som inte ska tas över av någon annan myndighet, verkställa slutlig arkivläggning och slutföra matriklar för berörd personal,

- slutligt reglera alla fordringar och skulder och upprätta årsredovisning och bokslut för avvecklingsorganisationen, och

- avsluta alla kontrakt och andra åtaganden.

Redovisning av uppdraget

Utredaren ska senast den 31 maj 2010 lämna en avvecklingsplan till regeringen. Utredaren ska också lämna ett underlag om avvecklingskostnaderna och en delrapport om hur avvecklingsarbetet fortskrider senast den 30 juni 2010.

Uppdraget ska slutligt redovisas senast den 30 november 2011.

(Kulturdepartementet)

2010:35 Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet

2010-04-08T12:00:00+01:00

Beslut vid regeringssammanträde den 8 april 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ska analysera om den nuvarande lagstiftningen i 19 kap. brottsbalken är ändamålsenlig och ger ett tillräckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet.

Utredaren ska bl.a.

- analysera om men-rekvisitet i spioneribestämmelsen har en lämplig utformning,

- ta ställning till om skyddet mot industriellt och politiskt spionage som bedrivs av främmande makt behöver förstärkas, och

- klargöra om det finns ett behov av förändring av den straffrättsliga regleringen beträffande främmande makts dolda underrättelseverksamhet som bedrivs med hemliga och konspiratoriska metoder.

Utredarens bedömning av om och i vilken omfattning en förändring av straffansvaret är lämplig och motiverad ska göras med beaktande av om åtgärder som inte är av straffrättslig natur kan antas få motsvarande effekt.

Utredaren ska lägga fram fullständiga författningsförslag där lagstiftning bedömts vara nödvändig.

Uppdraget ska redovisas senast den 27 april 2012.

Gällande rätt till skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet

Bestämmelser till skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet finns i 19 kap. brottsbalken.

Spioneri

Spioneri och grovt spioneri regleras i 19 kap. 5 resp. 6 § brottsbalken.

Spioneri förövas genom att någon, i syfte att gå främmande makt tillhanda, tar obehörig befattning med uppgift som rör ett förhållande "vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för totalförsvaret eller eljest för rikets säkerhet". Men-rekvisitet i bestämmelsen är avsett att innebära en begränsning av straffansvaret till befattningstagande med uppgifter som rör verkligt betydelsefulla ting (NJA II 1948 s. 260).

Straffet för spioneri är fängelse i högst sex år eller, om brottet är grovt, fängelse på viss tid, i lägst fyra och högst arton år eller på livstid. Försök, förberedelse och stämpling till spioneri och grovt spioneri liksom underlåtenhet att avslöja sådana brott är straffbart.

Spioneri utgör enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) tryck- resp. yttrandefrihetsbrott (7 kap. 4 och 5 §§ TF resp. 5 kap. 1 § YGL). Ansvar för spioneri kan alltså inträda även i de fall gärningen begåtts i ett grundlagsskyddat medium, t.ex. i en tryckt skrift eller i ett radioprogram. Även i dessa fall är försök, förberedelse och stämpling straffbart. Beträffande spioneri saknas en stor del av det skydd som dessa grundlagar innebär för meddelare och andra som medverkar till en framställning. Till exempel finns varken meddelarfrihet eller anonymitetsskydd i dessa fall (se 3 kap. 3 § andra stycket 3 och 7 kap. 3 § första stycket 1 TF resp. 2 kap. 3 § andra stycket 3 och 5 kap. 3 § första stycket 1 YGL).

Åtal för tryck- och yttrandefrihetsbrottet spioneri får väckas endast efter medgivande av regeringen (se 6 kap. 1 § lagen [1991:1559] med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden).

Olovlig underrättelseverksamhet

Olovlig underrättelseverksamhet regleras i 19 kap. 10 § brottsbalken.

I bestämmelsens första stycke straffbeläggs spioneriliknande verksamhet som bedrivs här i landet, men som är riktad mot någon annan stat än Sverige. De bakomliggande skyddsintressena är dels att Sverige inte ska invecklas i utrikespolitiska svårigheter, dels att underrättelseverksamheten lätt kan övergå till spioneri mot Sverige (NJA II 1949 s. 568). Bestämmelsen i andra stycket avser politisk underrättelseverksamhet av ett visst slag, t.ex. flyktingspionage. Den bestämmelsen syftar främst till att skydda enskilda mot fara för framtida förföljelse eller annat lidande (s. 571).

Straffet för olovlig underrättelseverksamhet är böter eller fängelse i högst ett år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Försök, förberedelse och stämpling till olovlig underrättelseverksamhet är straffbart.

Åtal för olovlig underrättelseverksamhet får inte väckas utan regeringens förordnande.

Lagen om skydd för företagshemligheter

I lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter finns bestämmelser om bl.a. straffansvar för dels företagsspioneri, dels olovlig befattning med företagshemlighet. Andra obehöriga angrepp på en företagshemlighet kan utgöra grund för skadeståndsskyldighet. Detta gäller både för den som missbrukar en företagshemlighet som har anförtrotts honom eller henne i en affärsförbindelse och för en anställd som missbrukar en företagshemlighet som han eller hon har fått del av i sin anställning. Som ett obehörigt angrepp anses dock inte att någon anskaffar, utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos en näringsidkare för att offentliggöra eller inför en myndighet eller annat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott, på vilket fängelse kan följa, eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse (2 §).

Utredningen om skyddet för företagshemligheter har i sitt betänkande Förstärkt skydd för företagshemligheter (SOU 2008:63) föreslagit att straffansvaret utvidgas till att även omfatta vissa röjanden och utnyttjanden av företagshemligheter som görs av personer med lovlig tillgång till hemligheten, t.ex. anställda. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Uppdraget

Säkerhetspolisen har, i samråd med Åklagarmyndigheten, till Justitiedepartementet påtalat behov av ett stärkt skydd för staten när främmande makt bedriver obehörig underrättelseverksamhet mot Sverige. Under de senaste decennierna har det skett en förändring av det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde. Säkerhetspolisen har beskrivit att den underrättelseverksamhet som bedrivs i Sverige av främmande makt har förändrats. Sedan en tid prioriteras i allt högre grad inhämtning av information om forskning och utveckling inom civila områden. Även politiskt spionage förekommer. Tidigare avsåg inhämtningen förhållanden framför allt inom det militära området. Säkerhetspolisen har förklarat att den nuvarande lagstiftningen om spioneri och olovlig underrättelseverksamhet inte ger ett tillräckligt skydd.

En särskild utredare ska analysera om den nuvarande lagstiftningen är ändamålsenlig och ger ett tillräckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet mot svenska intressen.

Är men-rekvisitet i spioneribestämmelsen lämpligt utformat?

Spioneribestämmelsen kan vara tillämplig på underrättelseinhämtning som riktar sig mot industriella eller politiska intressen under förutsättning att men-rekvisitet är uppfyllt.

Omläggningen av inriktningen av främmande makts underrättelseverksamhet i Sverige har, enligt Säkerhetspolisen, lett till att underrättelseinhämtningen i allt mindre grad är kriminaliserad som spioneri, eftersom det sällan är möjligt att fastställa att ett uppenbarande av de enskilda uppgifterna medfört sådant men för totalförsvaret eller annars för rikets säkerhet som krävs för ansvar. Säkerhetspolisen har anfört att sådan underrättelseinhämtning som riktas mot forskning och utveckling inom civila områden och som inte har direkt betydelse för rikets säkerhet faller utanför det straffbara området.

Även andra förhållanden har förändrats efter spioneribrottets tillkomst. Försvarsmakten bedriver i dag en stor del av sin verksamhet i s.k. utlandsmissioner. Spioneribestämmelsen tar emellertid primärt sikte på rikets försvar i traditionell bemärkelse. Det intresse som finns av att skydda uppgifter om rikets försvar kan därför ha vidgats.

Utredaren ska, mot bakgrund av den förändrade inriktningen av underrättelseverksamheten och Försvarsmaktens verksamhet i dag, analysera om men-rekvisitet i 19 kap. 5 § brottsbalken har en lämplig utformning eller om det behöver ändras. Utredaren ska, mot samma bakgrund, därutöver ta ställning till om andra förändringar av det straffbara området behövs.

Utredaren ska också utreda om en förändring av menrekvisitet i spioneribestämmelsen bör föranleda ändringar av motsvarande rekvisit i bestämmelserna om obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift (19 kap. 7 och 8 §§ resp. 9 § brottsbalken) och om olovlig underrättelseverksamhet (19 kap. 10 § brottsbalken). Beträffande sistnämnda bestämmelse ska utredaren analysera innebörden i begreppet "annan främmande makts säkerhet" i relation till internationella organisationer och föreslå de förändringar som kan behövas.

En angränsande fråga gäller underlaget för prövning av men- rekvisitet. Säkerhetspolisen har pekat på komplexiteten vid prövningen av rekvisitet både hos åklagare och domstol. Än mer tydligt blir detta vid misstanke om underrättelseverksamhet som har en annan inriktning än sådan som på något sätt riktar sig mot rikets försvar, där Försvarsmakten bistår de brottsutredande myndigheterna med utredning för bedömning av men-rekvisitet.

Utredaren ska undersöka hur bättre förutsättningar kan skapas för att bedöma men-rekvisitet.

Dold underrättelseverksamhet som bedrivs med hemliga och konspiratoriska metoder

Något straffbud som uttryckligen tar sikte på dold underrättelseverksamhet som bedrivs med hemliga och konspiratoriska metoder finns inte i dagens lagstiftning.

Säkerhetspolisen anser att sådan verksamhet i sig utgör en fara för rikets säkerhet och att detta gäller oavsett om verksamheten avser inhämtande av känsliga uppgifter eller inte. Det klandervärda är den metod, den s.k. kultiveringen, som underrättelseofficerarna använder sig av vid värvningen av en uppgiftslämnare. Underrättelseofficerens avsikt är som regel att i ett senare skede kunna använda metoden vid överlämnande av känslig information. Trots att både spioneri och olovlig underrättelseverksamhet är straffbelagt på försöks-, stämplings- och förberedelsestadiet är den nuvarande lagstiftningen, enligt Säkerhetspolisen, otillräcklig. Det är nämligen svårt att i ett så tidigt skede avgöra mot vilka intressen - mot privata eller mot rikets - som den misstänkta verksamheten i första hand riktas. Det är också svårt att bedöma om verksamheten har medfört sådant men som krävs enligt spioneribestämmelsen. Inte heller bestämmelserna i lagen om skydd för företagshemligheter ger ett tillräckligt skydd.

Utredaren ska utreda om det finns ett behov av en förändrad straffrättslig reglering. Om utredaren kommer fram till att ett sådant behov finns, ska han eller hon särskilt överväga om det är möjligt att utforma en väl avgränsad och effektiv lagstiftning som tar i beaktande alla de motstående intressen som kan finnas, däribland yttrandefrihet och informationsfrihet.

En given utgångspunkt när det gäller eventuellt behov av en straffrättslig reglering är att den underrättelseverksamhet som av andra stater bedrivs legitimt eller som öppet deklarerats för svenska myndigheter inte ska påverkas.

Övergripande överväganden

Utredaren ska i sina överväganden särskilt beakta de grundläggande fri- och rättigheterna samt de konsekvenser som eventuella förändringar i 19 kap. brottsbalken får på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området.

Utredaren ska vid sina ställningstaganden i de beskrivna frågorna analysera om relevanta bestämmelser i 19 kap. brottsbalken har en lämplig och ändamålsenlig avgränsning i förhållande till bestämmelserna i lagen om skydd för företagshemligheter.

Utredarens bedömning av om och i vilken omfattning en förändring av straffansvaret i 19 kap. brottsbalken är lämplig och motiverad, ska göras med beaktande av om åtgärder som inte är av straffrättslig natur kan antas få motsvarande effekt. Om så bedöms vara fallet ska utredaren föreslå sådana åtgärder.

Det står utredaren fritt att överväga om straffskalorna i de aktuella bestämmelserna, med hänsyn till brottets allvar, är lämpligt utformade.

Om det bedöms ändamålsenligt får utredaren ta upp och lämna förslag i andra frågor som aktualiseras under utredningsuppdraget.

Utredaren ska lägga fram fullständiga författningsförslag där det bedöms att det finns ett behov av sådana.

Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget

Utredaren ska undersöka och beskriva vilket skydd några andra med Sverige jämförbara länder, i första hand de nordiska, har mot främmande makts underrättelseverksamhet och hur deras straffbestämmelser är utformade.

Om utredaren överväger att lämna förslag som också bör medföra ändringar i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen ska utredaren samråda med Yttrandefrihetskommittén (Ju 2003:04). Utredaren ska även följa arbetet med betänkandet Förstärkt skydd för företagshemligheter.

Under genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med myndigheter och organisationer i den utsträckning som utredaren finner lämpligt.

Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras.

Uppdraget ska redovisas senast den 27 april 2012.

(Justitiedepartementet)